臺北高等行政法院判決

原告

華棋實業有限公司

代表人

甲○○（董事）

訴訟代理人

李祖麟律師

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○（縣長）

訴訟代理人

鄭華合律師

上列當事人間因設置土資場事件，原告不服內政部中華民國96年7月6日台內訴字第0960070801號訴願決定（案號：第0000000000號），提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

緣原告於民國（下同）89年3月9日向被告申請於桃園縣觀音鄉○○段161號等23筆土地（面積1.5778公頃）設置營建剩餘土石方資源堆置轉運處理場（下稱土資場），前經被告以89年10月17日89府工建字第160654號函准予設置，並以89年12月14日89府工建字第254107號函同意啟用在案。嗣原告於營運期限屆滿前向被告申請展延營運許可，經被告依臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決，認定原告申設土資場過程涉及不法，乃以95年11月29日府工建字第0950360037號函撤銷設置與啟用營運許可，並請原告於文到1個月內用地回復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

二、陳述：

１、土資場之管理、申設屬地方自治事項，原告於89年3月向被告申設時，係被告轄區首例，在無前例可循，且未訂定營建剩餘土石方管理自治條例之法源基礎可供參考下，歷經被告7個月審核始准設置，9個月後始經同意啟用，申設過程之審核相當嚴謹及漫長，一切合法並無徇私情事，被告承辦人或在作業上有疏失，惟難認與原告有何關聯。且依內政部所頒「營建剩餘土石方處理方案」，在89年時空環境下，政府為維護環境衛生與公共安全，對土資場之申設採取獎勵方式，鼓勵民間投資，甚至民間土資場屬都市計畫公共設施用地之公有土地者，尚可辦理租用，申設內容如涉都市計畫變更者，得專案優先報送都市計畫機關辦理逕為變更，並規定縣市主管單位初勘審查程序應在30日內認可，第2階段複勘審查亦應於1個月內彙整審查意見，送請機關首長核准發給設置許可，顯見土資場之申設係採取開放之態度。

２、被告據以作成本件處分之臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決雖於95年8月31日（原告誤載為9月1日）作成，惟行政程序法第121條所定2年期間起始之計算，係指自被告知有撤銷原因時起算，非以被告收受該案判決之時起算，被告在收受該案判決前，如有知悉撤銷原因時，即應以知悉時為起算時點。本件於91年4月間經法務部調查局移送臺灣桃園地方法院檢察署偵辦，被告承辦人許松峰即已列為刑事案件被告，檢察署於偵查中並扣押被告相關資料卷證，難認被告對本件情節為不知情，迄至92年8月14日全案偵查終結，並將被告承辦人許松峰以違反貪污治罪條例第4條規定提起公訴（臺灣桃園地方法院檢察署91年度偵字第6869號、第19525號、92年度偵字第2119號、第2120號起訴書參照），被告復於92年11月19日以許松峰涉嫌貪污，經臺灣桃園地方法院檢察署提起公訴嚴重損害被告聲譽為由，依公務人員考績法第12條第3項第5款規定：「圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。」，將許松峰停職，顯然被告於92年11月19日處分許松峰時，對該案起訴內容情節已完全知悉，且其所依據之確實證據，乃上開起訴書，則參酌最高行政法院96年度判字第1578號判決意旨，被告稱原告未舉證證明被告確知有撤銷原因之時點云云，尚待斟酌。故以92年11月19日計算，被告以95年11月29日府工建字第0950360037號函撤銷原告土資場之設置及啟用許可，已逾上開撤銷權可行使之2年期間。

３、被告稱其收受上開判決後，觀諸判決書內容，就其89年10月17日89府工建字第160654號及89年12月14日89府工建字第254107號函之作成，是否有違法情事，重新審查，其撤銷原告土資場之設置及啟用許可並無違誤云云。然臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決內容，與臺灣桃園地方法院檢察署上開起訴書內容，就許松峰違法部分之情節，並無差異，被告既依起訴書內容將許松峰停職，即應再就核准原告土資場之設置及啟用許可是否妥當，併同審查，否則其處分許松峰停職即有違公務人員考績法須有確實證據之規定，被告所謂再就判決書內容重新審查，無非為其逾越撤銷權2年期間卸責，有違行政程序法第121條規定。況被告承辦人許松峰涉嫌違背職務遭起訴之刑事案件，目前在法院審理中，尚未判決確定，被告不應在刑事判決確定前撤銷原告土資場之營運許可。

