臺北高等行政法院判決

原告

香港商亞太星空傳媒

原告

有限公司台灣分公司

代表人

甲○○（董事）

訴訟代理人

丁○○

訴訟代理人

丙○○

被告

國家通訊傳播委員會 （承受行政院新聞局業務）

代表人

蘇永欽（主任委員）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　己○○

上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國94年12月30日院臺訴字第0940094580號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣行政院新聞局（現由國家通訊傳播委員會承受其業務）以原告經營之「國家地理」頻道於民國（以下同）94年 6月12日零時12分許播出之「青島啤酒」廣告，有妨害兒童及少年身心健康之情形，違反衛星廣播電視法第20條第 1項準用第17條第2款規定，乃依同法第36條第5款規定，於94年8月1日新廣四字第0940623898號處分書處原告罰鍰新臺幣（以下同）15萬元，並請立即改正。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。叁、兩造爭點：行政院新聞局認原告播出之系爭「青島啤酒」廣告，有妨害兒童及少年身心健康之情形，違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第2款規定， 而依同法第36條第5款規定，處原告罰鍰15萬元，並請立即改正，有無違誤？

一、原告陳述：

㈠、衛星廣播電視法之授權命令衛星廣播電視廣告製播標準第 3條及其附表相較於性質相同之廣播電視法下之授權命令廣播電視廣告內容審查標準，顯然違反行政程序法第 7條比例原則或違反同法第6條之禁止差別待遇原則：

１、行政程序法第 6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」，是為行政法上之禁止差別待遇原則。蓋衛星電視與無線電視由於性質類似，因此規範此二項業務之法規有諸多相似或相同之處，此觀之衛星廣播電視法暨廣播電視法諸多相同即知。二法對於廣告之規範幾盡雷同：衛星廣播電視法第20條第 1項規定：「第17條、第18條第2項、第3項及第19條第 2項之規定，於廣告準用之」，而廣播電視法第32條規定：「第21條及第26條之1第2項規定，於廣告準用之」；因此可知二法對於播送廣告之內容的標準並無二致。

２、衛星廣播電視法第20條第 2項規定：「廣告製播標準由主管機關定之」，被告由此制定衛星廣播電視廣告製播標準；廣播電視法第33條第 3項規定：「廣告內容審查標準，由主管機關定之」，行政院新聞局由此亦制定有廣播電視廣告內容審查標準。然而衛星廣播電視廣告製播標準第 3條除複述母法衛星廣播電視法第17條之 3款之屬於不確定法律概念之規範（其第 2款即本案被告所據以處罰原告之法條），另以附表方式例示較為具體之情形，以玆衛星廣播電視業者依循。然廣播電視法之授權命令廣播電視廣告內容審查標準第 3條雖亦複述其母法廣播電視法第21條 6款之規定，但卻未以附表方式例示之，顯然行政院新聞局對於衛星廣播電視法下規範之衛星廣播電視事業與性質相同之無線電視業者有至為鮮明的差別待遇。其違反行政程序法第 7條比例原則或違反同法第 6條之禁止差別待遇原則，不言自明，原處分有重大瑕疵，應予撤銷。

㈡、行政院訴願決定認事用法顯有違誤：

１、行政院新聞局於訴願階段所陳送之訴願答辯書中辯駁原告之上述訴願理由，主張其未對衛星頻道差別待遇，謂該局曾「依據廣播電視廣告內容審查標準第2條規定」，「於89年9月11 日以（89）琴廣字第13831號函頒行『有關酒類廣告內容規定：廣告中不得有兒童或青少年參與播音』…」，惟經原告查閱89年10月發行之行政院公報，並無該紙法規命令！依據行政程序法第157條第3項規定：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙」，被告所陳明之前述規定，顯非合法有效之法規命令。又，該局曰該函係依據廣播電視廣告內容審查標準第 2條規定頒行，然其所依據之規定竟為：「廣告審查包括內容、聲音、畫面、文字、旁白與播送時段」，並非如原告前文所引述與衛星廣播電視廣告製播標準第 3條相類似之廣播電視廣告內容審查標準第 3條，其依據著實令人匪夷所思！該局若非故意提出未知是否真實存在之函令文號，即係以非屬法規命令之對特定人之函文，矇蔽審理訴願之行政院，其規避卸責之心，實不可取。行政院未詳查該號函令是否存在，即接受該局片面陳述理由，其所為之訴願決定於認事用法顯有違誤，應予撤銷。

