臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

乙○○

被告

臺北市政府社會局

代表人

師豫玲（局長）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因低收入戶事件，原告不服臺北市政府中華民國93年2 月4 日府訴字第09216734500 號訴願決定，提起行政訴訟，經判決後，最高行政法院發回更審，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告於民國（下同）91年10月6 日申請核列為臺北市政府低收入戶，經臺北市中正區公所初審後，送被告複核，案經被告查認原告全戶家庭總收入分配全家人口平均每人每月收入超過臺北巿91年最低生活費標準新臺幣（下同）13,288元，乃以91年12月6 日北市社2 字第09139838000 號函通知原告否准其所請。原告不服，於91年12月19日第一次向臺北市政府提起訴願，案經臺北市政府以92年4 月25日府訴字第09129227800 號訴願決定略以：「‧‧四、‧‧訴願人似應屬身心障礙者保護法所稱及身心障礙等級表公告之慢性精神病患者，揆之‧‧『殘障人口工作能力認定概要表』之認定標準，訴願人之工作收入自應以其有無工作所得定之。本案原處分機關僅以‧‧未詳加查明實際有無工作，即遽以每月10,560 元計算其工作收入，尚嫌速斷‧‧」等由，將「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為處分。」嗣被告以92年6 月27日北市社2 字第09233745700 號函按92年度標準重為處分，准自91年10月起核列原告1 人為臺北市第4 類低收入戶，惟其全戶（含直系血親）平均每人存款及投資金額超過規定，不予生活扶助，另亦超過身心障礙者生活補助標準，故亦不予身心障礙者生活補助（下稱原處分）。原告猶表不服，於92年7 月7 日再向臺北市政府提起訴願，遭決定駁回，原告不服，遂向本院提起行政訴訟。經本院以93年度訴字第1088號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，原判決經最高行政法院以95年12月14日95年度判字第2068號判決廢棄發回本院更為審理。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分關於生活扶助費的部分撤銷。

⒉命被告應作成准自民國91年10月起，按月核付原告低收入戶生活扶助費13313 元之行政處分。

⒊第一審及第二審發回前訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈原告患有精神分裂症，久治不癒，無工作能力，有臺大醫院診斷證明書可稽。自丈夫死後零收入，生活無依，有94年8 月23日北市社二字第0943778500號復乙○○函知令媛之工作收入業已0 元核算。

⒉原處分以90年度財稅資料就是89年度所得，為計算91年低收入所得落差3 年申報制度。被告堅以90年度財稅資料核計91年低收入戶所得，實屬逾時之偽證資料。原告與父母92年度綜合所得稅各類所得清單及91年存款，股票存摺各2 本於準備程序庭呈送受命法官立即核對卷存影本。事隔5 年應有異動，茲以2 人存款，股票分述如后：

⑴乙○○部分

①存款：支領退休金95萬5千元正，儲存台灣銀行，按月領取優息14,325元，附台銀存摺影本為證。

②股票：現有餘額股票中強1,304股，系統1股、怡安318股、中強股票下市無買賣，其他二種0股，市價約值4,215元，附和興證券存摺影本為證。

⑵宛楊秀華部分

①存款：美金5分，附華僑銀行存摺影本為證。

②股票：現有餘額股票第一金6股、凱美462股、市值3,830元，附和興證券存摺影本為證。身心障礙者生活補助動產及不動產之審查標準說明第2點規定：不動產部分，原告無；母宛楊秀華有住宅一棟價格在650 萬元以下。動產部分：原告無；父乙○○，依財政部台灣省北區國稅局（下稱北區國稅局）91年度綜合所得稅各類所得資料清單16等，合計218,621 元。母宛楊秀華依北區國稅局91年度綜合所得稅各類所得資料清單四筆，合計9,495 元。附3 人91年度各類所得資料清單影本為證。

⒊按民法親屬第六章第1122條家之定義，稱家者，謂以永久共同生活為目的而同居之親屬團體。原告出嫁有家，與家父母三人分住台北市、縣、基隆市，既無同居，亦無共同生活，事實不可能符合家之要件。父母年邁，以退休優惠利息每月領發14,325元，微薄之數不能維持父母生活，無能力扶養出嫁女兒，民法第1118條上段規定有扶養義務之免除。

