臺北高等行政法院判決

99年10月28日辯論終結

原告

社團法人中華民國野鳥學會

代表人

程建中

原告

社團法人台灣生態學會

代表人

鐘丁茂

原告

台灣永續聯盟

代表人

許士能

原告

社團法人台灣環境保護聯盟

代表人

王俊秀

原告

社團法人台灣蠻野心足生態協會

代表人

楊士慧

訴訟代理人

林三加律師

訴訟代理人

楊淑玲律師

原告

雲林縣社區希望聯盟協進會

代表人

潘是輝

原告

雲林縣野鳥學會

代表人

鍾金艷

原告

雲林縣環境保護聯盟協會

代表人

張子見

原告

高雄市地球公民協會

代表人

蘇振輝

原告

綠黨

代表人

張宏林、鍾寶珠

代表人

共同訴訟代理人

代表人

蔡雅瀅律師

被告

行政院環境保護署

代表人

沈世宏（署長）住同上

訴訟代理人

潘正芬律師

訴訟代理人

陳修君律師

參加人

經濟部水利署中區水資源局

代表人

謝世傑（局長）住同上

訴訟代理人

江明郎

訴訟代理人

駱忠誠律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件起訴時原告社團法人中華民國野鳥學會代表人為郭東輝、原告台灣永續聯盟代表人為蔡美鶴、原告社團法人台灣環境保護聯盟代表人為徐光蓉、原告社團法人台灣蠻野心足生態協會代表人為文魯彬、原告雲林縣野鳥學會代表人為吳世卿、原告綠黨代表人為高成炎，嗣於訴訟中各變更為程建中、許世能、王俊秀、楊世慧、鍾金艷、張宏林及鍾寶珠，被告代表人亦由陳重信變更為沈世宏，茲據原、被告新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：

（一）「湖山水庫工程計畫」（原名雲林縣湖山、湖南水庫計畫）開發案，經開發單位經濟部（開發單位嗣變更為經濟部水利署中區水資源局）於民國86年2 月5 日轉送環境影響評估報告書初稿予被告，並由被告依環境影響評估法相關規定進行審查，嗣於86年9 月10日行政院環保署環境影響評估審查委員會第40次會議作成有條件接受開發之決議，並於86年10月9 日經同委員會第41次會議修正部分結論後，函送開發單位依被告審查結論及歷次書面審查意見修正評估書初稿後，編製環境影響評估報告書送被告認可。

（二）其後經濟部於89年4 月5 日以經(89)水利字第89888254號函函送「雲林縣湖山、湖南水庫計畫環境影響評估報告書（定稿本）」予被告確認，經被告於89年5 月17日(89)環署綜字第0026821 號函同意認可。

（三）嗣原告社團法人台灣生態學會、台灣永續聯盟、社團法人台灣環境保護聯盟、社團法人台灣蠻野心足生態協會、雲林縣社區希望聯盟協進會、雲林縣野鳥學會認開發單位違反環境影響評估法（下稱環評法）第16條之1 、第17條規定，且被告疏於執行環評法第15條、第16條、第23條第2項等規定，已對環境生態及公益產生重大危害，乃於96年5 月24日提出公民訴訟書面告知函，請求被告嚴格執行前揭環評法規定，惟經被告於96年7 月19日以環署綜字第0960054904號函覆並無疏於執行等情事。原告不服，爰依環評法第23條第9 項之規定，提起本件行政訴訟。本院因認本件訴訟之結果，開發單位經濟部水利署中區水資源局之權利或法律上利益將受損害，乃依行政訴訟法第42條第1項規定，依職權裁定命參加人獨立參加本件被告之訴訟。

三、原告主張：

（一）被告應撤銷「湖山水庫工程計畫」之環評審查通過之行政處分（即（89）環署綜字第0026821 號行政處分）：1、被告核准湖山水庫工程計畫環評審查通過之行政處分即（89）環署綜字第0026821 號處分，確有違法之瑕疵，以下詳述之：

(1)環境影響評估報告書所載地質資料有誤：評估書所載之地質資料與事實不符（資訊錯誤）、壩址岩性不穩定之特質及水庫壽命短暫之問題，未被嚴肅看待（裁量濫用）。

(2)壩體結構問題：壩體結構未依法重辦環評，即逕行變更（違反環評法第16條、第17條）。

(3)地震影響評估錯誤：評估書就斷層對壩址可能造成之瞬時最大可能加速度，採「平均值」，而非「最大值」計算，顯低估實際可能發生之潰壩機率（資訊錯誤、裁量濫用）；評估書錯誤認定本案並未位地質構造不穩定區（資訊錯誤）；忽視斷層密集之地震帶不適合興建水壩（裁量濫用）；忽視九二一地震後清水溪（草嶺潭）土石淤積問題（資訊錯誤）。

(4)潰壩分析錯誤：潰壩分析僅就湖山、湖南單一水庫分析潰壩之影響，顯屬分析上之錯誤評估( 資訊錯誤、裁量濫用) ；潰壩之錯誤分析導致未討論潰壩對於斗六市全體居民之生命、身體、財產安全之影響( 資訊錯誤、裁量濫用)。

(5)動植物生態調查不確實：環評書缺漏對於多種動植物之調查( 資訊錯誤) ；紫斑蝶過境廊道之影響未評估( 資訊錯誤) ；蝙蝠生態未評估( 資訊錯誤) ；開發區所影響之濁水溪及清水溪之下游生態漏未評估(資訊錯誤)。

(6)空氣污染及氣侯變遷：未考慮興建水庫對於溫室氣體增加並造成全球氣候變遷之影響(資訊錯誤)。

(7)水資源之評估有誤：未確實評估水資源之需求( 資訊錯誤、裁量濫用) ；河川基流量之計算有嚴重瑕疵( 資訊錯誤) ；濁水溪及清水溪之下游農業影響未審慎評估(裁量濫用)。

(8)替代方案資訊及評估缺漏：未對於各可行之替代方案進行評估(違反環評法第6條第2項第8款)。

(9)文化遺址：文化遺址之調查資料有缺失(資訊錯誤、裁量濫用)。

2、綜上，被告就「湖山水庫工程計畫」之環評審查通過之行政處分即（89）環署綜字第0026821 號行政處分，因認定事實錯誤，以非得以所謂裁量處分或判斷餘地所得諉過，實已屬裁量濫用與判斷濫用等之裁量瑕疵或判斷瑕疵。為此，被告自應自我審查，並依法行政，將前揭違法行政處分（「湖山水庫工程計畫」之環評審查通過之行政處分即（89）環署綜字第0026821 號行政處分），予以撤銷，以維護人民權益。

3、基於依法行政原則，行政機關對違法之行政處分，自得予以撤銷，縱其法定救濟期間經過後，原處分機關仍得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之，行政程序法第117 條定有明文。而出於「錯誤之事實認定」及「不完全之資訊」，均屬行政處分之撤銷事由。查本案前述違法事實分別涉及行政處分作成「當時」之「資訊錯誤」或「裁量濫用」，並造成有條件通過環評之「審查結果違法」，屬得「撤銷」之事由。其中屬裁量濫用部分，除「審查結果違法」外，同時涉及「推論過程違法」。

4、本案如命被告撤銷原核定通過之環境影響評估書，工程即處於未經環評認可之狀態，應依環評法第22條逕命開發單位停止實施開發行為。

（二）縱認被告所為「湖山水庫工程計畫」之環評審查通過之行政處分即（89）環署綜字第0026821 號行政處分並無瑕疵，但因前揭處分所依據之事實事後發生變更，不廢止前揭處分將發生重大危害，故被告亦應依行政程序法第123 條規定，廢止前揭行政處分：

1、極端災難後之潰壩風險評估檢討：本案通過環評後，國內外歷經中國四川大地震、我國八八水災、國道三號走山事件等極端災難，政府施政應更審慎面對天然地質條件，而非迷信人定勝天。

2、湖山水庫位於地震頻繁之斷層帶，且有越域引水及順向坡砍腳問題，與中國四川大地震（涉及斷層帶建水壩誘發地震）、我國八八水災（涉及越域引水）、國道三號走山事件（涉及順向坡砍腳造成地質滑動）等極端災難之成因雷同，基於保障人民生命、財產安全之公益考量，實應廢止原處分。

3、基上，因前揭處分所依據之事實事後發生變更，倘不廢止前揭處分將發生重大危害，故被告亦應依行政程序法第123 條規定，廢止前揭行政處分。

4、本案如命被告廢止原核定通過之環境影響評估書，工程即處於未經環評認可之狀態，應依環評法第22條逕命開發單位停止實施開發行為。

（三）開發單位在環境影響評估書通過並取得開發許可後逾3 年始動工：

1、環評法第16條之1 的立法意旨，在於避免因時隔過久，以致環評所預測之環境影響與真正實施開發行為時之環境現況發生出入：環保署於84年10月25日提出予立法院之環評法施行細則第42條規定之立法理由，即在於確保環評所預測之環境影響與真正實施開發行為時之環境現況發生出入。環保署於84年10月25日提出予立法院之環評法施行細則第42條規定之立法理由，謂：「環境影響評估程序完成、目的事業主管機關核發執照後，開發單位未必立刻進行開發行為。隨著時空變化，環境影響說明書或評估書所預測之環境影響程度與補救措施可能與真正實施開發行為時之環境現況發生出入，不能發揮環境影響評估制度之功能，因此當環境影響說明書或評估書之完成後，超過一定之時間尚未進行開發行為者，開發單位於實施開發行為時應再考量當時之環境因素以及所可能造成之環境影響，送請主管機關審查，未經審查完成前，仍不得逕行開發。」

2、開發單位自取得目的事業主管機關即經濟部之開發許可已逾3年始為開工，並未提出環境現況差異分析及對策檢討報告，已違反環評法第16-1條之規定：被告就該案開發之原環評審查，早於86年9 月10日即已作成審查結論，有條件接受本案之開發，被告作成本案有條件通過之環評審查結論後，目的事業主管機關經濟部所屬水資源審議委員會於89年3 月2 日審議通過本案，該項審議結果之性質屬目的事業主管機關核發之「開發許可」，應於審議通過時起算環評法第16條之1所 定3 年期限，是本案至遲應於92年3 月1 日前實施開發行為，否則應依法辦理環境現況差異分析及對策檢討報告。退步言，本案目的事業主管機關與開發單位同為「經濟部」，依「自己不會否決自己」之法理，經濟部於89年4 月5 日函送本案評估書定稿本予被告認可，應視為以被告認可評估報告書定稿本為停止條件之「開發許可」，並以89年5 月17日被告認可定稿本起算環評法第16條之1 所定期限。又依環評法第14條第1 項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可」，因此，於被告89年5 月17日認可該案環評報告書定稿本時，開發單位即應視為同時取得目的事業主管機關核准該案之開發許可，故開發單位應於89年5 月17日起3年內（即92年5 月16日以前）實施開發行為，否則依環評法第16-1條規定及該案原環評審查結論第16點規定，即應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送被告審查，且被告未完成審查前，不得實施開發行為，始符環評法之規範。

3、開發單位之目的事業主管機關為經濟部，非行政院：依水庫蓄水範圍使用管理辦法第5 條規定何知，本案目的事業主管機關依法應先取得前開規定所稱管理機關及主管機關之許可及核准，始得開發，而依該辦法第1 條規定，主管機關即為中央之經濟部，被告於本案監督過程，自應以經濟部依該辦法所發之核准函為依據，認定是否逾3 年始實施開發行為。雖開發單位主張本案目的事業主管機關」應為行政院，故所謂「目的事業主管機關核發之開發許可」，應為行政院於90年1 月30日台89經37096 號函云云。但行政院並非本案目的事業主管機關，且就經濟部經(89) 水利字第89340469號函及行政院前函內容以觀，亦明顯非為核發該案之開發許可。此外，行政院前揭90年1 月30日台89經37096 號函所稱之「雲林縣湖山湖南水庫工程計畫」，是否和該案開發計畫完全一致？亦有疑義。查經濟部水利處水利規劃試驗所依89年8 月2 日會議結論所「重新修正補充」後之該案計畫，已非該案原環評所核准之計畫。縱使行政院果真係為該案之目的事業主管機關，但前揭90年1 月30日台89經37096 號函，也亦不得認係核發該開發案之開發許可。況被告亦自承經濟部為目的事業主管機關，因此，經濟部於89年4 月5 日函送本案環評報告書之定稿本予被告時，應可認經濟部於89年4 月5 日前已作成該開發案之以被告認可環評報告書定稿本為停止條件之目的事業主管機關核發之開發許可。至於被告主張依「行政院所屬各機關中長程計畫編審辦法」規定，經濟部無權自行認定湖山水庫計畫已獲開發許可，進而推論本案目的事業主管機關同意之時間必在90年1 月30日之後，一則未見被告就前開辦法舉證並具體說明，二則被告既亦承認目的事業主管機關為經濟部，則依環評法第十六條之一，開發許可之時間當然以經濟部為認定。

