臺北高等行政法院判決

原告

富邦人壽保險股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

鄭建國律師

被告

行政院公平交易委員會

代表人

湯金全（主任委員）

訴訟代理人

乙○○兼送達代收

　　　　　　丙○○

上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96年7 月18日院臺訴字第0960087505號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣被告依職權調查結果，以原告於房屋貸款契約書（下稱系爭契約書）第13條第15款約定：「借款人對貴公司（即原告）所負一切債務，如有左列情形之一者，貴公司得隨時減少對借款人之授信額度或縮短借款期限，或將債務視為全部到期。．．．除前述各款外，有具體事實，經貴公司認有保全債務之必要時。」（下稱系爭約定）為不當約定加速條款，係利用市場相對優勢地位，足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以96年1 月26日公處字第096024號處分書（下稱原處分）命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以罰鍰新臺幣（下同）120 萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張之理由：

一、按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」是依上開規定構成要件，包括「欺罔或顯失公平」及「足以影響交易秩序」兩大要件，依立法理由之說明，本條應係不正競爭之概括規定（該條係定於第3 章「不公平競爭」之內），而非公平交易法、消費者保護法甚至民法上「帝王條款」之地位，倘適用範圍過於寬廣，即有失立法者之原意，此可照參何之邁著「公平交易法實論」第337 頁。且被告於82年12月29日第117 次委員會擬定之「公平交易法第24條之適用原則」，亦強調該條所稱交易秩序，係指「交易相對人間不為欺罔及不當壓抑的交易秩序」與「不阻礙競爭者為公平競爭的交易秩序」而言。申言之，公平交易法第24條所謂「足以影響交易秩序之顯失公平行為」，在交易相對人間而言，應以事業之行為，確有涉及「欺罔」或「不當壓抑」交易相對人之情形，始足當之，並非泛指一切有失公允之行為，均有該條之適用。然查，本件原處分理由及訴願決定理由內，並未敘明原告有任何濫用「優勢地位」以妨礙借款人自由決定是否交易之具體事證，徒以單一條款文義內涵抽象，使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態為藉口，即倒果為因，逕認原告利用交易相對人資訊不對等之「弱勢地位」，已構成公平交易法第24條所定足以影響交易秩序之行為，明顯可見其解釋、適用法律，已有違誤。況查目前國內金融市場已處於過度競爭之狀態，借款人相對於金融業者而言，是否當然處於「弱勢地位」，實甚有疑問，主管競爭行為之被告機關，更無諉為不知之理，則原告交易時，有何不當「壓抑」交易相對人之行為，被告於作成本件原處分時，自有詳加調查審認之必要。又被告原處分就此有利於原告之情形（行政程序法第9 條參照）竟未置一詞，率依公平交易法第41條規定課處原告高額罰鍰，恣意擴張公平交易法第24條之適用範圍，亦難謂無違反公法上「罪刑法定主義」之原則（刑法第1 條、行政程序法第4 條參照）。

二、原告並無公平交易法第24條所定顯失公平之「行為」存在：

㈠依公平交易法第24條之構成要件，必以事業有實施其他足以影響交易秩序之具體「行為」存在，始有可罰性可言。惟查「定型化契約條款」係指企業經營者為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提出預先擬定之契約條款而言（參消費者保護法第2 條第7 款），足見其本身屬單純之靜態契約條款，而非「行為」，根本不可能對於潛在消費者之權益構成侵害，且除非有交易相對人存在，否則根本不生所謂「足以影響交易秩序」之問題。

㈡依被告自訂之「公平交易法對金融業經營行為之規範說明」（後更名為行政院公平交易委員會對於金融業經營行為之規範說明，下稱系爭規範說明）其中有關「足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為」部分，業已明載：「．．．公平交易法第24條所規範者即為建立『市場競爭之秩序』，而對於『足以影響交易秩序』之『欺罔行為』或『顯失公平行為』加以管制，因此強調個案交易中，交易之一方是否使用了『欺罔』或『隱瞞重要事實』等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會之『欺罔行為』；抑或對交易相對人為不當壓抑，妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款之『顯失公平行為』．．．」等語，足見公平交易法第24條所稱之「行為」，應係指與「市場競爭秩序」有關之不正競爭行為而言，倘非與「市場競爭之秩序」有關之行為，即非該條規範之對象，亦不得依據該法第41條規定予以處罰。