⒋訴願機關及原審法官配合被告無理抗辯，使訴訟程序混亂，拖延5 年未結，幸有更審分案，准將漏寫訴願決定撤銷，予以補述訴更之聲明，請求判令被告行政機關給付原告法定之應得之扶助。被告抗辯，滯延訴訟5 年不能終結，借貸生活，額外負擔利息，求償10萬元彌補損失，請求判決一併給付。

⒌註銷低收入戶資格之行政處分書，係電子發文，折摺密封禁閱，隱藏訴訟卷宗，不可思議，經臺北市政府政風處查復函知，未依法送達不生效力，請求判決撤銷。

⒍訴願未經言詞辯論，原告續有補充理由多次，未增補新之事實理由並無訴願法第85條第2 項依57條但書「補送訴願書之情形」，亦無第62條訴願書「不合法定程式之補正」。

⒎家父乙○○71年4 月1 日命令退休，依公務人員退休法第6 條擇一支領一次退休金95萬5 千元，按月領取利息19,325元，依所得稅法第4 條4 款有免稅規定， 被告依台北市低收入戶調查及生活扶助作業規定第6 點規定：「本市低收入申請生活扶助者，平均每人存款本金（含投資等）不得超過15萬元之限制」，該作業規定屬機關發布之命令，依法不得牴觸公務人員退休法及所得稅法之規定。被告推算本金99萬8 千50元，計算不準，多出4 萬3 千50元。被告認定退休金為財產以外所得，並以內政部行政命令解釋社會救助法是違法行為，應用相關法律，如：⒈公務員退休法施行細則第32條、退休金優惠儲存辦法規定。⒉所得稅法第4 條第9 款免稅規定。退休金儲存等於退休後之薪水，保障公務員退休後生活不受影響。

⒏持有台北市第4 類低收入戶卡，備註不予生活扶助，換取有生活扶助之低收入戶卡，92年10月3 日送還中正區公所，申請報繳作廢，台北市政府社會局93年5 月3 日北市社二字第09352682600 號復乙○○函說明「放棄低收入戶資格」之不實登載，所指申請書上：「查無放棄資格」問題字樣，被告推算臆測論事，結果偏差不實。

㈡被告主張之理由：

⒈依社會救助法第5 條規定：「家庭總收入應計算人口範圍如下：一、直系血親。但子女以入贅或出嫁且無扶養能力可資證明者，得不計算。二、同一戶籍或共同生活之旁系血親及負撫養義務之親屬。三、綜合所得稅列入撫養親屬寬減額之納稅義務人」。故原告申請低收入戶，應列計家庭人口共計3 人（即原告及父母親）。依財稅單住所提供最近一年度（90年度）財稅資料顯示：

⑴原告（甲○○，35年5 月8 日出生，身分證統一編號：Ｚ000000000），現年57歲，為輕度精神障礙，現為本市第4 類低收入戶。查財稅資料，無存款所得。

⑵原告父親（乙○○，6 年3 月15日出生，身分證統一編號：Ｚ000000000）現年86歲，為退休警官，依財稅資料顯示，有年度利息所得共為179,649 元，依18% 優惠利率計算，存款本金為998,050 元。另有投資總額共為2,158,148 元，合計存款投資額為3,156,198 元。

⑶原告母親（宛楊秀華，13年9 月19日出生，身分證統一編號：Ｚ000000000）現年78歲，依財稅資料顯示，有年度利息所得為5,085 元，依O.03982 固定利率計算，有存款本金為127,700 元，另有投資共為659,040 元，合計存款投資額為786,740 元。

⑷綜上，原告全戶3 人存款投資共有3,942,938 元，平均每人存款投資額為1,314,313 元，超過低收入戶生活扶助標準，另亦超過身心障礙者補助之動產標準（全家人口之存款）含股票投資之合計限額：單一人口家庭為200 萬元，每增加一口，得增加25萬元），揆諸前揭法令，並無違誤。

⒉另查原告於92年10月3 日以申請書申請報繳原低收入戶卡，註銷低收入戶資格；經被告以92年10月17日北市社2 字第09240798000 號函核准在案。

理由

壹、程序方面:

一、按本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府，社會救助法第3 條有明文規定。台北市政府為直轄市政府，依上開規定，為在直轄市辦理社會救助法業務之主管機關。惟台北市政府90年8 月23日以府秘二字第9010798100號公告，依據行政程序法第15條及台北市政府組織自治條例第2條第2項規定，將社會救助法中有關其權限事項，委任被告執行，合先敘明。本件被告代表人原為顧燕翎，訴訟中變更為薛承泰，又變更為師豫玲，茲由新任代表人分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、實體方面:

一、原告起訴主張: 原告係慢性精神病患，無工作能力，91年10月起經被告核准列為台北市低收入戶，卻不予以生活扶助。訴願決定作成時已逾法定期限2 個月，違反訴願法第85條第1 項規定，應予撤銷。原告與父乙○○、母宛楊秀華3 人，籍設3 個不同市縣，各為單獨生活戶，詎被告依「身心障礙者生活托育養護費用補助辦法」規定予以併計家庭總收入之應計人口，該辦法乃命令性質，不得牴觸戶籍法、民法之規定。又原告之父乙○○71年4 月1 日命令退休，依公務人員退休法第6 條擇一支領一次退休金955,000 元，按月領取利息19,325元，依所得稅法第4 條4 款有免稅規定，被告推算本金998,050 元，計算錯誤。被告認定退休金為財產以外所得，並以內政部行政命令解釋社會救助法是違法行為。原處分顯有違法，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。

二、被告則以: 原告全戶3 人存款投資共有3,942,938 元，平均每人存款投資額為1,314,313 元，已超過前揭作業規定第6點所定低收入戶生活扶助之標準即每人存款本金（含投資等）不得超過150,000 元之限制，縱以原告主張其父之優惠存款本金應為955,000 元加以計算，其結果亦無不同；是被告認原告全戶（含直系血親）平均每人存款及投資金額超過規定，未准予原告生活扶助，並無不合。是原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。

三、按社會救助法第4條規定： 「本法所稱低收入戶，係指家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費標準以下者。前項所稱最低生活費標準，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消費支出60% 訂定，直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」（臺北市92年度最低生活費標準為每人每月13,313元。） 第5條規定「前條所稱家庭總收入應計算人口範圍如下：一、直系血親。但子女已入贅或出嫁且無扶養能力可資證明者，得不計算。二、同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。三、綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人。」第10條規定：「符合第4 條所定之低收入戶，得向戶籍所在地主管機關申請生活扶助。」

四、次按社會救助法施行細則第2 條：「社會救助法第4 條第1項所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入：依據其戶籍所在地直轄市政府或行政院勞工委員會定訂之各項職業收入計算標準核定之。二、資產之收益：包括動產及不動產之收益。三、其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。」第5 條規定：「依本法第10條申請生活扶助者，其家庭總收入以外之財產總額超過中央主管機關或直轄市主管機關公告之當年度一定金額者，不予扶助。」第9 條規定：「本法所稱低收入戶中具有工作能力者，16歲以上，未滿65歲，無下列情事之一者：一、大學校院博士班、空中大學及空中專科進修補習學校以外之在學學生。二、身心障礙致不能工作者。三、罹患嚴重傷、病，必須3 個月以上之治療或療養者。四、照顧罹患嚴重傷、病需要3 個月以上治療或療養之共同生活或受扶養親屬，致不能工作者。五、獨自扶養12歲以下之血親卑親屬者。六、婦女懷胎6 個月以上至分娩後2 個月內者。七、其他經直轄市、縣市主管機關認定者。前項第3 款與第4 款之受嚴重傷、病者及第4 款之懷胎或生產婦女應檢具公立醫療機構或經中央衛生主管機關評鑑合格之醫院診斷書。」；又臺北市低收入戶調查及生活扶助作業規定第4 點規定：「本細則第2 條第1 項第1 款所稱之工作收入計算基準如下：㈠以申請者全家實際工作收入為依據，全家人口之財稅資料為參考，如財稅資料與實際工作收入不符時，申請人應提供薪資證明憑核。㈡如無財稅資料可參考，又無法提供證明者，得參考行政院勞工委員會編印之職類別薪資調查報告計算。㈢前述薪資調查報告未列明者，需提供其他相關證明憑核，如無法提供證明，則依各業員工初任人員平均薪資計算。㈣有工作能力而無固定工作或未工作者，其工作收入以行政院勞工委員會最近一年公布之基本工資為基礎，換算每人每日之基本工資，再以每月20個工作日計算。」（90年度每人每月基本工資為15,840元，換算20個工作天為10,560元）第6 點規定：「本市低收入戶申請生活扶助者，平均每人存款本金不得超過15萬元，股票及其他投資併入上述限額計算。」