２、從而，行政院新聞局對於衛星廣播電視事業與無線電視業者之差別待遇即更為明確，該局以不存在或無效之法規命令搪塞卸責，冀邀寬免，顯不足信。

㈢、行政院新聞局以其內部未獲法律授權所設置之組織，引用無效之行政命令，據以核處原告，其行政處分應予撤銷：１、行政院新聞局設置之廣播電視節目暨廣告諮詢會議並無法律依據，顯屬違法，其所作成之諮詢意見不得做為核處依據。觀諸行政院新聞局組織條例暨其他相關法令，均未見有對於設置所謂廣播電視節目暨廣告諮詢會議之法律規範，顯見其乃該局為便宜行事而自行創設，並無任何法源依據，其目的係針對廣播電視節目暨廣告之內容是否違法進行評鑑。此外，廣播電視節目暨廣告諮詢會議之成員名單從未對外公開，會議之過程與結果亦不對外透露，但是該局對於原告暨同業所為之行政處分，卻無不援引該會議之決議做為依據；從而可進一步窺知，此一無任何法源依據組成之諮詢會議作成之決議竟可對外發生法律效力、論斷任何電視頻道節目與廣告有無違法，該局更依據該會議之決議而為核處，其所為之行政處分當屬有重大瑕疵之處分，應予撤銷。行政院訴願決定對於原告於訴願中所陳明之前述主張未予理會，亦無說明其對於該局答辯所述理由之准駁及立論基礎，該訴願決定應予撤銷。

２、行政院新聞局所據以核處原告之另一法令依據行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準並未獲得法律明文授權，應為無效之行政命令，不得據以核處本案。然該局於訴願答辯書中謂：「本局為處理違反衛星廣播電視法之核處罰鍰金額上下限有一明確裁量基準，依比例原則…訂頒『行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準』」， 並稱「參諸行政程序法第159條第2項第2款規定意旨，並非法所不許」云云，顯見該局對於何謂「行政規則」有所誤解。蓋行政程序法第159條本文規定： 「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」。足見該局以「非直接對外發生法規範效力」之行政規則核處原告，於法顯有不合，原處分應予撤銷。

㈣、行政院新聞局之行政處分顯有濫用裁量之嫌，其行政處分應予撤銷：復就社會現實面觀之，行政院新聞局認定系爭廣告所違反之法令規範，其立法目的係在保護兒童或青少年身心健康、不受酒類商品之影響，因此在解釋上應符合「比例原則」，並應儘量限縮，以使法律規範目的與廣告創意自由二者能相互兼顧、求取平衡。查系爭廣告之內容，非但並無兒童飲酒畫面，亦絕無鼓勵或引誘兒童飲酒之暗示，有關兒童參與演出之部分僅有回答屏東在地土產三寶，而此目的僅在強調現在市面上所販售之青島啤酒係在台灣本地生產，屬於廣告創意手法之表現，是則拍攝該廣告對於在廣告中演出之兒童並無構成妨害兒童或青少年身心健康之虞。該局無視社會之進步開放，片面引述廣播電視節目暨廣告諮詢會議主觀之評鑑，認定系爭廣告必然有妨害兒童及青少年身心健康之情形，其與社會現實脫節，罔顧衛星廣播電視法暨其相關授權命令之法規授權目的，率爾核處，實有濫用裁量之嫌，有違行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」

㈤、綜上所述，原處分暨訴願決定顯然違法，爰請判決如原告訴之聲明。

二、被告陳述：

㈠、按衛星廣播電視法第17條第 2款規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有妨害兒童或少年身心健康。」同法第20條第 1項復規定：「第17條、第18條第2項、第3項及第19條第2項之規定， 於廣告準用之。」違反者，依衛星廣播電視法第36條第 5款規定，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。 次按衛星廣播電視廣告製播標準第3條附表所載第2款第15目例示「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出」為衛星廣播電視廣告不得播出之內容。

