臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

共同訴訟代理人

李進成 律師

共同訴訟代理人

張國權 律師

被告

內政部

代表人

戊○○部長）住同

訴訟代理人

辛○○

訴訟代理人

壬○○

訴訟代理人

癸○○

參加人

臺北市政府

代表人

己○○市長）住同

訴訟代理人

廖學興 律師（兼送達代收人）

訴訟代理人

林倖如 律師

訴訟代理人

潘英芳 律師

輔助參加人

臺北縣政府

代表人

庚○○縣長）住同

訴訟代理人

丑○○

　　　　　　子○○

上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國95年9月21日院台訴字第0950088321號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：

㈠參加人臺北市政府為辦理「臺北都會區大眾捷運系統新莊線（新莊市轄）工程」（下稱系爭工程），需用臺北縣新莊市○○段248-1 地號等18筆土地，面積0.174701公頃，包括原告等人所有坐落臺北縣新莊市○○○段三角子小段315 之4地號等10筆土地（如附表所示，下稱系爭土地），遂檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以民國（下同，除西元外）89年10月7 日台（89）內地字第8973705 號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由輔助參加人臺北縣政府以89年11月21日89北府地用字第443088號公告（公告期間自89年11月22日起至89年12月21日止，下稱系爭公告）及以同號函通知各所有權人。

㈡原告等不服，於90年1 月20日向被告提起訴願，經被告91年1 月8 日台內訴字第09000074080 號訴願決定不受理，理由略以：系爭公告業經輔助參加人以90年4 月25日90北府地價字第147360號函公告更正而不復存在，則本件訴願為不合法，應不予受理。原告仍不服，提起行政訴訟，經本院91年12月18日90年度訴字第4707號判決撤銷被告之訴願決定，並以原告並有不服被告之核准徵收處分，被告應送行政院依訴願程序處理。

㈢被告嗣就徵收處分部分之訴願移送行政院，經該院95年9月21 日院台訴字第0950088321號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，原告遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造及參加人聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告、參加人聲明：駁回原告之訴。

三、兩造及參加人之爭點：系爭土地於徵收處分作成前，是否業經踐行變更都市計畫之程序，變更為公共設施用地？

㈠原告主張之理由：

1.本件「變更新莊都市計畫（部分住宅區、農業區、工業區、學校用地、機關用地為捷運系統用地）案計畫書」（下稱系爭變更都市計畫案），性質應為主要計畫：

⑴按都市計畫法第9 條規定：「都市計畫分為左列3 種：

一、市（鎮）計畫。二、鄉街計畫。三、特定區計畫。」第10條第3 款規定：「左列各地方應擬定市（鎮）計畫：……三、縣（局）政府所在地及縣轄市。」第15條第2 項規定：「前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一；其實施進度以5 年為1 期，最長不得超過25年。」第16條規定：「鄉街計畫及特定區計畫之主要計畫所應表明事項，得視實際需要，參照前條第1 項規定事項全部或一部予以簡化，並得與細部計畫合併擬定之。」第22條第2 項規定：「前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」

⑵經查，本件系爭變更都市計畫案依輔助參加人87年3 月21 日87 北府工都字第687003號函文所示，其說明欄第2 項僅表明：「依據都市計畫法第21條…」，換言之，依前開函文內容，輔助參加人已明白表示系爭變更都市計畫案其性質確為「主要計畫」，否則何以僅引用有關都市計畫主要計畫案部分核定、實施之規定，資為依據？又揆之其都市計畫書內之計畫範圍：「如三千分之一計畫圖示。」分別對照都市計畫法第15條第2 項、第22條第2 項規定，主要計畫圖比例尺不得小於一萬分之一，細部計畫圖比例尺則不得小於一千二百分之一，意即主要計畫圖最小比例尺為一萬分之一，細部計畫圖最小比例尺則為一千二百分之一，然系爭都市計畫案所載比例尺為「三千分之一」，顯然小於「一千二百分之一」，而大於「一萬分之一」，足證其屬於主要計畫案無訛。

⑶職是之故，兩造及參加人等於96年9 月19日鈞院審理時，對於87年3 月27日發布實施之系爭變更都市計畫案，其性質為主要計畫案均不爭執，且原告等業經提出其他必要證據以資證明，故祈請鈞院依行政訴訟法第134 條規定，將被告及參加人等此部分業經自認之事實，採為本件判決之基礎，以符法制。

2.被告未待參加人完成系爭變更都市計畫案之細部計畫案，即核准本件徵收系爭土地之行政處分前，應認為該核准徵收之處分具有瑕疵：

⑴按都市計畫法第7 條第1 、2 款規定：「本法用語定義如左：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。」第22條第3 款、第6款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……六、地區性之公共設施用地。」第23條第3 項規定：「細部計畫核定發布實施後，應於1 年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。」

⑵次按司法院釋字第513 號解釋：「都市計畫法制定之目的，依其第1 條規定，係為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。都市計畫法第52條前段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。其依土地法辦理徵收未依法公告或不遵守法定30日期間者，自不生徵收之效力。若因徵收之公告記載日期與實際公告不符，致計算發生差異者，非以公告文載明之公告日期，而仍以實際公告日期為準，故應於實際徵收公告期間屆滿30日時發生效力。」足資參照。又該解釋之理由書亦提及：「『都市計畫法第52條前段規定都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』旨在管制土地使用區及藉由計畫引導建設發展，對土地使用一經合理規劃而公告確定，各級政府在徵收土地作為公共設施用地時，即應就是否為其事業所必要及有無妨礙需用土地都市計畫詳加審查。是中央或地方興建公共設施，須徵收市計畫範圍內原非公共設施用地之私有土地時，除法律另有規定（例如土地徵收條例第4 條第2 項）外，應先踐行變更市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違，此一徵收行為性質上屬於有瑕疵之行政處分，如何救濟，乃另一問題。」