4、開發單位於92年5 月16日以前，根本還沒有完成施工前之各項準備，亦未予以施工：本案之原環評審查結論第11點規定：「開發單位應再審慎評估本計劃取棄土之原則及影響，並依規定向主管機關申請許可後，於施工前送當地環境保護局備查。」審查結論第12點規定：「施工期間運輸卡車及開炸作業所可能造成之空氣污染及噪音，開發單位應訂定具體可行之防制計畫，於施工前送當地環境保護局核備。」惟開發單位於92年5 月16日以前，並未「審慎評估本計劃取棄土之原則及影響，並依規定向主管機關申請許可」，亦未就「施工期間運輸卡車及開炸作業所可能造成之空氣污染及噪音，訂定具體可行之防制計畫」。換言之，開發單位於92年5 月16日以前，未完成開工前之各項準備，亦未合法實施開發行為，更未依環評法第16-1條及該案原環評審查結論第16點規定，通過環境影響說明書或評估書審查，即違法施工，情節已為重大，被告自應依環評法第23條第3 項，命開發單位停止實施開發行為。

5、被告所主張開工日期之工程，並非環境影響評估書之內容：環境影響評估法第十六條之一所謂「逾三年始實施開發行為」，所指當然為「環境影響說明書或評估書」所核定之內容而言，蓋此等內容經環境影響評估之後，超過三年，環境因素有所變化，自不能再任由開發單位依三年前之評估施作，若開發單位於三年期限內所進行之工程內容，並非所通過「環境影響說明書或評估書」核定之內容，不得主張未逾三年之期限，此為當然之理。縱認本案目的事業主管機關核發開發許可之時間如被告所主張為90年1 月30日，而開工日期為92年12月25日，然觀之被告所提出開發單位發包工程契約，雖名為「湖山水庫工程計劃聯外道路第一期工程」，施作之工程內容，卻是梅林溪左岸及南勢坑溪左岸聯外道路，並非拓寬雲214 縣道，但再觀之本案所通過之「環境影響評估書」，第22頁開發行為之內容提及計畫運材道路之路線圖見圖5-6 、評估書第36頁即圖5-6所載，運材道路雲林214 縣道、149 甲縣道，南投53縣道、149 縣道等 ，並未見任何關於梅林溪左岸及南勢坑溪左岸聯外道路，開發單位雖於三年之期限內搶先施工，企圖規避環評法第16條之1規定，然其實際施工之內容，既非環境影響評估書所記載之開發行為內容，依法自不得認定該等工程之施作有阻斷環評法第16條之1規定3年期間之計算，故開發單位未於3年內實施開發行為，自應依法提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」，送主管機關審查，而主管機關未完成審查前，不得實施開發行為，被告自應命開發單位停工。

6、違法動工無法作為規避公法義務之理由：被告曾於93年4 月12日派員辦理該案開發案之環境影響評估監督，發現開發單位違法動工，依被告之處罰公文，僅能確知開發單位於93年4 月12日違法動工。又開發單位自承其92年12月聯外道路施工時，根本未完成土地徵收，以致後來停工餘六個月而遭廠商中止契約損害，在相隔兩年後，才再次招標由其他廠商繼續道路施工，如此工程金額高達數十億元之國家建設，豈可容由開發單位任意違法動工，連大部分之土地都未徵收完成，即搶先違法動工，如此不但造成停工須賠償廠商損害，且之後長期重新開工也無法銜接先前的工程進度，浪費公幣、輕忽環境整體規劃，莫此為甚。開發單位不遵守原環評審查結論之要求而惡意、故意違法動工，於環評應踐行之審查程序中故意規避取得目的事業主管機關核發開發許可後超過3 年應作環境差異分析之義務，此種規避環境差異分析審查之重大瑕疵，自不能因其持續違法施工，而得治療。

（四）被告是命開發單位重新辦理環境影響評估：

1、依環評法第17條、第16條第1 項、及環評法施行細則第38條第1 項規定意旨，開發單位非經法定變更程序，不得變更原申請內容。

2、本案開發單位於93年所提環境影響差異分析報告，申請變更內容有環境影響評估法施行細則第38條第1 項第1 、4、5 款應「重新辦理環境影響評估」情形：開發單位於93年10月因工程設計變更，曾提出環境差異分析報告，送被告機關審查。其中湖山副壩之壩頂長度由329 公尺，增長至394 公尺，增長65公尺，規模擴增19.76% (65÷394 ＝0.1976) ，超過百分之十，符合環評法施行細則第38條第1 項第1 款重新辦理環境影響評估之要件。而填方量增加亦將增加砂石車往來之噪音、揚塵等，對環境品質之維護，亦有不利之影響，符合同條項第5 款要件。於93年11月24日前揭環境差異分析報告專案小組審查會議，環評委員、有關機關及團體，提出諸多有關變更量體、地形測量、地震評估、生態環境、珍稀物種具體保護對策、民生用水、水壩設計等問題，及是否重新辦理環評之討論，詎開發單位為避免被認定應重新辦理環境影響評估，竟以撤回該環境影響差異分析之方式，規避環評審查，但仍依變更之內容規劃設計。

3、本案開發單位於97年9 月所提環境影響差異分析報告，申請變更內容有環境影響評估法施行細則第38條第1 項第1、4 、5 款應「重新辦理環境影響評估」情形：開發單位於97年9 月再次提送環境影響差異分析報告，送被告機關審查。其中溢流堰長度由88.60m變更為98.54m，增長9.94m ，延伸11.22%(9.94 ÷88.60 ＝0.1122) ，超過百分之十，符合環評法施行細則第38條第1 項第1 款重新辦理環境影響評估之要件。而填方量增加997,000 立方米，亦將增加砂石車往來之噪音、揚塵等，對環境品質之維護，亦有不利之影響，符合同條項第5 款要件。又本案開發單位趕工大面積移除植被，造成當地空氣嚴重污染、北港溪濁度增加污染飲用水、兩棲動物生態受威脅( 見原證24) ，致被告於97年9 月2 日就開發裸露面積逾評估書承諾之裸露範圍達數倍以上，違反環評法第17條，依同法第23條第2 項第1 款處罰鍰。旋於同年月受理開發單位以「環境差異分析」方式，將環境保護計畫由明確承諾「開挖面積約在150~800 平方公尺間」，變更為含糊不清之「儘量減少開挖裸露之地表面積」，實有枉顧環境保護義務，義助開發單位「就地合法」之嫌；前開變更內容及將應設置吸音圍籬之地點變更刪除「主要施工面」，均對影響範圍內之生活、自然環境，有加重影響之虞、對環境品質之維護，亦有不利影響，符合環評法施行細則第38條第1 項第4 款、第5 款重新辦理環境影響評估之要件。再以施工人員生活污水處理由「於壩址地區設置日處理量80噸之套裝污水處理設施（合併式淨化槽）一座，於堰址地區設置日處理量40噸之套裝污水處理設施」，變更為「設置或建置足夠之流動廁所或預鑄式建築物污水處理設施」，核其變更內容，有降低環保設施之處理等級之情形。計畫變更符合環評法施行細則第38條第1 項第3 款重新辦理環境影響評估之要件。綜上，本案變更部分應依環評法施行細則第38條重新辦理環境影響評估，而非僅進行環境差異分析。

（五）被告於民國96年5 月24日收受「公民訴訟書面告知函」後，未於60日內命開發單位辦理環境影響差異分析報告，顯為違法：

1、原告96年5 月24日公民訴訟告知函曾質疑開發單位未就變更設計繼續送環境差異分析審查，而進行其工程，違反環評法第17及16條( 見原告96年5 月24日公民訴訟告知函第14至16頁) 。

2、本案實際工程內容相較原評估書內容已有所變更，被告依法應命開發單位提送「環境影響差異分析」：按本案工程設計內容依89年環境影響評估報告書定稿本第25頁載明湖山水庫（湖山壩）主壩壩頂長度591 公尺，副壩329 公尺，湖南水庫（湖南壩）596 公尺，壩頂高度215 公尺。而被告於93年10月所送差異分析報告第1-5 頁記載表示，壩高增加1 公尺，湖山主壩增長24公尺，湖山副壩增長65公尺，湖南壩增長52公尺，分別壩高216 公尺，湖山主壩615 公尺，湖山副壩394 公尺，湖南壩648 公尺，被告辯稱開發單位因申請變更事項已不需變更而撤回，但觀之開發單位於95年10月所製作之大壩工程重要基本設計圖第8 、10、12、15、16等頁，卻仍是以變更之內容設計之，其撤回理由所稱變更事項已不需變更，顯與事實不符。且本案環境影響調查報告審查過程，中央地質調查所代表於94年2 月16日第1 次專案小組審查會議曾表示：「大壩工程均加高及加長，原因為何？其對整體壩體的穩定影響與集水區的邊坡穩定影響如何？…」，甲○○委員於95年11月28日專案小組第3 次審查時亦質疑：「湖山水庫大壩為因應921 地震，已有加高加長的變更設計，以為因應，但細設是否已經完成？如尚未完全定案定稿，如何做評估耐震設計是否允當？…」等，被告機關早已知悉本案工程規畫施作內容有重大變更，仍怠於命開發單位依法辦理變更程序。

3、本案起訴後，開發單位始於97年9 月18日就壩體變更部分，由目的事業主管機關經濟部轉送環境影響差異分析報告予被告機關審查，顯見被告於96年5月24日收受「公民訴訟書面告知函」後，未於60日內命開發單位辦理環境影響差異分析報告，容任違法情形於公民訴訟告知後仍持續存在超過1 年以上，明顯怠於執行職務。

（六）被告應命開發單位停止開發行為：

1、開發單位未依環評法第16條之1 辦理環境現況差異分析，亦未依同法第17條依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行，違反同法第23條第1 項情節重大，被告應依同條第2 項命開發單位停止實施開發行為：本案應依環評法第16條之1 提出環境現況差異分析及對策檢討報告，業如前述，惟開發單位迄今仍未依法提出，明顯違反該條規定。且本案壩體工程變更設計後與原環說書內容已不相同，惟開發單位仍依變更設計之內容招標、施工，顯違反環評法第17條。而開發單位雖辯稱已要求廠商施工時，於原環境影響評估範圍內辦理，超出部分俟完成環差變更程序後再依契約施工設計至完成面云云，惟開發行為之範圍依環評法第4 條第1 款包括該行為之規劃、進行及完成後之使用，縱工程尚未「進行」到變更部分，惟「規劃」既屬開發行為之範圍，於變更程序合法通過前，自不應將與原環評內容不符之規劃招標、締約施作。另如前述，開發單位前因開發裸露面積遠超過原環評承諾範圍，被告雖於97年9月2日就前揭違反環評法第17條之行為，依同法第23條第2項第1款處罰鍰(見被告附件5第2頁)，惟旋於同年月受理開發單位以「環境差異分析」方式，將環境保護計畫由明確承諾「開挖面積約在150~800平方公尺間」，變更為含糊不清之「儘量減少開挖裸露之地表面積」，義助開發單位繼續違法破壞自然資源及危害人體健康。

