臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

行政院衛生署

代表人

乙○○（署長）

訴訟代理人

林辰彥律師

　　　　　　呂紹聖律師

　　　　　　林傳哲律師

上列當事人間因有關醫政事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：原告於民國（下同）87年8 月10日，與前臺灣省政府衛生處簽訂臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約（以下簡稱系爭公費生契約），約定由前臺灣省政府培育原告，並於原告畢業取得專門執業資格後，將依藥師職分配原告至被告所屬之山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務。嗣原告於87年入學後，前臺灣省政府於87年10月間，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例進行功能業務及組織調整，公費生分配業務經移轉於被告。其後原告於91年9 月25日取得藥師證書後，屢次向被告請求分配，均無結果，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決

㈠、被告應在原告未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並凍結山地、離島或指定地區之公立醫院與衛生機關編制職缺。

㈡、被告應自每年7 月1 日起原告分配服務前凍結山地離島地區衛生所藥師缺額、不得遴補。

㈢、被告所屬醫院職員出缺放寬遴補規定應增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補」，直至出缺或被告依行政程序法第147條辦理契約調整。

㈣、被告應自95年1 月起每月給付原告薪資損失共45,265元，直至出缺或被告依行政程序法第147 條辦理契約調整。

㈤、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明：求為判決如主文所示。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、程序方面：

１、原告與臺灣省政府間訂立契約之目的，在於養成臺灣省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務之行政上目標，其訂約之依據為臺灣省政府依職權發布之命令（內部規章），即「臺灣省地方醫護人員養成第3 期計畫」（以下簡稱系爭養成計畫）及「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」（以下簡稱系爭管理要點），綜上以觀，按司法院釋字第348 號解釋文暨協同意見書，原告與臺灣省政府簽訂之系爭公費生契約應為「行政契約」，殆無疑義。按臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第4 條之規定，及有關原臺灣省地方醫護人員養成計畫之業務，業已移轉歸屬於被告，此有行政院台90衛字第005231號函及被告訂定之系爭管理要點供參，則被告應概括承受系爭契約，至為灼然。

２、行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定，行政程序法第149 條定有明文；又民法第153 條規定，當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。依據司法院釋字第576 號、第533 號、第348 號解釋文亦有相同論述。系爭公費生契約於原告簽名立約處即明示：「乙方（即原告）願意接受甲方（即被告）所擬訂實施之臺灣省地方醫護人員養成計畫成為公費生，有關在學及服務期間之權利義務，應以被告所擬具之『臺灣省地方醫護人員養成第3 期計畫』及『臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點』，予以規範，並訂定其它重要事項共計10條。」；系爭公費生契約第8 條亦明示：「『臺灣省地方醫護人員養成第3 期計畫』及『臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點』為本契約之一部分。」綜上所述，系爭管理要點既為系爭公費生契約之一部分，則該管理要點所規範之各項權利義務均受法律與契約之拘束，其具體內容雙方均有履行義務。

３、本案與鈞院96年度訴字第541 號判決案之訴訟標的與聲明均不相同，不符合更行起訴之要件。

⑴、本案訴訟標的為系爭管理要點之第2 條第2 項第2 款：「前述人員未取得公務人員任用資格前，以聘僱用人員聘（僱）用，並相對凍結相當編制職缺。」、系爭公費生契約第5 點：「原告服務地區，應以山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務。」與系爭管理要點第4 條規定：「山地離島地區衛生所醫師、牙醫師、藥師、醫事檢驗師、醫用技術放射線技術師、公共衛生護士缺額，每年自7 月1 日起公費生分配服務前應凍結，不得遴補。」鈞院96年度訴字第541 號判決之訴訟標的則為系爭管理要點第2 條第2 項第1 款規定：「．．．藥學系等畢業生取得專門職業資格後，分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務其服務年限．．．藥師6年．．．」與系爭管理要點第4 條，系爭管理要點既為系爭公費生契約一部分，則管理要點所規範之各項權利義務均受法律與契約之拘束，本案與訴字第541 號判決之訴訟標的之依據分屬系爭管理要點不同款項，按改制前行政法院70年度判字第348 號、87年度判字第1417號、臺中高等行政法院91年度訴字第142 號判決意旨，應為不同訴訟標的。

⑵、本案訴之聲明為：「被告應在原告未取得公務人員任用資格前，以聘用人員聘用，並凍結山地、離島或指定地區之公立醫院與衛生機關編制職缺。」「被告應自每年7 月1 日起原告分配服務前凍結山地離島地區衛生所藥師缺額、不得遴補。」鈞院96年度訴字第541 號判決之聲明則為：「被告應將原告分發至被告所屬山地、離島或指定地區之醫療衛生機關擔任藥師之職務。」原告請求被告凍結職缺、不得遴補與請求被告分發，明顯為兩件不同要求、因此訴之聲明亦不相同。綜上所述，系爭管理要點既為系爭公費生契約一部分，則管理要點所規範之各項權利義務均受法律與契約之拘束，其具體內容雙方均有履行義務，本案與鈞院96年度訴字第541號判決案之訴訟標的與聲明均不相同，不符合更行起訴之要件。

