臺北高等行政法院判決

99年5月27日辯論終結

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○

原告

己○○

原告

號

原告

庚○○

原告

辛○○

原告

壬○○

原告

癸○○

原告

子○○

原告

丑○○

原告

寅○○

原告

卯○○

原告

辰○○

原告

巳○○

原告

午○○

原告

未○○

原告

申○○

原告

酉○○

原告

戌○○

原告

亥○○

原告

天○○

原告

號

原告

地○○

原告

宇○○

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

蔡志揚 律師

被告

臺北縣政府

被告

號

代表人

宙○○○○○○

訴訟代理人

Ｃ○○

訴訟代理人

Ｄ○○

訴訟代理人

Ｂ○○

參加人

黃○○○○○○○

代表人

Ａ○○

明路80號

康路2段159巷21號14樓

康路3段90號

康路3段676號

民街65巷21號11樓之2

德街148巷37號4樓

愛四路61號

康路2段234巷19號

祥路102巷42弄55號

康路2段234巷38號

康路2段159巷39號13樓

明路58巷15號

貴街10巷18號

安街148巷46號

祥街13巷23號3樓

榔路10號4樓

宜路2段82巷9弄25號3樓

康路2段159巷21號14樓

豐路20號

康路2段159巷37號13樓

貴街18巷7號4樓

安街12巷3號

號26樓

上列當事人間環境影響評估法事件，本院前審判決（94年度訴字第394 號）原告之訴駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院廢棄發回，本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、程序部分：本件前審判決（94年度訴字第394 號）之原告為29人，經本院駁回原告之訴後，其中Ｅ○○、Ｆ○○、Ｇ○○及Ｈ○○未提起上訴，是以經最高行政法院廢棄發回後，本件原告為25 人 ，合先敘明。

二、事實概要：參加人於89年間申請開發臺北縣新店市○○段○○○段32地號、32之1 地號等52筆土地，提出「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程」環境影響說明書（下稱環境影響說明書）送審，經被告分別於89年12月7 日辦理現場勘查、89年12月21日召開第一次討論會、90年2 月22日召開第一次審查會、90年3 月15日召開第二次審查會後，作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論，並於90年8 月21日公告之。原告於92年8 月15日向行政院環境保護署（下稱環保署）申請本於上級中央主管機關之職權，撤銷被告90年8 月21日公告之環境影響說明書審查結論，並同時申請環保署命被告應依環境影響評估法（下稱環評法）第8 條規定進行第二階段環境影響評估；案經環保署以92年11月28日環署綜字第0920086696號函覆，以「本案之目的事業主管機關為被告，依行為時環評法施行細則第12條規定，本案環境影響說明書審查，係屬被告權責，來函所陳本案環境影響說明書審查事宜，被告已於92年8 月29日以北府環一字第0920037123號函覆在案，請逕參考辦理」等語。原告以其於92年8 月15日向環保署提出申請，迄未獲任何處置或回覆為由，向行政院提起訴願；其中有關不服被告90年8 月21日公告環境影響說明書之審查結論及申請命被告應依環評法第8 條規定進行第二階段環境影響評估部分，經行政院於93年5 月10日以院臺訴移字第0930015986號移文單移由環保署審理，嗣經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。經本院以94年度訴字第394 號判決，原告之訴駁回，原告不服，向最高行政法院提起上訴，案經最高行政法院98年度判字第475 號判決將原判決廢棄，發回本院重行審理。

三、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。

四、原告主張：

㈠程序部份：

⒈本件之審查標的：按環評法第7 條第2 項規定可知環境影響評估之「審查結論」公告對外直接發生法律效果，故環評審查結論應與其公告一體視之，為本件審查標的之行政處分。蓋「審查結論」倘未經公告，尚未對外發生法效性，就原告而言，亦無從認知到有此主管機關內部會議所作之「審查結論」存在。故而除本件相關判決外，歷來行政法院實務亦均以「○○機關○年○月○日○字○號公告通過環評審查之審查結論」為「原處分」，將「公告」與「審查結論」一併敘及，是本件訴之聲明應屬適法。