2、開發單位違法實施開發行為造成「自然資源破壞」、「危害人體健康」，違反環評法第23條第1 項之情節重大：本案未依環評法第16條之1 辦理環境現況差異分析，在環境現況尚未完全釐清之情況下，持續進行開發行為，將造成嚴重之自然資源破壞，符合環評法第23條第4 項第1 款所稱情節重大。且此部分，於環境影響調查報告書審查過程，環評委員曾有疑慮，並分別表示應先暫停工程進行之意見，故該環境影響調查報告專案小組第3 次審查會議結論明白指出：「…由於文化資產調查工作、生態保育措施執行作業計畫與其他有關疑問尚未釐清，為避免環境於此期間受進一步的破壞，建議應先停工維持環境現況，待上述工作執行完成與相關問題釐清後，再行施工…」、環境影響調查報告專案小組第4 次審查會議結論亦指出：「…在文資方面，生態方面，必要性等各方面的施工背景疑慮沒有釐清之前，應該停工，送大會確認…」。

3、且本案開發開發單位違反「每次開挖面積150~800 平方公尺」之原環評承諾，全面開挖，施工現場山頭裸露面積超過兩千平方公尺，導致現場空氣汙染嚴重，也造北港溪濁度增加，汙染飲用水，當地的兩棲動物來不及因應環境變化，生態已受威脅( 見原證24) ，顯危害人體健康並造成嚴重之自然資源破壞，符合環評法第23條第4 項第1 款、第2 款所稱情節重大。

4、綜上，開發單位未依環評法第16條之1 辦理環境現況差異分析，亦未依同法第17條依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行，違反同法第23條第1 項情節重大，被告應依同條第2 項命開發單位停止實施開發行為。

（七）原告並聲明：先位聲明：

1、被告應撤銷「湖山水庫工程計畫」之環評審查通過之行政處分即（89）環署綜字第0026821 號行政處分。

2、被告應逕命開發單位停止實施開發行為。

3、訴訟費用由被告負擔。第一備位聲明：

1、被告應廢止「湖山水庫工程計畫」之環評審查通過之行政處分即（89）環署綜字第0026821 號行政處分。

2、被告應逕命開發單位停止實施開發行為。

3、訴訟費用由被告負擔。第二備位聲明：

1、被告應命開發單位提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送被告審查，且完成審查前，不得實施開發行為。

2、被告應命開發單位就開發內容變更部分，重新辦理環境影響評估。

3、就第（一）及第（二）項聲明，被告應逕命開發單位停止實施開發行為。

4、確認被告於民國( 下同) 96年5 月24日收受「公民訴訟書面告知函」後，未於60日內命開發單位辦理環境影響差異分析報告為違法。

5、訴訟費用由被告負擔。

四、被告主張：

（一）原告先位聲明及第一備位聲明訴訟程序即非合法，請鈞院逕予駁回：原告混淆環境影響評估法中公民訴訟制度及行政程序法中機關得依職權撤銷或廢止行政處分之機制，其先位聲明及第一備位聲明所提皆非屬環境影響評估法第23條所規範之範疇，縱將原告先位聲明及第一備位聲明所主張視為其申請遭否准之請求，然不論係行政程序法第117條或行政程序法第123條規定，並未賦與行政處分相對人或利害關係人有請求原處分機關撤銷或廢止行政處分之全部或一部之公法上請求權，本案原告甚至非系爭處分之相對人或利害關係人，故原告等不僅為不適格之當事人，本件亦非屬於「依法申請之案件」，且皆未經訴願之前置程序，應屬起訴不適格及起訴不備其他要件。況系爭環評審查結論並無違法應撤銷或應廢止之事由，縱有開發行為進行中認有環境差異變化而須加以檢討原環說書或評估書等情事，亦屬是否命開發單位提出環境影響調查報告書等問題。

（二）開發單位並未違反環境影響評估法第16-1條之規定，本不得違法處以罰鍰或命停止實施開發行為（停工）：

1、環評法第16之1 條所稱「逾3 年」，係自環境影響說明書或評估書審查通過，「且」經取得目的事業主管機關開發許可後，始開始起算，司法實務與現行實務皆採是項見解，與修法前施行細則第42條意旨相符。本案環評報告係被告於89年5 月17日同意認可並公告審查結論，經濟部於89年7 月18日函報行政院，行政院於90年1 月30日函復經濟部原則同意。本開發計畫，確係由經濟部報行政院後始完成核定，故核發開發許可之時間點，應以行政院函文之日期（90年1 月30日）為準。因本案核定環評時開發單位及目的事業主管機關均為經濟部（被告未主張本件開發行為目的事業主管機關為行政院，原告容有誤解），經濟部上級機關為行政院。依據「行政院所屬各機關中長程計畫編審辦法」規定，在行政院尚未核定前，經濟部無權自行認定湖山水庫計畫已獲開發許可，且若行政院未核定本計畫，經濟部亦無相關經費來推動。故本案目的事業主管機關核發開發行為之時間點應以行政院核定日期( 90年1 月30日) 為準。

2、本案實際動工時間，依被告93年4 月12日監督發現，現場聯外道路已見部分施工情形，據開發單位現場說明本案係於92年10月22日聯外道路申報開工，同年12月25日開始實際施工，關於系爭「聯外道路第一期工程」，係屬湖山水庫計畫下游河道整治（包括水防道路興建與河道治理）之工作項目，湖山水庫環境影響評估報告書亦有明列該項工作，故該工程確屬湖山水庫環境影響評估報告書之計畫內容，原告所稱系爭工程並非環境影響評估書之內容，並不可採。該等施工行為該當環評法第4 條第1 款之「開發行為」，故本案並無於取得目的事業主管機關許可後，逾3年未實施開發行為之情形。

3、開發單位既係於92年10月22日申請開工，並於同年12月25日實際施工之工程，且其從事者屬環境影響評估報告書之計畫內容，又為實質進行施工，自可證其係於環評法第16-1條所規定之期限內實施開發行為，依法毋須提出環境現況差異分析及對策檢討報告，被告自不得違法處以開發單位罰鍰或如原告等所述應依環評法第23條第2 項命開發單位停止實施開發行為（停工）或依環評法第16-1條命開發單位提出環境現況差異分析及對策檢討報告。

（三）開發單位未依環評審查結論第11點及第12點切實執行，違反環評法第17條規定部分，被告已於93年8 月16日函送處分書，以其違反本法第23條第1 項第1 款規定處罰鍰新台幣30萬元整在案，並無原告等所稱疏於所主管環境影響評估法令執行之情事：93年4 月12日被告監督發現，開發單位未依環評審查結論第11點及第12點切實執行，違反環評法第17條規定，被告已於93年8 月16日函送處分書，以其違反本法第23條第1項第1 款規定處罰鍰新台幣30萬元整在案。開發單位受被告處分後，業已補辦相關行政程序，符合環評審查結論第11點及第12點，並無原告等所稱違反環評法第17條規定之違法狀態仍繼續存在之情形。另本案訴訟期間內，97年9月2 日因開發單位未依環境影響報告書所載內容切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，被告亦已處其新台幣50萬元罰鍰（附件5 ），並命其限期改善。被告於93年8月16日及97年9 月2 日（本件公民訴訟告知後），分別因開發單位未依環境影響報告書暨其審查結論所載內容切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，處其30萬元及50萬元罰鍰，並命其限期改善，並無原告所稱怠於執行職務之情事，被告業以善盡環評法所賦與之監督之責，就系爭違規情事，依職權裁量尚無必要對開發單位作成停工處分，除依法科處罰鍰及限期改善外，另告知屆期若未見改善，將連續處罰，必要時，另得逕命其停止實施開發行為，此種按情節輕重採取循序漸進之處分，符合行政程序法第7 條之「比例原則」。

（四）開發單位於97年9 月18日提送「湖山水庫工程計畫環境影響差異分析報告」，被告依法並職權進行審查，未有怠於執行職務之情事，況該等事項本非公民訴訟告知事項：1、97年9 月18日開發單位提送「湖山水庫工程計畫環境影響差異分析報告」，其提送原因並非原告所述理由，至於開發單位先前於93年10月27日所提出之環境差異分析報告，經被告93年11月24日專案小組審查，結論略以：「請開發單位補正後再審。」惟開發單位已於94年12月21日函略以：「經細部檢討後，部分申請變更事項已不需變更，……未來俟設計完成確定後，如有涉及變更之事項時，再依法提送。」撤回該變更申請案。

2、由於開發單位針對本案大壩設計變更，再於97年間提出環境差異分析報告，為確保開發單位恪遵環評法相關規範，被告基於主管機關權責，於97年12月8 日到場現勘，並發函要求開發單位施工範圍不得超過原環境影響評估報告書記載之內容，並要求開發單位定期將大壩施工進度、範圍（含圖示、照片說明）送被告以納入監督。開發單位陸續於97年12月19日、98年2 月19日以及98年4 月17日分別依前揭指示檢送湖南壩及湖山主、副壩之施工進度說明及範圍標示圖至被告處備查。被告另於98年5 月18日至開發行為相關工區現勘，並辦理湖山水庫工程計畫環境影響評估監督及改善完成查驗紀錄，亦未發現施工範圍超過原環境影響評估報告書記載之內容之情事。

3、98年6 月24日召開行政院環境保護署環境影響評估審查委員會第179 次會議，會中決議「湖山水庫工程計畫環境差異分析報告」審核修正通過，凡此足見被告確係依法及職權進行環評監督，未有怠於執行職務之情事，況該等事項本非公民訴訟告知事項，被告仍未懈於職守，確保開發單位履踐原環境影響評估報告書記載之內容，故原告指摘並無理由。

4、另有關變更原申請內容是否有環境影響評估法施行細則第38條第1 項第4 、5 款應「重新辦理環境影響評估」之適用情形，其係經專業審查予以認定，本案並無該等情事。

（五）至於原告主張開發單位違反環評法第17條規定，被告命開發單位停止實施開發行為，惟開發單位縱有原告所述違反環評法相關規定之情事，依環評法第23條第2 項前段規定，必須情節重大者，始得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為，然因前揭違法情事（被告謹否認之）尚非屬「情節重大」，被告自不得依此規定命開發單位停止實施開發行為。蓋環評法第23條第4 項規定：「第2 項所稱情節重大，指下列情形之一：一、開發單位造成廣泛之公害或嚴重之自然資源破壞者。二、開發單位未依主管機關審查結論或環境影響說明書、評估書之承諾執行，致危害人體健康或農林漁牧資源者。三、經主管機關按日連續處罰30日仍未完成改善者」，原告自無從依此規定請求被告命開發單位停止實施開發行為。至於環評法第23條第2 項後段規定「必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為」，乃法律明文賦予被告就個案裁量之權力。如因被告就系爭違規情事，依職權裁量尚無必要對開發單位作成停止實施開發行為之處分，除依法科處罰鍰及限期改善外，另得告知屆期若未見改善，將連續處罰，必要時，得逕命其停止實施開發行為，已如前述。此種按情節輕重採取循序漸進之處分，符合行政程序法第7 條之「比例原則」，原告自亦難依此規定逕請求判如其第二備位聲明（三）。

（六）被告基於環評主管機關之監督職責，業已於93年8 月16日命開發單位依環評法第18條第1 項規定，提出環境影響調查報告書送審，應屬積極任事，未有疏於所主管環境影響評估法令執行之情事：

1、按「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。」為環評法第18條第1 項所明定。被告於93年8 月之監督作業中，因顧及本案未來之水庫淹沒區部分範圍可能為八色鳥之棲息環境，惟環評報告並無相關之記載或調查；而本案歷經近年來921 地震及水災等天然災害後，其地形地質條件及原規劃內容之安全性恐有變化之虞，故有關本案之生態、地形地質、社經環境調查及其影響預測等事項應有再說明或釐清之必要，故已於93年8月16日命開發單位依本法第18條規定，提出報告書送審，開發單位業已依規定期限內送被告審查。

2、至於本案開發行為之進行或未來完成後之使用，是否會對環境造成不良影響，應視環境影響調查報告書之審查認定，如確會對環境造成不良影響，始有依環評法第18條第3項命開發單位限期提出因應對策之必要。開發單位前開影響調查報告書，於97年7 月18日召開「湖山水庫工程計畫環境影響調查報告書」專案小組第7 次審查會議，並作出「本環境調查報告書建議審核修正通過」之結論，送大會確認。後於97年12月29日召開行政院環境保護署環境影響評估審查委員會第173 次會議，會中決議「湖山水庫工程計畫環境影響調查報告書」審核修正通過，並未認為系爭開發行為將對環境造成不良影響，故未命開發單位限期提出因應對策。

