臺北高等行政法院判決

原告

金頻道有線電視股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

張孝詳律師

複代理人

孫劍履律師

被告

行政院公平交易委員會

代表人

湯金全（主任委員）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國95年11月20日院臺訴字第0950093719號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣台北市松山國宅乙標（下稱松山華城）之住戶檢舉原告與長德有線電視股份有限公司（下稱長德公司）有互不競爭之協議，涉嫌違反公平交易法云云。經被告調查結果，以原告及長德公司均係行政院新聞局所劃定台北市中山區（經營範圍包括台北市中山區、大同區、松山區等行政區）提供有線電視服務之事業，共同於該區內對於國宅社區劃分交易對象，為同一產銷階段之水平聯合，足以影響行政院新聞局劃分之台北市中山區有線電視市場競爭機能，違反公平交易法第14條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，於民國（下同）95年4 月6 日以公處字第095032號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並各處原告及長德公司罰鍰新台幣（下同）6 百萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：

(一)訴願決定及原處分均撤銷。

(二)更為適當處分。

二、被告聲明：原告之訴駁回。

參、兩造之陳述：

一、原告主張之理由：

(一)原告於客觀上並無與有競爭關係之長德公司共同限制交易對象相互約束事業活動之聯合行為存在：

１、按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格、或限制數量、產品、設備、交易對象、交易地區，相互約束事業活動之行為。」、「第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」公平交易法第7 條第1 項、第3 項各定有明文。公平交易法上所禁止之聯合行為必須是事業於客觀上確與有競爭關係之他事業有共同決定商品價格或限制交易對象等聯合行為存在（即外觀上一致性行為），主觀上則必須是事業間有以契約、協議或其他方式之聯合行為合意存在，方足以當之。另參黃茂榮教授所著公平交易法理論與實務就聯合行為之構成要件解析如下：「㈠聯合主體：有關係之事業間。㈡聯合方法：契約、協議或其他方式之合意。㈢聯合內容：⑴共同決定商品或服務之價格。⑵限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等。㈣聯合目的：相互約束活動之行為。㈤實行聯合行為」等語。

２、次按最高行政法院92年度判字第1789號（應係92年度判字第1798之誤繕）判決曾就聯合行為之舉證責任表示見解：「次按認定事實固應依證據認定之，惟所謂證據，並不以直接證據為限，無違一般經驗法則之間接證據亦包括在內，證據無違一般經驗法則，並非法所不許。查所謂『跟隨性之平行行為』與『聯合行為』之區別在於『有無意思連絡』。惟因二者之外觀均呈現行為之一致性，是以執法機關對於聯合行為取得合意之直接證據（例如書面會議紀錄），有困難時，應採『合理推定』之方式，詳而言之，具有水平競爭關係之諸事業間，有無意思連絡，而為共同行為致影響市場供需功能，除了少數有直接證據的情況外，一般而言，事實層面之認定與證據資料的掌握並不容易，因此在聯合行為之監控上，事業彼此間是否有聯合行為之意思連絡，往往必須合理推定的方式。」。訴訟實務認定聯合行為所憑之證據，雖不以直接證據為限，但所採用之間接證據，仍須無違一般經驗法則，尤不能以主觀推測臆測等顯違一般經驗法則之證據採為認定事實之相當證據。聯合行為之主觀合意要件，雖得以間接證據合理推定的方式證明，惟客觀上之「事業間共同決定商品或服務之價格或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區」等外觀上一致性行為要件，仍須以直接或間接等相當證據證明，不能僅以間接證據合理推定之方式為之。

３、原處分認原告有與長德公司共同劃分交易對象之違反公平交易法第14條第1 項聯合行為之禁制規定。惟查公平交易法第14條第1 項之聯合行為定義，依第7 條第1 項規定係指：「本法所稱聯合行為，謂事業．．．與有競爭關係之他事業．．．限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等．．．之行為。」即限制交易對象方屬聯合行為，此與劃分交易對象並非相同，原處分竟謂劃分交易對象為公平交易法所禁制之聯合行為，實難謂原處分已無明顯適用公平交易法第14條、第7 條規定不當之當然違法情形。

４、查依黃茂榮教授就聯合行為之「限制交易對象」之見解係指「限制相對人只得與特定交易對象交易」。本件首應審究者，應係是否有相當之證據足以證明原告公司及長德公司於客觀上已有「限制相對人只得與特定交易對象交易」之外觀上一致性行為存在。被告所列之6 項相關事證，無非係以間接證據合理推定之方式認定原告公司與長德公司間有劃分交易對象之聯合行為合意存在，惟俱不足以證明原告與長德公司間於客觀上已有「限制交易對象」之外觀一致性行為存在，被告未提出相當之證據證明，逕以間接證據合理推定之方式認定2 家公司主觀上已有劃分交易對象之合意存在，並爾率認有違反公平交易法第14條規定之聯合行為存在，認事用法實顯有重大違誤。

(二)本件於認定原告與長德公司於客觀上構成共同「限制交易對象」（即限制相對人只得與特定交易對象交易）之外觀一致性行為之證據，必須證明有「片面對於收視之請求無正當理由拒絕之」之情事存在。被告調查所得之資料，未能證明原告與長德公司均有「片面對於收視之請求無正當理由拒絕之」之外觀一致性行為存在，說明於下：

１、原告就松山新城、松山華城之客戶收視請求，於客觀上顯不具有「片面無正當理由拒絕收視之請求」之「限制交易對象」之行為存在：

⑴、被告未提出證據資料證明檢舉人所述之事實，原告依法否認之。被告稱「查本件相關事證：被告於93年對包括原告之2有線電視事業在台北市中山區經營區之國宅大樓管理委員會進行調查之結果（包括問卷、訪查之方法），證明渠等以大樓電視箱管線太小，無法容納2 家纜線等為由，拒絕提供收視服務，用以劃分服務區域」云云，明顯與事實不符，且被告迄未證明其問卷、訪查形式上之真正，原告否認之，被告以未經證明為真正之證據資料採為處分之依據且據以提出答辯，是其此項採證及攻防方法，顯然於法不合。

⑵、依處理經過內載，原告並未拒絕受理收視之請求，而係因該區之配電箱僅能容納1 條網路電纜線及拉明管等施工層面之障礙無法克服等正當理由而無法提供收視。

⑶、依被告所呈之「金頻道現場線路架設會堪紀錄」第2 、3 、4 、5 點內載之「2 、松山新城原設有光節點（健康路45巷），89年後拆除，若社區管委會同意架設仍可恢復。」、「3 、本公司與長德線材一樣，但放大器規格不同，並不相容。」、「4 、引進線配電箱因管徑過小，無法容納兩條線進入，故無法同時由兩家業者提供收視服務。」、「5 、松山華城新建時原設有纜線，但經建商要求拆除，現已有長德線纜進入，只要管委會同意並解決路徑架設問題，本公司接受架線施工」各等語，即明原告並非無故不提供收視。

⑷、依羅黎明於95年5 月5 日出具之聲明書明確記載：「約於92年月期間，接獲於有線電視系統業界任職副理之黃文瑞先生請託表示，有線電視中山經營區○○○○○道有線電視股份有限公司，擬於該區甫興建完成之國宅松山新城乙標建置有線電視網路，惟因該社區預留之公共天線暗管已為該區另一業者長德有線電視建置之網路利用，且暗管孔內無法同時架設兩家有線電視網路，致使金頻道公司無法利用該社區原預留之公共天線暗管建置網路。但金頻道公司非常希望能進入松山新城乙標提供服務，故希望本人能代為與松山新城乙標之承辦人（舊有同事）員聯繫，以了解是否有其他路徑可於該社區建置有線電視網路。本人在接獲黃副理請託後，即與松山新城乙標之承辦人員聯絡，隨後駐點人員派該基地水電承包商與金頻道公司人員前往勘查路線。經過數月之後，線路仍無法進入該社區，黃副理曾在請託本人代與該社區之建商駐點人員協調其他替代方案，惟本人再次協調後，該社區並不同意以明線方式建置，因此本人遂向黃副理表達恐難再提供協助。」等語，足證原告確係因線路架設之施工障礙無法克服以致無法提供收視，並非無故不提供收視，亦可證明原告並無任何不為競爭之情事。

⑸、依原告客服部來電顯示紀錄內載，於92年6 月8 日光復北路210 巷37號4 樓之客戶林爭育，即曾來電要求收視，惟因該區管委會已與長德公司簽約且原告之線路施工障礙一直無法克服（因管委會不同意拉明線），乃電告客戶「長德公司特約大樓，本公司無線路，因一直電無人，客如來電請告客知，找管委會接洽」等語，足證原告確係因線路架設之施工障礙無法克服，以致無法提供客戶收視。