⒉本件原告之主觀公權利－原告權利或法律上之利益確受系爭處分影響：

⑴系爭處分侵害原告之生命、身體、財產權：按系爭公告環評審查通過而不繼續進入第二階段環評程序之處分，危害原告等之身家性命住居安全，侵害原告等之生命、身體、財產權。

⑵系爭處分侵害原告依環評法所明文賦予之程序參與權：參照環評法第9 條、第10條、第12條規定可知，第二階段之環評程序「當地居民」均有相當程度之參與權，尤其同法第11條更明確揭示：「開發單位應參酌當地居民所提意見」，故系爭公告通過環評而不繼續進入第二階段之處分，亦侵害原告參與第二階段環評程序之憲法所保障正當法律程序之參與權利；故原告等提起本件訴訟自有權利或法律上利益。此亦有鈞院92年度訴字第4816號裁定意旨可稽。

㈡實體部份：

⒈最高行政法院98年度判字第475號、第708號、第772 號及99年度判字第30號判決，均明示：依據環評法第8 條及環評法施行細則第19條所定之環評程序第一階段，僅係過濾篩選程序，原處分認定本件無庸進入第二階段環評，已明顯違反環評法第8 條及環評法施行細則第19條之規定：

⑴環評程序第一階段僅係過濾篩選程序：按最高法院旨揭判決均明示：「按環境影響評估程序第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的程序。又環評法第8 條既規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估者」，而該法第8 條所稱之「重大影響」，則例示規定於環評法施行細則第19條各款，可見只要開發案具有其中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之。」。

⑵行政法院對於行政機關所為判斷之審查原則：次按最高行政法院旨揭98年判字第475 號及708 號等判決，就行政法院對於行政機關所為判斷之審查，明示審查原則：「…於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：(1) 行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2) 法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。(3) 對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。(4) 行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。

(5) 行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。(6) 行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。(7) 作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(8) 行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等」。

⑶本開發案環評過程中，已有諸多委員或相關機關提出本件開發案對於環境有如何影響之虞之重大問題，然審查結論卻係「有條件通過環評」，有違法律解釋法則，及牴觸環評第一階段僅係過濾篩選程序立法意旨：查本件環評案依歷次環評委員會議紀錄及現場勘察紀錄所示，有諸多委員或相關機關提出本件開發案對於環境如何影響之問題，實已該當於前揭環評法第8 條及同法施行細則第19條所定：「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響『之虞』」、「有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力『之虞』」、「對當地眾多居民之權益，有顯著不利之影響『之虞』」、「對國民健康或安全，有顯著不利之影響『之虞』」等情形，諸如：①交通方面有「交通影響分析應再檢討」、「開發單位調查的交通量、平均行駛速率、服務水準數據，應與現況吻合，如落差過大，請再重新測量」、「目標年（93年）的交通量較現況（90年）的交通量，無增反減（安康路），報告中僅就最後結果顯示，並未提供交通量遞減的數據預測分析」、「對於另覓其他替代道路至今開發單位仍無具體方案，足證本案對安康路依賴程度之大，無論從那一個方向清運，務必行經安康路才能進入本掩埋場，此為不爭之事實，故本開發案業對該路段交通服務水準必有一定影響（縱使在非尖峰時段營運），請將報告書中有關『不致有太大影響』、『與現況相同』等詞刪除，以符合現況」；②水文、水質方面有「基地面積高達50公頃餘，實際開發面積亦有30公頃左右；有關基地開發後造成之地表逕流改變，除基地內本身之水保防災工程外，下游地區之區域排水系統於暴雨期間是否有足夠容量承受因本案開發所增加之排水量，是否可能造成下游地區淹水？」、「請說明，並補充五重溪枯、豐水期之流量資料」、「請對於施工中、營運中及封閉期間所可能造成該承受水體水質影響加以評估說明」、「本區地下水水位相當高，然於報告中始終未補充基地地下水之水文與水質現況調查資料」、「基地內有廢礦坑道，如產生沈陷，是否可能造成不透水布之破裂及滲出水收集管線之斷裂」；③地形、地質方面有「已開發煤坑之應力集中效應未評估」、「基地全區之坡度頗高，五級坡佔28.3﹪，六級坡佔56.6﹪，全區之平均坡度高達60.7﹪，請…分析其相關結構物之安全性」等等。然系爭審查結論卻係「有條件通過環境影響評估」，而認不須進行第二階段環境影響評估，並無任何理由，其對前揭法律概念之解釋，已違背解釋法則，以致有應涵攝而不涵攝，及牴觸環評法設計二階段審查機制，第一階段僅係過濾篩選程序之立法意旨。