（七）綜上，原告等所提公民訴訟書面告知各事項雖屬善意，然經被告逐一審視，開發單位之合法行為被告本不得枉法處分、開發單位有違審查結論部分業經被告糾正處分業已改善，另被告於本案開發審查至監督各階段（包括本件公民訴訟告知前後），皆係本於主管機關權限，兼顧環境保護及經濟發展，確保地區人民及開發單位權益，善盡把關監督之責，並無怠於執行職務之行為，至於原告對於壩體安全性等主張，本非本件公民訴訟及環境影響評估制度設計所得完全考量，已如先前所述，開發單位亦於本案進行程序中多所說明，原告等如有意見，應循適當途徑向適當機關提出，被告僅得監督開發單位是否依環境影響報告書暨其審查結論及環境影響調查報告書所載內容確實執行，故原告等所訴並無理由。

（八）被告並聲明：

1、原告之訴駁回。

2、訴訟費用由原告負擔。

五、參加人主張：

（一）原告請求作成被告撤銷「湖山水庫工程計畫」之環評審查通過之行政處分，應予駁回：按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條第2 項定有明文。次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之．．．。」行政程序法第117 條前段亦有明文規定。然依最高行政法院96年度判第715 號判決理由認行政程序法第117 條前段規定，並未賦予行政處分相對人或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關撤銷違法行政處分之全部或一部之公法上請求權，故依行政程序法第117 條前段請求撤銷，性質上僅是促使原處分機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，如提起課予義務訴訟，應予駁回，本件原告根據行政程序法第117 條前段請求作成被告撤銷「湖山水庫工程計畫」之環評審查通過之行政處分，自屬欠缺公法上之請求權，是以本件原告此部分訴訟，應屬不適格，而訴無理由，自應依法駁回。

（二）原告請求作成被告廢止「湖山水庫工程計畫」之環評審查通過之行政處分部分，應予駁回：按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為合部或一部之廢止... 」行政程序法第123 條固定有明文，惟該法亦未賦予行政處分相對人或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關廢止違法行政處分之全部或一部之公法上請求權，縱環境基本法第34條及環境評估法第23條定有所謂公民訴訟之權，惟依該二法以觀，亦應依主管機關疏於執行該二法規定，而請求法院判令主管機關為其所怠於執行之職務行為，是以，若依該二法提起公民訴訟，其所請求自應以主管機關有疏於執行職務行為，且所怠於執行之職務，係屬該二法應為廢止行政處分之職務，始符該二法規定。本件原告既未指出被告有怠於依該二法有應為廢止處分行為而不為，自不得逕以不具公法請求權之行政訴訟法第123 條規定，請求法院命被告作成僅被告得依職權廢止行政處分之決定。故本件原告請求作成被告廢止「湖山水庫工程計畫」之環境審查通過之行政處分部分，應予駁回。

（三）原告請求被告應逕命開發單位停止實施開發行為，應予駁回：本件原告依主張「開發單位未經主管機關依環評法第7 或第13條作成認可前，即逕行為第5 條第1 項規定之開發行為」等云云。惟查，環評法第22條規定為「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金」。是以，必須開發單位依第7 條所擬具之環境影響說明書或依第13條所擬具之環境影響評估書等未經主管機關認可即有實施第5 條之開發行為為要件。惟查，本件原告係主張參加人係92年12月25日以後始為開發行為一部之施工行為，且參加人亦主張施工亦係92年12月25日，故縱雙方有爭議，亦不會影響92年12月25日前參加人未施工之事實。由此顯見參加人並未於主管機關89年5 月17日認可環境影響評估書前有任何施工行為，是以，原告主張參加人有環評法第22條之情形，自屬無據，故原告請求被告應逕命開發單位停止實施開發行為，應無理由，自應予以駁回。

（四）環評法第23條第9 項之公民訴訟規定，既係賦予公益團體對於主管機關疏於執行環評法或依法授權訂定之相關命令時，公益團體於踐行同條第8 項之書面告知程序後，得直接提起行政訴訟，請求判令主管機關為其所怠於執行之職務行為，使得公益團體就其非影響其權利或法律上利益之主管機關之不作為，取得訴訟權能，則同條第8 項之規定，即為公益團體依同法第9 項當事人適格之要件規定，最高行政法院97年度裁字第2479號裁定理由可茲參照。經查，本件財團法人中華民國野鳥學會、雲林縣環境保護聯盟協會、高雄市地球公民協會、綠黨等，既未踐行環評法第23條第8 項之書面告知程序，依照上述說明，該等公益團體提起本件訴訟部分，當事人自屬不適格，自應予駁回。

（五）原告請求作成被告應命開發單位提出環境差異分析及對策檢討報告，送被告審查，且完成審查前，不得實施開發行為，應予駁回：

1、依環評法第16條之1 規定，系爭開發行為應取得目的事業主管機關核發開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。本件開發行為之環評報告係被告於89年5 月17日同意認可並公告審查結論，經濟部於89年7 月18日函報行政院，行政院於90年1 月30日函復經濟部原則同意。.因本案核定環評時開發單位及目的事業主管機關均為經濟部，經濟部上級機關為行政院。依據「行政院所屬各機關中長程計畫編審辦法」規定，在行政院尚未核定前，經濟部無權自行認定湖山水庫計畫已獲開發許可，且若行政院未核定本計畫，經濟部亦無相關經費來推動。故本案目的事業主管機關核發開發行為之時間點應為行政院核定日期(90年1月30日)。

2、系爭開發行為為一大型水資源工程開發案，實務上此等開發案於執行時，必須將各項工程依期程分成多個不同標案進行開發。而湖山水庫計畫第一件實際動工的工程為「湖山水庫工程計畫─聯外道路第一期工程」，雖其實際施工係始於92年12月25日，然實際上自91年5月17日起參加人即委託巨廷工程顧問公司辦理設計，並於其完成設計圖、施工規範與預算書等招標文件後，復經參加人即開發單位多次審查，始於92年9 月10日公告招標，並於同年10月1日決標，10月22日申報開工，12月25日開始實際施工行為，此一過程嚴謹且循一般工程之設計、發包、施工之正常程序進行，自無刻意在三年屆期前趕著動工之情。

3、「湖山水庫工程計畫─聯外道路第一期工程」於92年10月22日開工後，當日於工區即立了2 座告示牌，11月20日並設置3 座活動廁所、6 座活動式紐澤西護攔等設施，12月9 日廠商通報現場交通錐遺失，其餘告示牌等設施亦遭不明破壞，12月25日挖土機及頃卸車等機具進場並開始施作，至12月底止共1,900 立方公尺土方及300 立方公尺之清除及掘除，93年3 月18日至4 月12日期間，亦完成256.5立方公尺之175kg/cm2 混凝土、456 平方公尺之普通模板、878.5 平方公尺之混凝土排塊石護岸及800 塊之混凝土塊吊放等工程項目，並無單純以怪手翻動沙土幾下即離開之情，聯外道路工程施工摘要情形及相關監工日報表詳如參證2 。另該聯外道路工程，雖於93年4 月13日因用地問題而停工，施工廠商亦於93年10月20日發函要求解除契約，參加人於同年11月10日同意終止契約。惟依系爭工程之用地徵收土地計畫書，早已於91年12月3 日奉內政部准予徵收，徵地機關雲林縣政府亦於92年4 月21日公告，並於92年5 月23日公告期滿在案。故依此以觀，聯外道路工程之停工，實係因參加人考量地方人民對於用地徵收之反彈，而無法和平取得全部工程用地，而予以暫時停工，此有參加人93年3 月9 日召開施工協調會議可稽。顯見，參加人自非未依法完成徵收程序前，為規避環境法第16條之1規定而先行施工。因此，原告此部分主張實屬無據。

4、另「湖山水庫工程計畫─聯外道路第一期工程」終止契約前，原施工廠商已完成部分工程，為接續辦理該工程，開發單位研擬「湖山水庫工程計畫─聯外道路第一期續建工程」相關招標文件重新招標，並於95年1 月27日刊登於政府採購公報，3 月2 日開標並決標，由茂聯營造有限公司得標，決標公告於3 月6 日刊登於政府採購公報。該工程於3 月13日簽約，5 月24日開工。湖山水庫工程係利用下游河道整治工程之水防道路，兼做聯外道路使用，以降低運輸車輛對鄰近社區的環境衝擊。而「湖山水庫環境影響評估報告書」內亦明列下游河道整治工程為水庫計畫之工作項目，故聯外道路確屬湖山水庫環境影響評估報告書之計畫內容。綜上，本案並無逾三年未實施開發行為之情形。

5、本件亦無命參加人停止開發行為之必要：本件姑不論參加人有無逾3 年始施工，惟參加人實已於93年後分別提出湖山水庫工程計畫環境影響評估報告書施工導水路工程變更內容對照表（定稿本）（業經審查有條件通過）、湖山水庫工程計畫環境影響評估報告書變更內容對照表（審查結論：退請開發單位考量提出環境影響差異分析報告書，或重新撰寫變更內容對照表依程序送審）、湖山水庫工程計畫生態保育措施（業經審查有條件通過）、湖山水庫工程計畫環境影響調查報告書（業經審核通過）、湖山水庫工程計畫環境影響差異分析報告（業經審核通過）、湖山水庫工程計畫第二次環境影響差異分析報告（業經審核通過），復於99年又提出湖山水庫工程計畫第3 次環境影響差異分析報告（現正審查中）等，顯見被告及參加人實已就89年認可之環境影響評估書對於現行環境之差異及有可能影響部分，實質上已進行一再的評估及檢討，且由所提之各項評估資料內容以觀，顯已逾環評法第16之1 所定環境差異分析及對策檢討報告所需之內容。且前揭各項資料經一再之審查，均未有必須廢止開發之事由，參加人亦無不依法執行之行為，故由此足證，參加人之開發行為，並無不法，且依此不斷更新資料提出審查之過程以觀，亦已符合環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的立法意旨，故實無再停止開發再重複進行環境差異分析及對策檢討報告之必要。又依環評法第23條第8 項及第9 項之規範意旨以觀，其雖係希透過公民訴訟促主管機關依法執行應作為之義務，然實質之作用，應係希藉此達成預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，從而保護環境。因此，法院所為之判決，自應以主管機關或開發單位未於訴訟終結前，不為一定行為且有由法院令主管機關執行一定行為之判決，而可除去影響預防及減輕開發行為對環境造成不良影響之必要為要件。經查，本件不論被告及參加人，對於開發行為的實施，一再提出環境影響評估之審查，實已符合環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的立法意旨，故實無再停止開發再重複進行環境差異分析及對策檢討報告之必要。故原告請求作成被告應命開發單位提出環境差異分析及對策檢討報告，送被告審查，且完成審查前，不得實施開發行為，應予駁回。

（六）原告請求被告應命參加人就開發內容變更部分，重新辦理環境影響評估，應予駁回：

1、按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之」、「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：... 三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。.. .」環評法第16條及其施行細則第38條第1 項雖定有明文，惟參加人分別已就變更部分及原告所疑慮之事項，已分別提出湖山水庫工程計畫環境影響評估報告書變更內容對照表，雖該案之審查結論，係退請開發單位考量提出環境影響差異分析報告書，或重新撰寫變更內容對照表依程序送審，然參加人復已據此提出前述湖山水庫工程計畫生態保育措施、湖山水庫工程計畫環境影響調查報告書、湖山水庫工程計畫環境影響差異分析報告、湖山水庫工程計畫第二次環境影響差異分析報告等，故應已符合環評法第16條及施行細則之規定，原告自無再向鈞院請求命被告要求參加人就開發內容變更部分，重新辦理環境影響評估之必要。

