臺北高等行政法院判決

原告

台北市七星農田水利會

代表人

甲○○

訴訟代理人

何佩娟 律師

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

丁育群（局長）

訴訟代理人

丁○○

訴訟代理人

丙○○

參加人

戊○○

　　　　　　乙○○

上列當事人間因建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國96年11月30日府訴字第09670306600 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：參加人等所有臺北市○○區○○段4小段362-2、364、366-2地號等3筆土地 (下稱系爭申請地)，位於都市計畫土地使用分區「住3 」，申請與鄰接原告所有同段同小段444-1 、444-2 、444-3 、289-4 土地( 下稱原告之擬合併地) 及訴外人陳宏明、傅金玉所有同段同小段445-2 、445-4 地號等6 筆土地( 下稱系爭6 筆擬合併地) 合併使用。被告乃依臺北市畸零地使用規則規定（下稱畸零地使用規則）通知雙方召開協調會議，經二次調處不成立，遂將本案提交臺北市畸零地調處委員會( 下稱畸零地調處會) 第9601(233) 次全體委員會討論，作成決議：函詢台北市府工務局水利工程處( 下稱台北市水利工程處) ，系爭6 筆擬合併地( 況為水道) ，是否得予廢止、改道或加蓋後，再提下次大會討論。嗣經該水利工程處以96年5 月22日北市工水下字第09663042600 號函覆略以：「…二、經查旨揭地點…為排水溝圳且仍具公共區域排水功能，原則不可任意廢止。」被告即將本案提交上開調處會第9602(234) 次全體委員會議審議結果，以台北市水利工程處上揭函覆系爭6 筆擬合併為排水溝圳且仍具公共區域排水功能，原則不可任意廢止，故決議同意系爭申請地單獨建築。被告乃以96年7 月17日北市都建字第09662758100 號函( 下稱原處分) 通知申請地及擬合併地之土地所有權人。原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。本院因認本件撤銷訴訟之結果，參加人之權利或法律上利益將受損害，爰依職權裁定命獨立參加本件訴訟，而參加人未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀為陳述。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。

㈡被告聲明：原告之訴駁回。

三、兩造之爭點：被告以系爭擬合併地具公共區域排水功能，不可任意廢止，認無法合併使用，而准系爭申請地單獨建築，是否合法？

㈠原告主張之理由：

⒈按畸零地使用規則第7條、第8條、第12條規定，本件若調處不成，系爭申請地非留出合併使用所必須之土地，或有使用規則第12條所定各款之情形，即不得允許其單獨建築。

⒉系爭擬合併地已無排水灌溉功能，屬非事業用地，自應與申請地合併使用方符畸零地使用規則之立法意旨：

⑴系爭擬合併地原為灌溉水道，供農田排水灌溉之用，然隨著市區發展，農田逐漸減少，此等灌溉水道亦陸續廢止，系爭擬合併地亦早於91年、93年間，由原告向台北市政府建設局申請報廢，並經該局分別於91年5月23日府建三字第09113928200號函及93年2月3日北市建三字第09330281900 號函，同意備查在案，故不論是台北市政府建設局或水利工程處均無由就此等土地之用途再行翻異。

⑶按土地徵收條例第3 條、第11條規定，水利工程處倘認為系爭擬合併地仍具公共區域排水功能，故不可任意廢止，顯係有使用該土地之必要，自應依法徵用或徵收後，方得要求系爭灌溉溝圳續供「公共區域排水」之用，豈能在未經徵用或徵收程序，即要求原告「不得任意廢止」。茲水利工程處之要求既於法無據，則調處會及被告依其見解認為系爭擬合併地「為排水溝圳且仍具公共區域排水功能，原則不可任意廢止」，因而不得與申請地合併使用，故同意申請地單獨建築，其處分顯然亦屬違法，而侵害原告之合法權益。