４、原告申設土資場之23筆土地，雖其中桃園縣觀音鄉○○段161、161-2、162-3、165-2、166-3、166-4、166-6、166-7號土地之使用分區及編訂為都市計畫住宅區，違反內政部營建署89年9月19日89營署都字第36194號函釋：「二、有關臺灣省轄都市計畫住宅區得否申請設置營建剩餘土石方處理及資源堆置場乙節：．．營建工程廢棄土在回收後未經處理者，其性質應屬『各種廢料』，經處理加工者應屬可供再生利用之『建築材料』，其堆棧或堆置場之設置，對住宅區居住環境之寧靜，安全及衛生將產生不良之衝擊，應不得於都市計畫住宅區申請設置。」規定，然原告係於89年3月9日申設，斯時內政部並無禁止於都市計畫住宅區申設土資場，原告已投入龐大資金進行週邊空氣、水質、道路污染之防治，及噪音、振動防治，且上開函釋係針對臺北縣政府89年7月28日89北府城開字第284095號函疑義所為之回覆，與原告申設23筆土地中，僅8筆（原告誤載為7筆）為都市計畫住宅區，其案情是否完全相同？能否一體適用？非無商榷餘地。被告在核准設置及同意啟用前，又令原告出具切結，並經法院認證，保證將來辦理市地重劃時，願無條件配合，已採補救措施，縱此決定與上開函釋有所違背，亦係經被告主動要求並經其主管核准，如有疏失，應由被告自行負責，與原告無關。

５、依被告於95年1月18日頒布之桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第7條（嗣於96年3月12日修正為第5條）規定，不得申請設置土資場地區為地質結構不良、地層破碎、活動斷層或有滑動崩塌之虞之地區；水庫集水區、河川區域內；水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1千公尺範圍內；農業、交通、環保、軍事、水利及其他主管機關依法劃編應保護、管制或禁止設置者，但經主管機關勘查同意者，不在此限；設置基地其外緣地界與鄉村區、住家5戶以上、住宅區、古蹟、醫院、學校、文教設施之水平距離未達150公尺者，並未將都市計畫住宅區列為不得申請設置地區，顯然都市計畫住宅區之禁止申設已不符現狀之需求，被告於該條例頒布後之95年11月29日仍據此撤銷原告之營運許可，於法有違。又上開都市計畫住宅區土地，係於71年公告實施，都市發展25年來迄未達通盤檢討地步，原有計畫均遭繼續擱置，而土資場設置核准起訖時間為6年，迄至本件被告撤銷時止，週邊土地利用仍未聞已達檢討程度，被告對原告響應政府維護環境衛生與公共安全設置之土資場已投入鉅資漠不關心，在無法令依據得撤銷土資場營運權情形下，遽剝奪原告之營運權利，難謂合法，顯欠公允。

６、被告係於95年11月29日以府工建字第0950360037號函撤銷原告土資場之營運許可，惟依其95年1月18日府法一字第0950018216號令公布之桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例規定，對於違反該條例之罰則，除罰鍰外，僅得勒令停工、暫停營運、停止營運，並無撤銷營運許可之依據。縱原告土資場營運許可之期限將屆，惟依該條例第12條及第13條（嗣於96年3月12日修正為第10條及第11條）規定，如土資場處理之容量未達飽和或有繼續營運之意願，得在土資場使用期滿3個月前申請繼續營運，且原告亦已依法申請繼續營運在案，被告得於審查繼續營運申請案時，就上開情事為審查，得不准許原告於營運期限屆滿後繼續營運，故被告撤銷原告土資場營運許可，顯屬違誤。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、按行政程序法第117條前段及第121條第1項規定，原處分機關就其所為違法行政處分，雖已經法定救濟期間，仍得自為撤銷，僅該撤銷權之行使期間受有應自原處分機關知有撤銷原因時起2年內為之之限制。原告稱被告撤銷權之行使已逾同法第121條第1項所定2年除斥期間云云，惟所謂撤銷原因，係指行政機關因認定事實或適用法規之瑕疵，導致行政處分違法而應予撤銷之原因，且所謂知悉，係指確知撤銷原因而言，此有鈞院91年度訴字第4489號判決可參。被告係於原告申請展延許可過程中，自臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決確知前行政處分違法，而該判決書於95年8月31日（被告誤載為9月1日）始作成，故被告行使撤銷權未逾2年除斥期間。

２、所謂知悉，係指確知撤銷原因而言，則此2年除斥期間之起算應有權代表原處分機關或上級機關之人主觀上確知該撤銷原因為基準【最高行政法院94年度判字第226號及鈞院91（被告誤載為92）年度訴字第4489號判決參照】，原告未具體陳述被告於何時確知有撤銷原因，亦未舉證證明被告確知有撤銷原因之時點，其僅以檢察署曾扣押被告相關資料卷證、被告於92年間以訴外人許松鋒涉嫌貪污，經臺灣桃園地方法院檢察署提起公訴嚴重損害被告聲譽為由，將許松鋒停職等明顯與確知有撤銷原因不同之情事，妄斷臆測逾越2年除斥期間云云，尚待斟酌。