㈡、衛星廣播電視法第20條第 1項準用第17條規定，其主要之規範目的，在維持社會秩序、保障兒童及少年身心健康等公共利益。衛星廣播電視廣告製播標準係依衛星廣播電視法第20條授權訂定，該標準第3條第1項第2款規定之內容， 係衛星廣播電視法第17條規範意旨之重申，而附表之例示內容亦均與兒童或少年之身心健康有關，其具體規定均在授權範圍內，並無違反法律保留原則或授權明確性原則。行政院新聞局曾於89年 9月11日修正廣播電視廣告內容審查標準，並未廢止該法規，且無線廣播電視事業酒類廣告內容之管理，係依廣播電視廣告內容審查標準第2條規定，該局於89年11月9日以（89）正廣二字第 16902號函頒行「有關酒類廣告內容規定：廣告中不得有兒童或青少年參與播音」，與衛星廣播電視廣告製播標準第3條附表第2款第15目例示規定「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出」，為衛星廣播電視廣告不得播出之內容，兩者規範相同，因此並無違反行政程序法之禁止差別待遇原則。

㈢、行政院新聞局係衛星廣播電視法原主管機關，對客觀事實本可依職掌自行認定，惟為求程序之妥適，並尊重社會輿情，特聘請學者專家召開廣播電視節目暨廣告諮詢會議，對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容作評鑑。因此本件原處分之作成並非依法一定要經過廣播電視節目暨廣告諮詢會議之審查，因此該會議之組織架構及成員資格是否有法可循，在本案中根本不須加以考慮。且該會議之決議亦僅供行政院新聞局核處時參考，該局核處時仍須以違法事實是否符合法律構成要件後，再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄，依職權作最終認定，是以原告主張該局設置之廣播電視節目暨廣告諮詢會議無法源依據，所作成之諮詢意見不得做為核處依據云云，洵非可採。

㈣、再就法規命令而言，衛星廣播電視廣告製播標準是依衛星廣播電視法第20條之授權而訂定者，乃屬法規命令，其內容包括衛星廣播電視廣告定義、內容限制、廣告與節目之區分、合法授權始得播送及製作廣告的標準等，並兼顧消費者權益及輔導業者自清自律。 按該製播標準第3條第1項第2款之規定內容，僅係衛星廣播電視法第17條規範意旨之重申，而製播標準第3條附表第2款第15目例示規定「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出」者，為衛星廣播電視廣告不得播出之內容，該例示內容規定與兒童或少年之身心健康有關，其具體規定均在授權範圍內，並無濫用裁量之嫌。

㈤、基於以上理由，原告經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法等相關規定，以善盡媒體社會責任。竟任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應負法律責任。原告所辯，實不足採。行政院新聞局審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。是其訴訟無理由，爰請判決如被告答辯之聲明。

理由

一、按「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一︰…二　妨害兒童或少年身心健康。…」、 「第17條、第18條第2項、第3項及第19條第2項之規定，於廣告準用之。廣告製播標準由主管機關定之。」及「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰， 並通知限期改正︰…五、違反第17條或第20條第 1項準用第17條規定者。…」分別為衛星廣播電視法第17條第 2款、第20條及第36條第 5款所明定。次按「本標準依衛星廣播電視法（以下簡稱本法）第20條第 2項規定訂定之。」及「衛星廣播電視廣告內容不得有下列情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。二、妨害兒童或少年身心健康。三、妨害公共秩序或善良風俗。前項各款例示如附表。」分別為衛星廣播電視廣告製播標準第1條及第3條所規定。其第3條附表第2款第15目例示：「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出。」又行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準一、（一）之1前段規定，構成第36條規定者，第1次適用第36條之罰鍰，自10萬元起算，再次適用且違反同一法條違法事證時，不問所經時間長短，每次增處罰鍰5萬元。

二、本件原告經營之「國家地理」頻道於94年 6月12日零時12分許播出之「青島啤酒」廣告，其內容有兒童參與演出，經廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑，認有妨害兒童及少年身心健康之情形，此有側錄帶、潤利公司（商品別）電視廣告監測明細報表及廣播電視節目及廣告諮詢意見彙整表等影本附於原處分卷可稽，違反衛星廣播電視法第20條第 1項準用第17條第2款規定，行政院新聞局乃依同法第36條第5款規定，於94年8月1日新廣四字第0940623898號處分書處原告罰鍰15萬元，並請立即改正。原告不服，循序提起訴願及行政訴訟。