⑷再者，各相關主管機關就水利會所有但已喪失農田排水灌概功能之水道、圳路，如需留作公共區域排水使用者，應如何辦理一節，迭有清楚訓示及函釋。亦即「查水利會之灌溉圳道係以引水灌溉為其目標，雖兼具排洩雨水功能，但與都市計畫公共設施性質不同，與市區道路旁所設之排除都市污水之溝渠亦有別，似無公用地役關係可言，是本案所需使用之水利溝圳地，如已廢置無需繼續供作灌溉使用者，應予依法收購」、「公、七星農田水利會之灌溉圳道以供市區排水，可否適用公共地役關係不予補償一案，查水利會之灌溉圳道係以引水灌溉為其目標，雖具排洩雨水功能，但與都市計畫公共設施性質不同，與市區道路旁所設之排除都市泥水之溝渠亦有別，似無公用地役關係可言，且行政院台67內字第6301號函釋：日據時期既成道路仍依公用地役關係繼續使用之意旨，並無不予補償之指示，是本案所需使用之水利溝圳地，如已廢置無須繼續供作灌溉使用者，應予依法收購」、「有關貴府轄區內因環境變遷已喪失灌溉功能之農田水利會圳路，如需保留作為區域排水使用者，請　貴府依法辦理收購，以維農田水利會務之營運」、「倘若各地縣市政府需利用水利會已無灌排使用之圳路作為市區排水使用，應積極逐年編列預算依法收購並變更排水類別」業經行政院68.1.12 台內字第0381號、台北市政府68.1. 13日府法三字第01498 號、行政院農業委員會93.5.25 農水字第0930124951號、經濟部水利署95.8.11 經水政字第09550262850 號函解釋在案。

⑷綜上可知，倘系爭擬合併地已無農田排水灌溉功能而依法報廢，則在台北市政府依法徵收系爭擬合併地並變更其用途前，不得要求系爭擬合併地應無條件供公共區域排水之用，從而，系爭擬合併地依法即應與申請地合併使用，倘調處不成，則申請地非依法留出合併使用之土地後，不得單獨建築。詎水利工程處既枉顧相關法令及各相關主管機關函釋意旨，在台北市政府未依法徵收前，竟以系爭擬合併地應供公共區域排水之用為由，而主張不可廢止，調處會及被告機關更依據其主張而認系爭擬合併地無合併使用之可能，因而准許申請地單獨建築，是原處分顯然違法不當，而訴願決定遞予維持，亦屬無據。

⑸實則，原告自調處伊始，即一再表明願依「台北市農田水利會不動產處理要點」，以合理價格將擬合併地讓售予參加人等，並無任何藉機刁難之情，惟參加人等根本不願申購，只想就申請地單獨開發、建築，致本件調處毫無成立之可能。倘予准許，因系爭擬合併地另一側為現有巷道，已無與巷道合併使用之可能，勢必使擬合併地荒廢無用，仍屬畸零情況，且有礙市容觀瞻，不僅有違相關法令規定，損及原告之權益，亦與憲法第15條關於人民財產權之保障有違，更與畸零地應合併開發、使用此一立法意旨有悖。

⒊原處分已逾越行政裁量之範圍，且未記載理由及法令依據，顯有重大違誤而應撤銷。蓋按行政程序法第10條、第96條第1項規定，次查使用規則第12條第4款雖規定，其他因情況特殊經查明或調處無法合併者，工務局得核發建築執照。然系爭擬合併地既已無農田排水灌溉功能而非水利事業用地，則在依法徵用或徵收前，自無由命原告須將之供「公共區域排水之用」，從而調處會第9602（234次） 之決議准許申請地單獨建築，被告機關亦依該決議同意申請人可申請建造執照，卻未附記如斯認定及處分之法令依據，核其所為，不僅已逾越使用規則所賦予之法定裁量範圍，更無法令依據足憑，其認事用法顯有違誤，並嚴重侵犯原告之權益。

㈡被告主張之理由：

⒈查本案爭點係擬合併地現況實為排水溝圳且仍具公共區域排水功能，並經被告函查本府工務局水利工程處系爭擬合併地是否應維持現狀或得予廢止、改道、加蓋等相關事宜，按96年5月22日北市工水下字第09663042600號回函認定「旨揭地點為排水溝圳且仍具公共區域排水功能，原則上不可任意廢止。」調處會遂依使用規則第12條第4 款：「其他因情況特殊，經查或調處無法合併者」之認定要件，決議案外申請地得免留出合併使用所必須之土地，准予單獨建築。

