臺北高等行政法院判決

原告

甲○○○○○○ 戶

輔佐人

乙○○

被告

臺北縣新店市公所

代表人

丙○○（市長）

訴訟代理人

戊○○

上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服臺北縣政府中華民國95年8月18日北府訴決字第0950335417號（案號：00000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

緣原告為日本籍，居住日本國，授權乙○○複委任王麗婷於民國（下同）94年8月3日向被告申請辦理原告所有坐落臺北縣新店市○○段421之1、749號土地應有部分10分之1（下稱系爭土地）之使用分區證明，並且查註系爭土地是否屬公共設施保留地。案經被告以94年8月4日北縣店工字第85337號簡便行文表，核發系爭土地使用分區○道路用地，另以系爭94年8月23日北縣店工字第0940034235號函復略以，新店市○○路係60年間經協議價購開闢完成供通行使用，系爭土地係位於該道路用地範圍，因年代久遠，相關協議價購資料未確實移交，致查註該道路用地範圍土地是否為公共設施保留地產生窒礙，於相關協議價購清冊資料未覓獲前，不予認定系爭土地是否曾經協議價購或是否為公共設施保留地等語。原告對於被告94年8月23日上開函不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決

１、訴願決定及原處分（被告94年8月23日北縣店工字第0940034235號函）均撤銷。

２、命被告就原告所有臺北縣新店市○○段421-1及749號土地（權利範圍10分之1）作成准予查註為都市計畫公共設施保留地之處分。

３、訴訟費用由被告負擔。

二、陳述：

１、原告於昭和29年（即民國43年）出生於日本，系爭土地由原告之母於58年間因繼承取得，復於85年由原告因繼承取得。原告擬出售系爭土地，便於臺灣主管機關管理使用及協助原告處分。惟系爭土地位於新店市○○路○○道路用地，無法依一般土地行情交易，系爭土地實為公共設施保留地，依法免徵土地增值稅。倘系爭土地為協議價購開闢完成，為何迄今未辦理移轉登記？且原告為日本籍，於85年間因繼承取得，並無人通知原告有協議價購之事，若系爭土地確實經協議價購，亦當有原告所出具之海外授權書可供查證，故被告未經查證系爭土地是否確經協議價購即駁回原告之申請，顯屬違誤。

２、按土地稅法第39條第2項規定：「依都市計畫法指定之公共設施保留地尚未被徵收前之移轉，準用前項規定，免徵土地增值稅。」，並參照臺北縣政府稅捐稽徵處新店分處95年9月11日北稅新一字第0950019278號函所載，土地移轉是否課徵土地增值稅，係依土地使用分區證明核定，故系爭土地是否為公共設施保留地證明之核發，關係原告是否需繳納土地增值稅問題，應為行政處分。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、按都市計畫法第32條第1項規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。」次按「土地既經．．協議價購並經開闢使用，即非屬公共設施保留地。」、「查都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬訂、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。」內政部83年8月2日台（83）內營字第8304311號及87年6月30日台內營字第8772176號函釋在案。

２、按「本部83年8月2日台（8）內營字第8304311號函釋．．係以需地機關曾經協議價購為前提，與本部87年6月30日台內營字第8772176號函說明三經各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所開闢使用，但尚未依法取得之公共設施用地（需地機關未曾經協議價購），仍屬公共設施保留地之情況有別。是以，上開2函釋就公共設施保留地之認定並無衝突與矛盾。」內政部營建署92年7月10日營署都字第0920038554號函釋在案。

３、參照內政部93年4月15日研商「監察院為調查都市計畫公共設施用地經政府協議價購，但土地仍登記為私有土地，是否仍屬公共設施保留地」會議有關公共設施用地如經需地機關協議價購並已開闢使用供通行30餘年，惟迄未辦理所有權移轉登記，是否仍屬公共設施保留地之會議記錄，其結論略以經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，依內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，並已不具保留性質，尚難認定為公共設施保留地等語。

４、依都市計畫法第32條第1項規定，土地使用分區乃為不同土地之使用所為不同程度之管制，故土地使用分區證明之核發內容當以土地係作如何之使用分區為主，屬觀念通知，並未對外直接發生法律效果。被告另案94年8月4日北縣店工字第85337號簡便行文表核發系爭土地使用分區○道路用地，業已符合上開規定。至60年間以協議價購方式開闢供通行道路使用之系爭土地是否為公共設施保留地，參照內政部歷年函釋，非視登記所有權判別，乃以是否曾經價購為判認準據，而相關行政程序尚在研議，故被告以94年8月23日北縣店工字第0940034235號函復暫不予認定是否為公共設施保留地，並無違誤。