2、再者「湖山水庫工程計畫─大壩工程」係於96年6 月1 日簽約，6 月11日開工，預定於103 年9 月1 日完工。先期主要進行地表清除、生態保育、勞安環保、借土區土料質與量調查等相關措施，以及施工道路、截水牆等工程之施作。與環評報告內容不同之大壩主體，其超出環評範圍部分為「上游擋水壩」（即參證11編號○2 的區域）之上游區域( 即參證11紅色虛線左方) 。廠商施工計畫書( 參證42) 內原預定於97年10月至98年3 月之枯水期進行填築（詳參證25），實際上施工則於97年11月17日開始進行（詳參證26）。然因開發單位於97年9 月提送之「湖山水庫工程計畫環境影響差異分析報告」，未能於97年10月環保署專案小組審查時獲得通過，遂在98年1 月於廠商進行擋水壩上游部分之基礎岩盤處理時，依契約施工規範第01572章環境保護第1.2.4 節有關「本工程屬應辦理環境影響評估之工程，故廠商應依環評承諾事項辦理，不得藉故推托拒絕辦理」之規定( 參證27) ，要求廠商於原環境影響評估範圍內施工( 參證28) ，並於98年9 月「湖山水庫工程計畫環境影響差異分析報告」獲環保署備查後，於98年10月請廠商就現況完成地形繼續施作環差變更部分（參證29）。因此，參加人對於變更部分，於依法完成環境影響差異分析報告前，根本未有實際施工行為，因此，自無原告所主張之違法行為，另亦無原告所主張之藉先行施工強使主管機關通過審查之情形。故本件原告請求被告應命參加人就開發內容變更部分，重新辦理環境影響評估，自無必要，亦無理由，自應予以駁回。

3、原告請求被告就（一）及第（二）項聲明，命開發單位停止實施開發行為，應予駁回：本件參加人並無原告所稱之違反環評法第7 條、第16條之1 等之情形。

（七）參加人並聲明：

1、原告之訴駁回。

2、訴訟費用由原告負擔。

六、經查：

（一）「雲林縣湖山、湖南水庫計畫環境影響評估報告書」初稿，前經開發單位經濟部提送被告審查，經被告86年9 月10日環境影響評估審查委員會第40次會議決議有條件接受開發並附具審查意見，再於86年10月9 日第41次會議決議修正部分決議結論，由被告以86年11月20日86環署綜字第71806 號函，檢送審查結論請開發單位依被告審查結論及歷次書面審查意見修正，並編製環境影響評估報告書定稿本送被告認可。其後經濟部以89年4 月5 日經（89）水利字第89888254號函函送「雲林縣湖山湖南水庫計畫環境影響評估報告書（定稿本）」予被告，經被告以89年5 月17日以（89）環署綜字第0026821 號函同意認可等情，有各該會議紀錄（本院卷一第62頁、69頁）、被告86年11月20日86環署綜字第71806 號函（本院卷一第70頁）、89年5 月17日（89）環署綜字第0026821 號函（本院卷一第71頁）附卷可稽，應堪認定。

（二）開發單位經濟部於89年7 月18日，以89水利字第89340469號函，檢送「雲林縣湖山湖南水庫工程計畫」予行政院核定，經行政院交行政院經濟建設委員會（下稱經建會）審議，獲致結論原則上支持辦理，行政院以90年1 月30日台89經37096 號函覆經濟部，依90年1 月8 日行政院第85次政務會談決定及經建會審議結論，原則同意，請經濟部積極辦理，如期完成等情，亦有經建會89年12月12日總（89）字第05538 號函（本院卷一第72頁、卷二第89頁）、行政院90年1 月30日台89經37096 號函（本院卷一第73頁、卷二第91頁）在卷可參，應可認定。

（三）嗣開發單位經行政院同意將「雲林縣湖山湖南水庫工程計畫」更名為「雲林縣湖山水庫工程計畫」；開發單位亦因機關改制組織調整，而由經濟部變更為經濟部水利署中區水資源局（即參加人），前開變更經濟部水利署業已檢送變更對照表送被告備查，有行政院90年4 月17日台九十經字第022769號函（本院卷二第93頁）、被告91年8 月8 日環署綜字第0910053388號函（本院卷三第26頁）可據，應可認定。

七、原告社團法人台灣生態學會、台灣永續聯盟、社團法人台灣環境保護聯盟、社團法人台灣蠻野心足生態協會、雲林縣社區希望聯盟協進會、雲林縣野鳥學會，於96年5 月24日提送被告公民訴訟書面告知函（本院卷一第57頁、被告附件1 ），主張參加人違反環境影響評估法第16-1條、第17條、第16條，且被告疏於執行環境影響評估法第16-1條、第17條、第16條、第23條第1 、2 項等規定；並於96年8 月21日再函追加主張被告疏於執行行政程序法第117 條規定（本院卷一第58頁），經被告以96年7 月19日環署綜字第0960054904號函覆（本院卷一第59頁），說明相關告知事項，被告皆已查處，並無疏於執行等疑義，原告遂於97年5 月9 日，依環評法第23條第8 項、第9 項規定，向本院提起訴訟，請求判令被告執行如聲明所示事項。

八、本院就原告各項聲明分別判斷如下：

（一）原告社團法人中華民國野鳥學會、雲林縣環境保護聯盟協會、高雄市地球公民協會、綠黨是否具有起訴原告之適格：

1、按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」行政訴訟法第9 條定有明文，本條主要之立法目的，在於突破行政訴訟，須以權利受侵害為起訴要件之理論，使立法者得針對特殊情況之公法爭議事件，賦予人民得為維護公益之目的，就非關自己權利或法律上利益之事項，針對行政機關之違法行為，提起行政訴訟，但為免浮濫，明文規定此種情形以法律有特別規定者為限。

2、次按「（第8 項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」環評法第23條第8 、9 項亦有明定。上開環評法第23條第9 項之公民訴訟規定，賦予公益團體對於主管機關就開發單位違反環評法或依法授權訂定之相關命令，疏於執行職務行為時，得於踐行同條第8 項之書面告知程序後，直接提起行政訴訟，請求判令主管機關為其所怠於執行之職務行為，使公益團體就其非影響其權利或法律上利益之主管機關之不作為，取得訴訟權能。同條第8 項之規定，旨在給予主管機關知悉違法情事及有採取必要措施之機會，以避免不當干擾主管機關之執法調配，對照行政訴訟法第9 條規定該類型訴訟須依法律之特別規定之立法意旨，環評法第23條第8 項之規定，即應解釋為公益團體依同條第9 項起訴之要件規定，故依環評法第23條第9 項提起行政訴訟之公益團體，自須具備已踐行同條第8 項之書面告知要件後，始得認有起訴之適格。

3、本件原告社團法人中華民國野鳥學會、雲林縣環境保護聯盟協會、高雄市地球公民協會、綠黨依據環評法第23條第9 項提起本件訴訟，惟其等於起訴前並未踐行環評法第23條第8 項之書面告知程序，此有其餘原告提出之公民訴訟書面告知函（本院卷一第57-58 頁）可據，故其等既未踐行環評法第23條第8 項之書面告知程序，依前開說明，即難認屬適格原告，前開原告雖主張其對本案造成台灣環境影響之關心程度不落人後，不能在此訴訟中缺席云云，惟此非得補正前開適格之欠缺，故參照最高行政法院90年度6 月份庭長法官會議決議，其等之起訴應以判決駁回之。

（二）原告先位聲明及第一備位聲明，請求被告應撤銷（先位聲明）、廢止（第1 備位聲明）「湖山水庫工程計畫」之環評審查通過之行政處分，且被告應逕命開發單位停止實施開發行為部分：

1、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。

三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197 條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第111條第1 、3 項定有明文。經查，原告（以下原告均指社團法人中華民國野鳥學會、雲林縣環境保護聯盟協會、高雄市地球公民協會、綠黨以外之其餘原告）先位聲明及第一備位聲明，原已含於起訴聲明之中，原告僅係於訴訟中變更請求法院裁判之順序並為部分文字調整，經核原告前後聲明之請求基礎同一，其變更尚屬適當，爰予准許。

2、次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」行政程序法第117 條前段、第123 條定有明文；又「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條亦有明定。違法行政處分是否予以撤銷，及合法行政處分是否應予廢止，原則上係由行政機關以裁量決定之，依行政程序法第117 條前段或第123 條規定，並未賦與行政處分相對人或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關撤銷廢止行政處分之全部或一部之公法上請求權，行政處分相對人或利害關係人請求撤銷或廢止行政處分，性質上僅是促使原處分機關或其上級機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，從而受請求機關拒絕發動職權，請求人亦無得主張其有權利或法律上利益受損害，故無法據此提起課予義務訴訟。有關開發單位實施環境影響評估，並經主管機關依環評法第13條認可開發者，對於該認可開發之行政處分，主張為特定法規之保護規範效力所及人民，固得為保障自身權益而提起撤銷訴訟（非環評法第23條第9 項之訴訟），惟依前開說明，如於該認可處分之法定救濟期間經過後，法律並未賦與行政處分相對人或利害關係人有請求撤銷或廢止之公法上請求權，是以請求撤銷或廢止行政處分受否准時，並無得提起課予義務訴訟請求救濟。

3、再按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」行政訴訟法第9 條定有明文，依前開規定，維護公益訴訟，以法律有特別規定者為限。而環評法第23條第8 項及第9 項分別規定：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」，核其規定有允許為維護公益提起訴訟之內涵，故自屬行政訴訟法第9 條所稱之法律特別規定，從而對於應如何提起是項維護公益訴訟，自應悉依該特別法律規定之要件觀察。又「據以提起課予義務訴訟之環評法第23條第8 項及第9 項規定，乃指開發單位依環評法或依該法授權訂定之相關命令負有作為或不作為義務，如其違反此作為或不作為義務，主管機關得加以制裁或強制其作為或不作為，而主管機關疏於執行時，經受害人民或公益團體敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關，主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」此亦有最高行政法院96年度判字第715 號判決可資參照。

4、本件原告主張被告應撤銷、廢止湖山水庫工程計畫環評審查通過之行政處分云云，無非以開發單位依環評法第11條第1 項之規定，所提出之環境影響評估報告書記載事項，其中於地質資料、壩體結構、地震影響評估、潰壩分析、動植物生態調查、空氣污染及氣候變遷、水資源評估、替代方案資訊及評估、文化遺址等，均有錯誤、不確實或缺漏之情形，是以被告環評審查通過之行政處分，因認定事實錯誤、裁量及判斷濫用而有違法，然查，開發單位所提出之環境影響評估報告書初稿，係提出供主管機關審查，環評法第11條所列初稿應記載事項，僅在於揭示環境影響評估報告書應納入說明及評估之範圍，至於各該事項內容是否正確、充分，僅關係開發單位能否通過環境影響評估之問題，開發單位並不因環評法第11條規定，而負有主管機關得以行政措施促其執行之職務，故是否撤銷或廢止環評開發認可處分之裁量，尚非環評法第23條第8 、9 項所稱主管機關疏於執行或怠於執行職務行為之範疇。至於原告主張本件環評審查後，國內外歷經多次地震水災等極端災難，被告倘不廢止系爭環境開發認可處分，將對人民生命財產安全造成重大危害云云，惟查，主管機關為環評開發認可後，在開發行為進行中及完成後使用時，除應由目的事業主管機關追蹤外，環評主管機關亦應監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形，必要時得命開發單位定期提出環境影響調查報告書，並就預測結果比對檢討，如發現對環境造成不良影響時，尚應命開發單位限期提出因應對策，經主管機關核准後，切實執行，此觀諸環評法第18條規定甚明，是就開發認可後事實事後發生變更之情形，環評法亦已定有相較於行政程序法之特殊行政程序因應，此等特殊行政程序自應優先適用。再者，環評法第23條第8 、9 項所稱環評主管機關應依法執行職務行為，所謂「執行」法律，意指於特定法規之法定構成要件該當時，執行其法律效果之謂，環評法中，並無開發單位違反該法，應由環評主管機關廢止開發認可處分之明文，故廢止與否雖為環評主管機關可裁量之事項，但應非屬環評法第23條第8 、9 項所稱應執行之職務行為，是以原告之主張，已難認屬有據。