３、訴外人許松峰因涉嫌貪瀆遭起訴嚴重損害政府聲譽，經被告考績委員會決議依公務人員考績法第12條第3項第5款及第18條但書予以停職，惟其停職理由及要件顯非基於本件前行政處分違法，不能據以認定被告有確知撤銷原因，況刑事案件起訴僅有犯罪嫌疑，與刑事判決經過詳細調查審理及程序保障不同，且如原告於訴願補充理由所述臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決與檢察署起訴書所認部分犯罪事實有異，自當以刑事判決經過較詳盡之審理調查及程序保障所認定之事實為可採，故被告依刑事判決內容重新審查而確知前行政處分違法，未逾越2年除斥期間。又上開判決嗣經臺灣高等法院96年度上訴字第354號刑事判決在案，該等刑事判決雖尚未確定，但其認定事實未違反經驗及論理法則，被告自得援引為證據，且被告係以原告土資場當初之設置違背法令為由，據以撤銷其營運許可，故行政處分之作成並不以刑事判決是否確定為據。

４、原告稱其土資場所在之23筆土地，其中僅8筆土地位於都市計畫住宅區內，被告對此並不爭執，惟：

⑴依土資場土地清冊及地籍位置圖資料，顯示原告上開8筆土地約占全部申請土地面積之半數，且分散於毗連土地之兩側，且原告申請時乃以全部土地為申請標的，並有整體營運轉運暫存量92,400立方公尺之規劃，被告確無切割審查之依據與可能，即無法切割作部分核准。

⑵內政部營建署89年9月19日89營署都字第36194號函乃參酌該部86年1月18日台（86）內營字第8601218號函實施之「營建廢棄土處理方案」所指工程廢棄土之性質，針對當時公布實施之都市計畫法第34條：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」及都市計畫法臺灣省施行細則第16條第1項第7款：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為左列建築物及土地之使用：七、破舊油桶、各種廢料或建築材料之堆棧或堆置場。」之意旨所作之釋示，乃屬法律解釋性質，並不以送達原告為生效要件。是都市計畫法第34條及都市計畫法臺灣省施行細則第16條第1項第7款均為當時有效之法令，上開函釋於本件原核准設立時（89年10月17日）亦已作成，故本件得引用上開函釋規定，毫無疑義。

⑶又上開函釋確認營建工程廢棄土在回收後未經處理者，其性質應屬各種廢料，而經處理加工者，應屬可供再生利用之建築材料，其堆棧或堆置場之設置，對住宅區居住環境之寧靜、安全及衛生將產生不良之衝擊，應不得於都市計畫住宅區申請設置。準此，不問承辦人員有無疏失，被告原核准申設土資場之行政處分既與法規不合，被告得依行政程序法第117條規定，依職權撤銷前違法行政處分。

５、餘參訴願答辯理由及訴願決定。

理由

一、按行政程序法第117條、第121條第1項分別規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」次按，行為時都市計畫法第34條及同法臺灣省施行細則第16條第1項第7款分別規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為左列建築物及土地之使用：．．七、破舊油桶、各種廢料或建築材料之堆棧或堆置場。．．」又，內政部營建署89年9月19日89營署都字第36194號函釋示：「．．有關臺灣省轄都市計畫住宅區得否申請設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場乙節：按．．分為都市計畫法第34條及同法臺灣省施行細則第16條第1項第7款所明定；復按『營建廢棄土處理方案』之規定，營建工程廢棄土之性質，係指營建工程產生之剩餘土方、磚塊、混凝土塊，可供回收處理再生利用者。準此，營建工程廢棄土在回收後未經處理者，其性質應屬『各種廢料』，經處理加工者應屬可供再生利用之『建築材料』，其堆棧或堆置場之設置，對住宅區居住環境之寧靜，安全及衛生將產生不良之衝擊，應不得於都市計畫住宅區申請設置。」係參酌該部86年1月18日台（86）內營字第8601218號函實施之「營建廢棄土處理方案」，針對當時公（發）布實施之都市計畫法第34條及同法臺灣省施行細則第16條第1項第7款之意旨所為之解釋性行政規則，核與相關法令規定無違，自得予以援用。

