臺北高等行政法院判決

原告

日盛國際商業銀行股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

孫 寅律師

被告

行政院公平交易委員會

代表人

湯金全（主任委員）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96年7 月30日院臺訴字第0960088333號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：被告為維護金融市場競爭秩序，於95年2 月20日主動立案調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者有無透過定型化契約不當約定加速條款之情事，經查核原告所送借貸契約內容，被告以原告於貸款總約定書及貸款暨動產抵押契約書不當約定加速條款，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，於96年2 月16日以公處字第096039號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰新台幣（下同）100 萬元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：本件原告有否利用其市場之相對優勢地位，於貸款總約定書及貸款暨動產抵押契約書不當約定加速條款約定債信不足概括事由，而違反公平交易法第24條之規定？

㈠原告主張之理由：本件原處分以原告於貸款總約定書（約定書編號LN963-94.01）第6 條第2 項第12款及貸款暨動產抵押契約書第22條、第6 款後段、第12款分別約定「借款人或保證人如有下列情形之一時，貴行得隨時對任一或全部借款減少借款之額度，或縮短借款期限，或視為全部到期；但若有下列第7 款至第12款事由為前揭主張時，應事先通知借款人或保證人：．．．除前述各款外，有具體事實而認為有保全債權之必要時。」、「本件抵押車輛所擔保之債務未完全清償之前，乙方（按：即立契約書人）或其保證人如有下列情形之一時視為違反本契約，縱該債務尚未到期，乙方均喪失期限利益。除7 至12項外，甲方（按：即原告）得不經通知或催告，逕行要求乙方或其保證人立即清償全部債務，並依第20條及第23條之規定占有、拍賣抵押車輛：．．．6.乙方與甲方授信往來所為陳述或提供之資料，有虛偽不實或隱匿等違背誠信之行為，，．．．或發生具體事實之其他信用不良情事等，而認為有保全債務之必要時。．．．12. 除前述各款外，有具體事實而認為有保全債之必要時。」等加速條款，攸關借款人期限利益，倘金融業者以概括條款作為債信不足事由，因其文義內涵抽象，且金融業者相對於借款人具有市場相對優勢地位，縱透過市場個別議定或事前通知方式為之，金融業者透過片面解釋或適用系爭概括約款，仍將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，衡酌交易相對人雙方之權益顯有失衡之虞、系爭契約之約定非僅為單一個別非經常性之交易，違反公平交易法第24條「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」之規定，核處罰鍰。可知被告處分之理由為：概括條款文義內涵抽象、金融業者因具有市場相對優勢地位、有片面解釋或適用概括條款之權、使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態、雙方之權益顯有失衡之虞，故該約定屬於其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。經查：

⒈原處分之「認定事實」有所違誤：

①原處分稱金融業者相對於借款人具有市場相對優勢地位，與事實不符：被告處分理由為凡金融業者相對於借款人均有市場相對優勢地位，但未說明理由。然所謂「市場相對優勢地位」一詞，其文義內涵抽象難以明瞭，若「市場相對優勢地位」係指雙方交易中必然獲利之一方，殊不知消費性金融風暴已使金融業者虧損連連；倘係指原告具有市場上之「獨占」或「寡占」地位，並因此有價格上或議約條件上之強勢地位，更與事實不符，蓋目前金融業競爭激烈，交易資訊透明，消費者得自由於市場上比較交易條件後自由選擇交易對象，金融業者並非居於「市場相對優勢地位」。