⑶司法院釋字第255 號解釋：「在實施都市計畫範圍內，道路規畫應由主管機關依都市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區○○○道路之設置，即應依其計畫實施，而在循法定程序規畫道路系統時，原即含有廢止非計畫道路之意，於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫道路，無繼續供公眾通行必要時，主管機關自得本於職權或依申請廢止之。內政部中華民國66年6 月10日台內營字第730275號、67年1 月18日台內營字第759517號，關於廢止非都市○○巷道函及台北市非都市○○巷道廢止或改道申請須知，既與上述意旨相符，與憲法保障人民權利之本旨尚無牴觸。」該解釋之理由書釋以：「按城市區○道路溝渠及其他公共使用之土地，依土地法第90條規定，應依都市計畫法預為規定之，都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，表明主要道路及其他公眾運輸系統，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫，表明道路系統，其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後公布實施。此為都市計畫法第15條第1 項第6 款、第17條至第21條、第22條第1 項第5 款及第23條所明定。是在實施都市○○○○○道路之規畫，既應依上述法定程序確定，任何有關之公民或團體，亦均有機會知悉道路設置之狀況並提出意見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，而在循法定程序規畫道路系統時，原即含有廢止非計畫道路之意，於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫道路，無繼續供公眾通行必要時，主管機關本於職權或依申請廢止之，乃符合都市計畫法立法意旨之行政行為。內政部中華民國66年6 月10日台內營字第730275號、67年1 月18日台內營字第759517號，關於廢止非都市○○巷道函及台北市非都市○○巷道廢止或改道申請須知，既與前述意旨相符，與憲法保障人民權利之本旨尚無牴觸。惟廢止有公用地役關係之既成巷道，事涉公眾利益，以於都市計畫有關法規作明確之規定為宜，併予指明。」足見依司法院釋字第255 號解釋闡釋，都市計畫主要計畫僅係作為整體都市計畫內容之架構，而都市計畫必待其細部計畫完成後，始有都市計畫完成變更之概念存在，而堪為實行都市計畫之具體依據。

⑷被告訴訟代理人於96年9 月19日鈞院審理時供稱：本件自62年發布原新莊鎮都市計畫後，並未作細部都市計畫案部分等語，惟辯稱：依都市計畫法第17條規定，苟於未發布細部計畫情形下，只要能執行，不一定要作細部計畫云云。經查，都市計畫法第17條第2 項規定：「未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形。但主要計畫發布已逾2 年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照。」，衡諸同條該項規範意旨，僅在表明於主要計畫已確定，細部計畫尚未發布前，即得以預先對於土地所有人所有權或其他利用權之行使，課予一定法律上限制之負擔，且主管建築機關依需用土地機關之申請，於符合都市計畫法臺灣省施行細則第2 條所定之條件下，得先行核發建築執照之權宜措施，實未明文創設無須細部計畫完成，單憑主要計畫即足以據此達成都市計畫案變更之目的。故被告前開所辯，顯與都市計畫法第17條、都市計畫法臺灣省施行細則第2 條規定之文義不符，且與司法院釋字第255 號解釋意旨有所抵觸，均非可採。

⑸次查，系爭變更都市計畫案依都市計畫法第10條第3 款規定，性質應屬同法第9 條第1 款規定之「市（鎮）計畫。」，對此兩造及參加人對此並不爭執，堪認與事實相符。系爭變更都市計畫案既非屬於「鄉街計畫」、「特定區計畫」，自無從適用都市計畫法第16條，其主要計畫得與細部計畫合併擬定之規定。系爭變更都市計畫案因無都市計畫法第16條之適用，參酌都市計畫法第23條第1 項規定以及司法院釋字第255 號解釋，應以兩階段之方式逐步完成變更都市計畫案之實施，質言之，應先擬定主要計畫，待主要計畫公布實施後，方應繼續完成細部計畫，其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，將審議結果報請上級政府核定後公布實施，方為正鵠。

⑹又所謂都市計畫個案變更之「逕為變更」，核其性質為苟遇有應迅行變更之情事發生，原都市計畫變更機關之上級機關有鑑於該變更需求之急迫性、權益受損之嚴重性等情節，依都市計畫法第27條第2 項規定之明文授權（參酌行政程序法第11條第5 項），變更同法第13條之原法定管轄權，而使本屬於監督都市計畫自治事項之上級機關，依法直接取得第1 次擬定都市計畫變更案之管轄權而言，以節省個案變更所需費之時間、物力。然查，本件臺灣省政府縱以上級政府之地位逕為變更，惟遍查都市計畫法以及都市計畫法臺灣省施行細則，並無臺灣省政府逕為都市計畫變更時，即得以解免擬定細部計畫變更案義務之規定，是以輔助參加人訴訟代理人於96年8 月29日鈞院審理時另辯稱：因為都市計劃是逕行變更，所以沒有原告所說的細部計畫書與細部計劃圖云云，於法無據，顯為避重就輕之詞，亦不足採信。

⑺本件土地徵收案件所依據之都市計畫變更案，僅完成主要計畫部分，而細部計畫部分迄今並未完成。系爭土地既均屬於「農業區」且為「非公共設施保留地」，此業據被告訴訟代理人於96年9 月19日鈞院審理時供認在卷，依都市計畫法第33條、第41條規定，在未依都市計畫法變更為其他土地使用分區前，即不得作為非農業用途之使用。且指定公共設施保留地，其性質應屬形成處分，則輔助參加人或訴外人新莊市公所苟對於系爭土地有作成指定公共設施保留地處分之必要，除應使該處分合法對外生效外，並應於系爭變更都市計畫案之細部計畫書、細部計畫圖內分別加以載明、繪製。簡言之，輔助參加人不論係以變更系爭土地使用分區限制，抑或指定為公共設施保留地等方式以達到變更都市計畫之目的，皆須繼續於該細部計畫案中將該變更及指定之意旨載（繪）明，依法作成指定公共設施保留地之一般處分並使該處分對外生效，復將該細部計畫案送核定後實施而終告完成都市計畫變更案，被告方得據此作成核准徵收之處分。惟按，本件被告於輔助參加人尚未公布細部計畫案，卻變更系爭土地其使用分區管制為非農業區，且並未經指定為公共設施保留地之前提下，即遽行核准徵收非公共設施用地之私有土地者，自與都市計畫法上開規定以及司法院釋字第513 號、第255 號解釋意旨均有所違背，而本件系爭核准徵收行為，性質上當屬於有瑕疵之行政處分無訛，準此，原告等起訴聲明撤銷被告所為核准徵收之原處分，以及行政院所為之訴願決定，於法當屬有據，即無不合。

3.參加人所屬捷運工程局非屬都市計畫法第24條規定適格之都市計畫變更案申請變更機關，故渠提出本件申請變更，而臺灣省政府據此為系爭變更都市計畫案，亦有違失：

⑴按都市計畫法第24條規定：「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」又土地徵收條例第21條第1 項規定：「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」