二、本件原告於89年3月9日向被告申請於桃園縣觀音鄉○○段161號等23筆土地（面積1.5778公頃）設置土資場，前經被告以89年10月17日89府工建字第160654號函准予設置，並以89年12月14日89府工建字第254107號函同意啟用在案。嗣原告於營運期限屆滿前向被告申請展延營運許可，經被告依臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決，認定原告申設土資場過程涉及不法，乃以95年11月29日府工建字第0950360037號函撤銷設置與啟用營運許可，並請原告於文到1個月內用地回復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：１、由行政程序法第117條前段及第121條第1項規定可知，原處分機關就其所為之違法行政處分，雖已經過法定救濟期間，依法仍得自為撤銷，僅是此撤銷權之行使，其期間受有應自原處分機關知有撤銷原因時起2年內為之之限制。所稱撤銷原因，係指行政機關因認定事實或適用法規之瑕疵，導致行政處分違法而應予撤銷之原因；而所謂知悉，則指確知撤銷原因而言。

２、原告於89年3月9日向被告申請於桃園縣觀音鄉○○段161號等23筆土地（面積1.5778公頃）設置土資場，依申請書及其附件資料（見本院卷第101-134頁）所示，原告係將該23筆土地之使用分區填載為「草漯都市計畫區待發展用地及一般農業區農牧用地」，然其中161、161-2、162-3、165-2、166-3、166-4、166-6、166-7等8筆土地，使用分區及編定為「都市計畫住宅區」（見本院卷第21頁、第104頁），依行為時都市計畫法第34條及同法臺灣省施行細則第16條第1項第7款規定，以及內政部86年1月18日台（86）內營字第8601218號函實施之「營建廢棄土處理方案」，暨內政部營建署89年9月19日89營署都字第36194號函釋，應不得於都市計畫住宅區申請設置土資場（事後被告95年1月18日公布之桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第4條第1項，亦規定土資場之設置，應依都市計畫法、區域計畫法等相關法令規定辦理），被告未查，誤准原告設置土資場【依土資場土地清冊及地籍位置圖資料（見本院卷第105-106頁），顯示原告上開8筆土地約占全部申請土地面積之半數，且分散於毗連土地之兩側，而原告申請時乃以全部土地為申請標的，並有整體營運轉運暫存量92,400立方公尺之規劃，故被告稱其無切割審查之依據與可能，即無法切割作部分核准之主張為可採】，徵諸上揭規定及說明，被告以系爭95年11月29日府工建字第0950360037號函撤銷設置與啟用營運許可，並請原告於文到1個月內用地回復原狀，尚無不合。

３、原告係以檢察署曾扣押被告相關資料卷證，及被告於92年間將訴外人許松鋒停職等由，主張被告撤銷權之行使已逾行政程序法第121條第1項所定2年除斥期間云云。然檢察署扣押被告相關資料卷證，係就犯罪行為實施偵查，尚不及於被告前核准原告申設土資場之行政處分是否違法之判斷及認定；至訴外人許松峰因涉嫌貪瀆遭起訴而嚴重損害被告聲譽，經被告考績委員會決議依公務人員考績法第12條第3項第5款及第18條但書規定予以免職，於免職處分確定前先行停職，其免（停）職之理由及要件，顯非基於被告前核准申設土資場之行政處分違法；自均不能據此認定被告有確知前核准申設土資場之行政處分違法而應予撤銷之原因。況刑事案件起訴僅有犯罪嫌疑，與刑事判決經過詳細調查審理及程序保障，有所不同，且如原告於訴願補充理由所述臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決與檢察署起訴書所認部分犯罪事實有異，自當以刑事判決經過詳細調查審理及程序保障所認定之事實為可採，故被告於原告申請展延土資場營運許可之過程中，自臺灣桃園地方法院95年8月31日92年度訴字第1337號刑事判決確知前核准申設土資場之行政處分違法，乃撤銷土資場之設置與啟用營運許可，則其行使撤銷權自未逾2年除斥期間。

４、原告復稱被告不應於刑事判決確定前撤銷土資場設置與啟用營運許可云云。查刑事判決與行政處分，原可各自認定事實，行政法院不受刑事判決認定之事實及其所持法律上見解之拘束，應本於調查所得，自為認定及裁判（改制前行政法院44年判字第48號及75年判字第309號判例意旨參照）。是以被告於收受臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決（嗣經臺灣高等法院96年度上訴字第354號刑事判決在案）後，細繹該判決書內容，就被告89年10月17日89府工建字第160654號函（准予設置）及89年12月14日89府工建字第254107號函（同意啟用）之作成是否有違法情事，重新審查後，認當初原告土資場之設置及啟用違背法令，乃據以撤銷原告土資場之設置與啟用營運許可，自無不洽，而其處分之作成亦不以刑事判決是否確定為據。

三、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