②原處分指稱原告有片面解釋或適用概括條款之權，使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，雙方之權益顯有失衡之虞，亦與事實未合：按所謂「片面之權利」，係指某一方獨有，他方則無之權利。經查系爭條款約定內容「除前述各款外，有具體事實而認為有保全債權之必要時。」、「．．．或發生具體事實之其他信用不良情事等，而認為有保全債務之必要時。」，其中所謂「有具體事實」、「有保全債權之必要」、「其他信用不良情事」皆為不確定法律概念，果原告有片面解釋或適用概括條款之權利，則該權利應屬於「當然」、「絕對」之權利，交易相對人無從為任何抗辯，一切以原告認定為準。然事實上交易相對人非但得對原告之認定加以抗辯，亦可向投資人保護中心、行政院金融監督管理委員會及被告申訴，更得藉司法途徑定此紛爭，況對於事實是否能涵攝於不確定法律概念之爭執，唯有司法機關有終局解釋及判斷之權，絕非如同原處分所稱該權利為原告所片面享有。正因原告自知並無此「片面」、「當然」、「絕對」之權利，故截至訴願決定時止，原告依系爭貸款總約定書承作39,930件貸款，及依貸款暨動產抵押契約書承作9,214 件貸款，從未曾對任何客戶援引系爭概括條款進行保全債權，此適足證明原處分所稱原告有片面解釋或適用概括條款之權利云云，並非事實。又司法機關既得就具體事實是否符合該等條款進行審究，原告更無片面解釋權，被告自不能遽以交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，而認雙方之權益失衡。

③擴大執行加速條款反而損害原告之利益，條款之約定並非單方面不利益原告交易相對人之不公平行為：茲被告以原告隨時得據其專業知識及相關資訊就該構成債信不足之概括事由逕為解釋適用，任意對交易相對人行使加速取償權利，致其可能因此受損害而處分原告。實則執行加速條款後，原告必須付出龐大之人力、金錢進行催收、強制執行程序，且承受歷次減價拍賣之損失，導致財物報表上呆帳及逾放數字大幅增加，行政院金融監督管理委員會（以下簡稱金管會）等主管機關則會大舉進行查帳，許多金融業者甚至遭到接管、併購，此乃經營者所不樂見。因此，原告等金融業者對於尚有部分還款能力之客戶，絕不輕易行使加速條款，蓋對於正常繳款之客戶濫行主張加速之權利反而會損害原告之權利，絕非有利於原告，故非有不得已之情形，原告絕不願主張此權利，此由原告自94年1 月至95年10月止所承作49,117件貸款契約從未行使概括事由約款即為明證。被告對於金融業者營運欠缺了解，認為主張加速條款必然有利於原告而不利交易相對人，實屬誤解。另被告以39家金融機構長期以來所簽訂數十萬件約款，認為係違反公平交易法第24條之行為，如被告所言為真，此等大規模之違法行為必然導致不計其數之人受害而請求救濟。為此，請鈞院向投資人保護中心、金管會函查自91年11月6 日被告發布「公平交易法對金融業經營行為之規範說明」日起至函查日止，因系爭所謂概括加速條款受害而向上開機關尋求救濟之案件數，以明暸被告所言已造成交易秩序或消費者利益危害之不公平行為是否確實存在。

⒉原處分「適用法律」有所違誤：

①系爭條款並不違反公平交易法第24條之規定：按「以違反公平交易法第24條規定據以處罰事業時，自須證明該事業有以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，且交易秩序有受影響之虞。且所謂以顯失公平之方法，應表現在以不符合社會倫理手段或濫用市場相對優勢地位方面，亦即對於交易相對人有為不當壓抑，妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款之行為。而所謂相對優勢地位者，非以事業居市場之『絕對』勢力衡量，而應以供給與需求雙方於特定交易關係中是否生『相對』經濟依賴關係，而為評斷。上訴人未就被上訴人之於何供貨業者、如何居於『相對優勢地位』為查證及說明，且未舉證證明被上訴人收取系爭附加費用係如何濫用其相對優勢地位，逕認以被上訴人市場占有率地位推論其必具有相對優勢地位，自有違誤。」，最高行政法院94年判字第1668號著有判決可資參照。本件被告於處分書中僅以金融業者相對於借款人均具有市場相對優勢地位，概括條款使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，雙方之權益顯有失衡之虞為由，對原告處以罰鍰，惟就所謂以顯失公平之方法而言，原告以何種不符合社會倫理手段或如何濫用市場相對優勢地位，對於交易相對人加以不當壓抑，致妨礙交易相對人自由決定是否與原告交易及交易條款之具體情事，均未能實其說，復未就「相對優勢地位」存否盡舉證之責，逕以原告為金融業者，推論其必具有相對優勢地位，自有違誤。