㈢被告系爭規範說明就借貸契約復載有「．．．金融業者於借款人發生債信不足之情形，而有加速債務期限到期等確保債權之必要者，宜事先與借款人議定債信不足之事由。如：⒈任何一宗債務不依約清償本金時，．．．。另，除前9 種行使加速條款之事由外，業者倘確有保全債權之必要，得個別議定加列其他事由，並宜於契約中以粗字體或不同顏色之醒目方式記載之，同時明示發生加速期限到期（經通知或無須通知）之效果。金融業者未為本項資訊揭露，足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條之虞．．．」等語，足見被告亦認金融業者並非不得於借貸契約內，與交易相對人個別議定加列其他加速事由，且縱使條款本身未將資訊揭露，尚須金融業者有足以影響市場競爭秩序之行為，始有違法之虞。換言之，依據被告自訂之規範準則所示，個別議定之加速條款，除本身須具備顯失公平之要件外，尚須締約時，金融業者有前述「對交易相對人為不當壓抑」或「妨礙交易相對人自由決定是否交易或交易條款」之不正競爭行為，方有違反公平交易法第24條之問題。

㈣從而，被告既未證明原告使用系爭加速條款時，有何不當壓抑或妨礙交易相對人自由決定是否交易或交易條款等「濫用優勢地位」之「行為」，率爾依據公平交易法第41條規定處以原告鉅額罰鍰，可見被告解釋、適用法律已顯有違誤。

㈤至被告辯稱：「．．．定型化條款係由企業經營者預先擬定，故大多偏向其本身之利益，而訂約之相對人幾乎無討價還價之餘地，故對契約相對人之權益較無保障，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由．．．」云云，無非對於一般定型化契約條款之非難，充其量僅能說明定型化契約條款應屬無效之原因而已，核與本件關鍵在於「足以影響交易秩序之顯失公平行為」是否存在，根本無涉。抑有進者，被告另稱：「本件原告事先擬訂定型化書面契約，提供與不特定之借款人訂立使用，原告於個別借貸契約簽訂前，早已對契約所有內容悉數為審慎決定並知之甚詳，且可事先考量自身利益而選擇納入特定有利於己之條款，即使契約相對人於簽約前已審閱相當期間，其對契約之瞭解程度仍與原告有所差距，故原告實無從否認其在契約相關資訊上居於較優勢之地位」，並謂：「原告於房屋貸款契約書第13條第15款約定得隨時加速債務到期之概括事由，利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位，核已構成公平交易法第24條規定所稱足以影響交易秩序之顯失公平行為」云云，各該理由，不特全屬臆測之詞，且將原告「預先」擬訂定型化書面契約，與「交易時」有無利用相對人資訊不對等之弱勢地位，恣意混為一談，尤可見本件原處分所載違反公平交易法之理由，確屬被告事後編造，以致難以自圓其說。

三、系爭契約書第13條第15款是否屬於定型化契約條款，並非無疑：

㈠按系爭契約書第13條第15款已載明「本款為個別商議條款」，而同紙契約書第28條更明定「．．．第13條第6 、7 、8、11、15款須經借款人同意適用」，並須由借款人於特定欄位「簽章」，「始成為契約書之一部分」。準此，第13條第15款在借款人明示同意適用之前，原非系爭契約書之一部分，自無拘束借貸雙方之效力，本質上已與金融市場為降低交易成本，加速交易過程，而大量使用之定型化契約條款迥然不同。

㈡系爭契約書第13條第15款既須經借款人特別允諾，並於第28條「簽章欄」予以簽章，始為契約之一部，則其慎重程度，較諸由雙方事前商議之情形，實有過之而無不及。從而，姑且不論系爭契約書其他條款是否屬於「定型化契約條款」之性質，而有致借款人喪失事前參與磋商議定之機會，或僅存締約與否自由，然就第13條第15款而言，除非原告於訂約時有利用優勢地位、不當壓抑借款人意志之情事，否則借款人要無可能未經深思熟慮，即率爾「簽章」之理，益可見第13條第15款之「個別商議條款」，不應與所謂「定型化契約條款」相提併論。

㈢詎被告見未及此，在未引述任何事證之情況下，遽謂系爭契約書第13條第15款係屬定型化契約條款之性質，又僅以該獨立之條款顯失公平為由，即誣指原告惡性重大，誠讓人匪夷所思，顯見原處分亦有認定事實錯誤之重大違誤。