⑹、原告客服部來電顯示紀錄內載於94年7 月15日光復北路230巷1 號2 樓之客戶羅育英，曾來電要求原告洽談合約約2~3百戶，聯絡人：徐總幹事，惟經客服部告知如要移轉需付裝機費用後，客戶即取消收視之要求，是原告顯無片面無故拒絕收視請求之情事，僅係客戶基於轉機收視之成本考量而取消之。

２、被告調查之過程草率，所為之認定與事實不符，更難以證明原告與長德公司客觀上有「限制交易對象」之外觀上一致性行為存在：

⑴、被告所稱之問卷、電話查訪，被告應證明其形式上之真正，否則自不得作為本件判決之證據資料。

⑵、原告設有客戶部，客戶來電均會處理並留有電話紀錄，原告決無可能對於客戶來電之收視請求無任何反應，長德公司亦應相同之。縱有無反應之情事，極可能係溝通出現問題，譬如未聯絡上，參諸電話紀錄內容，即有原告回電客戶林爭育而一直電無人之具體情事存在，無反應並不等同於拒絕，縱有對於收視請求無反應之情事，不能執此即得推謂原告與長德公司有「無正當理由拒絕客戶收視請求」之外觀上一致行為存在，

⑶、原告及長德公司並未對收視之請求「無反應」，且原告及長德公司確有與客戶洽商轉機收視之內容，僅因客戶考量價格及裝機成本之故而自行取消，原告及長德公司客觀上顯無「片面無正當理由拒絕客戶收視請求」之「限制交易對象」之外觀上一致性行為存在。

⑷、22個管委會中之14個管委會因原收視價格調漲因素而曾與原告或長德公司洽談轉換收視事宜，惟因無法取得較優惠之收視價格及轉機成本考量，決定取消轉機收視之要求，此亦顯非屬「無正當理由片面拒絕客戶收視請求」之情事。

⑸、原處分稱「另有16個國宅社區管理委員會認為2 家有線電視應有互不搶客戶，逐年取消優惠價格共同拉抬收視費之壟斷市場行為」云云，顯屬主觀臆測之詞，蓋因並無相當證據足證原告有「片面無正當理由拒絕客戶收視請求」之行為，依被告之調查內容，原告一直有與請求收視之國宅社區管委會進行協商之事實，僅因管委會最後考量轉機收視之價格、成本因素而決定取消，「互不搶客戶」顯係管委會主觀臆測之詞，與事實不符，且管委會因價格成本因素無法達成轉換收視之目的，乃憤而誣指原告及長德公司有「互不搶客戶」之行為，實屬至有可能之事。

⑹、原處分稱「經上開問卷及電話詢問資料，繪製成有線電視收視之分布簡圖，發現台北市○○○路以西、健康路以北之國宅均為被處分人長德公司之收視戶，光復北路以東、南京東路以北之國宅多為被處分人金頻道公司之收視戶，與檢舉人所述之情形大致上吻合。」云云，亦明顯指鹿為馬，蓋因松山區現有僅2 家有線電視公司，而多數國宅以往均係採管委會統包之方式，是松山區某一部分區域收視原告之統包客戶較多，而某一部分區域收視長德公司之統包客戶較多，此為價格競爭、客戶收視習慣及經營重點區域不同等多重因素所致，且為僅有2 家公司之寡占市場之市場競爭因素所必然之結果，此與「無正當理由拒絕收視請求」之「限制交易對象」之行為，係屬二事，被告竟引為證明原告有限制交易對象之證據，實有以顯不相當之證據羅織原告罪名之具體情事存在。被告製作之分布簡圖亦明顯失真，蓋因其劃分方法一則以光復北路以西健康路以北，一則以光復北路以東，南京東路以北，劃分標準明顯不一，顯係配合問卷之調查而故意羅織原告之罪名。由被告自承光復北路以東，南京東路以北之國宅多為原告之收視戶，即明2 家公司確無限制交易對象或限制交易地區之情事，否則上開區域豈有仍有長德公司之客戶存在之理。且查台北市○○○路以西，健康路以北之國宅仍有誠一國宅、敦化新城甲區、乙區、丙區、民權新城、自立新城等國宅仍為原告長期之合約收視戶，益明被告調查之過程草率，所為之認定與事實不符。

３、被告顯未憑相當之證據資料足以認定原告與長德公司於客觀上有共同限制交易對象之外觀上一致性行為存在，其認定原告與長德公司具有意思連絡之合意存在，亦顯然失所依據，且由此亦足證被告並非依據合於經驗法則之間接證據而為合理之推定，僅係以完全不相當之證據羅織原告及長德公司之罪名。

(三)目前台灣地區之有線電視業界早已納入政府管理且早已步上軌道，業界經營策略，基於成本利潤之考量，多不再以低價搶客戶之惡性競爭方式，且絕大部分客戶亦只重收視之價格，而因價格接近造成客戶轉換收視之意願及可能性不高，此為僅2 家公司經營之寡占市場之必然現象，而非業者之共同聯合行為所致：

１、有線電視業者於90年以前已納入政府之管理，且由主管機關新聞局劃分台灣地區之經營區及經營家數，中山區之經營區包含中山、松山、南港等3 個行政區域，經營家數則僅許可原告及長德公司等2 家公司經營，而2 家公司向客戶收取之收視費用須經台北市政府每年公告，處分當時則為每月不得超過550 元之上限（97年度最新公告為每月不得超過535 元之上限），有線電視業者基於成本利潤之考量，逐漸改採以提升收視品質為主要之競爭策略，因此於收視價格上，客戶已無太大之議價空間存在，且有線電視業者為裝機或轉機之故，必須付出施工之成本，因此基於成本考量，也必須向客戶收取裝機費用（當時為1,500 元）。而查業界當時所收取之裝機費用及收視費用（只要低為550 元）均為合法，因此收視戶如欲轉換收視，基於價格成本之考量已無多少優惠存在，且多數收視戶仍以收視價格及成本為主要考量，因此轉換收視之意願及可能性已不高，此為目前已納入管理僅2家公司之寡占市場所必然之現象，實非業者有共同之聯合行為存在所致。

２、有線電視市場之收視主要係靠拉線，而大樓收視戶常因大樓之設計無法同時容納2 家以上之管線設備，或因拉明管之方式有礙大樓觀瞻而為管委會及住戶所不同意，或因拉線須經路權機關或其他機關之同意等種種施工障礙因素存在，以致無法提供客戶收視，凡此均為有線電視市場必然會發生之具體障礙收視情事，實與聯合行為完全無涉。

３、依台北市政府新聞處94年11月8 日覆被告之函文「查本市除北投、士林二區外，餘各行政區皆有2 家系統經營者，由於頻道節目同質性高，故對於收視價格及服務品質有差異時，始有收視戶轉換系統經營者之情形。惟其轉換過程，有因大樓內部管線空間不足，管理委員會不願以明線施工方式辦理附掛，或因管理委員會京大樓社區分區所有權人會議決議授權簽訂收視契約，致另一系統經營者無法介入經營等因素，致使收視戶無法依其意願自由選擇系統經營者。」等語，即足證於寡占市場之結構下，有線電視市場轉換收視顯然並不容易：

⑴、只有收視價格及服務品質有差異時，始有轉換收視經營之情形，即於收視價格及服務品質大同小異時，轉換收視之可能性極低，目前市場上2 家公司之價格及服務品質大同小異，當然轉換收視之可能性很小。

⑵、實際上確有因大樓內部管線空間不足，管委會不願以明線施工方式辦理附掛，或因管委會統包致另一家公司無法介入經營，原告指陳客戶轉換收視或因收視價格或因消費者之成本增加或因施工方式之困難以致無法轉換收視，確屬實情。

４、依廖義男等6 位教授合著之「公平交易法施行九週年」稱「行為之外觀上雖相同，但實質上欠缺聯合行為之合意者約有數端：1 、首先不能排除共同行為純係出於市場上之偶然與巧合。2 、出於市場整體供需狀況之改變。例如颱風過後青菜價格全面之上漲，未必皆出於中間商之聯合哄抬，可能僅是因為供給減少之故。3 、基於交易習慣。例如過農曆年前，理燙髮之價格一般皆會有若干之調漲，待過完年後回復原來價位，此多係基於我國理髮業長久以來之交易習慣，未必是基於業者間之聯合行為。4 、事業應政府之呼籲或請求，在某項活動（如台灣區運動會）期間，廠商各自但同時（惟卻非聯合）進行價格之調整且事業於該項活動中仍為相互之競爭者，因欠缺共同定價之合意，並非聯合行為。5 、寡佔市場中，市場參與者各自出於其經濟理性，為追求本身最大利益而採取之『跟漲』、『跟跌』、模仿等所謂『有意識的平行行為。』」等語，在僅有2 家公司存在之寡佔市場，各自出於其經濟理性，為追求本身最大利益而不再採取低價流血競爭，以及收取裝機成本費用之經營策略，造成客戶收視轉換之高度困難性，揆之上開見解，實為僅有2 家公司經營之寡佔市場之必然現象，而非公平交易法所禁止之聯合行為所致。