４、原告請求鈞院允許變更訴訟聲明第4 點損害賠償之金額，因該損害賠償之請求係基於同一基礎事實，依行政訴訟法第111 條第3 項第2 款規定，應為合法之訴之變更。

㈡、實體方面：

１、系爭管理要點為系爭公費生契約之一部分，原告依約有權請求被告凍結職缺，不得遴補，其效力應受憲法與法律保護。依據行政程序法第149 條、民法第153 條、司法院釋字第576 號、第533 號與第348 號解釋文，契約所規範之各項權利義務，其效力受憲法與法律保護。系爭公費生契約於原告簽名立約處及第8 條即明示如上述，再依據系爭管理要點第2條第2 項第1 款與第4 條所規定之「凍結職缺、不得遴補」，明顯為原告服務期間之權利，亦無雙方不同解讀餘地，依據民法第153 條規定，是以原告有權要求被告凍結職缺，不得遴補，其效力應受憲法與法律保護。

２、依據行政程序法第8 條規定，系爭管理要點既為系爭公費生契約之一部分，系爭管理要點第2 條第2 項第1 款與第4 條亦明確規定「凍結職缺、不得遴補」，原告依據系爭公費生契約而選擇就讀藥學系，並接受該契約所衍生之權利與義務對待，放棄其餘生涯規劃選擇，已產生客觀信賴事實與信賴要件，自應受行政程序法第8 條所保護。系爭管理要點既為系爭公費生契約之一部分，而「凍結職缺、不得遴補」又為該管理要點所明定內容，從字意上明顯即為「被告須為原告凍結職缺」，並無雙方不同解讀餘地，依據論理法則，原告深信假設鈞院亦或任何人於當時簽約情境下，均會認為被告應為原告凍結職缺、不得遴補，並受法律保障，倘若「凍結職缺、不得遴補」非原告之權利，則契約何須有此項內容，造成原告錯誤之信賴。

３、原告於87年與當時省政府簽立系爭公費生契約，依據該契約第8 條，系爭管理要點為契約之一部分。在精省後，該項業務移轉至被告，並由被告承擔該契約，爾後，被告在未與原告協調下，自行修改屬於契約內容的系爭管理要點。依據修改後之要點，被告將原系爭管理要點規定的凍結職缺之給付全部刪除，並增訂第6 條第2 項第3 款；「藥學系、醫事技術學系、放射科及護理科畢業生取得醫事人員證書後，自行覓妥服務機構（包括澎湖縣及臺東縣綠島鄉、屏東縣琉球鄉之公立、私立及財團法人醫療機構，或本署指定實際支援山地離島之醫院），並於前往服務之前，向本署申請分發。」被告自行修改系爭管理要點，是以被告從未履行訴訟聲明第1 點與第2 點之給付。

４、被告從未履行訴訟聲明第1 點之給付，且依據行政程序法第8 條與論理法則，訴訟聲明第1 點所指凍結職缺之給付，應於原告以聘用人員聘用時開始履行，直至出缺，但不因原告是否取得公務人員任用資格而停止被告給付：

⑴、依據系爭管理要點第2 條第2 項第2 款與系爭公費生契約第5 點規定，被告應在原告未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並凍結山地、離島或指定地區之公立醫院與衛生機關編制職缺，惟被告從未履行該給付。原告於87年與省政府簽定系爭契約，爾後該業務由被告接替，且適逢921 地震，大量公文毀損，是以被告答辯即提到已無從查考契約所訂立要點之原由，因此對原告和省政府簽定系爭公費生契約之經過與時空背景最為了解者，應僅剩當事者亦即原告。在省政府時期，省府本意將該計劃之公費生以公務人員分發任用，此點雖未明列系爭管理要點中，但從該要點第2 條第2 項第2 款與第4 條，以及要點內相關獎懲與考績之內容即不難看出，此外，早先原告與省府簽約之公費生分發後，最後均具公務人員身分，鈞院若覺有需要，可向被告查證此事實，所以在這樣的背景下，方有系爭管理要點第2 條第2 項第2 款與第4 條之設計。

⑵、因當時公費生不具公務人員任用資格，所以無法以公務人員任用，才會有系爭管理要點第2 條第2 項第2 款之訂定。亦即當公費生不具公務人員任用資格時，先以聘用人員聘用，此時便需開始為公費生凍結職缺，等到日後公費生取得公務人員任用資格後，即可銓敘任用為公務人員，即使在這段時間，公費生先取得公務人員任用資格卻無職缺，仍應履行凍結職缺之給付，直至出缺。所以依據系爭管理要點第2 條第2 項第2 款、行政程序法第8 條與論理法則，凍結職缺之給付，應該在公費生以聘用人員聘用時開始履行，直至出缺，不因原告取得公務人員任用資格停止給付，否則焉有在原告未取得公務人員任用資格，以聘用人員聘用時，可享有凍結職缺之給付，而原告取得公務人員任用資格後，仍以聘用人員聘用，反而不用給付之理，況且如此解釋，原告就應主動放棄公務人員任用資格，因沒有公務人員任用資格反而可享有凍結職缺之給付，由此可知，明顯非該點之意義。