⑵次按都市計畫法臺灣省施行細則第8 條規定：「（第1項）依本法（即都市計畫法）第24條或第61條規定，土地權利關係人自行擬定或變更細部計畫時，應檢送申請書、圖及文件正、副本各1 份。（第2 項）前項申請書，應載明下列事項：一、申請人姓名、出生年、月、日、住址。二、本法第22條規定事項。三、全部土地權利關係人姓名、住址、權利證明文件及其同意書。但以市地重劃開發，且經私有土地所有權人五分之三以上，及其所有土地總面積超過範圍內私有土地總面積三分之二之同意者，僅需檢具同意之土地所有權人姓名、住址、權利證明文件及其同意書。四、套繪細部計畫之地籍圖或套繪變更細部計畫之地籍圖。五、其他必要事項。（第3 項）依本法第24條規定申請變更細部計畫者，除依前2 項規定辦理外，並應檢附變更前之計畫圖及變更部分四鄰現況圖。」

⑶依都市計畫法第24條規定之立法目的，乃因土地權利人依都市計畫實施導致其權利無法圓滿行使，故該條賦予該土地權利關係人自行擬定或變更「細部計畫」，為求有利於己之都市計畫之擬定或變更，以保障人民之財產基本權。土地權利人苟欲申請變更都市計畫案，亦僅得申請變更有關「細部計畫」部分，本法並未賦予土地權利人得申請變更有關「主要計畫」部分之公法上請求權，且系爭變更都市計畫案性質為主要計畫，已如前述，且兩造對此並不爭執，故參加人依都市計畫法第24條規定，申請臺灣省政府逕為變更都市計畫之主要計畫，已有未合。

⑷又依都市計畫法臺灣省施行細則第8 條第1 項第3 款規定，土地權利人申請變更細部計畫時，應於檢送申請書內載明有關「土地權利關係人之權利證明文件」等事項，因而所謂「土地權利關係人」，應指在某特定都市計畫施行區域內，對於該都市計畫範圍內之土地，有所有權或其他使用權（例如地上權、地役權或基地租賃權等）之人。否則該施行細則何以明訂土地權利關係人於申請時須表明並檢附其土地之權利證明文件？依參加人所卷附之系爭變更都市計畫案審核摘要表所示，自擬細部計畫或申請變更都市計畫之機關名稱或土地權利關係人姓名乃「臺北市政府捷運工程局」。惟查，參加人依土地法第224 條、土地徵收條例第10條規定，至多僅能稱為「需用土地人」或「需用土地機關」，其依土地徵收條例第21條第1 項規定於徵收完成而取得土地所有權前，對於系爭變更都市計畫案包含系爭土地，並無任何權利可言，參加人既無任何土地所有權或利用權可資主張，自非屬系爭變更都市計畫案適格之「土地權利關係人」，竟自行擬定變更都市計畫主要計畫部分申請案，持向臺灣省政府申請辦理，自有未合。

⑸末查，「為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展，特制定本法。」都市計畫法第1 條定有明文，此為本法之立法目的。然細繹其經美化後、官方之立法目的背後，其真正目的乃藉立法權以限制行政權，防止為圖利特定私人或團體，而非以謀求公益為目的，進而任意為地目或其他土地使用分區之變更。簡言之，立法者所憑藉者，係以都市○○○○段，來達到抑制私人兼併國土、避免財富集中、貧富不均之目的（參憲法第143 條、第145 條）。準此，都市計畫法方於第26條明文規定，原則上都市計畫一經發布實施後，即不得「隨時」且「任意」加以變更，業已明白彰顯此一立法目的。從而，任何私人、行政機關不論基於任何理由，對於都市計畫「主要計畫」部分，都市計畫法上絕無創設任何其得以申請擬定、變更之主觀公權利存在，否則即有嚴重牴觸都市計畫法之立法精神。然揆之都市計畫法仍創設2 項例外情形，其一為苟遇有同法第27條之情形，衡諸該4 款原因皆以追求公益為目的，尚不致於發生「出賣公權力」之情事，故允許行政機關逕為「主要計畫」案個案之變更。另一則為同法第24條規定，允許土地權利人得自行擬定或變更「細部計畫」案。是以，無論係依都市計畫第26條所作之「通盤檢討」，或依同法第27條所為之「個案變更」，凡屬於主要計畫之擬定、變更，皆不允許任何都市計畫管轄以外之其他行政機關發動申請程序甚明。因而，依「臺北縣變更都市計畫審核摘要表」所示，一來系爭都市計畫案並非細部計畫，前已述及，二來依都市計畫法第1 條、第26條應可推導出本法並未賦予行政機關自行擬定或變更都市計畫之申請權，甚至堪認本法寓有禁止行政機關提出申請之精神，故系爭變更都市計畫案將參加人所屬捷運工程局逕列為「自擬細部計畫或申請變更都市計畫之機關名稱或土地權利關係人姓名」之機關，除與都市計畫法第24條規定不符外，亦與同法第1 條、第26條規定均有違。參加人以將渠列為申請變更都市計畫之機關，於法亦無不合云云置辯，顯未究明都市計畫法之立法精神以及相關規定，亦有未洽。

4.原都市計畫案（即輔助參加人於62年1 月20日以北府建九字第3459號發布「新莊都市計畫」）因逾法定期間未檢討變更而失效，系爭變更都市計畫案再予援用為其基礎，顯非適法：

⑴按都市計畫法第5 條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」第15條第2 項規定：「前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一；其實施進度以5 年為1 期，最長不得超過25年。」

⑵經查，原都市計畫案依都市計畫法第5 條、第15條第2項規定，苟原都市計畫自公布日起，未於25年內為檢討、變更，應類推適用中央法規標準法第23條規定，其法律效果為即時廢止，故原都市計畫案自應於87年1 月20日起，即時失效。而系爭變更都市計畫案顯係援用自87年1 月20日起業已失效之原都市計畫案為依據，並於同年3 月27日方公布實施，基此，故系爭變更都市計畫案因不具備合法有效之基礎，亦應認為其因違反都市計畫法第5 條、第15條第2 項規定，而具有違法性。

5.本件系爭變更都市計畫案之主要計畫案部分，核其性質應屬法規命令，故原告等起訴並無欠缺權利保護必要條件：

⑴依都市計畫案之性質，依司法院釋字第148 號解釋文意旨，認為非屬行政處分，尚不得對之提起行政訴訟救濟，嗣經該院釋字第156 號解釋補充闡釋，苟變更都市計畫有「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者」，方屬行政處分，前已言及。