⒉本件以「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」為由不進入第二階段環評，違反不當連結禁止原則及比例原則，亦係出於錯誤之事實認定及不完全之資訊：

⑴本件未繼續進行第二階段環評審查之理由，確係「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計…」。蓋查本件未繼續進行第二階段環評審查之理由，雖未於行政處分上有所記載，但從環評審查會議紀錄明顯可知係為：「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計…」，被告固辯稱該項純係某出席委員個人之意見，非為本案不進入第二階段環評之理由，但司法者立於客觀審查者之角度，基於下列四項理由，顯可論證「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計…」確為本案未繼續進行第二階段環評審查之理由；茲析述如下：

①本件「第一次討論會」時，審查結論為：「本案『新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程』環境影響說明書討論會，建議進行第二階段環境影響評估，惟於下次委員會會議討論議定。」，亦即原本環評委員會係建議進行第二階段環境影響評估，惟「下次委員會議討論議定」，即「第一次審查會」「討論議定」。

②前一次會議結論：「建議進行第二階段環境影響評估，惟於下次委員會會議討論議定」，而後一次會議委員的第一個意見即為「原建議應直接進入第二階環評，惟有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」，且該次審查結論未再「建議進行第二階段環境影響評估」。

③該「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」之語顯然係主席之裁示。茲因：該委員意見：「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫」，緊接著「原建議應直接進入二階環評，惟」語句之後，顯係因應第一次討論會「建議進行第二階段環境影響評估，惟於下次委員會議討論議定」之結論。再則，該委員意見：「本案因涉及㈠地方民意㈡交通影響㈢安全課題等課題之關係繁複，有待仔細釐清，故原建議應直接進入第二階環評…」，而該次審查會議審查結論適為「請依委員（單位）意見補正後，再送委員會審查，並請就左列事項詳加說明：一、地方民意。二、交通影響。三、安全。…」，若該項意見非最後主席之裁示，豈會如此恰合致於該次會議審查結論。

④查歷次審查會議紀錄，除該項外，其餘無一句係對開發單位有利之意見者，該項乃為本件不進入第二階段環評文字上唯一可見之理由。

⑤最高行政法院98年度判字第475 號及第708 號判決亦稱：「本件未繼續進行第二階段環評審查之理由，雖未於原行政處分（審查結論）上有所記載，但從先前環評審查會議紀錄所載，似係：『有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計…』，論據如下：本案『第一次討論會』時，審查結論為『建議進行第二階段環境影響評估，惟於下次委員會會議討論議定』，然下一次會議委員綜合審查意見的第一個意見卻為『本案因涉及㈠地方民意㈡交通影響㈢安全課題等課題之關係繁複，有待仔細釐清，故原建議應直接進入第二階環評，惟有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計』，因此該次審查結論未再『建議進行第二階段環境影響評估』，而變更為『請依委員（單位）意見補正後，再送委員會審查，並請就左列事項詳加說明：一、地方民意。二、交通影響。三、安全。

四、污染防治。』且觀諸歷次審查會議紀錄，除該項『處置問題緊迫，故為權宜計』外，尚無對系爭開發行為有利之意見者。」。

⑥基上，「北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫」確為本件匆匆通過環評、未進入第二階段環評之理由。

⑵本件以「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」為由不進入第二階段環評，考量與環評法所定是否進入二階環評判準無關之因素，違反不當連結禁止原則：按環境影響評估之目的，依環評法第1 條規定，係「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」，而依據環評法之規定，審查是否應進入第二階段環評之判準在於是否「開發行為對環境有重大影響之虞」，並不包含開發行為是否得以疏減其他地方廢棄物之處置問題至明，是該項「權宜計」理由似係出於與事物無關之考量，顯已違反不當連結禁止原則。