四、消費者保護法第12條第1 項規定：「定型化契約中之條款違反誠信原則，對消費者顯失公平者，無效。」準此以觀，被告既認系爭契約書第13條第15款係屬「定型化契約條款」之性質，且對借款人有顯失公平之情事，則依上引消費者保護法之規定，本為自始、當然、確定無效之條款，即不生原處分理由所謂「對借款人已生拘束力」之問題，亦無對將來潛在多數人發生影響之疑慮，自無導致締約當事人間權益失衡或有影響交易秩序之虞。是被告於消費者保護法施行後，猶認「顯失公平」之定型化契約條款有拘束交易相對人之效力，益證其解釋、適用法律，顯然違反一般法律原則（行政程序法第4 條參照），自有予以撤銷之必要。

五、被告顯非控制「定型化契約」之中央目的事業主管機關，自無權為本件原處分：

㈠行政程序法第111 條第6 款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：「．．．未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」

㈡按83年施行之消費者保護法第6 條業已明定：「本法所稱主管機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第17條復明定：「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載事項。違反前項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效。該定型化契約之效力，依前條規定定之。企業經營者使用定型化契約者，主管機關得隨時派員查核。」且同法第56條更有：「企業經營者拒絕、規避或阻撓主管機關依第17條第3 項規定所為之調查者，處3 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得連續處罰。」之規定。申言之，有關定型化契約之控制，法律業已明定應由目的事業主管機關掌管，不容他機關越俎代庖。

㈢惟被告並非原告之中央目的事業主管機關，則被告對於系爭契約書是否屬於定型化契約之性質，以及系爭約定條款是否有無效之原因等問題，並無置喙之餘地。詎被告竟逾越事務權限，濫行處罰，則其處分揆諸上引行政程序法之規定，自屬無效。

六、被告裁處原告罰鍰120 萬元，有違比例原則，並有裁量權濫用之情事：

㈠系爭契約書所載第13條第15款，本非定型化契約條款之一環。然退萬步言之，縱認系爭加速債務到期之事由，並非無公平交易法第24條之適用，然審酌公平交易法施行細則第36條各款之規定，原告所涉情節，應屬至為輕微，此另觀被告訂定之「裁處罰鍰額度參考表」，亦足證其所列多項違法或惡性之程度，原告均應評定為「零分」之等級，則被告即令認有裁處罰鍰之必要，亦應本諸行政手段與目的之合理性，按比例原則從輕量處。

㈡豈料被告除命原告停止行為外，竟不分情節輕重，另處120萬元之鉅額罰鍰，原處分之罰鍰部分，不僅未敘明重罰之理由，且逾越必要範圍，毫無標準可言，自有裁量權濫用之違法情事。

㈢按行政程序法第10條明定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」從而，即使被告之罰鍰處分，並未逾越法定裁量範圍，惟被告於處分時，苟未逐一審酌有無公平交易法施行細則第36條所定之具體情狀，即率爾處罰，難謂符合法規之授權目的。

㈣遍查原處分卷，並無有關符合公平交易法施行細則第36條所列情狀之具體事證，被告竟能指稱原告「惡性重大」云云，已屬不可思議。

㈤況參以原處分卷宗所附被告之處分資料，其承辦人員於撰擬處分書時，原只提案科處罰鍰80萬元，惟其單位主管審閱時，竟不附任何理由擅將罰鍰提高至100 萬元，嗣該案提交委員會議討論時，委員會又不附理由將罰鍰金額加碼至120 萬元，顯見被告罰鍰金額之認定，根本漫無標準，完全出於個人之主觀好惡、濫用裁量權限。