⒉次查，系爭擬合併地雖無農田水排水灌溉功能，且經本府建設局同意備查在案，惟系爭地現況實為排水溝圳，依本府91年5月23日府建三字第091113928200號函略以：「…北投區○○段○○段…444-2、444-3、444-4地號等8筆土地，應請參照該會勘紀錄中本府工務局養工處代表建議：『仍須維持現有排水功能』之原則辦理。」，原則上不可任意廢止，並依本府89年6月27日北市工養字第8930011400號函研商「公私有畸零土地涉及現有排水溝得否合併使用之處理原則」會議紀錄決議事項第3 款「排水溝如經養工處確認基於整體排水系統需要性屬不可廢止、改道者，請養工處檢具詳細計畫圖說，函請本府發展局於辦理各該地區都市計畫通盤檢討時，變更為都市計畫為排水溝用地」。又本案所作之決議第2 項及被告97年1 月17日北市都規字第09636408400 號開會通知單通知原告參與97年1 月25日召開「研商本北投區○○段○ ○段289-4 、442 、442-2 、443 、444、44 4-1、444-2 、444-3 、445-2 及445 -4地號等10筆土地都市計畫變更可行性會議。」，依其會議紀錄結論：「1.與會單位原則認為本案變更都市計畫為排水用地是可行的，惟行政訴訟之判決有可能影響都市計畫變更範圍及內容，宜俟判決結果確定後，再行簽報市府辦理後續相關事宜。…」可知，本案不僅已考量該土地合理使用原則及保障土地所有權人之權益，且被告刻正積極辦理變更都市計畫之相關事宜，原處分並無不當。

⒊末查，被告於96年1月29日北市都建字第09575886300號及95年10月11日北市都建字第09570719700 號開會通知書函說明六注意事項均揭示調處會調處之法令依據，並函知申請地及擬合併地之土地權利關係人，系爭行政處分皆依使用規則相關規定辦理，足見原告知悉行政處分所依據之法令；又行政程序法第96條第1 項第2 款明定行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據等事項，僅以相對人得以獲知處分之理由已足，並非必須逐一列出。且本件處分係依使用規則第8 條、第9 條規定調處並於2 次協調不成立後，依第11條規定提請畸零地調處委員會作成決議，故並無原告辯稱本處分逾越行政裁量及顯有重大違誤而應撤銷之情形。

理由

一、按建築之主管機關在直轄市為直轄市政府，為建築法第2 條第1 項所明定。惟臺北市政府依行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2 條規定，業以95年7 月5 日府工建字第09560103900 號公告，將該府依建築法規定主管之建築管理業務之事項，自95年8 月1 日起委任被告辦理之。又原告起訴時，被告之代表人為許志堅，嗣於訴訟中變更為丁育群，業據該新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許，均合先敘明。

二、本件參加人所有系爭申請地位於都市計畫土地使用分區「住3」，申請鄰接分屬原告及訴外人陳宏明、傅金玉所有系爭6筆擬合併地合併使用。經被告依畸零地使用規則規定通知雙方召開調處會議，經調處二次不成立，遂將本案提交畸零地調處會全體委員會審議，經該調處會第9602(234) 次全體委員會議討論後，以系爭6 筆擬合併地依台北市水利工程處96年5 月22日北市工水下字第09663042600 號函覆意旨，係為排水溝圳且仍具公共區域排水功能，原則不可任意廢止，故決議同意系爭申請地單獨建築；並建請被告所屬都市規劃科協助檢討都市計畫，變更上揭6 筆擬合併地為公共設施用地之事宜。被告乃以原處分通知申請地及擬合併地之土地所有權人依上開決議辦理，並記載上開決議自發文日起8 個月內，依建築法規定掛件申請建築執照為有效等情，為兩造所不爭，並有原處分、調處會議紀錄、台北市水利工程處上揭函附被證卷第1 、2 、11、23、25頁可稽，堪信為真實。