５、原告請求「凍結職缺、不得遴補」係依據系爭管理要點第2條第2 項第2 款與第4 條；而請求「分發」係依據系爭管理要點第2 條第2 項第1 款，系爭管理要點既為契約之一部分，依據行政程序法第149 條、民法第153 條、司法院釋字第576 號、第533 號與第348 號解釋意旨，原告依據契約之不同訴訟標的，自有依法請求之權利。至於請求「凍結職缺、不得遴補」與「分發公費生」，從字義即可明顯判別為不同請求，凍結職缺就是凍結職缺，分發公費生就是分發公費生，並不能將凍結職缺目的是為了分發公費生，即認定「凍結職缺、不得遴補」與「分發公費生」是同一件事，而率然認定於法律上為同一請求，被告雖指稱請求凍結職缺與請求分發為同一件事，互為配套，但不能以此模糊原告請求被告凍結職缺與請求分發於法律上為不同給付之事實。綜上，原告依據契約不同款項，請求被告履行不同給付，應為合法之請求，是以被告主張「『凍結職缺、不得遴補』與『分發公費生』，實同為一事，互為配套，則原告既然無請求被告分發之權利，自無請求被告凍結職缺之權利。」此論點已違反論理法則、民法第153 條、司法院釋字第576 號、第533 號與第348 號解釋意旨。

６、鈞院96年度訴字第541 號判決理由為：「自系爭契約之目的及整體內容觀之，原告受被告分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務，及必須服務一定年限，為原告之負擔。」是以被告答辯即主張「凍結職缺、不得遴補」與「分發公費生」，實同為一事，互為配套。並引用鈞院96年度訴字第541 號判決理由，主張原告既然無請求被告分發之權利，自無請求被告凍結職缺之權利。另有最高法院73年台上字第3292號、最高行政法院94年度判字第501 號、最高行政法院91年度判字第1579號判決可參照。依據鈞院96年度訴字第541號判決案，因「分發」從字義上可以分別解讀為原告應受被告分發，或原告有權請求被告分發兩種意涵，是以該案之判決理由係針對原告是否有權請求被告分發所作之判決，依據上述判例意旨，並不對本案之訴訟聲明產生既判力，且本案訴訟標的「凍結職缺、不得遴補」文意明確，從字面並無其它解讀餘地，自然無從引用訴字第541 號判決之判決理由。被告所引用改制前行政法院72年判字第336 號判例意旨係判決針對同一訴訟標的，才構成既判力，自然不適用本案。綜上所述，本案與鈞院96年度訴字第541 號判決之訴訟標的與聲明均不相同，且本案訴訟聲明為請求「凍結職缺」，其文意明確，無雙方不同解讀餘地，自然不受訴字第541 號判決之判決理由所拘束，亦不適用改制前行政法院72年判字第336 號判例意旨。被告答辯「依據地方制度法，被告當無可能凍結非屬權限現範圍內之衛生機關職缺，此項約定當屬違法。」然而，被告為中央行政機關，握有全國最豐沛之行政資源與權利，地方衛生單位又為被告下級單位，被告自可以補助與相關協調方式，使地方衛生單位空出一個職缺，以達成給付，何難之有，並不是非得違法方能達成給付，況且倘若被告自覺履約不易，當應依行政程序法第147 條先行與原告進行契約調整，而非逕自修改契約，此點亦有違契約自由與信賴保護之精神。

７、被告所屬醫院職員出缺放寬遴補規定，排除原告於山地離島之公立醫院編制職缺的遴補權利，原告自可依系爭管理要點第2 條第2 項第2 款、系爭公費生契約第5 點規定與行政程序法第8 條請求被告應於該遴補規定增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補」：

⑴、依據行政程序法第149 條、民法第153 條、司法院釋字第576 號、第533 號與第348 號解釋文，契約所規範之各項權利義務、其效力受憲法與法律保護。是以依據系爭管理要點第2 條第2 項第2 款規定與系爭公費生契約第5 點規定，被告應在原告未取得公務人員任用資格前，凍結山地、離島或指定地區之公立醫院與衛生機關編制職缺。然而被告所屬醫院職員出缺放寬遴補規定，排除了原告於山地離島之公立醫院職缺的遴補權利，原告自可依系爭管理要點第2 條第2 項第2 款規定、系爭公費生契約第5 點規定請求被告應於該遴補規定增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補。」

⑵、原告依據系爭公費生契約而選擇就讀藥學系，並接受該契約所衍生之權利與義務對待，放棄其餘生涯規劃選擇，已產生客觀信賴事實與信賴要件，而「凍結職缺」既為契約內容，則政府自應依行政程序法第8 條保護人民之信賴。被告於契約成立後所訂之遴補規定排除了原告於山地離島之公立醫院編制職缺的遴補權利，已違背行政程序法第8 條之規定。