⑶本件以「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」為由不進入第二階段環評，違反行政程序法第7 條所揭櫫之比例原則：查環境影響評估之目的，既係「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」，而依據環評法之規定，對環境有不良影響之虞之開發行為，必須由開發單位檢具環境影響說明書交由主管機關審查，於此審查階段開發單位所提之環境影響「說明」書，僅係開發單位於提出申請開發許可之前，自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，而由環評審查委員過濾掉不會對環境造成重大影響之虞之開發案。則系爭「為權宜計」之理由：

①違反適當性原則（採取之方法應有助於目的之達成）：查本件開發面積高達50.4公頃，高低差達近300 公尺，掩埋之廢棄物容積高達數百萬立方公尺，毗鄰五重溪，周圍13萬住居民社區大樓密布，地底下遍布廢礦坑道（故多年來安坑地區山坡地社區住宅開發林立，惟本區則無任何開發案）；且環評審查委員亦認知到前述理由所載對環境有重大影響之疑慮，惟系爭審查結論卻令本案停留在僅由主管機關形式審查之第一階段環「說」，而不使其進入第二階段有主管機關、目的事業主管機關以外其他有關機關、團體、學者、專家及居民代表參與的實質環境影響「評估」程序，並無法達到前開「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之行政目的。

②違反必要性原則（有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者）：本件如係因臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫，故「為權宜計」不進入第二階段環評，顯與最小侵害原則有悖。蓋如為緊迫計，實得選擇其他增加行政效率之方法，而非「權宜」不進入第二階段環評。且不進入第二階環評，不僅對當地居民程序參與權及其實體基本權益造成侵害之虞外，甚至可能因未進入第二階段環評，欠缺民眾參與及溝通程序，造成當地居民不安、反彈及抗爭，而造成開發案延宕，損及公益及開發單位之利益。退步言之，縱認本件不進入第二階段環評仍可達到前開「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之行政目的，惟在第二次審查會尚有前述諸多疑義及補正要求之情形下，主管機關環評委員會不再召開第三次審查會，卻決議「先通過、再審補正資料」，此項作法似亦明顯違背最小侵害原則。

③違反衡量性原則（採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡）：尤其，原處分機關少開一次審查會所達到之利益與上揭其可能造成之損害相較，亦顯失均衡。

⑷本件以「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」為由不進入第二階段環評，實係出於錯誤之事實認定及不完全之資訊：本件於環評委員會開會當時，被告根本未提示有任何資料揭示臺北縣當時日產一般事業廢棄物噸數之數據與目前轄區內可使用之焚化爐及掩埋場每日可處理之噸數、使用年限之數據，以佐證「臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫」情形，況且本件迄今已9 年有餘，不僅未見北縣一般事業廢棄物處置問題之急迫性，且隨著政府推行之垃圾減量措施，北縣一般事業廢棄物處理量反而有減無增，故被告以「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」為由不進入第二階段環評，實係出於錯誤之事實認定及不完全之資訊。

⒊本件主管機關送請委員確認開發單位補正結果之程序行為，顯然違反審查結論及法定之正當程序：

⑴本件主管機關送請委員確認開發單位補正結果之程序行為，顯然違反原審查結論：查本件環評之審查結論清楚記明為：「一、有條件通過環境影響評估，並請就左列事項詳加說明：㈠管理計畫。㈡交通評估。㈢承諾事項。㈣經費編列。㈤監測計畫。㈥督察小組規劃。二、請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」，明確訂明係「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」，要「全體」委員「書面確認同意」「後」「始得通過」；而被告嗣於90年7 月20日將開發單位所提環境影響說明書件及補正事項函請各委員於7 日內回復確認，至截止期限27日止僅有2 位委員書面回復確認同意，迄至原處分公布之時，亦未有「全體」委員「書面確認同意」，是以審查結論根本是「未通過」至明。實則，本件環評委員係在有諸多疑義之前提下「權宜」通過本件環評之審查，故必須經「全體」委員「書面確認同意後」「始得通過」。惟被告竟得再便宜行事（按：前一次便宜行事係附件5 所載環評審查時主席裁示：「原建議應直接進入二階環評，惟…故為權宜計…」），僅以確認表上記載「如逾期未復則視為同意核可」，在未經「全體」委員「書面確認同意」之條件下，即遽然公告審查「通過」之處分，該處分違法至為明灼。尤其，被告更一再強調環評委員之「判斷餘地」應予尊重等語，惟自己反而卻全然不加尊重，逕自違反審查結論便宜行事。此項行政行為，在當時顯然欠缺任何法律、法規命令及行政規則之依據，甚至無任何足以形成確信之行政慣例可以支持，亦未見有任何緊急或急速處分之必要性，是以該確認行為顯然違背法定正當程序原則，而不具實質之「視為同意」效力，此乃行政機關「依法行政原則」之當然結果。