５、被告於調查相關事證後曾提出甲乙兩案進行審議，其中乙案即認定本件不構成聯合行為，並且於結論中明示：「㈤綜上結論，本案經調查並無金頻道有線電視公司及長德有線公司協議劃分交易對象或市場範圍的直接證據，其他間接證據亦亦均無法支持2 家有線電視業者間聯合協議或意思聯絡是前述一致性外觀唯一合理解釋的論點，故尚難推定金頻道有線電視公司及長德有線電視公司間有劃分交易對象、市場範圍的聯合協議或意思聯絡。」等語。本件不僅無相當事證足以證明2 家公司於客觀上確有限制交易對象或劃分交易地區之聯合行為存在，且相關之間接證據亦難以合理推論兩家公司於主觀上存有聯合行為之協議或意思聯絡存在。

６、末按「系統經營者無正當理由不得拒絕該地區民眾請求付費視、聽有線廣播電視。」有線廣播電視法第58條第1 項定有明文。被告作成原處分前曾向台北市政府新聞處函詢原告有無違反有線廣播電視法第58條第1 項之規定，嗣經台北市政府新聞處於94年11月8 日回函表明：「經查本處並未接獲民眾檢舉金頻道及長德有線電視股份有限公司涉及共同劃分交易對象，違反公平交易法規案，．．．本處為尊重收視戶自由選擇之權利，除因上開因素外，仍要求系統經營者依有線電視廣播法第58條規定鋪設網路，供民眾付費收視，惟若系統經營者涉有互換經營區之事證，本處將移送貴會查處。」等語，由上開回函足證，並無任何人向主管機關檢舉原告或長德公司有違反有線廣播電視法第58條規定之「無正當理由拒絕民眾收視之請求」之限制交易對象之違法行為存在，且主管機關亦從未認定原告或長德公司有違反上開規定之具體情事而移送至被告查處，由此益證檢舉人之檢舉內容顯然不實，且亦明顯與有線廣播電視法第58條規定及公平交易法第7 條第1 項之聯合行為無涉。

(四)被告於調查後，曾自認本件並無相當證據足以合理推論原告及長德公司於主觀上確有構成聯合行為之協議、暗默勾結等合意之事實存在：

１、依被告調查卷宗內曾載明：「乙案：不構成聯合行為

(一)「公平交易法上聯合行為之合意具有不要適性，且不以有法律上的拘束力為必要，其意思聯絡並不以發生契約的合意為其成立要件。其次認定事實應依證據認定之，惟所謂證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內。而所謂間接證據，雖無法直接證明違章事實，惟足以證明他項事實，而由此他項事實，本於推理作用，認定為違法之事實基礎，如該間接證據無違一般經驗法則，並非法所不許．．．」（參照台北高等行政法院訴字2290號判決）。

(二)第按寡占市場（例如本案相關市場內僅有2 家有線電視市場結構）各家廠商間價格一致或互不為競爭之現象，除可能係導因於彼此間以直接以契約或協議限制競爭的「明白勾結」（over collusion）、私下的聯合合意或意思連絡「暗默勾結」（tacit collusion）以外，亦可能是「有意識的平行行為」（consciousparallelism）， 亦即廠商因意識到彼此相互依賴（interdependence）的關係，致寡占廠商在制訂價格決策或其他的競爭變數時，會將競爭對手可能的反應納入考量，從而產生一致性價格，此為競爭的結果（例如：當A 有線電視業者再決定是否低價爭取B 有線電視業者的客戶時，必然會考慮是否未來B 業者的報復，故不會只考慮當期的收益，而會將競爭對手的反應及未來各期的收益納入考慮。）是由競爭法之角度，僅有「明白勾結」及「暗默勾結」之「聯合行為」而具有非難性，至於「有意識的平行行為」係寡占廠商預期到競爭對手的可能反應之結果，而非自於廠商間的意思連絡，故不具有競爭法上的可責性，德國最高法院在Brook Group v.Brown & Will Tobacco Corp.案中，即明白指出「有意識的平行行為」並非違法，因其係單純反應彼此獨立的廠商因為意識寡占市場相互影響的特性，而在缺乏任何勾結協議或契約所產生之協調行為。

(三)本案經長時間及充分的調查，並無發現金頻道有線電視公司及長德有線電視公司間有共同劃分交易對象之契約協議或其他聯合合意之直接證據，是以，本案須探究為前開有線電視業者彼此互不為競爭之情形，係導因於「暗默勾結」抑或單純之「有意識的平行行為」。「有意識之平行行為與聯合行為之區別在於『有無意思連絡』」，換言之，本案是否能透過前述之間接證據或情況證據，推論金頻道有線電視公司及長德有線電視公司相互不為競爭係導因於彼此間有聯合之意思連絡，從而依「暗默勾結」或「一致性行為」之理論，認定金頻道有線電視公司及長德有線電視有限公司違反公平交易法第14條規定，而依照國外競爭法理論及實務經驗，對於寡占市場「暗默勾結」或「一致性行為」之認定，通常須有以下兩項：⑴涉案廠商在價格、數量或其他競爭變數具有一致性之外觀；⑵有1 項以上的「附加因素」，可資證明廠商間意思連絡是前述一致性外觀的唯一合理解釋，亦即「只有當附加因素達到足以排除當事人是於極大化己身利益目的而獨立行動的可能性，始可認定當事人間存有聯合之合意」（參照本會94年2 月3 日第69委員會議報告案4 「有關聯合行為合意之證明，國內學說及實務見解乙案」資料）。所謂「附加因素」，實務上包括有無組成聯合行為之合理動機、有無理性行動下與經濟理性不符之行為，有無合理解釋之事證，涉案業者過去有無從事聯合行為之違法紀錄，有無連絡或以其他形式接觸之事證、有無採取便利聯合形式之行為、產業結構及交易模式是否有利於廠商間相互勾結、市場績效是否隱喻著廠商從事聯合行為。

(四)以本案而言，金頻道有線電視公司及長德有線電視公司不爭取競爭對手之交易相對人、彼此相互不為競爭行為，縱可認屬廠商間具有一致性行為之外觀，惟是否能夠照「暗默勾結」或「一致性行為」之理論，認為前述一致性外觀係導因於廠商間存有相互劃分交易對象或市場外圍之協議，而認定構成聯合行為，尚須審視其他「附加因素」能否推論廠商間意思連絡為前開一致性外觀唯一合理的解釋，要之，倘若無法排除前開一致性外觀是因為當事人基於自身利益極大化而獨立行動的可能性，則無法依據「暗默勾結」或「一致性行為」之理論，推定構成聯合行為。而本案基於下述事實及理由，尚無法認定金頻道有線電視公司及長德有線電視公司間存有相互劃分交易對象或市場範圍之協議或意思連絡：

１、本案金頻道有線電視公司及長德有線電視公司所占有市場是典型的寡占市場，寡占市場內因參與的廠商人數少，因此極容易觀察到競爭對手所採取的價格及數量決策，當某家廠商開始降價促銷或擴充產量，勢必影響其他競爭對手的市場占有率，從而影響競爭對手的價格及產量決策，準此，寡占廠商間在制定價格或產量決策時，必然需要將競爭對手可能的反應那入考量，此乃寡占廠商間的相互依賴關係。簡單的說，在越趨於充分競爭的市環境中，因為廠商家數多，每家廠商的市場占有率小，因此當某廠商決定調降價格爭取市場時，未必會引起其他廠商的注意或反應，然而，在廠商數較少的寡占結構下，當某家廠商亦想如法泡製以低價爭取對手的客戶時，很容易就被競爭對手觀察到，進而引發競爭對手的報復措施，理性的寡占廠商不會輕易引發價格戰或爭取競爭對手之交易相對人而付出慘痛代價，因此相較於處於充分競爭之廠商，在制定價格決策時將更為謹慎。