５、按縣市政府係都市計畫之主管機關，惟有關核發土地使用分區證明及其查註事項，臺北縣政府係以92年4月18日北府城開字第0920260450號函及86年冬季第3期公報所載該府86年10月2日86北府工土字第373282號函，授權由鄉鎮市公所辦理。參照都市計畫法第32條第1項及內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋規定，在都市計畫書、圖中，經劃定為公共設施用地者，如學校用地、機關用地及道路用地等，尚須查明其土地所有權是否業經政府機關徵收或價購在案，始能據以認定是否屬於公共設施保留地。而公共設施用地尚須區分為「已取得」及「未取得」2種，必須為「未取得」之公共設施用地，始屬於公共設施保留地，且參照內政部上開函釋規定，取得與否應包含所有權及使用權在內。

６、系爭土地在60年間確實業經被告與土地所有權人協議價購在案，惟因相關協議價購清冊資料，目前被告尚無法查得。又證人丁○○（即當初被告承辦人）表示有半數左右的人領取協議價購款，並完成土地移轉登記，惟據被告所知，中華路之土地移轉登記為被告所有，管理機關為被告者，少之又少。

理由

甲、程序方面：按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按司法院釋字第423號解釋文明揭：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」查系爭被告94年8月23日北縣店工字第0940034235號函復不予認定系爭土地是否曾經協議價購或是否為公共設施保留地等語，已影響原告依土地稅法第39條規定請求免徵土地增值稅之權益，自屬一行政處分，從而，被告主張系爭函文僅屬觀念通知而非行政處分云云，並不可採，合先敘明。

乙、實體方面：

一、按都市計畫法第32條第1項規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。」次按「查都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。」內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋在案，上揭函釋係內政部本於行政主管機關之地位，就公共設施用地是否屬於「公共設施保留地」一節，依本身職權訂頒之行政規則，且與都市計畫法之規定無違，本院自得予以援用。

二、再按「行政行為之內容應明確。」、「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、．．二、必須記明之理由已於事後記明者。．．前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第5條、第96條第1項第2款、第114條第1項第2款及第2項分別定有明文。其立法意旨在使行政機關就事實上及法律上作較慎重之考慮，減少行政處分之錯誤或其他瑕疵，並使處分相對人提起行政救濟時，可由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。是書面行政處分應記載事項中之「事實」，應達可得確定之程度，以判斷是否正確適用法律；而行政處分之「理由」係指論述認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、法令適用於事實關係之涵攝過程，及對於法律效果行使裁量權時，其斟酌之因素等。關於行政處分是否合於前開法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。因此書面行政處分應記載事項中有關事實及理由之補正，並不因行政訴訟採職權探知主義，而認行政法院得依職權補正，是行政機關作成行政處分時，依行政程序法第96條第1項第2款規定，應明確記載事實及理由，否則即屬事實及理由記載不完備，為有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷（最高行政法院93年度判字第1624號判決意旨參照）。

三、本件原告為日本籍，居住日本國，授權乙○○複委任王麗婷於94年8月3日向被告申請辦理原告所有坐落臺北縣新店市○○段421之1、749號土地應有部分10分之1即系爭土地之使用分區證明，並且查註系爭土地是否屬公共設施保留地。案經被告以94年8月4日北縣店工字第85337號簡便行文表，核發系爭土地使用分區○道路用地，另以系爭94年8月23日北縣店工字第0940034235號函復略以，新店市○○路係60年間經協議價購開闢完成供通行使用，系爭土地係位於該道路用地範圍，因年代久遠，相關協議價購資料未確實移交，致查註該道路用地範圍土地是否為公共設施保留地產生窒礙，於相關協議價購清冊資料未覓獲前，不予認定系爭土地是否曾經協議價購或是否為公共設施保留地等語。原告對於被告94年8月23日上開函不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟之事實，有都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請書、被告94年8月4日北縣店工字第85337號簡便行文表、土地登記謄本、地籍圖謄本、系爭被告94年8月23日北縣店工字第0940034235號函之處分、臺北縣政府95年8月18日北府訴決字第0950335417號（案號：00000000）訴願決定書及起訴狀等在卷可稽，堪信為實。

四、查系爭被告94年8月23日北縣店工字第0940034235號函略載：「於相關協議價購清冊資料未覓獲前，不予認定系爭土地是否曾經協議價購或是否為公共設施保留地」等語，並未明確記載事實及理由，顯然有違行政程序法第5條所揭櫫之明確性原則暨同法第96條第1項第2款書面行政處分應記明事實及理由之規定，自屬可議，且被告亦未依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或於原告向本院起訴前為補正，訴願決定亦未就原處分前開不合程式之違法部分予以糾正，而該部分之欠缺攸關原告防禦及程序參與之權利，致本院無法審查判斷，從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。再按，行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作決定，行政訴訟法第200條第4款定有明文。本件系爭土地是否合於公共設施保留地之要件而得以查註為公共設施保留地，尚待被告完成實質審查，是本件事證尚未臻明確，原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依上開規定，判命被告對於原告申請查註系爭土地是否屬公共設施保留地一案，應遵照本判決之法律見解作成查註處分，其餘部分，不應准許，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第200條第4款、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

第三庭審判長法 官 姜 素 娥