七、系爭契約書係自94年10月份開始使用，惟被告早於95年3 月3 日即以公臺字第0950001767號函令原告檢送定型化借貸契約約定加速條款之相關文件，嗣原告於95年3 月24日以95富壽財發字第026 號函復被告時，業已詳載：「本公司辦理消費性借貸業務，現有保單貸款及不動產抵押貸款。保單借款．．．無加速條款之約定；不動產抵押貸款加速條款如房屋貸款契約書之第13條期限利益喪失條款所示．．．」，以及「本公司迄至94年底辦理房屋貸款帳戶數共計1,264 戶，餘額2,457 百萬元，現均為正常放款。對照中央銀行統計94年底消費者貸款及建築貸款餘額為6,614,899 百萬元，市占率約為0.037%」等語。惟查，被告答辯理由竟指稱原告之違法期間，係自94年迄至96年1 月被告處分時，而非94年10月至95年2 月，其認定事實已有錯誤。又被告答辯復稱原告之事業規模為94年營業額約1,126 億元、資本額總額約72億元，然所謂「94年度營業額」係指原告之人壽保險保單之銷售額而言，要與房屋貸款之市占率無涉，且原告資本額亦係包括經營保險事業及授信業務之資本在內，亦與房屋貸款之市占率無關。從而，被告以原告營業額及資本額作為公平交易法施行細則第36條之考量因素，明顯有誤。實則，原告房屋貸款業務之市占率極低，且姑認系爭約定有失公平，然其危害程度甚低，根本不足以影響市場競爭秩序。

乙、被告主張之理由：

一、按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所謂「交易秩序」係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。在判斷足以影響交易秩序時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用，最高行政法院94判字第543 號判決意旨足資參照。據此，本件系爭契約書條款乃借貸雙方權利義務之行使依據，不論有無行使，對借款人已具拘束力，且系爭契約書乃定型化契約，係針對不特定大眾使用，非單一個別交易糾紛。原告於系爭契約書第13條第15款約定得隨時加速債務到期之概括事由，利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位，核已構成公平交易法第24條規定所稱足以影響交易秩序之顯失公平行為。

二、有關原告訴稱借款人相對於金融業者是否當然處於弱勢地位及未敘明原告任何濫用優勢地位之事證乙節。按系爭契約書為典型之定型化契約，而定型化契約，乃指由企業經營者（或契約之一方當事人）預先擬定之交易條款，用以與不特定多數相對人訂約。就其特徵而言，因定型化條款係由企業經營者預先擬定，故大多偏向其本身之利益，而訂約之相對人幾乎無討價還價之餘地，故對契約相對人之權益較無保障，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由。原告事先擬訂定型化書面契約，提供與不特定之借款人訂立使用，原告於個別借貸契約簽訂前，早已對契約所有內容悉數為審慎決定並知之甚詳，且可事先考量自身利益而選擇納入特定有利於己之條款，即便契約相對人於簽約前已審閱相當期間，其對契約之瞭解程度仍與原告有所差距，故原告實無從否認其在契約相關資訊上居於較優勢之地位。

三、有關原告訴稱系爭契約書第13條第15款之債信不足概括事由為個別商議條款而非定型化契約條款乙節。按有關定型化契約條款之定義，參照消費者保護法第2 條第7 款規定：「定型化契約條款：指企業經營者為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提出預先擬定之契約條款。定型化契約條款不限於書面，其以放映字幕、張貼、牌示、網際網路、或其他方法表示者，亦屬之。」查系爭契約書條款，本係由原告預先擬定之契約條款，作為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，即使經借款人之特別允諾，仍不脫上開定義之範圍。況查，加速條款之約定攸關借款人期限利益，倘金融業者於定型化契約約定概括條款作為債信不足事由，因其文義內涵抽象，且金融業者相對於借款人具有市場優勢地位，縱係透過個別議定為之，金融業者仍可透過片面解釋或適用系爭概括約款，而使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，衡諸締約雙方當事人間之權益顯然失衡，是原告稱系爭約定非定型化契約條款、業經消費者同意云云，顯係卸責之詞。

四. 有關原告訴稱原處分不符比例原則、濫用裁量權及定型化契約適用消費者保護法之規定乙節。原告述及被告「裁處罰鍰額度參考表」，查該參考表業經被告以95年12月15公法字第0950010723號令發布予以廢止，原告稱其所列多項違法或惡性程度應評定為零分等級云云，顯屬繆誤。依公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰」。復依同法施行細則第36條規定「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」查原告違反公平交易法第24條規定之理由亦已詳載於原處分書，被告對於罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定，乃係基於前開法律賦予之裁量權所為，且考量原告之違法期間（自94年迄96年1 月被告處分時）、事業規模（94年度營業額約1,126 億元、資本額總額約72億元）等因素，經被告之委員會議決議通過，是本件原處分罰鍰金額既未逾越法定範圍，亦為被告基於裁量權限所為之處分。又消費者保護法規定定型化契約中之條款違反誠實信用原則，對消費者顯失公平者無效，此僅敘及契約效力問題，而本案係對於定型化契約內容是否有足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為論處，其與消費者保護法並無競合或有互斥之處，故原告訴稱不符比例原則、濫用裁量權或不符法律體制，顯屬誤解法令。