８、被告認為人民並無權利請求修改行政命令，然而原告請求被告於該遴補規定增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補」，係因該遴補規定排除了原告於山地離島之公立醫院職缺的遴補權利，已明顯違反系爭管理要點第2 條第2 項第2 款與系爭公費生契約第5 點之規定，依司法院釋字第348 號解釋文，原告之請求均因契約效力所致，並非原告有權請求修改行政命令。又依據行政訴訟法第7 條，被告於本案所負損害賠償金額更改為45,265元：

⑴、原告於94年12月退伍，依系爭管理要點第4 條，被告應自94年7 月1 日起凍結山地離島地區衛生所藥師缺額、不得遴補，「花蓮縣富里鄉衛生所自94年7 月招考藥師訊息」已證明被告並未履行該給付義務。原告自94年12月20日擔任約用人員，依系爭管理要點第2 條第2 項第2 款與系爭公費生契約第5 點，被告應自94年12月20日起凍結山地、離島或指定地區之公立醫院與衛生機關編制職缺，金門署立醫院自95年9月招考藥師訊息及南投縣信義鄉96年9 月招考藥師訊息，亦證明被告並未履行該給付義務。

⑵、由於被告未履行上述契約給付義務，因此原告有權依據行政訴訟法第7 條請求損害賠償，所須賠償的金額應為該職缺的起薪，依據醫事人員人事條例第10條：「醫事人員之俸給，分本俸、年功俸及加給，均以月計之。前項本俸、年功俸之級數及俸點，依醫事人員俸級表之規定。」則藥師師㈢級起薪為本俸加上加給後之總金額。按醫事人員俸級表，藥師師㈢級本薪俸級為24級，俸點385 點，核算俸點後其本俸金額為24,670元；另依據醫事人員專業加給表，藥師師㈢級之加給為20,595 元，是以該職缺的起薪合計為45,265 元。

９、原告之所以於鈞院96年度訴字第541 號判決案未提出本案主張，係因原告無從推斷訴字第541 號案之判決理由為「分發為原告之負擔」，只能另案提起請求被告依約凍結職缺，此為人之常情與憲法所保護人民訴訟權之範圍，被告為中央行政單位，具有行政優越地位，並有公費聘請律師之資源，卻拒絕承認系爭公費生契約內原告所應有之權利，對於政府因體制修改而造成民眾終生權益損害，始終不願謙虛面對，甚至以耗廢司法資源此項欲加之罪加諸原告，否則試問原告何須再次興訟、花費自己大量時間與金錢，只為了1 份公職，其實公平與程序正義亦是原因之一。綜上所述，系爭管理要點為系爭公費生契約之一部分，則被告應依系爭管理要點凍結相關編制職缺，惟被告迄今仍拒絕履行。為維護原告之權益，並建立行政契約雙方法律地位為平等，行政行為應誠實信用並保護人民信賴之精神，爰請求判決如訴之聲明。

二、被告主張之理由：

㈠、程序方面：原告前曾於96年2 月8 日，與訴外人許家福共同以渠等與原告於87年8 月7 日所簽定之系爭公費生契約、系爭養成計畫及系爭管理要點，向被告請求將原告分配至被告所屬山地、離島或指定地區之醫療衛生機關擔任藥師之職務。嗣遭鈞院以96年度訴字第541 號判決駁回。該案原告固已提起上訴，鈞院亦已以96年11月26日院田忠股96訴541 字第0960025074號函將卷證檢送最高行政法院，但原告係以該系爭公費生契約、系爭養成計畫及系爭管理要點，更行起訴請求被告聘（僱）用原告、凍結山地、離島或指定地區之公立醫院與衛生機關編制職缺、凍結山地離島地區衛生所藥師缺額，不得遴補，遴補規定應增定「藥師於山地離島署立醫院可遴補」內容，並請求被告賠償原告之損害。原告既以相同之契約、計畫以及系爭要點為據，提起本件訴訟，則有可得而言者：

１、原告前所提起之訴訟之依據，為系爭公費生契約第8 條、系爭養成計畫第7 條，以及系爭管理要點第2 條第2 項第1 款、第2 款及第4 條之規定；而原告所提本件之訴訟，亦同係以系爭公費生契約第8 條以及系爭管理要點第2 條第2 項第2 款及第4 條之規定，是其提起訴訟之法律依據均相同。

２、原告前後2 訴間之聲明雖稍有不同，前案件係聲明請求被告將原告分配至被告所屬山地、離島或指定地區之醫療衛生機關擔任藥師之職務；而本件原告之聲明雖係請求被告聘（僱）用原告、凍結山地、離島或指定地區之公立醫院與衛生機關編制職缺、凍結山地離島地區衛生所藥師缺額，不得遴補，遴補規定應增定「藥師於山地離島署立醫院可遴補」內容，並請求被告賠償原告之損害等，然該所謂請求被告聘用原告、凍結職缺及缺額且不得遴補等，最後目的仍在於要求被告將原告分配至醫療衛生機關擔任藥師之職務，堪斷與前案件實屬同一標的。故本件原告提起之訴訟，乃係就前已起訴之事件，更行提起本件之訴，依行政訴訟法第107 條第1 項第7 款、第213 條規定、改制前行政法院72年判字第336 號判例意旨，本件原告提起之訴，係就前已起訴之事件，更行起訴，即應以裁定駁回。