⑵又都市計畫案內容究否有「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害」者，要乃屬事實認定之範疇，非謂一旦涉及都市計畫之性質，非楊即墨，苟為通盤檢討必屬法規命令，而個別變更即應為法規命令，此種論調稍嫌空泛。

⑶依司法院釋字第156 號解釋理由書所載，雖肯認都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依都市計畫法第26條規定5 年定期通盤檢討所作必要之變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，非屬行政處分者，然該理由書內亦未逕自認定凡都市計畫之個別變更則必屬行政處分，蓋自該解釋理由書之行文順序觀之：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1 條、第2 條第1 項及行政訴訟法第1 條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更…」，換言之，所謂「此項」都市計畫之個別變更，要係指具備有前述「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害」要件之都市計畫之個別變更而言，意即該解釋理由書所補充甚或創設之分類標準應為：凡都市計畫之通盤檢討即非屬行政處分，而如為都市計畫之個別變更，則尚須視其變更案之內容是否有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害，而判定其是否屬於行政處分，應堪認定。

⑷經查，自本件系爭變更都市計畫案性質觀之，因屬主要計畫，其內容至多僅在表明其計畫緣起、原都市計畫情形及計畫現況、變更計畫內容等明細，按前二者核其性質，應屬有關臺北地區大眾捷運系統之近況、歷史源由之敘述，以及原都市計畫案發布之日期，且依變更內容明細表所示，亦僅在表明預定變更之編號及理由，均未明確指涉該區域內何人？以及有何權利、利益受損或增加負擔之情事，故原告等主張單就系爭變更都市計畫之主要計畫案觀之，確實並未有賦予直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔之單方之法律效果，從而，系爭變更都市計畫案自非屬行政處分，尚無不合。

⑸參加人答辯時辯稱：系爭變更都市計畫案為行政處分云云，除疏未審酌系爭變更都市計畫案屬主要計畫之性質外，亦未舉證並詳敘原告等因該主要計畫之公告，有何「直接被限制權利（利益）或增加負擔，因而致其權益遭受不當或違法之損害」之理由及依據，繼率爾主張：原告等於主要計畫並未提起撤銷訴訟，該主要計畫已然確定，原告等之起訴欠缺權利保護必要條件云云，殊屬非是，毫無足採。

㈡被告主張之理由：

1.有關「臺灣省政府非屬地方自治團體性質之公法人」乙節，經查憲法增修條文雖於86年7 月21日由總統公布，惟查當時臺灣省仍有省長為省之代表人，指揮監督所屬機關辦理省自治事項，及各項上級政府之交辦事項；又省議會仍繼續行使省立法權。故當時臺灣省自治團體法人地位並未隨憲法修正公布後即行喪失。另「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」於87年12月21日公布施行，用以銜接原屬省自治團體之省級政府機關之業務與相關組織員額之調整事項。故自上開修憲條文公布後，迄87年12月21日省級自治團體法人格存續期間，省級政府機關仍得依原有之法定職權為各項行政行為。台灣省政府辦理逕為系爭變更都市計畫案，並以87年3 月6 日87府建四字第18079 號函請輔助參加人依法發布實施，嗣後經輔助參加人87年3 月21日以87北府工都字第68003 號函公告，並於87年3 月27日起發布實施。是以，本變更案於精省前即完成都市計畫法定程序，應尚無職權上之爭議。

2.有關「臺灣省政府並無適格之逕為變更都市計畫決定機關」乙節，查現行都市計畫法第27條第2 項規定略以：「……前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時並得逕為變更。」。惟本件辦理變更當時（77年7 月15日公布）上開條項之條文內容為：「……前項都市計畫之變更，上級政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時並得逕為變更。」，故本件臺灣省政府為配合工程進度需要以上級政府名義辦理逕為變更該都市計畫變更案，尚符合上開條文規定。

3.有關「參加人所屬捷運工程局非屬適格之聲請變更機關」乙節，查依都市計畫法第27條規定，為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際狀況迅行變更。本件參加人所屬捷運工程局為興建捷運重大工程設施之需用土地機關，向所轄當地政府或其上級政府提出都市計畫土地變更申請，尚符合都市計畫法第27條規定。本件因非屬自行擬定或變更細部計畫，故應無都市計畫法第24條所稱「土地權利關係人」之爭議。

4.有關「系爭變更都市計畫審核摘要表僅有台灣省政府都市計畫委員會（下稱省都委會）86年7 月9 日第532 次會審查通過」乙節，查系爭變更都市計畫案經省都委會審議後，臺灣省政府依當時都市計畫法第20條規定，於86年11月4 日以86府建四字第173418號函檢送前項變更都市計畫書圖報請被告備案，經提87年2 月10日被告所屬都市計畫委員會（下稱被告所屬都委會）第429 次會議同意備案，被告並以87年2 月21日台（87）內營字第8771309 號函行文台灣省政府同意備案，並請迅速轉知有關單位發布實施。

5.有關「原都市計畫自公布日起，未於25年內檢討變更，其法律效果為即時廢止，原都市計畫案應於87年1 月20日起失效」乙節，依都市計畫法第26條規定略以：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。……」，又都市計畫法定期通盤檢討實施辦法第2 條規定略以：「……都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。」準此，都市計畫既經發布實施即生效力，並無法定有效期限之規定。

6.有關「本案究竟採取之措施屬於變更土地使用分區管制亦或指定公共設施用地？」一節，按都市計畫法第15條略以：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……六、主要道路及其他公眾運輸系統。……十、其他應加表明之事項。」查系爭變更都市計畫案係為配合台北都會區大眾運輸系統整體計畫時程，亟需辦理捷運系統新莊線有關新莊都市計畫區所需用地，以利後續捷運工程之推展，將該都市計畫部分住宅區、農業區、工業區、學校用地、機關用地變更為捷運系統用地，以供作捷運車站、車站出入口、通風口、轉乘設施、路線（軌道）及其相關設施使用。是以，本件變更後之捷運系統用地係屬上開規定主要計畫之公共設施用地，工程單位按發布實施後之該公共設施用地依所訂事業財務計畫辦理，依法尚無不符。