三、原告起訴主張：系爭申請地倘非有畸零地使用規則第12條所訂各款情形，或留出合併使用所必須之土地，即不得允許其單獨建築；原告所有擬合併地既已無排水灌溉功能而依法報廢，故在台北市政府依法徵收該土地並變更其用途前，自不得要求其該擬合併地應無條件供公共區域排除之用，其所有擬合併地即應與系爭申請地合併使用，倘調處不成，則申請地應依法留出合併使用之土地後，方得單獨建築，原處分已逾越行政裁量之範圍，且未記載理由及法令依據，顯有重大違誤而應予撤銷等語。故本件之爭執，在於被告依畸零地調處會決議，以原告之擬合併地具公共區域排水功能，不可任意廢止，已無法合併使用，而准許系爭申請地單獨建築，是否合法？

四、經查：

㈠按建築法第第44條規定：「直轄市、…政府應視當地實際情形規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協定調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」第45條第1 項規定：「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人，如無法達成協定時，得申請調處，直轄市、…政府應於收到申請之日起1 個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。…」第46條規定：「直轄市、縣( 市) 主管建築機關應依照前2 條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發佈實施。」

㈡次按，臺北市畸零地使用規則第2 條規定：「本規則所稱畸零地係指面積狹小或地界曲折之基地。」第4 條規定：「 建築基地寬度與深度未達左列規定者，為面積狹小基地。但最大深度不得超過規定深度之2 倍半。……二、實施土地使用分區管制規則之地區，依照臺北市土地使用分區管制規則之規定，…」第6 條第1 款規定：「畸零地非經與鄰地合併補足或整理後，不得建築。但有左列情形之一而無礙建築設計及市容觀瞻者，臺北市政府工務局得核准其建築。一、鄰接土地業已建築完成或為現有巷道、水道，確實無法合併或整理者。」第7 條規定：「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8 條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」第8 條規定：「第6 條及第7 條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協定合併使用。協定不成時，得檢附左列書件，向畸零地調處會申請調處。…」第11條規定：「畸零地調處會於受理案件後，得輪派調處委員進行調處，…如調處2 次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員1/2以上出席，並經出席委員2/3 以上之同意始得為之。」第12 條 規定：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處2 次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。一、應合併之畸零地臨接建築線，其面積在15平方公尺以下者。二、應合併之畸零地未臨接建築線，其面積在30平方公尺以下者。三、形狀不規則，且未臨接建築線者。四、其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」

㈢查台北市土地使用登記管制規則所規定第3種住宅區用地之分區標準為寬8公尺、深16公尺。參加人所有系爭申請地並非畸零地，本可以單獨建築； 而相鄰之原告所有擬合併地之地目登記為「水」，係寬約 5.5 公尺之排水溝，屬寬度不足之畸零地，此為兩造所不爭執， 並有上開土地登記簿謄本、現況照片及實測圖可稽( 見原處分卷第15、27、95-104 頁) 。原告雖主張其所有擬合併地原為灌溉水道，因喪失農田排水及灌溉功能，屬非事業用地，業分別報經台北市政府以91年5 月23日府建三字第09113928200 號函(即其中444- 2、444-3 號土地部分) 及台北市政府建設局93年2 月3 日北市建三字第09330281900 號函( 即其中289、444-1 號土地) 同意備查等情，固提出前開各函為憑(見本院卷第44-49 頁) ，惟觀諸台北市政府前開函說明欄已載明：「…二、…有關該20 筆土地無農田灌排功能，擬予報廢壹節，本府同意備查，惟其中…444-2 、444-3 地號等8 筆土地，應請參照該會勘紀錄中本府工務局養工處代表建議：『仍須維持現有排水功能』之原則辦理。」等語；即台北市政府工務局養護工程處亦於94年6 月8 日以北市工養字下字第09462905400 號函覆該局建築管理處略以：「…經查本市○○區○○段4 小段444-1 、444-2 、444-3、289-4 地號土地( 即原告所有系爭4 筆擬合併地) 現有排水路，仍具公共排水功能，應供公眾使用，不可任意廢除。」在案( 見原處分卷第80頁) ；而被告所屬建築管理處依畸零地調處會第9601(233) 次全體委員會議決議，向台北市水利工程處函詢系爭6 筆擬合併地現況為水道，是否得予廢止、改道或加蓋後合併使用，亦經該處以96年5月22日北市工水下字第09663042600 號函覆認定「旨揭地點為排水溝圳且仍具公共區域排水功能，原則上不可任意廢止。」等情，亦有上開覆函在卷可稽( 見原處分卷第22頁) ，足證原告所有系爭擬合併地雖已無農田排水溉灌功能，惟其現況係屬供公眾使用且不可任意廢止之公共排水設施，基於維護公共安全( 建築法第1 條參照) ，該土地已無法提供建築房屋使用，參加人之申請地自無法與其合併使用。又本案業經被告二次協調不成立，已如前述，故畸零地調處會第9602（234 ）次全體委員會議考量上開現況，而依前揭使用規則第12條第4 款規定，決議參加人之系爭申請地得免留出合併使用所必須之土地，准予單獨建築，被告據以作成原處分函覆參加人及系爭擬合併地之所有權人，揆諸前揭說明，於法並無不合。