㈡、實體方面：

１、原告前已於94年12月20日至署立澎湖醫院擔任「約用藥師」，嗣被告依原告之陳情（原告97年1 月4 日陳情書），同意原告改至澎湖縣馬公市澎南區鎖港里合珍健保藥局服務之申請，故其於服務期滿後，便可依後述第２⑴之方式取得公務人員資格，且該署立澎湖醫院以及澎湖縣馬公市澎南區鎖港里合珍健保藥局均係醫療衛生機關，可見被告早已依原告之聲明主張聘用原告，原告所訴並無理由。茲原告係要求分發至醫療衛生機關，此已非被告義務及能力所及，所訴自非合法。

２、公費生取得公務人員資格之方式：⑴、如依兩造所簽立之系爭公費生契約以及系爭管理要點之規定，藥學系公費生於學校畢業之後，先通過考試，取得專門職業資格後，便可分配至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務6 年〔此時因公費生尚未取得公務人員資格，故可先以聘（僱）用人員聘（僱）用，並相對凍結相對編制職缺〕。待服務滿6 年後，公費生再以下列兩種方式之一取得公務人員資格：①自行參加公務人員考試；或②依「專門職業及技術人員轉任公務人員條例」之規定（例如需於無適當之公務人員考試及格人員可資分發任用或遴用時，由用人機關依法辦理甄審或公開甄選）。⑵、本案被告前已因原告之申請，將原告改至澎湖縣馬公市澎南區鎖港里合珍健保藥局服務，惟尚未滿6 年之服務期限，即便服務已滿6 年，原告仍須依前第⑴點所述2 種方式之一取得公務人員資格，併予陳明。

３、原告所主張被告應聘用原告、凍結職缺及缺額且不得遴補等，並非原告之義務暨權利：

⑴、依系爭管理要點第1 點規定：「臺灣省政府（以下簡稱本府）為辦理本省地方醫護人員養成計畫畢業生之服務管理，特訂定本要點。」；另系爭養成計畫貳、計畫目標係規定：「臺灣省政府（以下簡稱本府）為養成本省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務，特訂定本計畫」，可證前揭2行政命令之目標係在於充實山地、離島地區醫事人力，並非保障居住於山地、離島地區人民之就業權，公費生藉由領取公部門之公費補助，以減輕經濟壓力，公部門亦藉此取得公費生願意受指派至山地、離島地區對該地區人民為服務之指派權利，則分發並非為被告之義務。而本件原告所主張聘用原告、凍結職缺及缺額且不得遴補等，其實均與將公費生分發至醫療衛生機關為相同之事，亦即被告先暫時聘用原告、凍結職缺及缺額且不遴補缺額，最後將公費生分發至醫療衛生機關，是彼此間均為被告當時設計之配套措施，不可分離。故自系爭公費生契約之目的及內容整體觀之，本件原告之主張，亦非屬原告之權利。

⑵、另參前案件，即鈞院96年度訴字第541 號判決略以，「按『乙方在服務期間，應恪遵以下規定事項：㈡如受撤銷資格處分或因重大疾病或不可抗拒之事故失去工作能力者，得報經甲方解除其服務義務。．．．㈥如因違反法令或規定而受免職處分致無法繼續服務者，應賠償其在學期間所享領之公費及甲方補助養成學校之補助費，．．．』『乙方在學及服務期間均不得自動請求繳還公費以規避或縮短服務年限』，系爭契約第6 條及第7 條分別定有明文。則原告受被告分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務，及必須服務一定年限，為原告之附款之負擔，無法服務時，原告應賠償所享領之公費。職是，自系爭契約之目的及整體內容觀之，原告受被告分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務，為原告之附款之負擔，並非保障其就業權，原告並無請求被告分發之權利，尚難認被告有分發原告等至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務。」等語，則如前所述，本件原告所訴聘用原告、凍結職缺及缺額且不得遴補等，與分發公費生實同為一事，互為配套，堪斷本件原告之請求，尚非有理，應予駁回。

４、系爭管理要點第2 條第2 項第2 款規定之目的：

⑴、因921 大地震之故，關於訂定系爭公費生契約之相關資料多已喪失，現已無可查考其源由。然純就文義而言，系爭管理要點第2 條第2 項第2 款即「前述人員未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並相對凍結相當編制職缺。」之規定是否有作為規範被告之意旨，尚有疑義（蓋系爭公費生契約內容似乎均係在規範原告之應然義務）。另觀系爭養成計畫貳、計畫目標及系爭管理要點第1 點規定，均可見2 行政命令並非保障居住於山地、離島地區人民之就業權，是該管理要點所謂凍結及聘用之規定，性質上應僅屬行政規則之一種。況如前所述，被告已依原告之請求將其先後分配至署立澎湖醫院及澎湖縣馬公市澎南區鎖港里合珍健保藥局服務，應已滿足原告之要求。