⑵審查結論所載「送全體委員書面確認同意」之「書面」，並非如被告所稱係指送全體環評委員之「90年7月20日90北府環一字第264807號函」及附該案「審查結果確認表」等書面：次查本件環評之審查結論，就文義解釋之，明確指明係「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」，要「全體」委員「書面確認」同意後始得通過。若該「書面」果如被告所稱係指被告所屬環境保護局「所為90年7 月20日90北府環一字第264807號函及附同年月日該案審查第一次確認表等資料，而請全體各該環評委員確認此一所附『審查結果確認表』之該函表而言」，則審查結論理應記載「請依委員（單位）意見補正後書面送全體委員確認同意」，而非如系爭審查結論揭載之「送全體委員書面確認同意」，此亦為最高行政法院98年度判字第475 號及第708 號判決所明揭。

⑶本件補正意見未經送全體委員書面確認同意，被告所謂「依慣例，未回覆者，視為同意」，實難執以作為本件補正意見業經送全體委員「書面確認同意」之憑據：

①被告稱本件之委員書面確認程序係基於長久以來之慣行，各環評委員從未表示異議，各委員間已形成確信等語，並舉被告於87、88、89年環評案件確認相關資料供參。惟查：本件審查時並無任何「逾期未復視為同意」之行政法規存在：本件環評之審查期間為89年12月至90年3 月間，行政處分之公告日為90年8 月21日。查環保署「環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業事項」係於90年10月8 日公告發布，而被告之「台北縣政府環境影響評估書件或補正事項確認作業要點」殆至94年1 月26日才發布，至於被告所舉之苗栗縣、雲林縣，前者在95年11月20日才公告發布作業要點，後者則係於90年12月17日發布。姑不論該等法規位階係屬並非法律授權之行政規則，實際上可能存有是否牴觸母法之問題；然而可以確定的是，本案原處分之作成期間，確定並無任何行政法規有規定：被告於書件確認程序得採取「逾期未復視為同意」之作法；合先敘明。行政慣例得作為行政法之法源，須「一般人」亦對其具有法之確信：按行政先例係行政機關處理某類事務反覆之慣行，與習慣法應含有一般人普遍確信其法的效力之要素者不同。因此單純的行政慣例並非法源之一種。惟行政機關一般性的反覆繼續進行處理所形成的行政先例，對於此項行政先例，在人民間已一般性的確信為法（法的確信）時，則可承認該具有習慣法地位的行政先例法存在，行政機關也應受其拘束。。是以，縱據被告所述，其過往環評書面確認程序確有「逾期未復視為同意」之慣行，然而此等慣行在一般民眾間並未形成法的確信，甚至連法院對此等慣行亦存有懷疑（參本件最高行政法院發回判決第21頁），故而被告所舉之「行政慣例」，並無法作為本案書面確認程序具有法效力之法源。至被告稱其委員意見之確認方式因不會對外發生具體效力，對民眾而言，無需有法之確信云云；實有誤解，蓋：一者，委員意見之確認程序是否適法，影響行政處分之合法性，何能謂其不會對外發生具體效力？二者，本件爭議主要是在探討被告之便宜行事，是否有具有法效力之法源為依據，惟被告迄今均未提出有效之法源（須具法的確信）為依據，故被告之便宜確認行為並無任何有效法源可資依據之命題確可成立，與委員意見確認方式一般民眾是否對之有法之確信無關。退而言之，本件委員間對於無庸書面回覆確認同意是否有法之確信，亦有疑義：查被告舉過往的行政實務經驗認為委員已有法之確信，惟觀諸其所舉各個案例的審查結論，係如：歌林公司工商綜合區開發案：「請依委員( 單位) 意見補正，經環評委員書面確認同意後，有條件通過環境影響評估」、吉美建設集合住宅開發案：「請依委員( 單位) 意見補正，經環評委員書面確認同意後，有條件通過環境影響評估」、福頂建設集合住宅開發案：「本案請開發單位依出席委員( 單位) 審查意見補正並經審查委員確認後，有條件接受其開發」、鶯歌鎮店鋪住宅新建工程案：「有條件通過環境影響評估審查，其條件為：依委員意見補正，以書面審查至確認完成」，及捷和建設板橋文化路新建工程案：「請依委員( 單位) 意見補正，經環評委員書面確認同意後，有條件通過環境影響評估」。