㈣原告雖主張原處分已逾越行政裁量之範圍，且未記載理由及法令依據云云。惟查，原處分之作成既係依前揭臺北市畸零地使用規則第8條、第9條第1項等規定調處，且經2次協調不成立，經畸零地調處地考量系爭擬合併地為排水溝圳且仍具公共區域排水功能，原則上不可任意廢止之現實狀況，而依前揭使用規則第12條第4 款規定，准予單獨建築，自難認原處分逾越行政裁量之範圍；又被告前以95年10 月11 日北市都建字第09570719700 號書函及96年1 月29日北市都建字第09575886300 號書函通知原告等召開調處會議，已於該等書函說明六詳列相關法令規定( 見被證卷第3-10 ) ， 且原告於兩次協調會均派員與會或提出書面表示意見，亦有會議紀錄影本可憑( 見被證卷第11-14、23頁) ，衡諸經驗法則及論理法則，原告於明知系爭擬合併地與系爭申請地業經二次調處無法成立之情形下，應可知悉本案依前揭畸零地使用規則第6 條第1 款及第12條規定應提交全體委員會議審議，且經審議決議於申請地與臨接畸零地調處無法合併者，於無礙建築設計及市容觀瞻情況下，得核發申請地之建築執照，故揆諸諸行政程序法第97條第2 款：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由：…二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由。」之規定，原告對於全體委員會得作成系爭擬合併地不合併建築之決議，應可知悉，自無再主張原處分有違背行政程序法第96條規定之餘地。

㈤末查，畸零地調處會第9602(234)次全體委員會議審議，除以系爭6筆擬合併地，係為排水溝圳且仍具公共區域排水功能，原則不可任意廢止，故決議同意系爭申請地單獨建築外，並建請被告所屬都市規劃科協助檢討都市計畫，變更上揭6 筆擬合併地為公共設施用地之事宜，已如前述；且台北市政府89年6 月27日北市工養字第8930011400號函研商「公私有畸零土地涉及現有排水溝得否合併使用之處理原則」會議紀錄決議事項第3 款亦有：「排水溝如經養工處確認基於整體排水系統需要性屬不可廢止、改道者，請養工處檢具詳細計畫圖說，函請本府發展局於辦理各該地區都市計畫通盤檢討時，變更為都市計畫為排水溝用地。」之決議( 見被證卷第19頁) ，被告亦已依上開決議意旨，續行辦理系爭擬合併地變更都市計畫為排水公共設施用地事宜，亦於97年1 月25日召集各相關單位召開「研商本北投區○○段○ ○段289-4 、442 、4 42- 2 、443 、444、444-1 、444-2 、444-3 、445 -2及445-4 地號等10筆土地都市計畫變更可行性會議。」並通知原告到場表示意見，此有被告97年1 月17日北市都規字第09636408400號開會通知單及會議紀錄可參( 見被證卷第39-41 頁) ，經核已遵循原告所援引行政院68.1 .12台內字第0381號函、台北市政府68.1.13 日府法三字第01498 號函、農委會93.5.25農水字第0930124951號、經濟部水利署95.8.11經水政字第09550262850 號函所揭示「已喪失灌溉功能之水利溝土圳地，如需保留為區域排水使用，應變更其都市計畫之排水類別及依法徵收」之意旨，用以保障原告之權益，併予敘明。

五、綜上所述，被告依畸零地調處會之決議，所為同意參加人所有系爭申請地單獨建築之處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