⑵、況系爭公費生契約第6 條及第7 條分別明定：「乙方在服務期間，應恪遵以下規定事項：㈡如受撤銷資格處分或因重大疾病或不可抗拒之事故失去工作能力者，得報經甲方解除其服務義務。．．．㈥如因違反法令或規定而受免職處分致無法繼續服務者，應賠償其在學期間所享領之公費及甲方補助養成學校之補助費，．．．」「乙方在學及服務期間均不得自動請求繳還公費以規避或縮短服務年限」，而就約定之內容觀之，原告受被告分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務，及必須服務一定年限，為原告之負擔，無法服務時，原告應賠償所享領之公費，可見所訴並非有理。

５、又按行政程序法第141 條規定，且依學者之見解，行政契約之內容不得牴觸法律之規定，此為契約之合法要件。司法院釋字第467 號復解釋：「中華民國（以下同）86年7 月21日公布之憲法增修條文第9 條施行後，省為地方制度層級之地位仍未喪失，惟不再有憲法規定之自治事項，亦不具備自主組織權．．．」，參諸88年1 月25日公布之地方制度法及相關法規之規定，關於地方自治團體之人事權，係屬地方自治事項，操諸各級地方自治團體之手，中央並無權限，則被告當無可能凍結非屬權限現範圍內之衛生機關職缺。系爭公費生契約此部分之約定既已違反地方制度法及相關法規之規定，則系爭公費生契約部分內容就現實狀況而言，當屬違法，原告猶藉以請求，自非可許。

６、末按行政訴訟法第7 條之規定，應以其提起之撤銷訴訟或課予義務訴訟合法為前提，始得合併請求。原告提起聲明被告應聘用原告、凍結職缺及缺額且不得遴補等之訴訟，並不合法，已如前述，則原告合併請求之薪資損失部分，即失所附麗，應併予駁回。承上觀之，縱鈞院認為本件與前訴訟非屬同一案件，然二者均係依據同樣之系爭公費生契約請求，原告於前訴訟早可一併主張，卻捨此不為，再次興訟，徒耗費司法資源，而其所主張之理由於前訴訟中，鈞院亦不採認，因此，本件原告所訴顯無理由，依行政訴訟法第107 條第2項規定，應不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

理由

甲、程序方面：

一、本件行政訴訟起訴後，被告原代表人由侯勝茂變更為乙○○，茲據繼任者於97年6 月9 日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「行政機關基於其法定職權，為達之特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。有關機關為解決公立醫療機構醫師缺額補充之困難，以公費醫學教育方式，培養人才，教育部遂報奉行政院於中華民國六十七年元月二十七日核准，以台（六七）教字第八二三號函發布『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，作為處理是項業務之依據。該要點第十三點內規定『服務未期滿，不予核定有關機關頒發之各項證書或有關證明。其專業證書，先由分發機關代為保管』，於第十四點規定『公費畢業生於規定服務期間，不履行其服務之義務者，除依第十三點規定辦理外，並應償還其在學期間所享受之公費』，均為確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務，以解決上述困難，達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無抵觸。」司法院釋字第348 號解釋意旨參照。查系爭公費生契約之訂立，在於養成台灣省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務之行政上目標，由前台灣省政府提供公費待遇及藥師養成過程中之各種便利，公費學生則負畢業後分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，是系爭契約為行政契約，本院有審判權，先此敘明。

三、次按原告之訴，有就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴情形者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第7 款定有明文；而判斷前後事件是否相同，乃視是否為同一當事人，就同一訴訟標的而為訴之同一聲明，若此三者有一不同，即非同一事件。查原告於本院96訴字第541 號案與本案固均係基於上開公費契約為請求，惟其於該案係請求：「被告應將原告分配至被告所屬山地、離島或指定地區之醫療衛生機關擔任藥師之職務。」核與本案請求被告以聘（僱）用人員聘（僱）用原告，並凍結山地、離島或指定地區之公立醫院與衛生機關編制職缺，不得遴補等聲明內容，並不相同，自非同一事件。是縱本院96訴字第541 號案，因原告不服判決結果，上訴最高行政法院，現仍繫屬於最高行政法院審理中，亦無行政訴訟法第107 條第1 項第7 款規定之適用。被告抗辯本件原告之訴，係就前已起訴之事件，更行起訴，應以裁定駁回云云，乃有誤解，尚無可採。

四、復按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111 條第1 、2 項、第3 項第2 款定有明文。本件原告起訴時，就其訴之聲明第4 項原聲明：「被告應自95年1 月起每月給付原告薪資損失共4,074 元，直至出缺或被告依行政程序法第147 條辦理契約調整。」嗣於本院97年5 月27日準備程序期日，當庭變更該聲明金額部分為45,265元，核其請求之基礎未變，且未據被告異議，並為本案之言詞辯論，自應准許。