②要求借款人遵守不確定概括條款，並不當然違反公平交易法第24條規定：

⑴按公平交易法第24條所稱「交易秩序」係指交易相對人不為欺罔、不當壓抑及不阻礙競爭者為公平競爭之符合社會倫理及效能競爭原則之交易秩序；而「顯失公平行為」係指交易相對人為不當壓抑，亦即妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款，或強迫交易相對人接受不公平交易條款及相類情形而言，此參照最高行政法院91年判字第361 號判決即明。原處分及訴願決定從未指摘原告有何等影響「交易秩序」之情形或妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款，或強迫交易相對人接受不公平交易條款之情事，實則對於系爭約款原告以粗黑體提示，締約相對人並有增刪修改權，於金融交易市場競爭下，原告根本無從強迫交易相對人接受不公平交易條款之可能。

⑵概括條款未必對於交易相對人不利，概括條款亦未必足以影響交易秩序或顯失公平。經查概括條款係指該條款之要件是否符合，尚有賴解釋，而非自文義上一望即知，不論民、刑事法規及行政法規等皆有類似之條文，蓋立法者對於將來可能發生之債權危險態樣無法一一羅列，且社會狀況時有變化難以預料，故使用此種方式予以補充，於各項法規制定中亦所在多有，包含原處分所援引原告違反之公平交易法第24條亦屬適例，倘缺少此等規定，惡意債務人極易以約定條款之「漏洞」脫免金融業者對其行使保全及求償之權利，對於整體金融秩序之損害甚為嚴重，故概括條款對於維護金融秩序而言，實有存在必要。行為時「行政院公平交易委員會對於金融業經營行為之規範說明」（以下簡稱金融業規範說明）三、（四）、⒉、⑶「要求借款人遵守不確定概括條款」固明定金融業者要求借款人遵守不確定概括條款，違反公平交易法第24條，但未就概括條款之內容及是否合於公平交易法第24條之構成要件為實質審查，即指凡概括條款必然違反公平交易法，未免速斷。

⑶又概括條款可區分為二種，其一為締約相對人於締約時對其權利義務缺乏預見可能性之概括條款，另一則為締約相對人於締約時對其權利義務具備預見可能性之概括條款，本件被告所欲非難者應屬前者，而不及後者。經查系爭條款之要件中所謂「有具體事實」、「有保全債權之必要」、「其他信用不良情事」雖為不確定法律概念，但締約相對人於締約時已具備預見可能性，並可藉由司法加以審查，對於締約相對人之保護與「非概括條款」尚無不同，故系爭條款並未影響交易秩序或顯失公平，實非原處分所欲禁止之概括條款。

⑷再按憲法第7 條之平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，可為合理之差別待遇，司法院大法官會議釋字第485 號解釋可資參照。而「概括條款」與「非概括條款」之差別僅在於是否須以解釋方式加以適用，締約相對人對於「概括條款」之解釋或對於「非概括條款」之事實存否有所不服，均得尋求司法救濟，對於締約相對人之保護實無二致，原處分以絕對、機械之形式上區分是否為概括條款，而未考慮其實質性質並無不同，其處罰與否之差別待遇並不合理，已違反平等原則。

⒊原處分違反法律明確性原則：按不利處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則，司法院大法官會議釋字第491 號著有解釋。本件被告依公平交易法第24條規定作成原處分，前開條文規定「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」，其構成要件「顯非公平」乃一抽象概念，雖非難以理解，但其樣態並非固定，非一般受規範者所得預見，因此原告及其他金融業者對於契約約款竟然遭被告認定已達「顯失公平」一事，根本欠缺預見之可能性，且契約文字如何修改、增刪為顯失公平或非顯失公平，全繫於被告之獨斷主觀決定，更陷所有金融業者於是否違法不明確狀態，已違反法律明確性原則，對於金融發展確為一大傷害。實則所有使用定型化契約之行業皆應將契約送交被告審閱核備，以避免將來不確定之違法可能性。

⒋原處分違反比例原則，並屬權利濫用：退萬步言，縱認系爭概括加速條款違反公平交易法，被告應依同法第41條規定，限期命停止、改正行為或採取必要更正措施即為已足，如原告等拒絕改正始課以不利處分，方符合裁罰適當性及比例原則，惟被告並未踐行上開告誡程序，即課以高額罰鍰，實屬權利濫用，難令原告甘服，且對於各業者類似情節處罰之金額高低不一，欠缺客觀標準，亦違反比例原則。綜上所陳，原處分及訴願決定認事用法多所違誤，且未能舉證證明原告有何等足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，並違反平等原則，均應予撤銷。