五、有關原告訴稱被告答辯理由所載之違法期間有誤，並稱其於95年3 月24日業就被告95年3 月3 日函請提供借貸契約之函文回復，故違法期間之計算應為94年10月至95年2 月乙節。惟查，前開回函時點，僅係原告依被告之要求提供契約，斯時原告並未停止使用系爭契約。再查原告96年1 月11日之到被告機關陳述紀錄亦自承系爭契約書係自94年10月開始使用，是其違法行為期間應自被告自承使用系爭契約之日期（94年10月）至被告處分之日（96年1 月）止，原告稱被告答辯理由所載違法期間有誤云云，顯係混淆事實，無足採信。

六、有關原告稱其市場占有率極低，不足以影響市場秩序乙節。按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所謂「顯失公平」係指「以顯失公平之方法從事競爭或商業交易」，而具有相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即為具體行為類型之一，而本條規定係強調事業與交易相對人間之資訊不對等及相對之優勢地位，與事業市場占有率之高低無涉，此參照最高行政法院93年度判字第613 號判決意旨。次按金融業者與其貸款業務之交易相對人間，多以定型化契約約定雙方之權利義務，由於前者具有經濟、法律專業與交易資訊之相對優勢，而交易相對人多僅存締約與否之選擇，而喪失對於契約條款內容決定之自由，基於金融業較諸其貸款業務之交易相對人具有相對市場優勢地位，如運用定型化約款之方式，不當限制或排除債務人之期限利益，核屬影響債務人重要權益之行為，具有商業倫理之非難性，違反公平交易法第24條規定。

理由

一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。」公平交易法第24條、第41條前段分別定有明文。

二、依公平交易法第24條規定所謂「顯失公平」，係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者而言，如具有市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即屬之。被告為具體化上開條文內涵，復為避免金融業者利用其優勢地位或資訊不對稱特性，促使消費者為錯誤之決定或進行交易，從事限制競爭或不公平競爭之行為，爰發布系爭規範說明，明定金融業者於借款人發生債信不足情形，而有加速債務期限到期等確保債權之必要者，宜事先與借款人議定債信不足之事由。如⒈任何一宗債務不依約清償本金；．．．⒍任何一宗債務不依約付息時；⒎擔保物被查封或擔保物滅失、價值減少或不敷擔保債權時；⒏立約人對金融業者所負債務，其實際資金用途與該業者核定用途不符時；⒐受強制執行或假扣押、假處分或其他保全處分，致金融業者有不能受償之虞者。依第6 項至第9 項事由行使加速條款，並應事先以合理期間通知或催告立約人；及明定金融業者及借款人間除借貸契約本約及附約各項約定外，如有未盡事宜，應由雙方另行議定，金融業者不宜要求借款人遵守不確定之概括條款（參照系爭規範說明第3 點第4 項第2 款第2 目、第3 目）。按加速條款之約定，攸關借款人之期限利益，倘金融業者於定型化契約約定概括條款作為債信不足事由，因其文義內涵抽象，且金融業者相對於借款人具有市場優勢地位，縱係透過個別議定或事前通知方式為之，金融業者透過片面解釋或適用系爭概括約款，仍將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，衡諸締約雙方當事人間之權益，顯有失衡之虞。

三、查被告制定系爭規範說明，係被告臚列金融業者可能違反公平交易法之行為態樣，旨在具體化公平交易法第24條規定內涵，俾供被告處理相關案件之參考，同時讓業者有所遵循，其性質為公平交易法第24條規定之解釋性行政規則，屬主管機關基於職權對公平交易法第24條所為之補充性解釋，係闡明法規原意，其效力附屬於法規，參照司法院釋字第287 號解釋意旨，自公平交易法生效之日起即有其適用，並無違反溯及既往原則情事，且依其內容，尚難認有違憲之虞。復參照系爭規範說明第3 點第4 項第2 款第3 目規定，金融業者不宜要求借款人遵守不確定之概括條款，俾保障借款人權益，自屬合乎公平交易法第24條之規範意旨。茲查系爭契約書既簽訂於公平交易法生效日後，自有系爭規範說明之適用。