7.有關「都市計畫公開展覽及說明會之告知義務」乙節，經查都市計畫法第19條規定略以：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知……。」。經查系爭變更都市計畫案經臺灣省政府依上開規定，自85年10月28日起至85年11月27日止公開展覽30天，並於85年10月28日刊登台灣新生報，且於85年11月18日於新莊市公所舉辦公開說明會在案，依法尚無不符。

8.有關「本件系爭都市計畫之主要計畫變更案部分，核其性質應屬法規命令」乙節，經查本件系爭變更都市計畫案係依都市計畫法第27條第1 項第4 款及第2 項規定所為之都市計畫個案逕為變更，其相對於新莊都市計畫而言，系爭變更案係僅就該都市計畫部分區域所作土地使用分區之變更，其變更將僅對該區域內人民之權益造成限制之影響。按司法院釋字第156 號解釋略以：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，……，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。」，是以，台灣省政府辦理核定系爭變更都市計畫案，依上開司法院解釋意旨屬行政處分性質，尚無疑義，原告所云本件變更都市計畫為法規命令性質，應有所誤解。

9.有關「本案臺灣省確未完成系爭都市計畫之細部計畫案部分，故被告作成系爭核准參加人申請徵收之處分，即失所據，顯非適法」乙節，依都市計畫法第15條及第21條規定意旨，都市計畫就其規劃內容而言可分為主要計畫及細部計畫；其主要計畫依同法第19條、20條及21條規定程序，細部計畫係依同法第19條及23條規定程序，分別辦理後各自發布實施，是以，兩者分別依上開法定程序發布後，均已具其法定效力，自得依其發布實施計畫內容予以執行。本案變更後之用地別為捷運系統用地，依都市計畫法第15條第1 項第6 款（主要道路及其他公眾運輸系統）規定係屬主要計畫公共設施，經臺灣省政府核定（86年11月4 日）並報被告備案（87年2 月21日）後，轉請輔助參加人依法於87年3 月27日發布實施在案。復查同法第48條規定略以：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；…。」已有明定，本案依主要計畫指定之公共設施辦理徵收，依法尚無不合。

㈢參加人主張之理由：

1.本件徵收前所辦理變更都市計畫程序並無原告所指因違憲而無效或得撤銷情事：

⑴按86年7 月21日公布施行之憲法增修條文第9 條第2 、3 項規定：「第10屆台灣省議會議員及第1 屆台灣省省長之任期至中華民國87年12月20日止，台灣省議會議員及台灣省省長之選舉自第10屆台灣省議會議員及第1 屆台灣省省長任期之屆滿日起停止辦理。」、「台灣省議會議員及台灣省省長之選舉停止辦理後，台灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。」

⑵查本件系爭變更都市計畫案係於86年7 月9 日經省都委會第532 次會議審議修正通過，再報經被告所屬都委會於87年2 月10日第429 次會議通過准予備案，而於87年3 月27日發布實施，斯時尚在憲法增修條文第9 條所規定之第10屆臺灣省議會議員及第1 屆臺灣省省長之任期內，換言之，臺灣省在87年12月20日前仍有憲法規定之自治事項，具備自治組織權，屬地方自治團體性質之公法人，此亦有司法院釋字第467 號解釋可資參照。故本件系爭變更都市計畫案自無原告所稱臺灣省政府無權審議之違憲情事甚明。

⑶至於，原告引用之憲法增修條文第9 條係嗣後總統以89年4 月25日華總一義字第8900108350號令公布第3 屆國民大會第5 次會議通過修正中華民國憲法增修條文，原告引據失誤，致誤會台灣省政府於86年7 月21日起即喪失實施自治事項權限，所為本件都市計畫變更機關為臺灣省政府係屬違憲之主張，自無由成立。

2.本件徵收前辦理變更都市計畫，並無原告所指程序、內容違法情事：

⑴按本件應適用77年6 月28日公布施行之都市計畫法，該法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在省（市）為省（市）政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第27條規定：「（第1 項）都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央或省（市）興建之重大設施時。（第2 項）前項都市計畫之變更，上級政府得指定各該原擬定之機關限期為之；必要時並得逕為變更。」

⑵查本件係為興建系爭工程之重大設施，由當時輔助參加人之上級政府─台灣省政府為變更都市計畫機關，依據前揭都市計畫法第27條第1 項第4 款及同條第2 項規定，辦理逕為變更，自為適法有據。

⑶次查，系爭土地原為62年1 月20日公告「新莊鎮都市計畫」中「農業區」土地，經辦理變更都市計畫，而變更為「捷運系統用地」，該變更都市計畫已經公告並於87年3 月27日起發布實施，既已循都市計畫變更程序將原非公共設施用地「農業區」之系爭10筆土地，變更為公共設施用地「捷運系統用地」，並取得主管機關核發之無妨礙都市計畫證明書後，再行徵收，符合本件係為交通事業必須使用土地之徵收原因，更與司法院釋字第513 號解釋關於「中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫程序再予徵收」之意旨無違。

⑷至於，原告主張雖已變更主要計畫但於完成細部計畫前，被告不應核准徵收，本件徵收處分具有瑕疵云云，應不可採。蓋以，不論司法院釋字第513 號及第255 號解釋，甚或都市計畫法相關規定，均未指明變更主要計畫後，未完成細部計畫案前，不得興闢學校、道路或其他公共設施，相反的都市計畫法第17條規定：「未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形。但主要計畫發布已逾2 年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照。」顯係明揭得依主要計畫興建公共設施。再者，依規範目的來看，都市計畫法制定目的，係為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展，則依可得執行之主要計畫興建與居民生活息息相關之學校、公園、市○○○○○道路等公共設施，顯然與規範目的相符合。尤其本件捷運設施非屬地區○巷道，而是跨數個計畫地區之重大公共設施，都市計畫法第27條亦規定應視實際情況迅行變更，若謂須待細部計畫之擬定，而不得逕依主要計畫興闢，顯違該條立法目的。

⑸再者，原告主張未公布細部計畫而變更原告土地使用分區管制為非農業區，且未指定為公共設施保留地前，被告不應核准徵收云云，亦不可採。蓋以，按都市計畫法第15條規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：…四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。…六、主要道路及其他公眾運輸系統。…八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。」又同法第22條規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…三、土地使用分區管制。…五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。」，查系爭土地原為主要計畫中之「農業區」，經變更為主要計畫之「捷運系統用地」，既尚未擬定細部計畫，自無變更原告土地使用分區管制為非農業區可言，原告主張容與法律明文不符，自不可採。