㈡被告答辯之理由：

⒈有關原告主張原處分「認定事實」有所違誤一節：

①按所謂定型化契約，乃指由企業經營者（或契約之一方當事人）預先擬妥交易條款，用以與不特定多數相對人訂約之一種契約類型。因定型化契約內容係由企業經營者（或契約之一方當事人）預先擬定，故大多偏向其本身利益之考量，致其交易相對人幾無討價還價之餘地，相關權益亦較無保障，是一般消費大眾或中小企業在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢之金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由。經查系爭貸款總約定書及動產契約書乃原告事先擬妥交易條款之書面契約，以供其與不特定之借款人訂立契約之用，該契約內容係由原告單方事先所擬定，性質上屬前述之定型化契約，故原告於個別借貸契約簽訂前，應早對該契約所有內容知之甚詳，並事先考量自身利益後納入有利於己之特定條款，其交易相對人縱於簽約前可為相當期間之審閱，對該契約內容之瞭解仍難與原告所知相當，是原告於該相關金融市場，因契約資訊之不對等，就其交易相對人而言，實具有相對之優勢地位，消費者即便得自由選擇其交易對象，仍不影響原告具有上開市場相對優勢地位之事實，則原告指原處分認其居於「市場相對優勢地位」與事實不符一節，尚無可採。

②次按公平交易法第1 條規定「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」，可知公平交易法之規範目的乃在維護交易秩序與消費者利益及確保公平競爭，以促進經濟之安定與繁榮。是被告依上開立法意旨考量金融業對於一般消費者或中小企業具有相對之市場優勢地位，且定型化契約適用範圍廣泛，有關期限利益之約款攸關借款人權益甚鉅，其內容倘有顯失公平之情事，適足以影響整體交易秩序及危害公共利益，爰於91年11月6 日彙整歷年「銀行借貸契約七項約款建議修正方向導正案」、「金融機構借貸契約導正案」等，以及金融業者可能違反公平交易法之其他行為態樣，發布金融業規範說明（嗣修正名稱為「行政院公平交易委員會對於金融業經營行為之規範說明」）供相關事業遵循。第查系爭貸款總約定書第6 條第2 項及動產契約書第22條有關加速債務到期之概括事由約款，乃原告事先經考量自身利益後所擬定，並得隨時據其專業知識及相關資訊就該構成債信不足之概括事由逕為解釋適用，交易相對人因處於資訊弱勢地位多難與其對抗，縱事後得向投資人保護中心、行政院金融監督管理委員會等行政機關申訴，甚至循司法途徑解決，惟並不影響原告行使上開解釋及適用該等概括事由約款之權利，蓋其與交易相對人事後得另循行政機關或司法機關請求救濟之權，究屬二事，原告刻意混淆契約效力及私權救濟途徑，並執司法機關始有終局解釋判斷之權，訴稱原處分認其具有解釋適用上開概括條款之權有違事實一節，顯然於法無據，洵無足採。

⒉有關原告主張原處分「適用法律」有所違誤一節：

①按公平交易法第24條規定「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」，因金融服務業實務上多大量使用定型化契約，以降低其交易成本，倘該契約內容涉有顯失公平之情事，足以影響整體交易秩序，即該當公平交易法第24條構成要件。經查原告系爭貸款總約定書及動產契約書等定型化契約，其有關加速債務到期之概括事由約款確與金融業規範說明之相關規定有違，且上開加速條款之約定攸關借款人期限利益甚鉅，原告利用該定型化契約約定概括條款作為債信不足事由，以其文義內涵抽象，原告對於借款人復具前開所述之市場相對優勢地位，則無論係透過個別議定或事前通知方式為之，原告透過片面解釋或適用系爭概括約款，均將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，衡諸締約雙方當事人間之權益顯有失衡之虞。次查原告依上開貸款總約定書及動產契約書已分別承作39,903件及9,214 件貸款，足見原告系爭契約之約定乃使用定型化契約與多數不特定之交易相對人交易，並非單一個別非經常性之交易，應認有足以影響整體交易秩序之情形。是原告使用上開定型化借貸契約書不當約定加速條款，確有利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位而為足以影響整體交易秩序之顯失公平情事，核已構成上開規定之違反。另上開規定所稱之「足以影響交易秩序」要件，並不以系爭行為產生實害為必要，只要該行為在客觀上有顯失公平足以影響交易秩序之可能性，即有該規定之適用，此觀最高行政法院94年判字第543 號判決意旨認公平交易法第24條規定之適用並不以產生實害為前提即明，是原告空言指摘原處分適用法律有所違誤，顯係推諉卸責之辯，實屬無據，並不足採。