四、本件原告於該公司系爭契約書第13條第15款約定「借款人對貴公司所負一切債務，如有左列情形之一者，貴公司得隨時減少對借款人之授信額度或縮短借款期限，或將債務視為全部到期。．．．除前述各款外，有具體事實，經貴公司認為有保全債權之必要時。」等文字之規定一節，為原告所不爭，復有系爭契約書附原處分卷可參，自堪信為真正。

五、原告雖主張其就系爭契約書所為之系爭約定，不符合公平交易法第24條規定之構成要件云云。惟查：

㈠契約自由雖為私法自治之一環，惟其所稱自由實非全無限制，尤以現今之交易型態而言，無論大、小交易，均大量使用定型化契約方式，以降低交易成本並加速交易過程。而定型化契約，乃由契約之一方當事人（多係企業經營者）預先擬定之交易條款，用以與不特定多數相對人訂約。就其特徵而言，因定型化條款係由企業經營者預先擬定，故大多偏向其本身之利益，而訂約之相對人幾乎無討價還價之餘地，故對契約相對人之權益較無保障，針對此類締約前預擬之定型化契約條款，因交易相對人喪失事前參與磋商議定的機會，且以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由，考量金融業與一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，倘其契約內容有顯失公平之情事，足以影響整體交易秩序，即該當公平交易法第24條構成要件。系爭契約書為定型化契約，原告事先擬訂定型化書面契約，提供與不特定之借款人訂立使用，原告於個別借貸契約簽訂前，早已對契約所有內容悉數為審慎決定並知之甚詳，且可事先考量自身利益而選擇納入特定有利於己之條款，即便契約相對人於簽約前已審閱相當期間，其對契約之瞭解程度仍與原告有所差距，故原告在契約相關資訊上顯然居於較優勢之地位。

㈡查本件原告於系爭契約書13條第15款有系爭約定。其既有利用定型化契約約定加速條款債信不足概括事由，對不特定大眾行使，約定有概括約定事由時，原告即得逕行行使加速條款，有使借款人負擔不明確之義務，對於借款人權利之保障顯失公平。復參以系爭約定內容「除前述各款外，有具體事實，經貴公司認為有保全債權之必要時」等文字觀之，其條文文義概括，倘日後借款人發生該款情事，原告有無保全債權之必要等，已立於須聽憑原告片面決定是否符合該款規定而行使，對於借款人權益之保障有失公平。茲以上揭契約條款乃借貸雙方權利義務之規範依據，不論有無行使，對借款人已具法律上之拘束力，原告相對於一般借款人而言，乃屬資訊優勢地位，衡諸上揭加速條款內容概括，雙方權益顯屬失衡，原告顯係利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，縱原告主張其未曾向借款人行使該加速約款，不符合公平交易法第24條所定「顯失公平之行為」構成要件云云，惟不論原告有無行使，借款人於簽約後即受契約條款所拘束，依系爭規範說明意旨，並不影響其違法行為之存在，原告自不得以其實際上並無行使予以卸責。

㈢再參照最高行政法院94判字第543 號判決意旨：「公平交易法第24條之適用並不以產生實害為前提，只要該行為實施後，在客觀上構成顯失公平為已足。」可知公平交易法第24條之規範意旨乃在維護交易秩序、確保自由公平競爭，倘俟實際危害結果產生，始得論以違法，則顯然無法實現其立法目的，為能有效防範損害之發生及警惕事業。上開規定所稱「足以影響交易秩序」之構成要件並不以該行為產生實害為必要，只要該行為在客觀上顯失公平，且足以影響交易秩序之可能性即可。

㈣又查原告截至94年年底放款件數為1, 264件，此類定型化契約之約定非僅屬單一個別非經常性之交易，為足以影響交易秩序之顯失公平行為。是原告利用定型化契約約定加速條款債信不足之概括事由，已構成公平交易法第24條規定所稱足以影響交易秩序之顯失公平行為。