3.參加人所屬捷運工程局列為「申請變更都市計畫之機關」，於法並無不合：

⑴本件台灣省政府本得依法辦理逕為變更都市計畫，不因有無申請變更之機關，而有不同，合先敘明。況參加人為系爭臺北都會區大眾捷運系統新莊線之法定地方主管機關，參加人所屬捷運工程局則為參加人為建設大眾捷運系統，所設之工程建設專責機構，依法負責設計、施工並掌理用地取得之管理等事項。是以列為申請變更都市計畫之機關，於法並無不合，更與都市計畫法之立法精神及相關規定無違背，原告任意指摘本件辦理變更都市計畫程序違法，實不可採。

⑵另都市計畫法第24條規定為土地權利關係人自行擬定或變更「細部計畫」之規定，與本件係依據都市計畫法第27條規定由上級政府逕為變更主要計畫，不應混為一談，換言之，本件根本與土地權利關係人自行擬定或變更細部計畫無涉，原告引據失誤，指摘參加人所屬捷運工程局非土地權利關係人變更程序內容違法云云，均不可採。

4.都市計畫一經公告確定即發生規範之效力，非屬定有施行期限之法規，況且本件新莊都市計畫歷經多次通盤檢討，系爭變更都市計畫案援用為基礎，合法有據：

⑴查原告援引都市計畫法第5 條及第15條第2 項規定，稱62年1 月22日發布施行之新莊都市計畫，未於25年內為檢討、變更，已於87年1 月20日失效云云，惟查，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，辦理通盤檢討變更計畫前，並不會影響原都市計畫之效力，而都市計畫法第5 條係關於都市計畫訂定之考量，及同法第15條第2 項規定係規範主要計畫書內有關實施進度（62年1月22日以後於62年9 月6 日始新增之法條規定）之內容，均非所謂法規施行期限之規定，從而原告主張62年1月22日失效，應不可採。

⑵況查，62年1 月22日發布施行新莊都市計畫後，於75年至81年間分別辦理4 次通盤檢討，此參見參證2 第5 頁即明。準此，原告稱62年1 月22日發布施行之新莊都市計畫，未於25年內為檢討、變更，已經失效，系爭變更都市計畫案援用為基礎非適法云云，與事實不符，顯無由成立。

5.本件變更都市計畫依司法院釋字第156 號解釋，屬行政處分（一般處分）性質，因原告未對該變更都市計畫提出行政救濟已經確定，嗣於核准徵收處分作成後，再主張變更都市計畫不合法，欠缺權利保護必要，應予駁回：

⑴按司法院釋字第156 號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148 號解釋應予補充釋明。」

⑵次按，查提起行政爭訟須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益（司法院釋字第546 號解釋可資參照）。

⑶依前揭司法院釋字第156 號解釋，主管機關變更都市計畫屬行政處分（一般處分）性質，應無疑義，尤其系爭變更都市計畫案係將系爭土地由「農業區」等變更為「捷運系統用地」，確實屬於直接限制一定區域內人民之權益之處分，原告主張變更都市計畫為法規命令性質云云，容有誤會。次查，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，應先踐行變更都市計畫程序再予徵收，易言之，徵收私有土地興建公共設施，以已完成變更都市計畫程序將私有土地變更為公共設施用地為前提。本件系爭變更都市計畫案及相關之「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）案」之程序中，除公開展覽30天外，並於新莊市公所等辦理公開說明會，原告等人雖曾提出人民陳情意見，惟嗣後完成本件變更都市計畫，並經公告於87年3 月27日發布實施後，原告並未再提出行政救濟程序請求撤銷，故本件變更都市計畫處分已經確定。如今原告據以主張原處分違法之理由為變更都市計畫不合法，然而本件縱予判決，亦無法改變變更都市計畫處分已確定之事實，故本件訴訟核屬欠缺權利保護必要，應予駁回。退萬步言，本件變更都市計畫處分既已確定，原告以變更都市計畫不合法主張撤銷原處分，亦無理由。

6.系爭土地為捷運出入口必須使用之土地，本件原處分並未違反土地法施行細則第49條之比例原則：

⑴按行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

⑵查為辦理系爭工程所必須使用系爭土地，預計西元2021年捷運輔大站晨峰運量每小時進出量約5,400 人次，本件依法徵收符合必要性原則及比例原則。

⑶次查，系爭土地由「農業區」變更為「捷運系統用地」，於86年間省都委會審議時，原告等曾於公開展覽期間，提出人民陳情意見，經省都委會討論審議，再經被告所屬都委會審議通過，始於87年3 月27日發布實施，足見在辦理變更都市計畫程序中，對於原告之陳情意見，經充分考慮後，仍認系爭土地確實為捷運系統必須使用之土地，始完成變更都市計畫。

⑷再者，參照司法院釋字第553 號解釋理由書，大眾捷運系統規劃賦予行政機關相當程度之判斷餘地，對大眾捷運系統規劃合法性之審查，應僅於其判斷有恣意濫用及其他違法情事時，方得予以撤銷或變更之。經查，捷運輔大站其站位及出入口、通風口之佈設係配合輔助參加人辦理「變更新莊、泰山都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」之規劃內容劃設，該主要計劃於87年3 月21日由輔助參加人發布實施在案，與現況有大規模之調整，而捷運設施之佈設必須與上開主要計畫道路系統及相關公共設施位置配合，以期提供民眾快捷之運輸服務。至於原告所建議方案中之福營綠廊，相距過遠，已超出車站之逃生需求，另一方案為廟前空地，其位置無法臨接車站非付費區，且面積不足以設置出入口，均有技術不可行之困難。基於工程可行性與合理性之整體考量，本件捷運輔大站其站位及出入口、通風口之佈設規劃係基於專業判斷，並無任何恣意濫用或其他違法情形，應予尊重。最高行政法院94年判字第777 號判決亦可供參酌。

⑸系爭土地所興建之臺北都會區大眾捷運系統新莊線輔大站，截至96年7 月15日止實際進度已達86.91%，參加人並提供現場照片及圖示附卷供參。

⑹綜上，基於必須配合都市計畫，以及工程可行性與合理性整體考量，系爭土地為捷運輔大站出入口必須使用之土地，本件原處分並無任何恣意濫用，或未就損失最少地方為之的違法情形，與必要性原則及比例原則無違，應予維持。