反觀本件，審查結論為：「一、有條件通過環境影響評估，並請就左列事項詳加說明：㈠管理計畫。㈡交通評估。㈢承諾事項。㈣經費編列。㈤監測計畫。㈥督察小組規劃。二、請依委員( 單位) 意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」，特別要求本件開發單位要「詳加說明」審查結論所揭示之六大事項，且特別記明需送「全體」委員書面確認同意「後」，「始得通過」。由本件特殊的審查結論記載方式，可明瞭環評委員對本件有相當的關注，與過往案例有所不同。尤其，本件委員又曾經作過直接進入二階環評之決議，故絕非過往案例可以比擬。故退步言之，被告所稱「行政慣行」云云縱使可採，然該「行政慣行」是否能遽予援用於本案，顯有疑問。況且，被告所提諸案例，多半為規模不大、單純的集合住宅開發案。然而，本件為一般事業廢棄物掩埋場開發案，開發面積高達50.4公頃、掩埋之廢棄物容積高達數百萬立方公尺、基地全區平均坡度高達60.7% 、高低差達近300 公尺、毗鄰五重溪、周圍13萬住居民社區大樓密布、地底下遍布煤礦坑道，前舉於集合住宅案例的「慣行」，能否比附援引於本案，本件委員對此是否有形成法的確信，實有疑義。

②被告陳稱環評審查會所為全體委員之書面確認方式，為程序事項，旨在就覆核開發單位有無對委員意見之補正，予以完成而已，尚不涉及系爭公告審查結論之處分內容，有無違反或嗣後發生污染性環保重大事件應符公益性之評價，亦尚未具有重大私權之利害關係可擬，故法不明定採明示或法律規定之確認效力，即以默示方式為之，尚無有違反法之規定云云。惟查：環評審查之程序功能：按環境影響評估之審查，係對於「開發行為對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫」之審查（環評法第4 條第2 款參照），而主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（同法第3 條第1 項），主管機關應於收到開發單位檢具之環境影響說明書後50日內作成審查結論（同法第7 條第2 項），而審查結論認不須進行第二階段環境影響評估者，開發單位即可免辦理環評法第8 條以下第二階段環評應踐行之繁複程序。是以，環評審查攸關公益甚鉅，對於開發單位、當地居民權益及環境均有重要的影響，而委員意見之確認程序是否適法，既影響環評審查結論是否條件成就，並進而影響行政處分之合法性，自非被告所稱「不涉及系爭公告審查結論之處分內容，有無違反或嗣後發生污染性環保重大事件應符公益性之評價，亦尚未具有重大私權之利害關係可擬」等語。「中科三期案」，法院認為單一專業環評委員對於國民健康及安全重大影響有無之認定，具有決定性之關鍵地位：承上，另參照鈞院96年度訴字第1117號「中科三期開發計畫案」環評判決，即認系爭環評程序中，因Ｋ○○委員係唯一具有健康風險評估專業知識的委員，故該委員對於該案是否對國民健康及安全具有重大影響，具有決定性之關鍵。縱使環評委員多數通過環評，縱使開發單位對於委員意見已有形式上之回應（判決書第17至23、42頁），然而實質上並未針對周委員之審查意見作具體之回應，因此鈞院該號判決認定系爭環評審查未充分斟酌相關事項而出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊判斷，而有判斷之違法，並經最高行政法院駁回環保署上訴確定。故而環評委員之書面確認，並非如被告所陳僅文書補正聊備一格之程序功能而已，其確認當然具有公益性之評價功能，重要性殊不亞於被告所謂「有無違反或嗣後發生污染性之環保重大事件」。鈞院98年度訴更一字第92號判決，指出環評委員對於開發單位所提出之要求，必須開會決定，經由合議方能作成決策：再參照本掩埋場開發案另件鈞院98年度訴更一字第92號判決之認定：環評程序中對開發單位所提出之諸多要求，係加諸於開發單位之負擔，而且此等負擔是以「說明」義務之賦與而呈現，其是否被滿足則需被告所屬委員會實體審查，因此必須開會決定，在事務本質上，根本不可以用書面形式審查來確認負擔是否履行，應在合議制之精神下，由全體委員共同審查所有提出之資料，經過意見交換後，而形成決策（判決書第21、25頁）。由此亦足佐證委員書面確認之重要性，非可率爾容認默示之確認方式。