②次按金融業規範說明第3 點第4 項第2 款第2 目明定，除所列9 種行使加速條款之事由外，金融業者倘確有保全債權之必要，得個別議定加列他種事由，並宜於契約中以粗字體或不同顏色之醒目方式記載之，同時明示發生加速期限到期（經通知或無須通知）之效果。故金融業者未於借貸契約明定行使加速條款事由，且足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之虞。是以，金融業者如於金融業規範說明所列事由以外，藉其市場相對優勢地位，使用可隨時致交易相對人於義務不明確狀態之概括條款約定其行使加速條款之事由，如足以影響整體之交易秩序，即有違反公平交易法第24條規定之虞。經查原告系爭契約確未依上開金融業規範說明方式辦理已如前述，且該等顯失公平行為足以影響整體交易秩序，是被告依法查處實無任何不當，原告率指適用法律有所違誤云云，顯無足採。

⒊有關原告主張原處分違反平等原則一節：第以憲法第7 條及行政法上所稱之「平等原則」，並非指絕對、機械之形式上平等，而係符合事理本質之實質上平等。因此，行政機關經斟酌具體個案事實差異所為「合理」之差別待遇，並不違反上開原則。經查原告系爭貸款總約定書第6 條第2 項及動產契約書第22條有關加速債務到期之概括事由約款，以其文義內涵抽象，且原告對於借款人具有市場相對優勢地位，無論係透過個別議定或事前通知方式為之，原告透過片面解釋或適用系爭概括約款，將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，締約雙方當事人間之權益顯有失衡之虞；交易相對人縱另有救濟之途徑，對其所受契約上之顯然不利益並無影響，已如前述。且原告之貸款總契約書使用契約時間自94年1 月起至95年10月止，辦理件數39,903件，貸款暨動產抵押契約書使用期間自94年1 月起至95年6 月止，辦理件數9,214 件，顯非單一、個別之情形，已足以影響整體之交易秩序。本件被告就上開具體違法事實詳為調查後，依公平交易法第41條前段「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬 元以上2,500 萬元以下之罰鍰。」及公平交易法施行細則第36條之規定，經審酌一切情狀及相關事項而予論處，並未逾越法定之裁量權限，亦無就所指概括條款之認定有違反事理本質之區別對待情事，是原告訴稱原處分有違平等原則一節，顯係誣指，當無足採。綜上，原告之訴為無理由，應予駁回。

理由

一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新台幣10萬元以上5 千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」，分別為公平交易法第24條及第41條所明定。第以公平交易法第24條規定係以足以影響交易秩序為前提要件，即以影響整體交易秩序（如受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有該規定適用為前提。是該條規定係針對市場機制之影響而制定，重在廠商利用優勢地位影響自由市場之交易秩序、市場經濟機能暨消費者權益等，係就通案而言，而非針對個別廠商之個案為判斷，甚為顯然，合先敘明。

二、本件被告為維護金融市場競爭秩序，於95年2 月20日主動立案調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者有無透過定型化契約不當約定加速條款之情事，經查核原告所送借貸契約內容，被告以原告於貸款總約定書及貸款暨動產抵押契約書不當約定加速條款，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，於96年2 月16日以公處字第096039號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰100 萬元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張原處分未就原告如何擁有市場上優勢地位為說明，且系爭所訂定之概括條款如何解釋、適用，非原告片面可以作決定，須由客觀公正之機關（例如法院）來作決定，原告並無片面解釋及判斷之權利，且原告所訂立之大約4萬8 千件契約中並無任何契約援引系爭條款作為不利於借款人之認定，足見原告並無違反公平交易法之行為，被告所為處分自有違誤，應予撤銷等語。被告則以原告在市場上具有法律、金融、經濟之相對優勢地位，其利用定型化契約中以不確定之概括條款方式約定加速條款行使之事由，使交易相對人隨時處於義務不明確狀態，影響雙方當事人之權益，顯有失衡之狀況，且原告之貸款總契約書使用契約時間自94年1 月至95年10月共辦理39,903件，貸款暨動產抵押契約書自94年1 月至95年6 月亦辦理件數9,214 件，乃經常性非為單

