臺北高等行政法院判決

原告

萬安人力仲介股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

被告

行政院勞工委員會

代表人

王如玄（主任委員）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院中華民國96年12月19日院臺訴字第0960094085號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告前因非法媒介外籍勞工，經臺北縣政府於民國（下同）93年3 月1 日及93年6 月2 日以北府勞動字第09300926637 號罰鍰處分書及第0000000000號更正罰鍰處分書處新臺幣（下同）10萬元在案，被告並於93年6 月14日以勞職外字第0930203701號函通知原告改善，原告亦於93年6 月24日簽具切結書及提供改善計畫書。惟原告仍未確實改善，復於94年9 月8 日經臺北縣政府警察局新莊分局查獲原告業務員范淑貞非法媒介訴外人黎秀鳳聘僱之越籍勞工 HO THIHA NH （下稱H 君）至非法雇主郭得安家中工作，違反就業服務法第45條規定，被告依同法第69條第1 款規定，以96年3 月22日勞職外字第0960502791A 號函處原告自96年6 月1日起至96年8 月31日止停止從事就業服務業務全部營業3 個月。原告不服，向行政院提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：范淑貞是否為原告之受雇人，及原處分是否有一事二罰之情事。

㈠原告主張之理由：

⒈按范淑貞並非原告之受雇人，只是論件計酬之從業人員，其所從事之業務乃屬民法第565 條之居間業務。縱使范淑貞有違反就業服務法之情事，亦屬其個人行為，應由其負責，原告完全不知情，此可由臺灣板橋地方法院檢察署96年度偵字第3978號不起訴處分書證之。

⒉本案經臺灣板橋地方法院96年10月9 日96年度簡字第3643號刑事簡易判決處罰金20萬元；原告不服，提起上訴，惟為息事寧人，並信賴行政罰法第26條第1 項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」亦即一事不二罰原則，乃於96年12月18日撤回上訴，使本案終局確定。

⒊被告主張行政罰法第26條第1 項規定係可一事二罰，就本件同一事由處分原告停業3 個月，惟按法務部95年5 月16日法律決字第0950700373號函釋說明二：「……（一）行政罰法第26條揭示之一行為不二罰及刑事程序優先原則是否為憲法原則；或一般法律適用原則；或僅係法律規定之原則，學說容有不同見解，惟如其他特別行政法律欲以立法為一行為二罰之規定或排除刑事程序優先原則之適用，必須在符合比例原則、正當法律程序原則等憲法及行政法一般原則下，始得為之。」訴願決定辯謂：「……再者，刑事案件之裁決與行政處分作用各異，原可各自認定事實，不受其見解之拘束（參照改制前行政法院44年判字第48號及75年判字第309 號判例）。訴願人實際執行職務之從業人員媒介外國人非法為他人工作，已合致違反就業服務法第45條之禁止規定，原處分機關自得依法處分。」顯然誤用且為不當之連結。經查最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）44年判字第48號判例所指一行為二罰，係指一為罰款，另一為沒收，當然符合行政罰法第26條第1 項之規定；惟被告處分原告係停業3 個月，且同一行為業經刑事法院確定判決在案，二者行為態樣完全不同，豈可胡亂不當連結，無視憲法第15條對人民生存權、工作權及財產權保障之規定。而最高行政法院75年判字第309號判例意旨：「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。」亦在提醒行政機關所為處分，不得違反憲法第23條之比例原則與正當法律程序原則及行政法一般原則。按法律條文不利於人民者，應從嚴解釋；有利於人民者，應從寬解釋。此種解釋在學說界及實務界均為通說，行政罰法第26條第1 項但書規定，是否可如被告所為處分予以擴張解釋，其理不難自明。被告不僅作成違法之行政處分，訴願機關亦誤引用上開判例，而為違法之訴願決定，自有違誤。

⒋訴願機關於訴願決定中亦未論及就同一事由，已受刑事確定判定之重度處罰，得否就同一事由再為停業3 個月之處分，顯有不當。大法官李震山教授著行政法導論修訂7 版第415 頁提及，一行為觸犯刑事刑罰規定與行政罰規定，若有競合情形之處罰而言，刑法優先，行政罰僅屬補充，據此，亦有學者認為，刑罰與行政罰同為公法上建立並維護法律秩序所採取之制裁手段，同一行為既經較重之刑罰手段制裁，自無重複使用較輕的行政罰予以制裁之必要。惟行政罰之沒入或其他具有制裁性質之不利行政處分，則可例外地併予宣告。顯見重複處罰之禁止，是現代民主法治國家之基本原則，依司法院大法官釋字第503 號解釋，此一原則旨在限制國家權力之行使，被告所為處分顯為違法。

⒌退萬步言，縱范淑貞行為原告應概括承受，原告亦已接受刑事判決之重度處罰，實難接受被告就同一行為再為處分停業3 個月，故原處分及訴願決定認事用法，顯有違誤，應予撤銷。