7.徵收補償金額悉依法核定，且不影響徵收處分之效力：

⑴原告主張本件徵收補償金額不相當，顯以損害原告等為目的云云，惟查，徵收補償金額應依土地徵收條例第30條以下及相關法規定核之，若權利關係人不服補償金額，自得依法提出異議尋求行政救濟，然應與本件核准徵收處分是否合法之判斷無關。

⑵從而原告以徵收補償金額不相當為由，主張撤銷原處分，應不可採。

8.綜上所述，本件原告等之主張，於法未合，系爭核准徵收處分，應予維持。狀請鈞院鑒核，賜判決如答辯之聲明，以維權益，實感德便。

㈣輔助參加人主張之理由：

1.查本件系爭變更都市計畫案係由被告於77年3 月23日以台（77）內營字第584691號函准予依都市計畫法第27條第1項第4 款之規定辦理個案變更，合先敘明。

2.系爭變更都市計畫案係由台灣省政府逕為變更，依原（尚未配合精省修訂）都市計畫法第20條第1 項第3 款「縣政府所在地及縣轄市主要計畫由省政府核定，轉報內政部備案」規定，86年7 月9 日經省都委會第532 次會議審議修正通過，87年2 月10日被告所屬都委會第429 次會議同意備案，87年3 月6 日87府建四字第18 079號函請輔助參加人辦理發布實施，並將發布實施日期文號報請被告及台灣省政府備查。輔助參加人並以87年3 月21日87北府工都字第68003 號函公告，自87年3 月27日起發布實施。

3.查本件系爭變更都市計畫案係由台灣省政府85年10月16日以85府建四字第167768號函公告，自85年10月28日起至85年11月27日止公開展覽30天，系爭變更都市計畫案於相關審議與核備之都市計畫變更程序完成後，再由台灣省政府函請輔助參加人辦理發布實施等作業，系爭都市計畫變更案未經輔助參加人所屬都市計畫委員會審議，僅因輔助參加人係按台灣省政府函示辦理。

4.以上所述為系爭變更都市計畫案之補充說明，惟本件原告所指涉及精省前後之都市計畫審議及規劃調整事宜，需由都市計畫法之主管機關（即被告）釐清。

理由

一、原告起訴主張：系爭土地經輔助參加人於62年1月20日發布「新莊都市計畫」之主要計畫，因逾法定期間未檢討而失效，系爭變更都市計畫案再予援用為其基礎，顯非適法：又上開主要計畫未待輔助參加人完成細部計畫案，系爭土地仍均屬於「農業區」且為「非公共設施保留地」，且參加人並非都市計畫法所稱之土地權利關係人，竟自行擬定變更都市計畫主要計畫部分申請案，持向臺灣省政府申請辦理，於法均有未合，被告遽為系爭徵收土地之處分，自有瑕疵，為此訴請如聲明所示云云。

二、被告則以：都市計畫既經發布實施即生效力，並無有效期限之規定；本案變更後之用地別為捷運系統用地，依都市計畫法第15條第1項第6款（主要道路及其他公眾運輸系統）規定係屬主要計畫公共設施，經臺灣省政府核定（86年11月4日）並報被告備案（87年2月21日）後，轉請輔助參加人依法於87年3月27日發布實施在案，悉依法而為，原處分並無違誤等語置辯，求為判決駁回原告之訴。

三、按行為時土地徵收條例第3 條第2 款規定：「國家因公益需要，興辦交通事業，得徵收私有土地。」行為時都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。…」又行為時大眾捷運法第6 條規定「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」

四、本件兩造不爭系爭土地依台北縣政府於62年1 月20日發布之「新莊都市計畫」為農業區，被告係以台北縣政府於87 年3月27日發布實施之「變更新莊都市計畫（部分住宅區、農業區、工業區、學校用地、機關用地為捷運系統用地）案」下稱「變更新莊都市計畫案計畫書」），為設置捷運車站出入口（01車站）而變更系爭土地為捷運系統用地為依據，認系爭土地已變更為大眾捷運系統需用之公共設施用地，乃於89年10月7 日，就參加人臺北市政府為「臺北都會區大眾捷運系統新莊線（新莊市轄）工程」之需用而為之徵收聲請，作成原處分核准徵收，此有台北縣政府87年3 月21日87北府工都字68003 號函、「變更新莊都市計畫案計畫書」、原處分、徵收土地計畫書、用地徵收土地清冊分別在本院卷頁95-96 、97-104、105-106 、107-110 及111-113 可按，堪認為真實。

五、按司法院釋字第513 號解釋：「都市計畫法制定之目的，依其第1 條規定，係為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。都市計畫法第52條前段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。」是本件之爭執，在於系爭土地於徵收處分作成前，是否業經踐行變更都市計畫之程序，變更為公共設施用地？

六、經查：

㈠按行為時都市計畫法第7 條規定：「本法用語定義如左：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。」第9 條規定：「都市計畫分為左列三種：一、市(鎮) 計畫。……」第10條規定：「左列各地方應擬定市（鎮）計畫：……三、縣（局）政府所在地及縣轄市。」第13條第1 項第1 款規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由市政府擬定，鎮、縣轄市鄉計劃分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時得由縣( 局) 政府擬定之。」第15條規定：「（第1 項）市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。六、主要道路及其他公眾運輸系統。七、主要上下水道系統。八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。

九、實施進度及經費。十、其他應加表明之事項。（第2 項）前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一；其實施進度以5 年為一期，最長不得超過25年。」第21條第1 項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣( 市) ( 局) 政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條規定：「（第1 項）細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。（第2項）前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」第27條規定：「（第1 項）都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣( 市) ( 局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：四、為配合中央或省(市) 興建之重大設施時。（第2 項）前項都市計畫之變更，上級政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時並得逕為變更。」

㈡查依系爭「變更新莊都市計畫」計畫書之記載（見本院卷頁98），其變更之法令依據為「㈠都市計畫法第27條第1 項第4 款及第2 項。㈡內政部77年3 月23日台（77）內營字第584691號函。」，變更都市計畫之機關為台灣省政府等情以觀，系爭「變更新莊都市計畫」係為配合中央興建之重大設施，由台灣省政府逕為變更（關於台灣省政府因修憲精省，於當時是否確有此權限，經本院調查之結果，應為肯定，至其理由，茲因原告於言詞辯論期日已不爭執，為求判決之精簡，請參照參加人之陳述。）又查依上開系爭「變更新莊都市計畫」計畫書關於原都市計畫及計畫現況之說明（見本院卷頁100 以下）以觀，在系爭「變更新莊都市計畫」之前，該62年1 月20日發布實施之「新莊都市計畫」歷經4 次變更，惟均屬主要計畫之變更，是系爭「變更新莊都市計畫」，性質上應亦屬主要計畫之變更，此亦為兩造所不爭。