一、個別之情形，自足以影響整體交易秩序，又依最高行政法院94年度判字第543 號判決意旨，公平交易法第24條規定之適用並不以產生實害為前提，故被告所為處分於法要無不合等語資為答辯。茲兩造所爭執者厥為原告有否利用其市場之相對優勢地位，於貸款總約定書及貸款暨動產抵押契約書不當約定加速條款約定債信不足概括事由，而有違反公平交易法第24條規定之情形？經查：

㈠第以公平交易法第1 條規定：「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法．．」，是公平交易法之規範目的，除維護交易秩序與確保公平競爭外，並在於維護消費者利益，雖非一切交易行為有不公平之處，即可為公平交易法之規範對象，但事業與消費者從事交易時，其交易手段嚴重影響消費者利益，即難謂無公平交易法適用之餘地。而公平交易法第24條所規定之其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，應斟酌公平交易法為經濟法之特性，並考量公平交易法之立法目的，而為最適合當時經濟情形之管理。就營業競爭手段而言，其手段之不法性，由直接或間接對「競爭效能」可能形成妨礙之觀點以觀，若交易雙方因議約地位不平等，其手段從整體經濟發展及公共利益考量，已有違背公序良俗之本質，而妨礙同業競爭者之公平競爭或使其交易相對人不能為正確選擇，即應論以違反公平交易法第24條之規定。並就市場地位而言，非僅從交易數量、金額多寡或市場占有率作為市場力量判斷基準，而應就個別具體事件，考量雙方在交易條件上是否對等。是以，交易行為不論在事業與事業間之競爭關係應受規範，即在事業與消費者間交易關係亦應同受規範，故禁止契約當事人利用地位之不對等，事實上與市場優勢地位之濫用禁止殊途同歸，皆在維護整體交易秩序，應有公平交易法第24條之適用。又所謂相對優勢地位者，既言「相對」，則非以事業居市場之「絕對」勢力衡量，而應以供給與需求雙方於特定交易關係中是否生「相對」經濟依賴關係，而為評斷，簡言之，須達於依賴者面對被依賴者，主客觀處於無足夠及合理之途徑以解決其供給或需求之困境始屬之。故公平交易法第24條規定所謂「顯失公平」，係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者而言，如具有市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即屬之。再被告為具體化上開條文內涵，復為避免金融業者利用其優勢地位或資訊不對稱特性，促使消費者為錯誤之決定或進行交易，從事限制競爭或不公平競爭之行為，爰發布金融業規範說明，明定金融業者於借款人發生債信不足情形，而有加速債務期限到期等確保債權之必要者，宜事先與借款人議定債信不足之事由。如⒈任何一宗債務不依約清償本金；．．．⒍任何一宗債務不依約付息時；⒎擔保物被查封或擔保物滅失、價值減少或不敷擔保債權時；⒏立約人對金融業者所負債務，其實際資金用途與該業者核定用途不符時；⒐受強制執行或假扣押、假處分或其他保全處分，致金融業者有不能受償之虞者。依第6項至第9 項事由行使加速條款，並應事先以合理期間通知或催告立約人；及明定金融業者及借款人間除借貸契約本約及附約各項約定外，如有未盡事宜，應由雙方另行議定，金融業者不宜要求借款人遵守不確定之概括條款（參照金融業規範說明第3 點第4 項第2 款第2 目、第3 目）。按加速條款之約定，攸關借款人之期限利益，倘金融業者於定型化契約約定概括條款作為債信不足事由，因其文義內涵抽象，且金融業者相對於借款人具有市場優勢地位，縱係透過個別議定或事前通知方式為之，金融業者仍得透過片面解釋或適用系爭概括約款，將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，衡諸締約雙方當事人間之權益，顯有失衡之虞，徵之上開說明，自有公平交易法第24條之適用，先予述明。