5、再查，環評法第23條第8 、9 項之訴訟，依該條法文用語「疏於執行」「怠於執行職務之行為」，與行政訴訟法第9 條所稱「對於行政機關之違法行為」等語綜合以觀，此種維護公益訴訟，主要是針對主管機關違法行為或怠於執行職務行為，由法院介入糾正而言。此與傳統撤銷訴訟或課予義務訴訟，係針對主管機關作成之行政處分或應作成之行政處分，審查行政機關之決定是否違法，二者客體並非相同。對於執法機關依法應執行之行政行為，不論係行政處分或事實行為，均應為法律已具體明確規定者，始足作為監督之依據。依通常情形，一般人民雖可藉由檢舉或陳情而促使主管機關發動行政職權，然依權力分立及傳統行政訴訟理論，尚無由法院介入判令行政機關執行，立法者基於對環境權之重視，始例外於環評法訂定此項法律之特別規定，故其設定之程序及要件，及有關環評主管機關應執行之職務，自應以環評法或其主管法規，有明確規定之行為為限，而不應擴張解釋，以免過度干預行政權之行使。

6、本件原告主張系爭開發認可之處分，有應撤銷及廢止之事由，其主要指摘內容為環評主管機關於環境影響評估審查時，因評估書所載資料與事實不符、資訊錯誤及缺漏，以致其認可開發之行政處分，有判斷錯誤、裁量濫用之違法，原告亦聲請乙○○、丙○○等學者到庭就相關涉及專業之事實為輔佐陳述，惟依環境影響評估審查程序之設計，主管機關審查時雖應要正確掌握所有相關資訊，且各項評估亦應有堅實之事理基礎佐證，然在現實環境下，基於時間、成本及事物性質等因素，在環境影響評估審查程序中，資訊缺漏錯誤仍屬無可避免，亦是因此環評法始制定各項機制，如透過後續環境影響調查報告書、環境影響差異分析調查報告之審查，以修正評估基礎並檢討對策，是以就撤銷及廢止開發認可，係由環評主管機關於開發進行中或使用後，透過各項申請，藉由專業審查而反覆、持續之裁量、判斷範疇，故與環評法第23條第8 、9 項可由一般人民具體明確行使監督之職務行為，性質迥異，故原告主張行政程序法第117 條及第123 條，為環評法第23條第8、9 項規定之被告應執行行為，尚難憑採，從而原告請求判命被告撤銷或廢止已通過審查之環評處分，即難認有理由。

7、按「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金。」環評法第22條定有明文，本件原告訴請被告撤銷、廢止湖山水庫工程計畫環評開發認可之處分，既無理由，已如前述，則開發單位即無原告所主張未經環評審查認可前而為開發行為之情形，故原告主張被告應依環評法第22條之規定，逕命開發單位停止實施開發行為，亦無理由。

（三）原告第二備位聲明（第1 項）被告應命開發單位提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送被告審查，且完成審查前，不得實施開發行為部分：

1、按「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」環評法第16條之1 定有明文。經查，本條於91年6月12日增訂公布前，原屬環評法施行細則第42條之規定，依84年10月25日發布之施行細則總說明中，有關施行細則第42條之立法理由為：「環境影響評估程序完成、目的事業主管機關核發執照，開發單位未必立刻進行開發行為。隨著時空變化，環境影響說明書或評估書所預測之環境影響程度與補救措施可能與真正實施開發行為時之環境現況發生出入，不能發揮環境影響評估制度之功能，因此當環境影響說明書或評估書之完成後，超過一定之時間尚未進行開發行為者，開發單位於實施開發行為時應再考量當時之環境因素以及所可能造成之環境影響，送請主管機關審查，未經審查完成前，仍不得逕行開發。」，可知環評法第16條之1 之規定，乃在避免環評所預測之環境影響程度與補救措施，與實施開發行為時之環境現況發生出入，以致無法發揮環境評估之作用。至於前開法條規定以取得目的事業主管機關核發開發許可，作為起算3 年期間之時點，無非以環境影響評估主管機關作成審查結論及認可，乃為目的事業主管機關作成許可處分之前提要件，雖環境情況自環境影響評估程序進行至完成期間，甚或至目的事業主管機關核發開發許可前，均因時間進行而持續變遷，然開發單位於取得開發許可前，實際上無從進行開發行為，故始以開發許可作為起算3 年期間之時點，以決定是否命開發單位提出環境現況差異分析及對策檢討報告。

2、本件水庫工程計畫乃係涉及蓄水工程之開發，經查：

(1)按水利法第1 條規定：「水利行政之處理及水利事業之興辦，依本法之規定。但地方習慣與本法不相牴觸者，得從其習慣。」第3 條規定：「本法所稱水利事業，謂用人為方法控馭，或利用地面水或地下水，以防洪、禦潮、灌溉、排水、洗鹹、保土、蓄水、放淤、給水、築港、便利水運及發展水力。」第4 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第46條第1 項規定：「興辦水利事業，關於左列建造物之建造、改造或拆除，應經主管機關之核准：一、防水之建造物。二、引水之建造物。三、蓄水之建造物。四、洩水之建造物。五、抽汲地下水之建造物。六、與水運有關之建造物。七、利用水力之建造物。八、其他水利建造物。」，本件水庫工程計畫，為水利法第3 條所稱水利事業，依同法第4 條、第46條第1 項規定，其主管機關應為經濟部，是以本件開發行為之目的事業主管機關為經濟部，應可認定。

(2)次按，依78年09月29日行政院所屬各機關中長程計畫編審辦法（97年12月30日廢止）第2 條規定：「本辦法所稱中長程計畫指依據基本國策、中長程施政目標及國家總資源供需預測等資訊所擬訂之計畫，其期程區分標準如左：一、中程計畫：二年至六年。二、長程計畫：超過六年。前項計畫期程以會計年度為計算基準，其計畫執行期間應超過十二個月。」第12條第1 項規定：「行政院對各機關重要中長程計畫之審議分工如左：一、一般行政計畫：由行政院研考會會同有關機關審議後報院核定。二、經建投資計畫：由行政院經濟建設委員會（以下簡稱經建會）會同有關機關審議後報院核定。三、科技發展計畫：由行政院國家科學委員會（以下簡稱國科會）會同有關機關審議後報院核定。」本件工程計畫於被告以91年8 月8 日環署綜字第0910053388號函（本院卷三第26頁）准予備查變更開發單位為經濟部水利署中區水資源局前，開發單位為經濟部，故有開發單位與目的事業主管機關為同一行政機關之情形，且本件工程計畫預計7 年完成，計畫成本270. 16億元，有環境影響評估報告書可稽（定稿本第22頁），是依前開辦法規定，系爭計畫應屬長程計畫，經濟部應依該辦法送請有關機關（經建會）審議後，呈報行政院核定，故於計畫經行政院核定前，經濟部雖為目的事業主管機關，亦難認其可逕為實施開發行為，故被告及參加人主張於此情形，應以行政院核定時點，視為目的事業主管機關許可時點，而起算環境影響評估法第16條之1 之3 年期間，應屬可採。

(3)本件環境影響評估報告書經被告以89年5 月17日以（89）環署綜字第0026821 號函同意認可並予公告，該開發案經經濟部所屬水資源審議委員會於89年3 月2 日第16次委員會議審議通過，經濟部並於89年7 月18日，以89水利字第89340469號函，檢送「雲林縣湖山湖南水庫工程計畫」予行政院核定，經行政院交行政院經濟建設委員會（下稱經建會）審議，獲致結論原則上支持辦理，行政院以90年1月30日台89經37096 號函覆經濟部，依90年1 月8 日行政院第85次政務會談決定及經建會審議結論，原則同意，請經濟部積極辦理，如期完成等情，亦有經濟部89年7 月18日經（89）水利字第89340469號函（本院卷二第240-241頁）、經建會89年12月12日總（89）字第05538 號函（本院卷一第72頁、卷二第89頁）、行政院90年1 月30日台89經37096 號函（本院卷一第73頁、卷二第91頁）在卷可參，故系爭計畫既於90年1 月30日始經行政院核定，依前開說明，應以此核定時點認開發單位已完成行政程序而取得開發許可。

(4)原告雖主張本件環境影響評估，被告早於86年即已審查通過云云，惟按「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」環評法第14條第1 項定有明文，故可知環境影響評估報告書初稿縱經主管機關審查獲致結論，然於開發單位於依審查結論修正送請主管機關認可前，尚難認已完成審查程序，故環評法第16條之1 所稱通過環境影響評估書審查，應係指評估書經認可而言，本件環境影響評估報告書應係於89年5 月17日始經被告認可而通過審查，堪以認定。另原告主張系爭計畫之開發單位既同時為目的事業主管機關，應不會否定自己提出之開發計畫，故應以環評報告書經被告認可時點，作為目的事業主管機關核發許可之時點，惟查，前開行政院所屬各機關中長程計畫編審辦法，雖為用以規範行政機關行政行為之行政規則，然其仍具有拘束行政機關之內部效力，故經濟部就系爭開發行為雖亦為目的事業主管機關，然系爭計畫依前開辦法既須經行政院核定，經濟部於未取得行政院核定前，無從實施開發行為，與一般開發單位未取得目的事業主管機關核發開發許可不得實施開發行為之情形，並無二致，且本件經濟部送請行政院核定之時間，亦未見有何異常之延遲，故原告主張應以環境影響評估報告書審查意見通過、認可時，或經濟部所屬水資源審議委員會89年3 月2 日審議通過開發案之時，作為取得開發許可之時點，均難憑採。

3、原告主張開發單位有逾3年未實施開發行為情事，經查：

(1) 本件水庫工程計畫，依被告認可之環境影響評估報告書所載開發行為內容，其主要設施包括水庫工程及越域引水工程兩項，另包括含「闢建必要之施工便道或環道，避免干擾當地交通」在內之11項環保設施等情，有評估書可據（評估書第23-24 頁）。參加人主張因水庫工程屬大型水資源開發案，實務上須將各項工程依期程分成不同標案進行，系爭水庫計畫第一件實際施作之工程即為「聯外道路第一期工程」，參加人自91年3 月25日刊登招標公告，徵求湖山水庫工程計畫水庫下游河道梅林溪整治工程設計及施工諮詢委託技術服務，並於設計完成後，於92年9 月10日就聯外道路第一期工程，刊登招標公告，10月1 日決標由捷茂營造有限公司得標等情，有刊登相關招標決標之政府採購公報影本、開（決）標紀錄表可稽（參證15-17 ）；另內政部亦於91年12月3 日以台內地字第0910069905號函核准湖山水庫下河道整治工程用地徵收土地計畫書，且經雲林縣政府以92年4 月21日92府地權字第92071000614 號為徵收公告，有前開函文、公告、及徵收土地、建築改良物清冊可參（參證14），足見參加人於行政院核定系爭水庫工程計畫後，已循序實施開發行為之各項前置計畫及準備工作，而聯外道路第一期工程於92年10月22日申報開工，同年12月25日即開始實際施工等情，亦有監工日報表可稽，是以被告主張參加人於系爭水庫工程經行政院於90年1 月30日核定後，於92年12月25日已進行施工，並無於取得開發許可，逾3 年始實施開發行為之情形，應屬有據。雖證人丁○○證稱92年12月20幾日看到怪手在梅林溪河床內挖砂石，前往關心，現場並未樹立工程牌子，事後才知係湖山水庫工程，且當時挖掘地點與後來工程位置亦有不同云云，惟湖山水庫係利用下游河道整治工程之水防道路，兼做聯外道路使用等情，已據參加人陳明，而相關配合工程確包含下游河道整治部分，有各項工程費總表附於評估書定稿本第30頁可稽，是以參加人所述尚非無據，故證人丁○○以其當日觀察僅係挖掘砂石即推認非屬聯外道路工程，應屬其個人主觀推測，尚難憑採。

(2)原告雖主張聯外道路工程非屬開發行為之內容云云，惟查，依前述環境影響評估書定稿本可知，闢建必要之施工便道或環道，係屬環保設施，屬開發行為內容之一部分，評估書圖5-6 亦有標示運材道路平面圖（評估書第36頁）；各項工程費總表工程建造費項下之配合工程，亦載明「下游河道整治」「道路遷移」等項費用，故可知闢建聯外道路與下游河道整治均屬開發行為之內容。原告主張參加人所實施之聯外道路第一期工程，並非拓寬雲214 號縣道，而是位於梅林溪左岸及南勢境溪左岸聯外道路云云，惟查前開環境影響評估書圖5-6 僅係「計畫」運材道路之路線圖（評估書第22頁），該設施目的既在闢建必要之施工便道或環道，避免干擾當地交通，則參加人自應依此設施之興建目的進行細部規劃，系爭環境影響評估書圖5-6 亦未限定系爭道路僅能以拓寬舊有線道之方式辦理，則參加人經細部設計後選擇興建水防道路作為水庫對外之聯絡道路，以減少使用現有道路造成鄰近社區衝擊（如雲林214 縣道），亦屬其得裁量之範圍，尚難據此即認聯外道路工程不屬系爭環境影響評估書所載開發行為之內容。