㈡被告主張之理由：

⒈按就業服務法第45條規定：「任何人不得媒介外國人非法為他人工作。」第69條第1 款規定：「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關處以1 年以下停業處分：

一、違反第40條第4 款至第6 款、第8 款或第45條規定者。」又私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件處理程序及裁量基準（下稱違反就服法裁量基準）規定：「私立就業服務機構違反本法第45條規定媒介外國人非法為他人工作，行為人非負責人或代表人者，經要求改善，未依規定辦理者：停業3 個月。」

⒉查原告為專業人力仲介業者，應知悉雇主聘僱外國人之申請條件、程序及相關禁止規定，同時具專業判斷及管理能力，並以善良管理人之注意義務從事就業服務業務，以符合法令。惟原告前已違反就業服務法第45條規定，經臺北縣政府93年3 月1 日處以罰鍰，並經被告93年6 月14日函請原告改善，原告亦於93年6 月24日簽具切結書並提供改善計畫書，原告簽具切結書後，仍未確實改善，明知雇主應經被告許可，始能聘僱外國人在中華民國境內工作，然其卻縱使其業務員范淑貞非法媒介雇主黎秀鳳所聘僱之外國人H 君為非法雇主郭得安工作，此一事實除經臺北縣政府警察局新莊分局於94年9 月8 日查獲在案外，並有本案雇主黎秀鳳、原告之業務員范淑貞、原告前負責人王文安、非法雇主郭得安及外國人H 君之供述筆錄及非法雇主郭得安之陳述書可稽。雖原告前負責人王文安辯稱不知范淑貞非法媒介之情事及范淑貞辯稱僅將H 君寄放於郭得安家中，惟非法雇主郭得安及外國人H 君對於原告業務員范淑貞非法媒介行為指證歷歷。被告爰依就業服務法第69條第1 項規定及93年3 月10日修正發布之違反就服法裁量基準，以原處分核處原告自96年6 月1 日起至96年8 月31日止，停止從事就業服務業務全部業務3 個月。嗣因原告提起訴願，被告遂以96年5 月14日勞職外字第0960504011號函同意停止執行至行政院訴願決定之日起2 個月止，並於行政院訴願決定駁回後，復以96年12月31日勞職外字第0960512339號函，核處原告自97年2 月19日起至97年5 月18日止，停止從事就業服務業務全部業務3 個月，於法並無違誤。

⒊卷查：

①據本案雇主黎秀鳳於94年9 月15日調查筆錄中供稱：「當初我先生死亡後，我有打電話給仲介公司（即原告）並告知仲介公司說明我先生已經死亡，請仲介公司來把該名外勞帶回去。……仲介公司大約是在94年8 月底，從我住所將外勞帶走，是由仲介公司何人帶走我並不清楚。」原告業務員范淑貞於94年9 月28日調查筆錄中供稱：「我目前於台北市○○○路5 號6 樓之萬安人力仲介（即原告）擔任業務的工作。……郭得安是我們公司的客戶。……H 君是我帶去郭得安家中，但我只是寄放該外勞於郭得安家中，等待辦理轉換雇主的手續，並不是提供郭得安使用。……因為我們公司沒地方安置該外勞，所以我就將外勞寄放於郭得安家中。」原告之前負責人王文安於94年10月5 日調查筆錄（參原處分卷第49頁至第50頁）中供稱：「我們公司都不知道范小姐（即范淑貞）在外面會這樣，她只有跑單子時會到公司來，我們都很少過問業務在外面的行為。」非法雇主郭得安於94年9 月8 日調查筆錄中供稱：「我於94年8 月27日開始僱請他，因為我所僱請的外勞到期要回去，我就打電話給萬安人力（即原告）的業務范淑貞，他就把到期的外勞帶走順便把H 君帶來我家。」並於95年9 月18日之陳訴書中表明：「家中生活已出問題，於是萬安仲介公司范淑貞女士帶來一位外籍看護工H 君，幫忙照顧中風之父親及年幼的2 位小孩。」另依外國人H 君於94年9 月8 日之調查筆錄中供稱：「我從本（94）年8 月27日開始在郭得安住處內工作，迄警方查獲為止工作大約11天。……薪資為日薪新臺幣250 元正。由萬安人力仲介有限公司的范淑貞答應要發給我，但僅工作幾天，未收到任何薪資。……由萬安人力仲介有限公司的范淑貞仲介我至郭得安住處內工作。……我在郭得安住處內從事照顧小孩、老人及煮飯、打掃等家事的工作。每天的工作時段為早上6 時30分至晚上23時。」以上堪認范淑貞為原告之從業人員，且有應郭得安所提需求將H 君媒介為郭得安工作之事實；原告經遭處罰鍰並要求切結改善後，仍未確實改善，善盡管理責任，再次發生所屬從業人員范淑貞違反就業服務法第45條規定情事，被告基於行政管理目的，依就業服務法第45條、第69條第1 款及違反就服法裁量基準規定，處原告停止營業3 個月，並無不合。