㈡經查原告對於系爭貸款總約定書第6 條第2 項第12款明定「除前述可款外，有具體事實而認為有保全債權之必要時」、貸款暨動產抵押契約書分別於第22條第6 款後段規定「或發生具體事實知其他信用不良情事等，而認為有保全債務之必要時」、第12款規定「除前述可款外，有具體事實而認為有保全債權之必要時」等約定條款之事實雖不爭執，惟以該等定型化契約均先報請金管會核定，金管會亦認無任何不妥適之處等語資為主張。經查契約自由固為私法自治之一環，然其所稱自由實非全無限制，尤以現今之交易型態而言，無論大、小交易，均大量使用定型化契約方式，以降低交易成本並加速交易過程；針對此類締約前預擬之定型化契約條款，因交易相對人喪失事前參與磋商議定之機會，且以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢之金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由，是以，考量金融業與一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，倘其契約內容有顯失公平之情事，足以影響整體交易秩序，即該當公平交易法第24條構成要件。本件原告於系爭貸款總約定書及貸款暨動產抵押契約書除有上述約定加速條款外，另於系爭貸款總約定書第6 條第2 項明文約定「借款人或保證人如有下列情形之一時，貴行得隨時對任一或全部借款減少借款之額度，或縮短借款期限或視為全部到期」，綜觀前開條文文義概括，倘日後借款人發生該款信用不良情事，原告有無保全債權之必要等，已立於須聽憑原告片面決定是否符合該款規定而行使，對於借款人權益之保障已有失公平；且系爭貸款總約定書及貸款暨動產抵押契約書條款乃借貸雙方權利義務之規範依據，不論有無行使，對借款人已具法律上之拘束力，是該特定交易關係中業已產生「相對」經濟依賴關係，亦即借款人面對貸與人，主客觀已然處於無足夠及合理之途徑以解決其供給或需求之困境，依前述『相對優勢地位』之說明，原告相對於一般借款人而言，顯係居於『相對優勢地位』者，堪以確定。又原告自94年1 月至95年10月共辦理貸款總契約書計39,903件，自94年1 月至95年6 月共辦理貸款暨動產抵押契約書計9,214 件，足見其非僅為單一個別交易，而係經常性之交易甚明。是原告利用市場相對優勢地位，於系爭貸款總約定書及貸款暨動產抵押契約書不當約定行使加速債務期限到期條款，藉由定型化契約約定加速條款債信不足之概括事由，衡諸該等加速條款內容，雙方權益明顯失衡，原告顯係利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，其有違反公平交易法第24條規定之情形，堪以認定。至原告所主張其未曾向借款人行使該等加速約款，故不符公平交易法第24條所定「顯失公平之行為」構成要件一節。按「公平交易法第24條之適用並不以產生實害為前提，只要該行為實施後，在客觀上構成顯失公平為已足。」，最高行政法院94年度著有判字第543 號判決可資參照。足見公平交易法第24條之規範意旨乃在維護交易秩序、確保自由公平競爭，倘俟實際危害結果產生，始得論以違法，則顯然無法實現其立法目的，為能有效防範損害之發生及警惕事業，該條規定所稱「足以影響交易秩序」之構成要件自不以該行為產生實害為必要，只要該行為在客觀上顯失公平，且足以影響交易秩序之可能性即予該當要件，甚為灼然。本件縱原告所稱迄未向借款人行使系爭加速約款云云屬實，因不論原告有無行使該等加速約定條款，借款人於簽約後即受契約條款所拘束，揆諸前開判決及說明，即已該當於公平交易法第24條所定「顯失公平之行為」之構成要件，故被告予以處罰，即非無憑。至原告嗣後業已修正系爭約定書、契約書之約定，但此係於本件調查後所為，尚不影響先前違章事實之認定，附此陳明。