乙、實體方面：

一、原告主張：依原告與前臺灣省衛生處所簽立之系爭公費生契約，約定「臺灣省地方醫護人員養成計畫」、「台灣省地方醫護人員成計畫畢業生服務管理要點」均為該契約之一部分。而上開要點第2 條第2 項第2 款、第4 條既規定，依上述養成計畫之畢業生未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並相對凍結相當編制職缺；山地離島地區衛生所醫師、牙醫師、藥師等缺額，每年自每年7 月1 日起公費生分配服務前應凍結，不得遴補，則原告自得依約請求被告凍結職缺，不得遴補，字意明確，其效力應受憲法與法律保護；被告且應依行政程序法第8 條與論理法則執行。詎被告於精省後，承接臺灣省衛生處上開業務，竟未與原告協調，即片面修改上開管理要點規定，將原要點上述凍結職缺之給付全部刪除，於增訂之第6 條第2 項第3 款且規定，藥學系畢業生取得醫事人員證書後，自行覓妥服務機構，並於前往服務之前，向被告申請分發，而未履行原告訴之聲明第1 、2 項之給付；本件請求內容既與鈞院96年度訴字第541 號事件不同，該判決對本案無既判力，原告自得依約向被告為本件請求。又被告可用補助與協調地方政府之方式，達成凍結衛生機關職缺之給付，此給付並未違法；被告所屬醫院職員出缺放寬遴補規定，排除原告於山地離島之公立醫院編制職缺的遴補權利，原告自可依系爭契約，據系爭管理要點第2 條第2 項第2 款、系爭公費生契約第5 點與行政程序法第8 條規定，請求被告應於該遴補規定增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補」條款，而非請求修改行政命令云云。

二、被告則以：臺灣省地方醫護人員養成計畫目的，在於充實山地、離島地區醫事人力，並非保障居住於山地、離島地區人民之就業權。系爭契約係藉由公費生領取公部門公費補助，以減輕經濟壓力；公部門亦藉此取得公費生願意受指派至山地、離島地區對該地區人民為服務之指派權利。故分發與否係被告權利，原告僅有依約為服從分發義務。而被告於94年間擔任澎湖醫院約用藥師，且被告已因原告之申請，將原告改至澎湖縣馬公市澎南區鎖港里合珍健保藥局服務，上開服務年資均得採計為地方養成公費藥師應服務6 年之年資內，待原告服務滿6 年後，即可以一定方式取得公務人員資格。原告要求分發至醫療衛生機關，已非被告義務及能力所及，原告所主張被告應聘用原告、凍結職缺及缺額，且不得遴補等，要非原告之權利，所訴自非合法，其合併請求薪資損失部分，亦失所附麗，應併予駁回。縱認為本件與前訴訟非屬同一案件，然二者均係依據同樣之系爭公費生契約請求，原告於前訴訟早可一併主張，卻捨此不為，再次興訟，徒耗費司法資源等語，資為抗辯。

三、本件原告與前臺灣省政府衛生處於87年8 月10日簽訂系爭公費生契約，約定「臺灣省地方醫護人員養成計畫」、「台灣省地方醫護人員成計畫畢業生服務管理要點」為該契約之一部分。而原告於87年入學後，前臺灣省政府於87年10月間，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例進行功能業務及組織調整後，有關公費生之職權業務乃移轉於被告。嗣原告於91年9 月25日取得藥師資格，並於94年12月20日自行受聘於被告委託三軍總醫院經營之澎湖醫院，而未占正式編制職缺。其後被告復依原告申請，以97年2 月4 日衛署照字第0970060477號函同意原告，改至澎湖縣馬公市澎南區鎖港里合珍健保藥局服務，並准核計其養成公費應服務之年資等事實，有公證書、系爭公費生契約、系爭養成計畫、系爭管理要點、原告藥師證書、被告所屬澎湖醫院委託三軍總醫院經營在職證明書、陳情案說明、實務訓練情形表及被告上開函等件影本附卷可稽（見本院卷第15-27 、30-36 、105- 107頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。

四、本院之判斷：

㈠、按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，為民法第98條所規定，於就行政契約為解釋，亦得類推適用。而所謂探求當事人之真意，如兩造就其真意有爭執時，應從該意思表示所根基之原因事實，經濟目的，一般社會之理性客觀認知、經驗法則及當事人所欲使該意思表示發生之法律效果而為探求，並將誠信原則涵攝在內，藉以檢視其結果對兩造之權利義務是否符合公平正義。如前所述，「台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」與「台灣省地方醫護人員養成計畫」固均屬本件契約之一部分；而該管理要點第2 條第2 項第1 款、第2 款、第4 條且規定：「（第1 款）…藥學系等畢業生取得專門職業資格後，分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務其服務年限…藥師6 年…（第2 款）前述人員未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並相對凍結相當編制職缺。」、「山地離島地區衛生所醫師、牙醫師、藥師醫事檢驗師、醫用技術放射線技術師、公共衛生護士缺額，每年自7 月1 日起公費生分配服務前應凍結，不得遴補，各有關衛生局應於每年8 月底，將缺額專案列表報送本府衛生處彙辦。」