五、首開事實欄所述之事實，有申請書、全戶戶籍資料查詢結果、90年度財稅原始資料明細等件，在原處分卷可稽，堪以憑認。歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於被告核計原告及其家屬之收入是否正確合法? 家庭總收入應計算人口範圍如何? 原告之父乙○○於71年4 月1 日命令退休，依公務人員退休法第6 條支領退休金955,000 元，按月領取利息19,325元，應列入工作收入或存款計算? 原處分依據90年度財稅資計算原告全戶收入之是否正確? 經查:

㈠、依社會救助法第5 條規定，原告全戶應計算人口範圍包括直系血親，則原告、原告父親、母親3 人，為直系血親，應列入家庭總收入計算人口。原告主張其與父乙○○、母宛楊秀華3 人，籍設3 個不同市縣，各為單獨生活戶，不應列入計算，於法尚有未合。

㈡、按社會救助法第5 條之1 第1 項規定「工作收入，依下列規定計算：( 一) 依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算」，可知，工作收入係指當年度實際工作收入而言。查原告之父乙○○於71年4 月1 日命令退休，依公務人員退休法第6 條支領一次退休金955,000 元及按月領取利息19,325元，自非當年度實際工作收入。原告主張退休金及優惠存款利息應屬社會救助法第5 條之1 第1 項第1 款工作收入，尚非可採。

㈢、按社會救助法第5 條之1 規定（家庭總收入計算之範圍）「第四條第一項所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：(一) 依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。 (二) 最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。..」，可知，家庭總收入計算之範圍係以最近一年度之財稅資料為核算依據。查原告係於91年10月6 日申請核列為臺北市政府低收入戶，則被告以最近一年度即90年度之財稅資料為核算依據，並無不合。原告主張90年度財稅資料屬逾時之偽證資料，應以92年度綜合所得稅各類所得清單及91年存款，股票存摺為核算依據，洵非可採。

㈣、綜上，原告主張計算之依據各節，均非可採。被告核算理由如下：依財稅單位所提供最近一年度（90年度）財稅資料顯示：原告（甲○○，35年5 月8 日出生，身分證統一編號：Ｚ000000000），現年57歲，為輕度精神障礙，查財稅資料，無存款所得。原告父親（乙○○，6 年3 月15日出生，身分證統一編號：Ｚ000000000）現年86歲，為退休警官，依財稅資料顯示，有年度利息所得共為179,649 元，另有投資總額共為2,158,148 元。原告母親（宛楊秀華，13年9 月19日出生，身分證統一編號：Ｚ000000000）現年78歲，依財稅資料顯示，有年度利息所得為5,085 元，另有投資共為659,040 元各情；有戶籍謄本及92年7 月30日、8 月13日製表之90年度財稅原始資料明細等附原處分卷可稽；是被告以原告父親乙○○依財稅資料顯示，有年度利息所得共為179,649 元，依18% 優惠利率計算，推算其存款本金約為998,050 元，另有投資總額共為2,158,148 元，合計存款投資額約為3,156,198元；原告母親宛楊秀華依財稅資料顯示，有年度利息所得為5,085 元，依O.03982 固定利率計算，推算其存款本金約為127,700 元，另有投資共為659,040 元，合計存款投資額約為786,740 元，綜上合計，原告全戶3 人存款投資共約有3,942,938 元，平均每人存款投資額約為1,314,313 元，自屬有據；此平均每人存款投資總額已超過前揭作業規定第6 點所定低收入戶生活扶助之標準即每人存款本金（含投資等）不得超過150,000 元之限制，縱以原告主張其父之優惠存款本金應為955,000 元加以計算，其結果亦無不同；是被告認原告全戶（含直系血親）平均每人存款及投資金額超過規定，未准予原告生活扶助，並無不合。

六、原告主張訴願程序違法部分:

㈠、按「訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於3 個月內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以1次為限，最長不得逾2 個月。」「前項期間，於依第57條但書規定補送訴願書者，自補送之次日起算，未為補送者，自補送期間屆滿之次日起算；其依第62條規定通知補正者，自補正之次日起算；未為補正者，自補正期間屆滿之次日起算。」「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於20日內補正。」訴願法第85條第1、2 項及第62 條 分別定有明文。本件原告於92年7 月7 日提起訴願，訴願機關原應於三個月內為訴願決定，惟因該訴願書中就不服標的是否包括身心障礙者生活補助費在內，尚有未明，訴願機關乃以92年7 月18日北市訴（信）字第09230609420 號書函，請原告於文到20日內補正敘明，嗣原告於92年7 月23日補提「補充訴願理由書」載明已有低收入卡，惟不服未予每月生活扶助13313 元；此有訴願書、台北市政府訴願審議委員會92年7 月18日北市訴（信）字第09230609420 號書函、補充訴願理由書等附訴願卷可稽；依上揭規定，訴願機關應於原告補正後之次日即7 月24日起算3 個月內為訴願決定縱依法延長2 個月，至遲亦應於92年12月23日前為決定；本件訴願機關於92年12月25日以審議費時，通知延長2 個月；並遲至93年2 月4 日始為訴願決定，固屬逾期，惟逾期為訴願決定，並不構成撤銷該決定之違法（僅訴願人得依行政訴訟法第4 條第1 項規定逕行提起撤銷訴訟），原告主張，訴願決定作成逾期，顯有違法，應予撤銷云云，委無可採。

㈡、按訴願法第65條規定「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於必要時，得依職權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論。」，可知，現行法為簡易迅速處理訴願案件而採書面審理原則，但受理訴願機關為促進發現事實，得給予訴願人行言詞辯論的機會。此項規定係「得」依職權，而非「應」依職權，通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論，則訴願機關於事實資料已充足明瞭之情形下，未通知原告言詞辯論，尚難認有違法。

㈢、按訴願法第67條第3 項規定「受理訴願機關依職權或依申請調查證據之結果，非經賦予訴願人及參加人表示意見之機會，不得採為對之不利之訴願決定之基礎。」，本件原告僅泛言受理訴願機關違背此項規定( 見96年5 月1 日聲明證據狀) ，未具體指摘係何項調查證據之結果，如何採為不利之訴願決定之基礎，已有未合。且本件訴願機關臺北市政府係以原處分卷之卷證資料為決定基礎，有訴願卷全卷可參，亦難認有何違反訴願法第67條第3 項規定之情事。

㈣、從而，原告主張訴願程序違法，應予撤銷乙節，要非可採。

七、至原告主張「臺北市低收入戶調查及生活扶助作業規定」，第6 點所定低收入戶生活扶助之標準違反相關法律規定乙節。查社會救助法第10條規定：「符合第4 條所定之低收入戶，得向戶籍所在地主管機關申請生活扶助。」同法施行細則第5 條規定：「依本法第10條申請生活扶助者，其家庭總收入以外之財產總額超過中央主管機關或直轄市主管機關公告之當年度一定金額者，不予扶助。」又臺北市政府90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9 月1 日起生效。……公告事項……四、本府將下列業務委任本府社會局，以該局名義執行之……（三）社會救助法中有關本府權限事項……」。按政府對於低收入戶之生活扶助，乃國家對人民基於負有生存照顧義務之給付行政，與憲法第15條人民財產權之保障無涉；且給付行政並非限制相對人之自由與權利，故憲法第23條有關法律保留原則之適用不若干涉行政之嚴格，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義（最高行政法院92年度判字第816 號判決要旨參照）。因此，被告根據上揭授權，於88年8 月16日以（88）府社二字第88036982900 號函訂頒「臺北市低收入戶調查及生活扶助作業規定」，以辦理低收入戶調查及生活扶助作業，自無不合。原告此部分主張，亦非可採。

八、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。被告以原告全戶（含直系血親）平均每人存款及投資金額超過規定，否准原告生活扶助，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，併請求判命被告應作成准自91年10 月起，按月核付原告低收入戶生活扶助費13313 元之行政處分，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴，為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。

第一庭審判長 法 官 王立杰