三、原告於本件行政訴訟中訴稱，衛星廣播電視法之授權命令衛星廣播電視廣告製播標準第 3條及其附表相較於性質相同之廣播電視法之授權命令廣播電視廣告內容審查標準，顯然違反行政程序法第7條比例原則或違反同法第6條之禁止差別待遇原則。行政院未詳查行政院新聞局89年 9月11日（89）琴廣字第 13831號函令是否存在，即接受該局片面陳述理由，其所為之訴願決定於認事用法顯有違誤，應予撤銷。行政院新聞局以其內部未獲法律授權所設立之組織廣播電視節目暨廣告諮詢會議，引用無效之行政命令行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準，據以核處原告，其行政處分應予撤銷。行政院新聞局片面引述廣播電視節目暨廣告諮詢會議主觀之評鑑，認定系爭廣告必然有妨害兒童及青少年身心健康之情形，其與社會現實脫節，罔顧衛星廣播電視法暨其相關授權命令之法規授權目的，率爾核處，實有濫用裁量之嫌，有違行政程序法第10條規定，其行政處分應予撤銷云云。惟查：

㈠、衛星廣播電視法第20條第 1項準用第17條規定主要之規範目的，乃在於維持社會秩序、保障兒童及少年身心健康等公共利益。衛星廣播電視廣告製播標準係依衛星廣播電視法第20條授權訂定， 該標準第3條第1項第2款規定之內容，係衛星廣播電視法第17條規範意旨之重申，而附表之例示內容亦均與兒童或少年之身心健康有關，其具體規定均在授權範圍內，並無違反法律保留原則或授權明確性原則。行政院新聞局曾於89年 9月11日修正廣播電視廣告內容審查標準，並未廢止該法規，且無線廣播電視事業酒類廣告內容之管理，係依廣播電視廣告內容審查標準第2條規定，該局於89年11月9日以（89）正廣二字第 16902號函頒行「有關酒類廣告內容規定：廣告中不得有兒童或青少年參與播音」，與衛星廣播電視廣告製播標準第3條附表第2款第15目例示規定「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出」，為衛星廣播電視廣告不得播出之內容，兩者規範相同，因此並無違反行政程序法之禁止差別待遇原則。

㈡、行政院新聞局係衛星廣播電視法原主管機關，對客觀事實本可依職掌自行認定，惟為求程序之妥適，並尊重社會輿情，特聘請學者專家召開廣播電視節目暨廣告諮詢會議，對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容作評鑑。本件原處分之作成並非一定要經過廣播電視節目暨廣告諮詢會議之審查，因此該會議之組織架構及成員資格是否有法可循，與本案無涉。且該會議之決議亦僅供行政院新聞局核處時參考，該局核處時仍須以違法事實是否符合法律構成要件後，再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄，依職權作最終認定，是以原告主張該局設置之廣播電視節目暨廣告諮詢會議無法源依據，所作成之諮詢意見不得做為核處依據云云，委不足採。

㈢、衛星廣播電視廣告製播標準是依衛星廣播電視法第20條之授權而訂定者，乃屬法規命令，其內容包括衛星廣播電視廣告定義、內容限制、廣告與節目之區分、合法授權始得播送及製作廣告的標準等，並兼顧消費者權益及輔導業者自清自律。按該製播標準第3條第1項第2款之規定內容， 僅係衛星廣播電視法第17條規範意旨之重申，而製播標準第3條附表第2款第15目例示規定「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出」者，為衛星廣播電視廣告不得播出之內容，該例示內容規定與兒童或少年之身心健康有關，其具體規定均在授權範圍內，並無濫用裁量之嫌。

㈣、從而，原告經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法等相關規定，以善盡媒體社會責任，竟任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應負法律責任。行政院新聞局審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。

四、綜上所述，原告之陳詞均不可採，而行政院新聞局對原告核處罰鍰15萬元，並請立即改正之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段判決如主文。

第六庭審判長法 官 吳慧娟

上為正本係照原本做成。