（3）另原告主張參加人惡意、故意違法動工，違反環境影響評估法第17條之規定，自不得認該等工程之施作，有阻斷環評法第16條之1 所定3 年期間之效力部分，經查，本件參加人實施前開聯外工程施工，經被告93年4 月12日監督發現，參加人未依環境影響評估報告書及審查結論第11、12項，切實執行，被告即以93年8 月16日環署督字第0930058658號函裁處參加人罰鍰30萬元等情，有前開函文附卷可稽（本院卷一第74頁），應可認定。原告主張開發單位因遲未實施開發行為，為規避3 年期間屆至而違法施工，應不生依法作為之效力云云，惟以參加人為行政機關，本有其應循之行政程序，觀諸參加人於系爭水庫計畫核定後，依序進行設計，招標、施工及報請徵收等必要行為，期間並無原告所稱惡意延遲情事，是以參加人施工後縱有未依環境影響說明書、評估書所載內容及審查結論切實執行之情形，亦已經被告依環評法第23條第1 項第1 款裁處罰鍰，而予糾正，尚難憑此即否認參加人有實施開發行為之事實。原告雖又主張系爭聯外道路工程嗣因未完成徵收以致停工，足認開發單位搶先違法動工，惟查，系爭工程用地徵收土地計畫書，早於91年12月3 日經內政部准予徵收，雲林縣政府亦於92年4 月21日公告，並於92年5 月23日公告期滿，是以徵收法定程序均已完成，至於被徵收土地或土地改良物之使用，尚須依土地徵收條例第28條之規定，由直轄市或縣（市）主管機關，通知土地權利人或使用人限期遷移，遇有逾期遷移或抗拒遷移之情形，尚須依行政執行法執行，故相關期程亦非開發單位所得片面預估，是徒憑聯外道路工程停工之事實，即逕推論開發單位惡意搶建，尚屬率斷，故原告此部分之主張，亦難憑採。

(4)從而，本件參加人於系爭水庫工程計畫於90年1 月30日經核定後，既已於92年12月25日實施開發行為，核未逾環評法第16條之1 所定3 年期間，故原告認參加人有違反該條情事，而認被告疏於依同條命參加人提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送被告審查，並於被告完成審查前，不得實施開發行為，尚難認屬有據，被告主張並無怠於執行環評法第16條之1 之職務，應堪採信，從而原告聲明被告應命開發單位提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送被告審查，且完成審查前，不得實施開發行為，為無理由，不應准許。

（四）原告主張被告應命開發單位就開發內容變更部分，重新辦理環境影響評估部分（第2備位聲明第2項）：

1、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。

三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197 條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第111條第1 、3 項定有明文。本件原告主張被告應命開發單位就開發內容變更部分，重新辦理環境影響評估，無非以開發單位未經核准變更原申請內容，被告怠於依環評法第16條規定，執行命開發單位重新辦理環境影響評估之職務為據，並以環評法第16條、第23條第9 項、同法施行細則第38條為其請求之基礎。經查原告起訴時，並無此項聲明，然其公民訴訟書面告知函及起訴狀中，確有將前開法條列為被告疏於執行之法令及具體內容，且原告於97年5 月9日起訴後旋於97年9 月19日追加聲明請求被告命開發單位提送環境影響差異分析報告，嗣並就此部分變更聲明請求被告命開發單位重新辦理環境影響評估，惟就開發單位變更申請內容，被告應命開發單位「重新辦理環境影響評估」或「提出環境影響差異分析報告審核」，依環評法第16條及同法施行細則第37條、第38條之規定，屬被告認定之權責，故原告就此部分之聲明，雖有追加及變更，惟其請求基礎仍屬同一，其訴之追加、變更可認適當，爰予准許，核先敘明。

2、次按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」、「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「（第1 項）開發單位依本法第十六條第一項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2 項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。（第3 項）第一項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：一、開發行為或環境保護對策變更之內容。二、開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。三、環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。四、其他經主管機關指定之事項。（第4 項）第一項變更內容對照表，應敘明開發行為現況、申請變更內容及理由。」環境影響評估法第16條、第17條及同法施行細則第37條定有明文。由上開規定可知，開發單位如欲就環境影響報告書涉及環境保護之事項有所變更時，應向被告申請並至少應提出環境影響差異分析報告送審核。

3、本件原告主張開發單位變更原環境影響評估書之申請內容，主要係關於壩體工程設計變更部分，經查：

(1)依被告認可之環境影響評估書就有關壩體之設計，其壩頂長度，湖山主壩、副壩、湖南壩分別為591 公尺、329 公尺、596 公尺；壩頂高度則為215 公尺等情，有環境影響評估書定稿本可參（評估書第25頁），而系爭水庫工程計畫之環境影響評估審查意見，係於86年9 月間即經被告審查有條件通過，然於開發單位依審查結論修正初稿送被告認可前，於88年9 月21日發生九二一大地震，是以系爭計畫於送行政院核定時，行政院即已指示開發單位應加強地質探查工作，謹慎檢討分析大壩之細部設計及安定性問題，此有行政院90年1 月30日台89經37096 號函在卷可稽（本院卷一第73頁）。

(2)嗣參加人變更工程設計，於93年10月27日提出環境影響差異分析報告，變更壩頂長度，湖山主壩、副壩、湖南壩分別為615 公尺、394 公尺、648 公尺；壩頂高度則為216公尺等情，有湖山水庫工程計畫內容變更差異表在卷可稽（本院卷一第332 頁），經被告專案小組審查，並於93年11月24日請參加人就該申請案內容是否有環境影響評估法施行細則第38條第1 項各款所列情形，及就委員、專家學者及相關機關所提意見為補充說明、修正後，再送專案小組審查等情，有該次審查會議紀錄可參（本院卷一第76頁），其後參加人函覆被告，該案並未有環境影響評估法施行細則第38條第1 項所列情形，惟經細部設計檢討後，部分申請變更之事已不需變更，其餘事項因細部設計尚未完成，未來俟細部設計完成確定，如有涉及需變更之事項時，再依法提送等情，亦有參加人94年12月21日水中計字第09405003020 號函在卷可據（本院卷二第100 頁），是參加人已撤回該申請變更之內容，應可認定。原告雖主張被告准參加人任意撤回意圖規避審查云云，惟查，環評法有關開發內容變更應由被告審核之立法目的，即在於避免開發單位之變更行為，影響環境保護事項之變更，故藉由審查程序達成評估、修正及檢討，開發單位亦可藉此程序再次省視開發或變更之必要性及妥當性，故開發單位如經審查，認無須變更，或仍待進一步規畫設計，而暫緩或撤回變更之申請，因開發單位於變更核准前，仍有依原評估書及審查意見切實執行之義務，故其撤回顯非法所不許。且參加人亦已表示如有變更需要，將再依程序提出等語，故原告指摘參加人意在規避，尚乏實據。且以當時大壩工程尚未施作，參加人並無未經核准變更原申請內容之行為，亦無未依原環境影響評估書切實執行之情事，是原告主張被告怠於執行職務，應有誤解。

(3)又依前開環評法施行細則第37條之規定，如變更內容屬計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核，是以得檢附變更內容對照表而無須提環境影響差異分析報告書者，自須符合該條所稱變更內容對環境品質維護有利之情形，且須經被告審核。本件參加人雖曾提出「湖水水庫工程計畫環境影響評估報告書變更內容對照表」送被告審查，然經被告專案小組於96年10月9 日審查退回，並請參加人考量提出環境影響差異分析報告書，或重新撰寫變更內容對照表再依程序送審，且應納入變更內容對環境品質維護有利或污染總量變化、環境影響及具體評估數據及改善方案、壩頂長度增減圖面標示說明及委員、專家學者及相關機關所提其他意見等資料，此亦有96年10月9 日專案小組審查會議紀錄在卷可稽（本院卷一第297 頁），顯見被告就參加人變更內容之申請，確有依環評法相關規定之程序及實體事項辦理，就此部分，亦難認定被告有因開發單位違反環評法而怠於執行職務行為之事實。

(4)參加人於被告96年10月9 日審查退回前述變更內容對照表後，復於97年9 月提出「湖山水庫工程計畫環境影響差異分析報告」，依報告所載變更壩頂長度，湖山主壩、副壩、湖南壩分別為578 公尺、334 公尺、609 公尺；壩頂高度則為216 公尺等情，此有變更前後計畫內容差異摘要及大壩變更前後設計圖可據（參前開影響差異分析報告第4-4 、4-7 頁），而該影響差異分析報告，經被告專案小組於97年10月23日、98年4 月27日審查，建議審核修正通過，有專案小組審查會議紀錄可稽，且經被告環境影響評估審查委員會第179 會議審核修正通過，被告並以98年9 月18日環署綜字第0980078150C 號函核備參加人所送「湖山水庫工程計畫環境影響差異分析報告」定稿本（參前開環境影響差異分析報告附錄八），是以參加人就系爭計畫之變更內容，既經被告認定其內容涉及環境保護事項之變更，然無須重新進行環境影響評估，且參加人提出之前開影響差異分析報告，亦經被告審核通過，應可認參加人已依法取得變更內容之核准，故原告主張被告應命參加人重新辦理環境影響評估，尚屬無據。

4、原告主張參加人申請變更內容有前開施行細則第38條第1項第1 、4 、5 款應重新辦理環境影響評估之情形，經查：

(1)按「（第1 項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。

五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。（第2 項）前項第一款及第二款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。」環境影響評估法施行細則第38條第1 、2 項已有明定。

(2)原告主張參加人93年10月27日提出環境影響差異分析報告之變更內容，有前開施行細則第38條第1 項第1 、4 、5款應重新辦理環境影響評估之情形，然而該93年環境影響差異分析報告業經參加人撤回其變更，已如前述，且有參加人94年12月21日水中計字第09405003020 號函可稽（本院卷二第100 頁），是以該變更內容縱曾經參加人規劃，然既經其撤回再議，且未經定案實施，自難以參加人曾提出此變更之申請，即認已構成應重新辦理環境影響評估之要件。

(3)原告雖認參加人於97年9 月提出之環境影響差異分析報告，其變更內容亦有前開施行細則第38條第1 項第1 、4 、5 款應重新辦理環境影響評估之情形云云，惟查，開發單位就開發內容之變更，是否構成前開施行細則所列各款應重新辦理環境影響評估情形，本應由被告審查是否核准其變更時，就開發單位所提環境影響差異分析報告之各項內容，為整體之專業判斷，除非行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，法院應予尊重。本件原告雖主張參加人之變更內容中，溢流堰長度由88.60 公尺變更為98.54 公尺，變更範圍已超過百分之十云云，然查環評法施行細則第38條第1 項第1 款係指計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上而言，有關溢流堰之修正，係參加人依據97年5 月5 日頒布之水利建造物檢查及安全評估技術規範中，就蓄水引水建造物篇之保護最高標準而設計，尚難謂係為擴增產能或規模之變更；而大壩填方雖因變更增加99.7萬立方米，然較原計畫增量比例為8.45% ，是以被告未認定屬環評法施行細則第38條第1 項第1 款之情形，並非出於錯誤事實之認定或錯誤資訊。