②又刑事案件之裁決與行政處分作用各異，原可各自認定事實，不受其見解之拘束（參照最高行政法院44年判字第48號及75年判字第309 號判例）。原告實際執行職務之從業人員媒介外國人非法為他人工作，已合致違反就業服務法第45條之禁止規定，被告自得依法處分。原告所舉臺灣板橋地方法院檢察署96年度偵字第3978號不起訴處分書，係本於刑事罰作用，以查無積極證據，難認原告前負責人王文安對范淑貞違法媒介外勞工作行為有何指示或犯意聯絡，對王文安為不起訴處分，尚難執為本件處分違法之論據。

③復按行政罰法第26條第1 項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」其立法理由係以罰鍰以外之其他種類行政罰，兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，仍得併予裁罰。故被告為維護就業服務仲介市場秩序，裁處原告停業處分，其手段與目的並無不當，亦符合司法院大法官釋字第503 號解釋意旨：「惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰。」自無所稱違反一事不二罰及刑事程序優先原則之情事。

理由

一、按就業服務法第45條規定：「任何人不得媒介外國人非法為他人工作。」第69條第1 款規定：「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關處1 年以下停業處分：一、違反第40條第4 款至第6 款、第8 款或第45條規定。」

二、本件原告曾因所屬從業人員沈秋娜非法媒介外國人從事工作，違反就業服務法第45條規定，經臺北縣政府以93年3 月1日北府勞動字第0930092637號處分書處其罰鍰10萬元，及以93 年6月3 日北府勞動字第0000000000號處分書更正處罰依據為裁處時就業服務法第64條第4 項（即現行第64條第3 項），並經原處分機關函請被告於93年6 月24日提供改善計畫書及簽具切結書，切結建立員工媒介外國人之管理監督機制，切實執行改善措施，爾後從業人員不再違反就業服務法第45條規定。嗣其受雇主黎秀鳳委託代為引進越南籍H 君，申經被告核准聘僱於桃園縣八德市黎君住處從事看護工作，於被看護者94年6 月15日死亡後，未即依法辦理轉換雇主手續，而由負責該案之從業人員范淑貞非法媒介H 君自94年8 月27日起為訴外人郭得安工作，經新莊分局派員於94年9 月8日赴郭得安位於臺北縣新莊市住處，查獲H 君正從事看護小孩及老人之工作，有該分局檢查紀錄單影本附原處分機關卷可稽，范淑貞於94年9 月28日接受新莊分局調查時，雖稱因公司沒有地方安置H 君，乃將該名外勞寄放在郭得安家中，等待辦理轉換雇主手續，不知郭得安使該名外勞帶小孩及照顧老人等語。惟據郭得安於94年9 月8 日警訊時供稱，其自94年8 月27日開始僱用H 君，因所僱外勞到期要回去，請范淑貞找人幫忙，范淑貞乃將到期外勞帶走，順便將H 君帶來，沒有說明可用幾天，該外勞全天在家帶小孩、照顧老人及幫忙家務等語；另於95年9 月18日具陳述書，陳稱因家中老人及小孩無人可照顧，於是原告之從業人員范淑貞帶來待工中之H 君，幫忙照顧中風之父親及二名年幼小孩，直至所請外籍看護工來臺為止等語。另H 君於94年9 月8 日警訊時證稱，原告員工范淑貞仲介其至郭得安住處從事照顧小孩、老人、煮飯及打掃等工作，每天工作時段為早上6 時30分至晚上11時，其自94年8 月27日起在郭得安住處工作，迄警方查獲為止工作大約11天，范淑貞答應發給日薪250 元，但僅工作幾天，未收到薪資等語，有新莊分局調查筆錄影本附於原處分卷可稽，堪認原告之受雇人有應郭得安所提需求，將H君媒介為郭得安工作之事實。至於臺灣板橋地方法院檢察署檢察官96年度偵字第3978號不起訴處分書，係本於刑事罰作用，以查無積極證據，難認原告之負責人王文安對范淑貞君違法媒介外勞工作行為有何指示或犯意聯絡，對王文安為不起訴處分，尚難執為本案處分違法或不當之論據。況且原告未經許可，媒介外國人為他人工作，經處罰金二十萬元，復有臺灣板橋地方法院96年簡字第3643號刑事簡易判決影本可稽。

三、按行政罰法第26條第1 項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」二者可否併予處罰，依司法院大法官釋字第503 號解釋，須處罰之性質與種類不同，且必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者。本件行政罰與刑罰之性質與目的均不相同，自得併予處罰。

四、綜上所述，原告之主張，為不可採。從而，被告所為之處分，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執陳詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