２、有線電視市場的競爭模式，是連續且持續性的競爭，此外，金頻道有線電視公司及長德有線電視公司隸屬東森媒體集團（MSO）， 該等MSO 業者不僅在本案相關市場競爭，也在其他的有線電視經營區內相互競爭，更在頻道節目供應市場內相互競爭，因此有線電視競爭，是屬於「多市場接戰」的競爭型態。在有線電視的寡占市場結構及競爭下，本案要問金頻道有線電視公司及長德有線電視公司相互不為競爭，是否符合個別廠商經濟理論性（即長期利潤極大化）之行為？假設無論金頻道有線電視公司及長德有線電視公司所面臨的策酪選項皆為「接受對手的客戶」及「拒絕對手的客戶」兩種，因為增加一名收視戶的邊際成本極低，就短期而言，收視業者倘若選擇「接受對手的客戶」的收益大於「拒絕對手的客戶」，因此在靜態的環境下，若缺乏限制交易對象或市場範圍的協議，有線電視業者應有爭取競爭對手的交易相對人、擴張市場占有率的選項，然而，有線電視市場是連續且持續性競爭，業者若選擇「接受對手的客戶」選項，極可能引發競爭對手在下一期也採取相同的策略選項，最後雙方互搶對方的收視戶，業者的市場占有率並未提升，收益卻立即降低。因此在長期下，即便有線電視業者間沒有限制交易對象或市場範圍的協議，「拒絕對手的客戶」顯然是符合個別廠商經濟理性的長期利潤極大化行為，本案尚無排除金頻道有線電視公司及長德有線電視公司相互不為競爭，係基於本身利益極大化而產生的獨立行動之可能性。

３、本案所調查所獲之間接事證，尚不足以排除金頻道有線電視公司及長德有線電視公司相互不為競爭之一致性行為外觀，係出於本身利益極大化而採取獨立行為的可能性，分數如次：

⑴依照長德有線電視公司所陳述意見，有線電視公司收視戶與大樓收視戶裝設工法及鋪設架構皆不相同，該公司與收視戶是否締約交易，除評估事實上施工技術可能性、收視優惠價格外，尚需配合裝設工程是否為收視戶所接受等綜合因素一併審酌考量。況大樓社區住宅用戶之收視費均是以大樓管理委員會為締結合約之統談對象，而社區大樓之管理委員會常常以大量戶數為統談之籌碼，要求與經營成本不符之收費或其他之要求，可能導致無法達成收視之共識。另金頻道有線電視公司亦表示，該公司對於已有長德有線電視公司網路系統之大樓收視戶，請求收視該公司提供電視服務之情形，均依據有線廣播電視法第58條規定當然受理其裝機申請，然而部分個案係因與收視戶無法就收費達成合意，或因有纜線鋪設障礙（如拉明線，因會破壞大樓外部景觀，亦遭住戶一般反對）等原因，故無法提供有線電視服務。此外，金頻道有線電視公司於93年1 月14日與本會人員現場會勘時陳稱：「引進線配電箱因管徑過小，無法容納兩條線進入，故無法同時由2 家業者提供收視服務」等語，由其證詞可知，金頻道有線電視公司及長德有線電視公司並未相互爭取競爭對手之收視戶，可能純粹因無法與收視戶就費用達成協議，抑或纜線鋪設障礙等技術問題所導致。

⑵廠商過去是否有從事聯合行為之歷史紀錄，固然可以作為推定一致性行為或暗默勾結之「附加因素」，惟仍需就聯合行為歷史紀錄所發生及目前之市場環境廠商間互動情形加以比較分析，金頻道有線電視公司及長德有線電視公司確曾於88年聯合調漲收視費用，在此之前，因為長德有線播送系統採取削價競爭策略，大幅搶占金頻道有線電視播送系統之市場之市場占有率，金頻道有線播送系統為保護其市場占有率，爰跟進採取削價競爭策略，造成2 家公司的嚴重虧損，由此2 公司爰透過各種場合傳達物削價競爭之訊息，並於88年1 月聯合調漲收視費用，該聯合調漲之行為，業經本會以違反公平交易法第14條規定予以處分，自不能排除該次價格戰之經驗帶給金頻道有線電視及長德有線電視公司體認到削價競爭（或爭取競爭對手的客戶）只會引來競爭對手跟進降價，無法達到擴張市場占有率之目的，且不符合本身之利益，因而自立的採行不爭取競爭對手客戶的策略。

⑶競爭廠商間之交叉持股固然可以降低彼此競爭的強度，然而此一弱化競爭誘因之效果，必須伴隨著相當比例的交叉持股，少量的交叉持股不僅無法形成對事業的控制，亦不致顯著降低本身與競爭對手競爭誘因，本案長德有線電視公司所隸屬的中嘉網路公司之關係企業中國人壽公司僅持有金頻道有線電視公司1.86%股權，似無法認定前述之持股比例，已降低金頻道有線電視公司及長德有線電視公司相互競爭之誘因。

⑷有線電視公司具有規模經濟及密度經濟之性質，系統業者在達成最小效率規模前，其平均成本將會隨著收視戶數增加而遞減，因此網路產業的營收通常會在營運初呈現虧損，後來隨著營愈規模擴大、收視戶數增加、規模經濟的效果逐漸出現而轉虧為盈，金頻道有線電視公司及長德有線電視公司均在88年間開始正式開台營運，從90年之後財務方面出現轉虧為盈，亦有可能單純係因為規模經濟的效果，尚難認其超額利潤必然係導因於彼此間有聯合行為之協議。

⑸至於區域內多數公寓大廈管理委員會皆指陳，金頻道有線電視公司及長德有線電視公司對客戶不提供優惠並漸進將收視費用拉近乙節，事實上本會亦常接獲許多經營區內僅有1 家有線電視系統的公寓大廈管理委員會亦常反映相同之案由，例如減少大樓的優惠範圍、逐漸縮小大樓戶與一般戶間的收費差距，而此現象僅能說明有線電視系統水平市場內缺乏競爭，致使系統業者因此擁有獨占力，並試圖利用該獨占力將價格提高，充其量只是有線電視系統業者的單方行為（unilateral conducts）， 無法以此證明金頻道有線電視公司及長德有線電視公司有聯合協議或意思連絡。

(五)綜上結論，本案經調查並無金頻道有線電視公司及長德有線電視公司協議劃分交易對象或市場範圍的直接證據，其他間接證據亦亦均無法支持2 家有線電視業者間聯合協議或意思連絡是前述一致性外觀唯一合理解釋的論點，故尚難推定金頻道有線電視公司及長德有線電視公司間有劃分交易對象、市場範圍的聯合協議或意思連絡。」等語。

２、被告實已深入探究有線電視寡占市場之實際經營狀況及現象，並因此認定2 家公司外觀上縱有互不為競爭之一致性行為，亦係由於寡占市場缺乏競爭而市場經營者基於追求本身最大利益考量之結構性因素所致，且相關間接證據亦不足以合理推論2 家公司間確有限制交易對象或交易地區之協議或暗默勾結等不法情事，實屬的論，足堪採信。

３、依最高行政法院92年度判字第1798號判決明示「查所謂『跟隨性之平行行為』與『聯合行為』之區別在於『有無意思連絡』。惟因二者之外觀均呈現行為之一致性，是以執法機關對於聯合行為取得合意之直接證據有困難時，應採『合理推定』之方式。」等語，足證實務上認「跟隨性之平行行為」即欠缺意思連絡之行為，尚與聯合行為有間，而非公平交易法第7 條明文規定禁止之聯合行為。

(五)目前中山區之經營家數僅有原告及長德公司，客戶非收視原告即為收視長德公司，此為2 家公司寡占市場之必然。而2家公司俱為營利事業，基於利潤及成本之考量，而不再以提供客戶較多之優惠及議價空間之低價競爭競爭策略，此為公司經營之正常策略及僅有2 家公司經營之寡占市場所必然現象，乃被告漠視此為公司經營之正常策略及寡占市場之必然現象，遽爾以明顯不相當之證據，認定原告與長德公司有共同劃分交易對象之聯合行為存在，罰處原告高達6 百萬元之罰款，無異逼迫合法經營之原告倒閉。

二、被告主張之理由：

(一)原告與長德公司間於90年起共同劃分交易對象，足以影響行政院新聞局劃分之台北市中山區有線電視市場競爭機制之行為，違反公平交易法第14條第1 項聯合行為之禁制規定：１、按公平交易法第14條第1 項本文規定：「事業不得為聯合行為。」同法第7 條第1 項至第3 項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」，公平交易法所禁止之聯合行為，其成立除客觀上須有聯合行為外，主觀上另需有意思聯絡存在，而後者乃聯合行為與單純事業之間的平行行為之最主要區分所在。此等聯合行為之合意，不必限於契約等明白之合意，即「暗默勾結行為」或「有意識之一致性行為」亦屬之，且得以其他客觀間接證據證明，例如在聯合漲價行為上，可以誘因、經濟利益、漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性等，判斷事業間已有意思聯絡，且為其外部之一致性行為之唯一合理解釋。上開依間接證據憑以認定事業間有聯合行為之合意，為世界各國反托辣斯主管機關常用之證明方法，並經行政法院（現改制為最高行政法院）88年度判字第1985號判決、最高行政法院92年度判字第1733號判決、92年度判字第1798號等判決肯認在案，足證以間接證據之方法認定聯合行為之合意存在，尚無違反證據法則之不當。