(4)至於原告主張填方量增加99.7萬立方米及原環境保護計畫就開挖面積限制之變更，對環境品質之維護有不利影響一節，經查系爭工程之進行，原就環境保護有所影響，是以參加人始須遵行環境影響評估書所載之各項環境保護計畫，故開發內容變更時，所謂變更對環境有加重影響之虞或不利影響，而應重新辦理環評之情形，應係指該等變更就環境所生之影響，非原環境影響評估報告書或審查結論所得涵蓋，且無從透過環境影響差異分析，及修正環境保護及環境管理計畫來達成環境之維護及保護，而非謂任何影響均屬之，亦是因此種影響評估有其專業性，始須由被告組成委員會進行審核。本件參加人就相關內容變更，對於交通運輸、空氣品質、噪音振動之影響，已分別於環境影響差異分析報告書第5 章詳述其所為推估分析、模擬、評估之基礎及認定之影響程度，原告就參加人所採預測模式及評估基礎並未具體指摘有何錯誤之處，則其主張變更內容對環境品質之維護有加重影響之虞或不利影響，被告怠於命參加人重新辦理環境影響評估，應屬原告主觀意見，尚難遽採。

5、從而，參加人就其開發內容之變更，經提出環境影響差異分析報告，且為被告審查通過並予備查，應認參加人之變更並無應重新辦理環境影響評估之必要，故原告請求判決被告應命開發單位就開發內容變更部分，重新辦理環境影響評估，亦無理由。

（五）原告聲明被告應逕命開發單位停止實施開發行為部分（第2備位聲明第3項）：

1、按「（第1 項）有下列情形之一，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第七條第三項、第十六條之一或第十七條之規定者。二、違反第十八條第一項，未提出環境影響調查報告書或違反第十八條第三項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。三、違反第二十八條未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。（第2項）前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金。」環評法第23條第1 、2 項定有明文。是以就開發單位有該條第1項各款違反環評法規定之情形時，被告依法可執行之職務行為，包括裁處罰鍰、轉請目的事業主管機關命停止實施開發行為、或由主管機關逕命開發單位停止實施開發行為。

2、本件原告主張參加人未依環評法第16條之1 辦理環境現況差異分析及對策檢討報告一節，經查原告主張參加人於目的事業主管機關核發開發許可後，逾3 年實施開發行為一節，經查，參加人系爭水庫工程計畫於90年1 月30日經行政院核定後，已於92年12月25日實施開發行為，核未逾環評法第16條之1 所定3 年期間，故參加人並無環評法第16條之1 所定情形，業經本院認定如前，故被告自無得依環評法第16條之1 規定，執行「裁處罰鍰、轉請目的事業主管機關命停止實施開發行為、或由主管機關逕命開發單位停止實施開發行為」之職務，是以原告主張被告就此部分，怠於逕命開發單位停止實施開發行為，洵屬無據。

3、至於原告主張本案壩體工程變更設計後，與原環境影響評估報告書內容已不相同，然參加人仍以變更設計之內容招標並施工，顯有違反環評法第17條所定應依環境影響評估報告切實執行等情事，經查：

(1)湖山水庫工程計畫─大壩工程，係於96年6 月1 日簽約，約定工程廠商應於96年6 月11日開工，並於103 年9 月1日竣工等情，有工程契約書可憑（本院卷三第127-132 頁），參加人因慮及水庫工程設計變更之可能性，已於契約中之「環境保護」章中，就工作範圍明定「……本工程屬應辦理環境影響評估之工程，故廠商應依環評承諾事項辦理，不得藉故推託拒絕辦理」等語，使工程廠商明確知悉其施作之工作範圍，須符合環境影響評估書內容，為其契約義務。雖參加人於97年9 月提出之環境影響差異分析報告，惟據其所稱先期進行之內容，主要為進行地表清除、生態保育、勞安環保、借土區土料質量調查等相關措施，以及施工道路、截水牆等工程之施作，此有參加人所提施工預定進度表及監工日報表可參（參證25），被告為確保參加人於計畫變更經核准前，依環境影響評估報告書及審查結論切實執行，於97年12月8 日即到場現勘，並命參加人施工範圍不超過原環境影響評估報告書記載內容，並定期將大壩施工進度、範圍（含圖示、照片說明）送被告納入監督，參加人亦遵行被告指示提出施工進度說明及範圍標示圖，此有參加人97年12月19日水中品字第09750100920 號函、98年2 月19日水中品字第09815000550 號函、98年4 月17日水中品字第09815001410 號函可稽（本院卷三第118-125 、254-264 頁），被告亦於98年5 月18日派員現勘，此有現勘及改善完成查驗紀錄可據（本院卷三第266 頁），其中被告環境督察總隊特別就系爭環境影響差異分析報告，指示參加人提供大壩施工標高進度資訊，以利監督施工面積控制等語，顯見被告於參加人環境影響差異分析審查完成前，持續監控參加人依原環境影響評估報告書及審查結論，切實執行，而亦無證據顯示參加人於被告審查前，有實施變更設計之工程內容情事，故原告主張被告疏於監督，尚難憑採。

(2)原告雖主張參加人實際已就變更內容與廠商締約，顯有未切實執行環境影響評估報告書及審查結論情事，惟查系爭水壩工程開發計畫，開發單位於環境影響評估書經被告認可前，台灣地區發生九二一大地震，故就此影響環境之重大事件，參加人及其上級監督機關，均將壩體安全性列入細部設計之重點項目，就參加人93年及97年所提環境影響差異分析報告，亦可看出參加人為確認安全性而在設計上持續修正變更。參加人為政府機關，就工程計畫及預算之執行均受有一定限制，或有未能於預定之工程期程前，完成壩體設計情事，然參加人自始即明確知悉計畫內容變更應經相關之環評程序，故始與廠商於契約中明訂工作範圍應符合環境影響評估書之條款，確保廠商於環境影響差異分析報告經被告審畢前，僅能依原評估書及審查意見進行，且亦配合被告持續之監督，是參加人於開發行為變更內容之規劃及確定，固有時程掌握未臻完善之處，然尚難認其主觀上有不切實執行原評估書及審查意見之故意。且被告於審查有關變更之環境影響差異分析報告書時，即將參加人之施工範圍及進度，列入監督範圍，亦未發現參加人逾越原評估書或審查結論之情事，是以原告主張參加人有違反環評法第17條規定之事實，亦難憑採。

(3)雖原告主張依環評法第4 條之規定，開發行為之範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用，因認參加人變更規劃亦屬未切實執行云云，然環評法第4 條之定義規定，旨在說明開發行為之規劃，亦屬應實施環境影響評估之行為範圍，與同法第17條應依環評說明書、評估書及審查結論切實執行，係不同之管制範疇，依環評法第16條、第17條及環評法施行細則第37、38條之規定可知，開發單位於實施開發行為後，並非禁止為開發內容之變更，僅係其變更須非屬應重新辦理環評之情形，且須經被告核准，並提出環境影響差異分析報告書供被告審查，是以原告主張參加人有變更規劃之設計，即屬環評法第17條未切實執行評估書或審查結論之行為，應有誤解。從而，本件參加人既無違反環評法第17條之情事，則原告主張被告怠於依同法第23條第1 項第1 款、第2 項之規定，逕命開發單位停止實施開發行為，即難認屬有據。

4、原告另主張參加人違法實施開發行為造成資源破壞、危害人體健康，違反環評法第23條第1 項之情節重大，惟查，本件參加人並無違反環評法第16條之1 及第17條之情形，業經認定如前。至於參加人有開挖裸露面積超過原環評承諾部分，亦經被告以參加人違反環評法第17條規定，於93年8 月16日函送處分書，依同法第23條第1 項第1 款罰鍰30萬元在案，此有被告93年8 月16日環署督字第0930058658號函附卷可稽（本院卷三第73-75 頁），雖環評法第23條第2 項、第4 項就違法情形情節重大者，被告得逕命停止實施開發行為，然本件參加人開挖裸露面積逾評估書之行為，雖必造成環境影響，然原告並未具體舉證其影響情形已達情節重大程度，是自難僅憑原告泛稱之污染情形及生態威脅等語，即可認定參加人違法情節重大之事實，故原告據此請求判決被告應逕命開發單位停止開發行為，尚屬無由。至於原告主張湖山水庫工程計畫環境影響調查報告書審查期間，部分委員均認應暫停工程進行，專案小組並作成建議應先停工之審查結論，並提出專案小組95年11月28日審查會議紀錄（本院卷一第88頁）為證，證人文魯彬證稱，其當時擔任被告環境影響評估審查委員會委員，當時確有先命停工，待審查完畢再復工之建議，但直至其2007年7 月卸任，該審查結論，均未送至大會等語，惟查，該項建議係針對環境影響調查報告審查之考量，與本件參加人違反環評法17條具體個案之裁量，基礎事實並非同一，自難逕予援引，而認參加人違法情節重大，有逕行命開發單位停工之必要，且該環境影響調查報告書嗣後亦經被告審核修正通過，是原告此部分之主張，亦非可採。

5、從而，原告主張開發單位違反環評法第16條之1 、第17條之規定，被告應依同法第23條第1 、2 、4 項之規定，執行職務，而請求法院判決被告逕命開發單位停止實施開發行為，尚屬無據，不應准許。

（六）原告請求確認被告於96年5 月24日收受「公民訴訟書面告知函」後，未於60日內命開發單位辦理環境影響差異分析報告為違法部分（第2備位聲明第4項）：

1、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」行政訴訟法第6 條定有明文。是以提起確認之訴，應以行政處分或公法上法律關係為確認標的，如以法規、事實為確認對象，及不符合前開法條規定之訴訟要件，其訴即難認合法。

2、本件原告起訴時，並未為此確認請求之聲明，原告雖主張其原聲明「被告應命開發單位提送環境影響差異分析報告」（參本院卷一第220 頁原告追加聲明暨準備一狀），因情事變更，而為訴之變更，惟依原告變更之訴，其請求確認之標的，乃為被告是否違法之事實，既非行政處分，亦非屬特定公法上之法律關係，是如許原告為訴之變更，其變更之訴將因不合法而受駁回，故本院認此部分訴之變更，為不適當，不應准許。

3、至於原告原聲明「被告應命開發單位提送環境影響差異分析報告」部分，參加人就壩體變更設計部分，早於93年10月27日即已提出環境影響差異分析報告，此有湖山水庫工程計畫內容變更差異表在卷可稽（本院卷一第332 頁），經被告專案小組審查，並於93年11月24日請參加人就該申請案內容是否有環境影響評估法施行細則第38條第1 項各款所列情形，及就委員、專家學者及相關機關所提意見為補充說明、修正後，再送專案小組審查等情，有該次審查會議紀錄可參（本院卷一第76頁），其後參加人函覆被告，該案並未有環境影響評估法施行細則第38條第1 項所列情形，惟經細部設計檢討後，部分申請變更之事已不需，其餘事項因細部設計尚未完成，未來俟細部設計完成確定，如有涉及需變更之事項時，再依法提送等情，亦有參加人94年12月21日水中計字第09405003020 號函在卷可據（本院卷二第100 頁），是參加人撤回之原因，除認部分申請變更之事項已不需變更外，其他尚有因細部設計尚未完成之故，是以於參加人細部設計之變更內容尚未確定前，客觀上無從進行與原評估之差異分析，是以被告於此階段未命參加人提出環境影響差異分析報告，尚難認有怠於執行職務。至於參加人就壩體工程變更，曾檢附變更內容對照表送被告備查，然經被告環境影響評估審查委員會專案小組96年10月9 日審查退回，並已提示參加人應考量提出環境影響差異分析報告書或重新撰寫變更內容對照表，此有該次會議紀錄可查（本院卷一第297 頁），故尚難認被告未盡環評法第16條之職責。而參加人於本件原告起訴後之97年9 月提出「湖山水庫工程計畫環境影響差異分析報告」，經被告專案小組於97年10月23日、98年4 月27日審查，建議審核修正通過，有專案小組審查會議紀錄可稽，且經被告環境影響評估審查委員會第179 會議審核修正通過，被告並以98年9 月18日環署綜字第0980078150C 號函核備參加人所送「湖山水庫工程計畫環境影響差異分析報告」定稿本（參前開環境影響差異分析報告附錄八），是以被告並無未怠於執行命開發單位依環評法第16條規定，提出環境影響差異分析報告之職務行為，從而原告此部分之請求，亦難認有理由。

九、綜上所述，原告之主張尚非可採，從而，原告依環境影響評估法第23條第9 項之規定，訴請判決如其先位備位聲明所示，均無理由，應予駁回。

十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