六、又按公平交易法第1 條規定：「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」可知公平交易法之立法目的，乃在於維護交易秩序及確保公平競爭，此與民法之立法目的係規範人民私法上之權利義務關係顯然不同。次按公平交易法第24條規定係有關事業不得為足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為之論處規範，而民法、消費者保護法僅係針對個別契約條款所為之效力規定，其構成要件及法律效果各不相同。是被告本於職權依法調查認定原告前開加速條款約定違反公平交易法第24條規定，並作成原處分，於法並無不合，原告主張被告就本案無事務管轄權，該處分無效云云，顯屬誤解法令。又消費者保護法12條規定定型化契約中之條款違反誠信原則，對消費者顯失公平者無效，該規定係就契約效力所為之規範，然本案係對於定型化契約內容是否有足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為論處，與消費者保護法並無競合或有互斥之處，原告此部分主張亦顯係誤解。復參以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由，考量金融業對於一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，且定型化契約適用範圍廣泛，期限利益涉及借款人權益甚鉅，其內容倘有顯失公平之情事，適足以影響整體交易秩序，上開涉有顯失公平之契約條款，個別借款人雖可事後透過民事途徑尋求私權救濟，然被告基於法規職掌，亦得以公權力進行查處，達到消費者利益保障與市場交易秩序維護之雙重目的，二者原則上並無互斥或互依之關聯。原告此部分主張顯係混淆民事責任與行政責任，委不足取。

七、復按公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：⒈違法行為之動機、目的及預期之不當利益。⒉違法行為對交易秩序之危害程度。⒊違法行為危害交易秩序之持續期間。⒋因違法行為所得利益。⒌事業之規模、經營狀況及其市場地位。⒍違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。⒎以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。⒏違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本件原告確有違反公平交易法第24條規定，已如上述，而被告經審酌原告之違法期間（自94年迄96年1 月被告處分時）、事業規模（94年度營業額約1,126 億元、資本額總額約72億元）等因素及被告業已敘明其裁處罰鍰額度參考表及適用說明於95年12月15日廢止，而被告自91年訂定系爭規範說明迄今，已發布實施多年，逐年辦理宣導，並曾於91年11月8 日以公壹字第0910010956號函請中華民國銀行商業同業公會全國聯合會轉知所屬會員知照，原告當無不知之理，卻未自行檢討改正約款內容，仍訂定與前開規範說明相悖約款，顯然惡性重大。金融巿場為降低交易成本，加速交易過程，大量使用定型化契約，致相對人喪失事前參與磋商議定機會，多僅存締約與否自由，倘契約約款有顯失公平情事，仍有影響將來潛在多數人之虞，對整體交易秩序之危害程度亦難謂不重大，均為被告裁量罰鍰金額審酌之相關因素等情，而依公平交易法第41條規定授權範圍內命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰120 萬元，對於罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定，均係基於前開法律賦予之裁量權所為，並未有逾越或濫用裁量情事。且參酌本案確已依公平交易法施行細則第36條規定審酌原告各種情狀後，並經委員會議決議通過，依公平交易法第41條規定處分，難認有怠於裁量或違反比例原則之情事，經核並無不妥。至有關原告稱其於95年3 月24日業就被告95年3 月3 日函請提供借貸契約之函文回復，故被告違法期間之計算應為94年10月至95年2 月云云，並提出該函在卷可按（參見本院卷第77頁）。惟查，依原告所提出上揭函文可知，上揭回函時點，僅係原告依被告之要求提供系爭契約書，原告斯時並未停止使用系爭契約書，復稽之原告於96年1 月11日至被告機關陳述紀錄亦自承系爭契約書係自94年10月開始使用，且原告亦未舉證其就系爭契約書之系爭約定確於被告為處分前，即有停止使用之情形，故被告以原告違法行為期間應自被告自承使用系爭契約之日期（94年10月）至被告處分之日（96年1 月）止，亦核無違誤。

八、綜上所述，原告之主張均無可採，被告以原告利用定型化契約，於系爭契約書不當約定加速條款債信不足概括事由，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止該項違法行為，並處原告罰鍰120萬元，洵屬合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。

九、至原告聲請本院函請中央銀行查明截至94年底，全國各金融機關辦理消費性（含購屋）貸款之總餘額為若干云云。然查本件被告原處分以原告違反公平交易法第24條規定予以裁罰，係強調事業與交易相對人間之相對地位不對等，至於不同事業間市場占有率之高低，尚非該條之構成要件，是原告主張其房屋貸款業務市占率極低，不足影響市場競爭秩序，被告裁罰顯有疏失云云，顯係對公平交易法規有所誤解。故本院認就原告上揭聲請，乃無調查之必要，併敘明之。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