２、原處分就聯合行為之態樣，已詳述「暗默勾結行為」或「一致性行為」亦為聯合行為之規範效力所及，同為公平交易法所禁止，而參諸國外執法經驗，大部分採取同一形式的行為（有意識的平行行為）而被認為有「互為一致行為」嫌疑的事業，多係處於寡占市場此狀態下之案例尤資借鏡。被告為求審慎，對於無法取得直接證據之聯合行為，調查重點係針對寡占市場之有意識的平行行為，進一步調查參與事業之行為態樣，究其誘因、經濟利益、漲價時間或數量、不同行為的替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性，作總和性的研判競爭事業間是否有意思聯絡，而合致聯合行為的構成要件。查本件之相關事證：

⑴、被告於93年對包括原告之2 有線電視事業在台北市中山區經營區內之國宅大樓管理委員會進行調查之結果（包括問卷、訪查之方法），證實渠等以大樓電視箱管線太小，無法容納2 家纜線等為由拒絕提供收視服務，用以劃分服務區域。

⑵、94年被告派員至原告營業處調查取得該事業載有「長德大樓」字樣之網路「完工圖」（圖上標示「完工圖」），並於93年會同原告及長德公司至松山華城等地會勘現場時，取得由原告所提供之網路「查驗圖」。

⑶、原告所屬之東森集團與長德公司所屬之和信集團，該2 集團於內湖區、大安區所擁有之有線電視公司，先前已因違法結合在先而受處分等情事，亦可證原告與長德公司2 事業於中山區之聯合行為，實為決定政策之實行。

⑷、95年1 月邀集台北市新聞處等單位至台北市松山區國宅甲標松山新城（下稱松山新城）及松山華城調查，發現松山新城社區大樓樓梯旁電視箱內該2 事業共用纜線、接頭、轉接器等設施，原告之纜線長期（90年至94年）提供給長德公司收視戶之線路連接，放任競爭對手（長德公司）非法使用，卻未提出異議，此在提供有線電視收視服務市場，屬於寡占市場之競爭對手2 事業，無法合理解釋此一不合理現象。此共用設備事實，亦有上該2 家業者工程部人員、台北市新聞處等單位參與會勘紀錄可稽。

⑸、原告與長德公司自90年起採相互交叉持股，並由其重要職員（總經理）擔任長德公司之董事。

⑹、依客觀上之競爭狀況促成聯合行為之誘因等情事，已有高度之可能性足以認定此2 事業在事前已有意思之聯絡、或意見交換之聯合行為情事存在，亦與前揭行政法院及最高行政法院之見解相符。

(二)原告稱系爭大樓確因電視箱管線太小，無法容納2 家纜線，並舉其曾積極投入人力及成本建設系爭大樓有線電視網路之外部線路為例，稱尚無拒絕提供收視服務，用以劃分服務區域乙節：

１、系爭「松山華城」為新建大樓，以大樓先進之設施發生不能容納2 家有線電視系統同時存在之可能性不高，且檢舉人大樓管理委員會未明示不接受系統纜線明管施工，然原告並未向檢舉人提出明管施工計畫及請檢舉人大樓管理委員會評估施工之可行性，即斷然拒絕收視之請求。復經被告派員至「松山華城」第10、11區勘查結果，發現該區樓梯間電視箱管線口徑較大，除裝設有長德公司之纜線外，管道尚有空間容納其他系統線路使用，但外面集線箱僅有1 個，惟該區管理委員會人員表示該區外面集線箱有2 個，「松山華城」分為6 區，共有12個集線箱，並非不可由2 家系統共同提供收視。原告稱配電箱（電視箱或集線箱）管徑太小及明管施工遭抗拒之說辭，與前揭調查結果明顯矛盾，難謂2 家競爭事業間未有劃分交易對象之默契存在。

２、原告稱其於大樓甫完工初期及在長德公司預留之暗管孔建置線路後，仍有積極於系爭大樓建置原告有線電視網路之管道乙節，惟此除與被告上開調查之結果不同外，上開工程遺跡根本並不知為何人於何時所為，原告徒以工程遺跡及台北市國宅處羅先生之聲明書為證，證據能力自屬可疑。

(三)原告稱供工程施工參考之網路查驗圖（圖上標示「完工圖」，被告稱之為「完工圖」）僅供原告施作線路工程時查驗網路建置現狀之參考使用，絕非用以區別原告與長德公司協議劃分之經營區塊乙節：被告於93年會同該2 事業至松山華城等地會勘現場所取得者乃網路「查驗圖」，其上未出現「長德大樓」字樣，而94年7 月28日派員至原告營業處調查，並取得該事業網路「完工圖」（圖上標示「完工圖」），其上始有「長德大樓」字樣，二者原本即有所不同。前述會勘現場所取得之網路「查驗圖」，未出現「長德大樓」字樣，並無所謂網路查驗圖確係原告之線路施工單位作業管理之便利所為之註記。且被告於94年派員至原告營業處調查取得該事業網路「完工圖」上則有「長德大樓」字樣，且非另行註記標識，況此時「完工圖」上「松山華城」之位置當時尚未興建，何以出現「長德大樓」字樣，均顯示原告與長德公司用以區別劃分經營區塊。

(四)有關原告拒絕長德公司簽約戶之「松山新城」甲標2 區、6區、7 區、誠一國宅、民權國宅大樓住戶轉換收視戶系統之申請及在松山新城等區之大樓任由長德公司使用或共用纜線、接頭等設備乙節：

１、原告於89年12月26日向被告提出與金頻道有線播送系統股份有限公司（下稱金頻道播送系統）之結合申請，依被告90年1 月3 日公結字第059 號許可決定書同意金頻道播送系統將59,933收視戶轉讓予原告，而金頻道播送系統於87年間與長德有線播送系統股份有限公司（下稱長德播送系統）共同決定88年1 月起調漲收視費之行為，經被告以違反公平交易法第14條規定處分，命其停止該項違法行為，原告自不因結合而承擔前開金頻道播送系統之違法責任。惟被告查得該等公司股東名冊資料，長德播送系統及長德公司之股東嚴正君於87年5 月25日取得原告1.86% 股權，而東森媒體科技公司90年2 月透過員工彭振東、林冠羽及程鵬飛持有長德有線電視25% 股權，即原告與長德公司自播送系統轉至有線電視階段即利用公司員工或法人代表持有競爭對手之股權及擔任董事職務，自始並未中斷，自得作為判斷原告與長德公司是否有聯合行為之依據。

２、被告於95年1 月邀集台北市政府新聞處等單位至「松山新城」及「松山華城」調查取得該社區大樓樓梯旁電視箱內該2事業共用纜線、接頭、轉接器等設施，此纜線長達5 年提供競爭對手長德公司使用，原告稱係遭非法占用，然卻不積極主張自己權利，有損其競爭利益，亦與擔任長德公司董事等情未合，唯一能解釋其同意長德公司使用留下的纜線提供收視之用，並擔任長德公司之董事職務，乃欲達成分享利潤及互不為競爭行為之目的。

３、另據被告問卷調查與訪談該區域之國宅戶，係就「松山新城」第2 區、第6 區、第7 區、「誠一國宅」、「民權國宅」管理委員會陳述內容，該等社區管理委員會多次與原告洽談收視事宜，原告皆置之不理，及長德公司似有壟斷之虞等質疑反應，並未否定「誠一國宅」為原告簽約之收視戶。

４、原告以上開相關線路及設施設備係金頻道播送系統所建置，及非其所有為由，稱拒絕與長德公司簽約戶轉換收視戶申請之理由乙節：

⑴、被告於95年1 月至「松山新城」甲標國宅1 、2 、3 、6 區社區大樓查看照片，顯示原告留下之外掛轉頻器標記「金頻道有線電視有線播送系統業廣字第0033號」、樓梯間電視箱之纜線及接頭標記「金頻道有線電視有線視字第880025號」，非僅有金頻道播送系統所建置，尚有原告建置之纜線與長德公司線路共同使用同一接頭，足證原告所言不實。