㈢承上，系爭「變更新莊都市計畫」既係主要計畫之變更，則本件應先究明者為主要計畫變更之性質為何？法院得否審查？

1.由於行政計畫之法律類型具有多樣性之特質，所以都市計畫之主要計畫、細部計畫或計畫變更（不論是通盤檢討或非通盤檢討），均有可能是一種行政處分、行政規則或是自治規章。如果想對都市計畫加以管制（包括司法審查），最有效的辦法是透過立法，由立法者將各種計畫行為定性，但是遍觀都市計畫法，立法者並未對之定性。

2.90年1月1日施行之行政程序法第164條規定；「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。前項行政計畫之擬訂、確定、修訂及廢棄之程序，由行政院另定之。」此一確定計畫裁決之性質，於都市計畫有無適用，學說上亦有爭論（參照林明鏘著「非都市土地使用管制法制之研究」，收於氏著「國土計畫法學研究」第5 篇，頁150 。），遑論本件原處分作成於89年間，行政程序法尚未施行。

3.對於此一問題，66年之司法院釋字第148 號解釋以：「主管機關變更都市計畫，行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，以裁定駁回。該項裁定，縱與同院判例有所未合，尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題。」消極的迴避之；而68年之司法院釋字第156 號則解釋以：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148 號解釋應予補充釋明。」；80年之司法院釋字第273 號復解釋以：「按因樁位測定錯誤，致特定土地權利關係人之權益遭受侵害時，雖上述辦法已有複測及再複測之救濟途徑，然其限制人民訴願及行政訴訟之權部分，則與憲法保障人民權利之意旨不符，應不予適用。」亦迴避了對於該聲請案所爭執之細部計畫之定性問題。

4.以上3 號司法院解釋，引起了學理上之探討與批評，認為與德國法制上之將計畫行為當成一種一般、抽象性之命令行為，而非個別性之行政處分之共同趨勢背道而馳（參照林明鏘著「從大法官解釋論都市計畫之基本問題」，收於氏著「國土計畫法學研究」第3篇，頁71。）

5.本院考量系爭有關主要計畫之變更，其計畫行為本質上具有之一般性、抽象性之特質，復考量依現今行政訴訟法制，行政行為並不是一定要定性為行政處分才能得到救濟，即使是定性為法規命令、行政規則乃至自治規章，行政法院亦可以在個案內為具體法規之審查，而將主要計畫之變更定性為行政處分來提供行政救濟時，反而立刻面臨了法定救濟期間是否經過之難題，無法保障人民之權益。因此本院認為主要計畫之變更，在立法者沒有明文定性前，可同意原告將之定性為法規命令之看法，而於審查系爭徵收處分之合法性時併予審查其合法性。

㈣又查依系爭「變更新莊都市計畫」計畫書之記載（見本院卷頁98），其係經由台灣省都市計畫委員會86年7 月9 日第532 次會議審議通過，於85年10月28日起30天公開展覽、並刊登85年10月28日台灣新生報，且於85年11月18日於新莊市公所舉辦公開說明會，於都市計畫法有關程序上之要求並無不符，此為兩造所不爭。是本件要審究的其實在於原告所爭執者：是否一定要有細部計畫之發布實施？參加人所屬捷運工程局是否屬都市計畫法第24條規定適格之都市計畫變更案申請變更機關？

㈤關於細部計畫之發布實施部分：

1.按都市計畫法第15條第1 項第6 、8 款規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……六、主要道路及其他公眾運輸系統。……八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。」由以上規定可知，關於道路、其他公眾運輸系統或其他公共設施用地得於主要計畫書上表明，如果關於公共設施用地確實在主要計畫書上即能表明，而都市計畫法對於主要計畫之擬定、變更、發布及實施之程序要求，較諸細部計畫之擬定、變更、發布及實施，更為嚴格之情形下，且人民無論對於主要計畫或細部計畫有所不服其實均可獲得司法救濟之情形下，本院看不出何以在本件之情形下，非得要求有細部計畫不可？

2.再者，前揭司法院釋字第513 號解釋所要求者亦不過是「自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收」，並非指示一定要作成細部計畫，始得予以徵收。

3.至於都市計畫法第22條第1 項第3 款固規定：「（第1 項）細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：三、土地使用分區管制。」基本上土地使用分區管制以細部計畫表明即可，然而，都市計畫法亦沒有禁止主要計畫不得為土地使用分區管制之表明，查系爭土地經系爭「變更新莊都市計畫」編定分區使用類別為「捷運系統相關設施」，則原處分核准徵收即不致妨礙都市計畫，此有「新莊都市計畫（捷運系統用地）徵收土地有無妨礙都市計畫證明」在原處分卷可參，是本件尚無違反都市計畫法第52條前段：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。」之情事。

㈥關於參加人所屬捷運工程局是否屬都市計畫法第24條規定適格之都市計畫變更案申請變更機關部分：

1.按都市計畫法第24條規定：「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣(市)(局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」

2.查系爭「變更新莊都市計畫」係主要計畫之變更，此為原告所不爭，則本件既無細部計畫之可言，則本件參加人所屬捷運工程局是否屬上開條文所稱之土地權利關係人，自無審究之必要，況系爭「變更新莊都市計畫」審核摘要表（見本院卷頁98）係於「自擬細部計畫或『申請變更都市計畫之機關名稱』或土地權利關係人姓名」欄位記載「台北市政府捷運工程局」，並未逕認該局為土地權利關係人，原告就此尚有誤會。

㈦末按都市計畫法第5 條固規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」第26條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每5 年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用。」而中央法規標準法第23條係規定：「法規定有施行期限者，期滿當然廢止……」查都市計畫法之上開規定，並非對於都市計畫「定有施行期限」，且原告亦不爭系爭「新莊都市計畫」並未定有施行期限，是自無上開中央法規標準法第23條規定之適用，原告就此亦有誤會。

七、綜上所述，原告之主張，尚非可採，原處分認事用法，俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、兩造其餘之主張，於判決結果不生影響者，不予一一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

第八庭審判長法 官　蔡 進 田