㈢次查被告制定金融業規範說明，乃被告臚列金融業者可能違反公平交易法之行為態樣，旨在具體化公平交易法第24條規定內涵，俾供被告處理相關案件之參考，同時讓業者有所遵循，其性質為公平交易法第24條規定之解釋性行政規則，屬主管機關基於職權對公平交易法第24條所為之補充性解釋，係闡明法規原意，其效力附屬於法規，參照司法院大法官會議釋字第287 號解釋意旨，自公平交易法生效之日起即有其適用，並無違反溯及既往原則情事，且依其內容，尚難認有違憲之虞，又參照金融業規範說明第3 點第4 項第2 款第3目規定，金融業者不宜要求借款人遵守不確定之概括條款，俾保障借款人權益，與公平交易法第24條之立法意旨並無不符，自得予以適用。第以原告身為金融專業業者，對金融業規範說明本不容諉為不知，且被告除多次宣導該規範說明外，亦於91年11月8 日以公壹字第0910010956號函請銀行業之同業公會轉知所屬會員知照，復於本件違章行為期間內之95年3 月間，就訴外人遠雄人壽保險股份有限公司（以下簡稱遠雄人壽保險公司）授信約定書不當約定行使加速債務到期條款之事件，決議予以處分一案發布相關違反公平交易法規定等資料，有被告上開函及95年3 月31日公處字第095029號處分書等影印各1 份在卷可佐，原告自無不知之理。故被告以本件貸款總約定書及貸款暨動產抵押契約書均係於公平交易法生效日後始簽訂，而予以適用上開金融業規範說明，自無違反法律明確性原則可言。再被告於95年2 月20日主動立案調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者之業務，其範圍乃針對全國所有銀行及保險業者，兩者合計為110 家，經被告調查結果，以透過定型化契約不當約定加速條款方式之業者共計39家，業經被告於本院準備程序庭時陳述甚明，是被告既基於一致處理而為處分，要無差別待遇之情形，自無悖於平等原則，原告所稱殊有誤解。

㈣又按「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：⒈違法行為之動機、目的及預期之不當利益。⒉違法行為對交易秩序之危害程度。⒊違法行為危害交易秩序之持續期間。⒋因違法行為所得利益。⒌事業之規模、經營狀況及其市場地位。⒍違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。

⒎以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。⒏違法後悛悔實據及配合調查等態度。」，為公平交易法施行細則第36條所規定。本件原告確有違反公平交易法第24條規定，已如上述，茲被告審酌原告違章期間（自94年1 月至95年10月共辦理貸款總契約書計39,903件，自94年1 月至95年6 月共辦理貸款暨動產抵押契約書計9,214 件）等一切情狀及相關事項，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰100 萬元，經核被告對於罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定，均係基於前開法律賦予之裁量權而為，所為處分復係在公平交易法第41條規定授權範疇內，自無逾越或濫用裁量權之情事，且被告對於公平交易法施行細則第36條規定注意事項亦均予以審酌，殊難認有權利濫用之情形。至原告主張被告並未踐行告誡程序，即課以高額罰鍰，實屬權利濫用，且對於各業者類似情節處罰之金額高低不一，欠缺客觀標準，亦違反比例原則等節。經查遠雄人壽保險公司違反公平交易法事件裁罰金額為50萬元，惟遠雄人壽保險公司違章時間僅至94年12月止，旋於95年3 月間遭被告處分，並經被告發布新聞稿在案，已如前述，原告對此公告周知之事自無不知悉之理，卻未藉此審視自我業務加以改正，猶持續違章行為分別至95年10月（辦理貸款總契約書部分）、95年6 月（辦理貸款暨動產抵押契約書部分）止，其於經被告宣導後仍故為違章，自難謂無故意可言，本件與遠雄人壽保險公司違反公平交易法事件之實際狀況既有不同，則被告針對個案予以審酌，其裁處所考量之具體事項容有不同，但裁罰之基準於法要無不合，自不得僅因罰鍰金額不同即遽謂本件處分有違比例原則及差別待遇，原告尚不得逕予比附援引，所稱被告原處分違反平等原則云云，委無可採。綜上所述，本件被告以原告具有市場相對優勢地位，透過系爭貸款總約定書及貸款暨動產抵押契約書等定型化契約書不當約定加速條款約定概括條款作為債信不足事由，使交易相對人隨時處於義務不明確狀態，足以影響整體交易秩序致顯失公平，，所為命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰100 萬元之處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。

據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