⑵、依原告向被告提出申請結合內容顯示，原告85年核准成立後向金頻道播送系統購買播送系統設備等資產，再出租給金頻道播送系統之資料，此與原告稱原處分僅許可原告受讓金頻道播送系統之收視戶，其許可效力並不可能使原屬於金頻道播送系統私有財產之所有權，發生當然移轉予原告之效果，不相符合。原告在訴願階段稱長德公司非法占用上開設備，現復稱非其結合受讓之標的，不收回亦不會受有損害等語，說詞前後矛盾，亦與被告於95年1 月至「松山新城」甲標國宅1 、2 、3 、6 區社區大樓查看樓梯電視箱，發現有原告建置之纜線與長德公司線路共同使用同一接頭之情形有所不符，故原告自前手接手相關纜線設備，與自己建置之纜線，共同放任長德公司繼續使用之事實俱在。

⑶、系爭大樓網路鋪設所需之器材人工費用初估即可達20萬，原告不思取回，實不合理。有線電視纜線於都會區多已地下化，在社區大樓管線中接取及播送，無所謂日曬雨淋之問題，材質上多以價值高、穩定之光纖鋪設，具耐久使用之特性，尚未如原告所稱剩餘價值，頗值得懷疑之問題。可證原告提供上開設備與長德公司繼續使用，再透過彼此交叉持股及擔任長德公司董事，分享利潤，不回收也不會受有損害（送20萬元設備給競爭對手，實難以解釋），則原告基於成本考量並兼顧服務客戶之理念，而將系爭網路設備器材留置原處，當然無任何不合理之處，蓋透過交叉持股及擔任對方董事方式，分享利潤，故該等說詞無疑是作為2 事業從事聯合行為之事證。

⑷、原告透過交叉持股或擔任競爭對手之董事職務，除作為訊息交換之方法，在「松山新城」甲標於89年10月以集體轉與長德公司簽約情形下，亦能透過多名員工於90年2 月取得長德公司25% 股權並擔任該公司之董事，達到利潤分享之目的，並無時間上矛盾之問題，益證寡占市場中，原告89年10月退出「松山新城」甲標停止收視服務後，90年2 月即取得長德公司25% 股權並擔任該公司之董事，時間上銜接之恰當，難謂無約定劃分交易對象之可能。

⑸、原處分詳載被告派員至台北市松山區○○○路、健康路、南京東路等23個國宅進行「問卷調查、電話訪查」，16個國宅社區管理委員會認為2 家有線電視公司應有互不搶客戶、逐年取消優惠價格共同拉抬收視費之壟斷市場行為，非僅1、2個社區之實地訪談或問卷調查，且社區管理委員會之意見，代表該區住戶之集體意志，難謂僅為個人主觀意見。反觀原告僅提出誠一國宅管理委員會與原告所簽訂之有線電視合約書，證明該管理委員會之意見並不實在等事證，對照被告問卷與訪談該區域之國宅戶（如「松山新城」第2 區、第6 區、第7 區、「誠一國宅」、「民權國宅」）顯示「本社區管委會多次與原告洽談收視事宜，皆置之不理；長德公司似有壟斷之虞，本委員會與其協商收費，長德公司亦不理會」等質疑反應，益證被告分別針對原告及長德公司有無劃分交易對象所進行訪談或問卷，包括部分國宅社區不同的管理委員會有分別與該2 家有線電視簽約之情形，呈現數據之客觀及訪查對象之普及，該證據能力自屬可採。

(五)原告與長德公司間確有劃分經營區域互不為競爭之合意，以漸進方式將收視費拉近至核定費率，並以收取裝機費用（1,500 元）之方式使申請轉機之住戶怯步乙節：本件調查重點非探究收費高低，而係2 事業劃分交易區域及交易對象，足以影響市場供需功能，故原告所舉之事證，僅表示該等社區收視戶，目前平均每月之收視費用均低於主管機關核定上限550 元之情事，此與原告與長德公司有無劃分交易區域及交易對象，互不競爭行為，係屬二事。另經被告93年及94年間至中山區國宅大樓訪查及問卷調查，及95年1月至「松山新城」第2 、3 、6 區調查之結果，原告以工程障礙等由拒絕轉換系統，共同劃分交易對象，並逐年調高收費上限，從90年每月收視費低於400 元，調漲至95年1 月每月550 元，均以前開核准公告之收費上限550 元計費，可從原告提出社區大樓統收、代收逐年減少，個收逐年增加之統計表，印證雙方合意以漸進方式將收視費拉近至核定費率。被告於95年1 月至松山新城調查發現，該社區大樓樓梯旁電視箱內原告與長德公司共用纜線、接頭、轉接器等設施之不合理現象，如松山新城之長德公司收視戶欲轉換為原告之收視戶，原本長德公司即使用原告原有纜線提供收視服務，則重新轉換申請原告收視系統之用戶根本不需要付裝機費，足證原告說詞前後矛盾，顯有重複收取裝機費用，損害收視戶權益。

(六)就松山華城管理委員會幹事于渤文電洽原告收視事宜，惟原告服務人員表示將派員評估後即未再為任何回覆乙節：被告於94年7 月14日請該大樓管理委員會幹事于渤文電洽原告收視事宜，該公司服務人員表示于君社區已與長德公司簽訂收視契約，故社區○○○路可讓其他有線電視網路線路進入，但實際情形必須由公司區域業務人員評估後才能確定及將於近日內派員主動聯繫。被告復於94年8 月10日至「松山華城」瞭解該社區與原告後續聯繫情形，經大樓管理委員會幹事于君表示自94年7 月14日與該公司聯繫後，均未再接獲該公司回覆訊息，足證原告稱從未接到「松山華城」住戶收視請求之說詞，與被告訪查之事實不符，況且該區現有纜線為原告所有（結合後取得金頻道播送系統資產），並無裝機費之問題。

(七)有關原告在松山區90年開始，收視戶即逐年降低，93年渠與長德公司收視戶數相近，及2 公司各自在復興北路、健康路劃分經營範圍，約定互不跨越復興北路、健康路接受收視之請求，甚至將收視戶讓給競爭對手而留下原有的轉頻器及標記，具有一致性行為之特徵乙節：

１、被告派員至台北市松山區○○○路、健康路、南京東路等23個國宅進行「問卷調查、電話訪查」，16個國宅社區管理委員會認為2 家有線電視公司應有互不搶客戶、逐年取消優惠價格共同拉抬收視費之壟斷市場行為，有一國宅表示「目前雖同時有2 家有線電視系統，但金頻道有線電視公司已慢慢退出本社區」云云，顯示2 家系統間有協議之情事。復經被告將上開問卷及電話詢問資料，繪製成有線電視收視之分布簡圖，發現台北市○○○路以西、健康路以北之國宅均為長德公司之收視戶，光復北路以東、南京東路以北之國宅多為原告之收視戶，此與檢舉人所述之情形大致相符，且從被告於95年1 月至「松山新城」第2 、3 、6 區調查取得該社區大樓樓梯旁電視箱內該2 事業共用纜線、接頭、轉接器等設施，原告之纜線長達5 年提供長德公司使用之不合理現象，印證2 家有線電視為互不為競爭之聯合行為。

２、原告既稱渠於有線電視中山經營區與長德公司向來處於競爭狀態，然從被告於95年1 月至「松山新城」第2 、3 、6 區調查取得該社區大樓樓梯旁電視箱內該2 事業共用纜線、接頭、轉接器等設施，原告無法解釋其纜線長達5 年提供長德公司使用之不合理現象，被告以此認定2 家有線電視為劃分經營區域互不為競爭之聯合行為，尚無違誤，而非計較原告與長德公司間所劃分經營區域有否重疊或範圍大小。

３、被告除將23國宅訪談問卷及電話詢問資料，繪製成有線電視收視之分布簡圖，發現台北市○○○路以西、健康路以北之國宅均為長德公司之收視戶，光復北路以東、南京東路以北之國宅多為原告之收視戶，此與檢舉人所述之情形大致相符外，仍就整個台北市中山區有線電視市場之2 家業者對國宅大樓提供收視、網路查驗圖及纜線、頭端、轉接器共用情形進行審酌，及交叉持股與擔任競爭對手之董事等事證，綜合判斷原告與長德公司彼此有聯合行為之行為分擔存在。縱使原告提出敦化新城甲區、乙區、丙區、民權新城、自立新城等諸多國宅現仍為原告之合約收視戶，尚不足以遽論有取樣不當或所引數據有運算上之顯然疏失。