㈡、惟查，依系爭契約記載：「立契約書人台灣省（以下簡稱甲方；由台灣省衛生處代表），甲○○（以下簡稱乙方），茲就甲方所實施之台灣省地方醫護人員養成計畫，訂立本契約。乙方原接受甲方所擬訂實施之台灣省地方醫護人員養成計畫成為公費學生，有關在學及服務期間之權利，除應以甲方所擬具之「臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫」及「台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」予以規範外，其他重要事項分訂如后：一、乙方在學期間應遵守學校一切規章，努力向學，如發生以下各種情事，應繳還所享領之公費…二、乙方在學期間，遇有以下各種情事，停發公費…

三、乙方在校修業超過規定年限，其延長修業期間所各項費用均由乙方自行負擔，如乙方無力負擔，可以申請延長服務年限方式繼續享領公費﹕…五、乙方畢業後服務年限…服務年資，自分配報到之月起算，不包括前項訓練期間，應徵召服役及自行進修期間，服務地區，應山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務。六、乙方在服務期間，應恪遵以下規定事項：㈡如受撤銷資格處分或因重大疾病或不可抗拒之事故失去工作能力者，得報經甲方解除其服務義務。．．．㈥如因違反法令或規定而受免職處分致無法繼續服務者，應賠償其在學期間所享領之公費及甲方補助養成學校之補助費…

七、乙方在學及服務期間均不得自動請求繳還公費以規避或縮短服務年限。」參酌上開管理要點第1 條及臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫規定：「臺灣省政府為辦理本省地方醫護人員養成計畫畢業生之服務管理特訂定本要點。」、「

壹、計畫依據、臺灣省政府衛生處依照臺灣省政府委員會第1943次會議修正通過之『臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫』以培育原住民、離島醫護人員，分配原住民居住地區及離島服務。貳、計畫目標：一、臺灣省政府為養成本省地方醫護人員推展衛生業務，加強醫療服務，特訂定本計畫。…

參、養成方式、訓練與服務：一、養成方式：採單獨招生並給予公費待遇…二、訓練…三、服務年限…」可知，系爭公費生契約之訂立，旨在充實山地、離島等地區醫事人力，以加強醫療服務之行政目的，系爭公費之提供與公費生學成後之服務間係具有對待給付之關係，故原告藉由領取政府之公費補助，以減輕經濟壓力，並得享受藥師養成教育之各種利益，係負有於畢業取得專門職業資格後，至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，被告並藉此事先取得公費生受指派至山地、離島地區服務之同意指派權利。而上述服務管理要點乃係臺灣省政府為管理此公費生之服務細節所頒布之行政規則，要點內容有關該等畢業生未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並相對凍結相當編制職缺或山地離島地區衛生所醫師、牙醫師、藥師等缺額，自每年7 月1 日起公費生分配服務前應凍結，不得遴補等規定，乃係為於執行該公費生應履行之服務義務，應受分配地區醫療衛生機關內部之人事管理指示，該要點規定目的既在公費生應盡服務義務之管理，而非在保障其就業權，則原告自無以該要點為系爭契約之一部分，而執為如訴之聲明第1 、2 項之請求，是其該部分請求，乃不應准許。原告主張上開服務要點第2 條第2 項第2 款、第4 條規定明確，應受憲法與法律保護，被告應依行政程序法第8 條所揭示之誠信原則執行云云，乃係拘泥於要點文句，而未視系爭契約之訂立目的所為片面之解讀，自無可採。

㈢、又原告既不因上述「台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」規定，對被告有凍結相當編制職缺，並於其受分配前不得遴補之請求權，則其再執上開管理要點第2 條第2 項第2 款及行政訴訟法第7 條規定，於訴之聲明第3 、4項分別請求被告於其所屬醫院職員出缺放寬遴補規定應增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補」，直至出缺或被告依行政程序法第147 條辦理契約調整；被告應自95年1 月起每月給付原告薪資損失共45,265元，直至出缺或被告依行政程序法第147 條辦理契約調整，亦屬無據，均不應准許。原告主張被告所屬醫院職員出缺放寬遴補規定，排除原告於山地離島之公立醫院編制職缺的遴補權利，原告自可依系爭公費生契約，據系爭管理要點第2 條第2 項第2 款、系爭公費生契約第5 點與行政程序法第8 條規定，請求被告應於該遴補規定增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補」條款，並非請求修改行政命令云云，亦係其個人主觀法律見解，要無足取。

五、綜上所述，原告依台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點第2 條第2 項第2 款及第4 條及行政訴訟法第7 條等規定，為如訴之聲明所示之請求，俱無理由，均應駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