(八)原告與長德公司間合致公平交易法第14條第1 項所禁止之聯合行為之合意：

１、原處分之對象為原告與長德公司，被告自始未將「金頻道播送系統」列入處分之對象，原告強行解釋本次處分之對象與「金頻道播送系統」混為一談，恐有誤會。復查處分書載明本處分之對象、行為態樣及違法行為時間均與87年處分內容顯著不同，原告上開主張，乃欲將所有違法責任轉嫁給已不存在之法人，進而主張與原告無關，並就此否認被告判斷所根據之事實。

２、有關東森集團於90年間取得長德公司股權並擔任該公司董事之後，長德公司及原告之營業額呈現成長且轉虧為盈等情事，認定原告與長德公司間具有高度勾結之可能性乙節：

⑴、誠如原告所稱「分享利潤」及「互不為競爭之行為」係聯合行為之最終目的，而經被告調查整個台北市中山區有線電視市場之2 家業者對國宅大樓提供收視情形，調查取得2 家業者網路完工圖、現場勘驗取得之網路查驗圖，及松山新城等國宅大樓呈現2 家業者之纜線、頭端、轉接器共用情形進行審酌，及2 家業者交叉持股與擔任競爭對手之董事等情推，無非係共同劃分交易對象，逐年調高收視費，達成上開最終目的。

⑵、被告取得本件人證及物證俱在，前者，包括檢舉雙方陳述及所提出事證，及被告至松山區國宅大樓訪查及問卷調查之結果，數次請國宅管理委員會與該2 家業者工務部門或服務人員連繫之結果；後者，包括至原告工務部門取得網路「完工圖」，與該2家 業者工務部門人員現場會勘紀錄、網路「查驗圖」，及與台北市政府新聞處等單位至「松山新城」及「松山華城」會勘取得該社區大樓樓梯旁電視箱內該2 事業共用纜線、接頭、轉接器等設施及原告之纜線長達5 年免費提供長德公司使用，卻在轉換收視時向該區收視戶收取裝機費1,500 元之不合理現象，此唯一合理解釋，即該2 事業共同劃分交易對象，互不為競爭之行為，即原告與長德公司間有聯合行為合意存在。原告與長德公司是否自90年之後開始轉虧為盈，非被告所關切（因此為聯合行為之結果），本件重點在於原告對部分大樓以施工障礙拒絕提供收視，或將經營區轉讓給競爭對手，共同劃分交易對象，達成聯合行為之目的為「分享利潤」及「互不為競爭之行為」，原告倒果為因，顯對聯合行為之要件有所誤解。

(九)原告稱被告並無具體相當事證足證原告與長德公司間有相互約束事業活動之聯合行為構成要件事實，並對「有意識的平行行為」或「互為一致性行為」有所誤解乙事：

１、原處分係就原告與長德公司間「聯合行為之合意方式」，關於長德播送系統與金頻道系統於88年1 月曾為被告查獲雙方常有訊息交換並共同調漲收視費之合意行為，對照2 家事業之股權結構資料，即可發現90年2 月19日起東森集團即透過多名員工取得長德公司25% 股權並擔任該公司之董事，90年7 月31日和信集團亦透過關係企業中國人壽股份有限公司取得原告1.86% 股權，此種交叉持股及擔任競爭事業董事之情事，依照國內外學者對聯合行為合意之見解，得認定渠等為「有意識之平行行為」或「互為一致性行為」，即依產業經濟學之研究，同業廠商間的相互持股會造成反競爭的結果。在寡占市場中，將導致無其他競爭者或潛在競爭者之下，處於無競爭狀態，誠屬反競爭行為，具有高度之勾結可能性，此為就事業間合意之主觀要件之說明，與後述原處分調查取得原告與長德公司間自90年至94年相互約制交易對象之事實，屬「聯合行為之內容」之客觀要件，不宜混為一談。

２、學說上討論「有意識之平行行為」、「互為一致性行為」概念之區別，僅止於學理上探討，並未認定「有意識之平行行為」即不可能構成聯合行為，而是要有證據證明雙方有合意存在。原告引用學者見解，指企業彼此間並沒有主觀之意思聯絡，而由於客觀之市場結構關係，1 個企業之市場行為向另一個同行企業之行為看齊而成為同一形式，寡頭市場上之企業所以為「同一形式之行為」，乃鑑於市場結構關係，認為如不採取同一形式之行為，將導致同業競爭者實施對抗措施等結果，經濟上係屬不理智，基此認識，遂跟著看齊而為同一形式之行為等語。惟就該等學者論述之「模仿、跟隨行為」，與本件2 事業交叉持股及擔任競爭對手之董事，及事業將其價值不菲之纜線提供給競爭對手使用長達5 年，而該區域住戶及管理委員會屢次請求申裝被拒等情不同，尚難比附援引，原告所舉反而益證其雙方合意放棄爭取交易之競爭手段及相互約束事業活動，屬公平交易法第14條第1 項聯合行為禁制規定之違反。

(十)原告稱被告未說明何以命原告停止違規行為及處罰鍰600 萬元之論據，有理由不備及裁量不憑證據之違法乙節：

１、按行政程序法第96條第1 項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：．．．2 、主旨、事實、理由及其法令依據。」，原告與長德公司自90年至94年彼此劃分交易對象及互不為競爭行為之合意方式及內容，以及影響台北市中山區有線電視服務市場供需功能等，即違法行為之動機、目的及預期之不當利益，及違法行為對交易秩序之危害程度等，在處分書已逐一敘明，被告尚無理由不備之違法。

２、次按公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要措施，並得處新台幣5 萬元以上2,500 萬以下罰鍰．．．」，同法施行細則第36條復規定「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1 、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。2 、違法行為對交易秩序之危害程度。3 、違法行為危害交易秩序之持續期間。4 、因違法行為所得利益。5 、事業之規模、經營狀況及其市場地位。6 、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7 、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8 、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」被告為統一裁量基準，爰訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將前開例示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度。

３、被告對於裁處金額均依裁處罰鍰額度參考表考量項目及等級予以配分決定罰鍰金額，原處分考量因素如下：

⑴、違法行為之動機（惡性重大、0.9 分）- 違法事業明知有線電視普及服務之規定，為獨寡占事業仍與同區另一有線電視業者於國宅社區共同劃分交易對象。

⑵、違法行為之目的即預期之不當利益（預謀，且預期不當利益大、1.8 分）- 違法事業因共同劃分交易對象得以減少網路鋪設成本及維持協議之收視費價格，增加營收。

⑶、違法行為對交易秩序危害程度（嚴重、1.4 分）- 違法事業對於該區國宅社區收視戶喪失選擇權影響消費者權益。

⑷、違法行為危害交易秩序持續期間（長、1.4 分）- 本案調查期間從92年9 月至95年1 月。

⑸、違法行為所得利益（高、1.4 分）- 違法事業共同劃分交易對象之行為至被告處分前仍繼續中，且2 家違法事業之盈餘持續增加累積。

⑹、違法事業之規模、經營狀況、營業額（一般、1.3 分）- 違法事業93年營業收入479,668 （仟元），收視戶數為65,792戶。

⑺、違法事業之市場地位（獨占、1.8 分）- 違法事業為提供台北市中山區、大同區及松山區有線電視服務，與同範圍區內另一家有線電視相較為收視戶較多者。

⑻、違法類型曾否經導正或警示（未曾導正或警示、0 分）- 違法事業以往未曾導正或警示。

⑼、事業以往違法類型（初次違法、0 分）- 違法事業係初次違反此類型行為。

⑽、事業以往違法次數（初次違法、0 分）- 違法事業係初次違法。

⑾、事業以往違法間隔時間（初次違法、0 分）- 違法事業係初次違法。

⑿、悛悔實據及配合調查等態度（不佳、0.5 分）- 違法事業雖配合提供資料及說明，惟自92年9 月至95年1 月調查期間始終未改正其行為，住戶仍抱怨無法選擇另一家收視，該2 事業長期共同劃分交易對象。

⒀、其他判斷因素（不另調整）- 本處分未就其他因素另為調整。

４、綜合上開事項，經被告委員會議逐一審酌決議裁處罰鍰600萬元，均已具體考量原告之經營情況或違法情節，尚無違法或不當之處，更無原告所稱有理由不備或裁量不憑證據之違法情事。

理由

甲、程序方面：本件被告代表人於訴訟繫屬中由黃宗樂變更為湯金全，原告代表人變更為甲○○，並均已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。

乙、實體方面：

壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出檢舉函、原告及長德公司登記資料、原處分為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：

一、原告有無與長德公司共同「限制交易對象」相互約束事業活動之聯合行為之意思連絡？

二、原處分所稱「劃分交易對象」是否公平交易法第14條規範之內容？

貳、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）公平交易法第7條第1項規定「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」（第2項）「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」（第3項）「第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」

（二）公平交易法第14條第1項前段規定，事業不得為聯合行為。第41條前段規定，被告對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰。

二、原告與長德公司有共同「限制交易對象」相互約束事業活動之聯合行為意思連絡：

（一）按公平交易法第7條所禁止之聯合行為，除客觀上須有聯合行為外，主觀上另須要有意思聯絡，而後者乃聯合行為與單純事業之間平行行為之最主要區分所在。此等聯合行為之合意，不必限於契約等明白之合意，即便為暗默勾結行為或有意識之一致性行為亦屬之，且得以其他客觀間接證據證明，例如在聯合漲價行為上，可以誘因、經濟利益、漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性等，判斷事業間已有意思聯絡，且為其外部之一致性行為之唯一合理解釋，上開依間接證據以認定聯合行為之合意，為世界各國反托辣斯主管機關常用之方法。

（二）本件經被告於95年1月16日及同年月26日分別至松山華城第10、11、13區及松山新城第1、2、3、6區調查，發現社區樓梯間電視箱中，原告與長德公司系統纜線共用接頭供住戶使用，或原告系統纜線仍留存在電視箱旁，可容納2家有線電視業者於現有管線鋪設纜線，有勘驗紀錄及出差報告單可稽，原告自金頻道播送系統接手相關纜線設備，對此等價值不斐之設備，不積極主張自己權利，長達5年無償提供競爭對手長德公司使用，有違常情，參諸原告之總經理擔任長德公司董事，與競爭常態相悖，而原告所屬之東森集團與長德公司所屬之和信集團，該2集團於內湖區、大安區所擁有之有線電視公司，先前已因違法結合在先而受處分等情事，此等客觀事實，顯示原告與長德公司有「互不為競爭合意」之高度可能。原告主張系爭大樓確因電視箱管線太小，無法容納2家纜線，且其於大樓甫完工初期及在長德公司預留之暗管孔建置線路後，仍有積極於系爭大樓建置原告有線電視網路之管道云云，顯不足採。至松山華城之建物外牆目前之施工痕跡尚難證明係原告所為，原告謂係管委會拒裝明管致無法進入社區經營云云，並無物証可佐，且與前揭「原告與長德公司纜線共用纜線、接頭、轉接器」之事實相反，自難僅憑羅黎明於95年5 月5 日出具之聲明書，作為原告曾積極於系爭大樓建置原告有線電視網路管道之証明。

（三）被告於93年間會同原告及長德公司至松山華城等地會勘現場取得「網路查驗圖」，此與被告於94年7月28日派員至原告營業處調查取得之「網路完工圖」不同，觀諸前開「網路完工圖」係於93年繪製完成，其上已有「長德大樓」字樣，且非另行註記標識，當時松山華城尚未興建完成，不可能預知嗣後該大樓暗管事後會被長德公司建置系統網路，但何以該93年繪製之「網路完工圖」上已有「長德大樓」字樣？若非原告與長德公司早有劃分經營區域之協議，何以致此？

（四）此外，原告及長德公司均逐年調高收費上限，從90年每月收視費低於400元，調漲至95年1月以行政院新聞局核准公告之收費上限每月550元計費（原告95年度有約特案總表中優惠價格之收視戶數僅占全數收視戶數之少數），原告在收視戶未明顯增加，並有大量投資於工程、借款等情事下，原告與長德公司自90年之後均開始轉虧為盈，與通常競爭常態不符，參諸松山新城第2區、第6區、第7區、誠一國宅、民權國宅等管理委員會均陳述與原告洽談收視事宜，原告皆置之不理，長德公司亦不理會該等管理委員會協商收費之要求，而松山華城管理委員會幹事于渤文依被告要求於94年7月14日電洽原告請求收視事宜，原告之服務人員表示「該社區已與長德公司簽訂收視契約，已無線路可讓其他有線電視網路線路進入，但實際情形必須由公司區域業務人員評估後才能確定，將於近日內派員主動聯繫」，但被告派員再於94年8月10日至松山華城調查後續聯繫情形時，于君表示未再接獲原告任何回覆訊息，原告先主張從未接到松山華城住戶收視之請求，於訴願時改稱曾接獲來電詢問，經業務人員報價並告知需裝機費1,500元後，即表示取消裝機申請云云，已難採信，至原告所提供與誠一國宅社區管理委員會所訂收視合約，其合約效期自94年12月1 日起至95年11月30日止，係原告於被告開始調查後所為，尚難為原告有利之認定。又長德公司於松山新城原即使用原告原有纜線提供收視服務，如松山新城之長德公司收視戶欲轉換為原告之收視戶，根本不需要付裝機費，但原告要求收取裝機費用，明顯希望客戶知難而退，原告並以不實之理由（無法安裝線路）拒絕客戶上門，連增加收視客戶之嘗試都不作，再綜合前述二家纜線共用、93年原告「網路完工圖」上已有「長德大樓」字樣，原告之總經理擔任長德公司董事並彼此交叉持股，而原告所屬之東森集團與長德公司所屬之和信集團於內湖區、大安區所擁有之有線電視公司，先前已有違法結合等情事觀之，原處分認原告與長德公司有限制競爭之合意，並未違背經驗法則與証據原理。

（五）原告雖主張並無直接証據可証明伊與長德公司有聯合行為合意，原告逐年調高收費上限並拒絕管委會殺價競爭，係寡頭市場之常態，亦有可能係「有意識之平行行為」、「互為一致性行為」，而無聯合行為合意云云，惟查：１、長德播送系統與金頻道系統於88年1月曾為被告查獲雙方常有訊息交換並共同調漲收視費之合意行為，對照2家事業之股權結構資料，可知90年2月19日起東森集團即透過多名員工取得長德公司25%股權並擔任該公司之董事，90年7月31日和信集團亦透過關係企業中國人壽股份有限公司取得原告1.86%股權，此種交叉持股及擔任競爭事業董事之情事，顯然會造成反競爭的結果。尤其在寡占市場中，將導致無其他競爭者或潛在競爭者之下，處於無競爭狀態，原告與長德顯然具有聯合行為合意之高度可能性，此與學者見解所謂寡頭市場企業無聯合行為合意之「同一形式之行為」、「模仿、跟隨行為」，有明顯差異。

２、按「認定事實固應依證據認定之，惟所謂證據，並不以直接證據為限，無違一般經驗法則之間接證據亦包括在內，證據無違一般經驗法則，並非法所不許。查所謂『跟隨性之平行行為』與『聯合行為』之區別在於『有無意思連絡』。惟因二者之外觀均呈現行為之一致性，是以執法機關對於聯合行為取得合意之直接證據（例如書面會議紀錄），有困難時，應採『合理推定』之方式，詳而言之，具有水平競爭關係之諸事業間，有無意思連絡，而為共同行為致影響市場供需功能，除了少數有直接證據的情況外，一般而言，事實層面之認定與證據資料的掌握並不容易，因此在聯合行為之監控上，事業彼此間是否有聯合行為之意思連絡，往往必須合理推定的方式。」，最高行政法院92年度判字第1798號判決著有明例，本件雖無直接証據可証明原告與長德公司有聯合行為之合意，但依前揭二家公司纜線共用、原告93 年「網路完工圖」上已有「長德大樓」字樣，互相交叉持股，二公司所屬集團前已有違法聯合之先例、原告以不實之理由（無法安裝線路）、無理要求收取裝機費用方式，拒絕客戶上門，原告及長德公司均逐年調高至收費上限每月550 元、二者均拒絕大樓管理委員會協商收費之要求，原告與長德公司自90年之後同時開始轉虧為盈不合常理等各項間接証據觀之，原處分認定原告與長德公司有聯合行為之主觀合意要件，自難謂並非合理之推定。

三、原處分所稱「劃分交易對象」與公平交易法第7條所規定「限制交易對象」用語不合，雖有不妥，但無撤銷之必要：按公平交易法第7條第1項規定「本法所稱聯合行為，謂事業‧‧與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制‧‧交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」，原處分所稱「劃分交易對象」，雖有未妥，但與公平交易法第7條所規定「限制交易對象」之實質意義相同，並無撤銷之必要。

四、從而，原處分審酌有線電視市場參進門檻高，原告及長德公司居於寡占市場地位，經衡酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益，及事業之規模、經營狀況及其市場地位、違法行為是否曾經中央主管機關導正或警示、以往違法情形、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度，與其他情狀，除命原告立即停止前開違法行為外，並處罰鍰6百萬元，並無不法，且就最高罰鍰金額2千5百萬元而言，僅屬中度，未違背比例原則，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