⑷僅以電話詢問或當面詢問之簡易程序，已難謂已踐行嚴謹之正當程序，遑論未待其有任何形式之回覆，即將其視為同意：況且，環評法第3 條第1 項及第2 項規定之立法旨趣，實因環境影響評估制度之所由設，旨在對生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能之影響程度及範圍，進行事前調查、預測、分析及評定（環評法第4 條第2 款參照），故特設兼納多數專家學者之委員會，作為審查之組織，藉以確保環評之專業性及公正性。因此，對於環境影響評估之結論，審查委員係主要決定權者，全體委員之意見，應以書面為之並具簽名，始得確認委員意見之真實性及委員責任之明確化，從而僅以電話詢問或當面詢問之簡易程序，已難謂已踐行嚴謹之正當程序，遑論未待其有任何形式之回覆，即將其視為同意。本件環評委員會經多次會議後作成審查結論時，既慎重其事載明：「依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意，始得通過」，被告自難便宜行事，以「未回覆者」視為同意，代替「書面確認同意」，置環境影響評估法特設專責組織，以利其獨立認事之法旨於不顧。

⒋綜上所述，本件「新店安康一般事業廢棄物掩埋場開發案」，任何人一望即知，其對於環境有重大之影響，有到現場現勘的環評委員，立刻建議本件應直接進入第二階段環評程序。但環評審查卻可以其他與環評審查判準無干之理由「為權宜計」便宜行事而令其未繼續進入第二階段評估程序；尤有甚者，被告無視審查結論通過環評所定之明確條件：「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」，又再一次「便宜行事」，在全體環評委員書面確認同意之前，即逕予公告通過系爭環評，實係視安康地區12餘萬居民生命財產之安危如敝屣，亦蔑視環評審查結論，詎被告今卻要求鈞院尊重環評委員之「判斷餘地」，實屬無理云云。

㈢提出被告90年8 月21日公告之90北府環一字第3036760 號處分、環保署93年12月14日環署訴字第0930049814號決定、環境影響說明書現勘紀錄、環境影響說明書第一次討論會會議紀錄、環境影響說明書第一次及第二次審查會議紀錄等件影本為證。

五、被告主張：

㈠程序部分：

⒈依環評法第3 條第1 項、第4 項規定，各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會、縣（巿）主管機關所設之委員會，其組織規程，由縣（巿）主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。參照被告87年1 月20日87北府法一字第004716號令發布及91年11月25日北府法規字第0910652050號令修訂之「臺北縣政府環境影響評估審查委員會組織規程」僅規範委員會之職權、組成方式、會議主席之產生、決議委員人數等，至對於委員意見確認方式並未規定。是有關環評委員意見之確認方式，法律未有明文規定，其性質僅為環評委員會之內部作業程序，並不會對外發生具體效力，對民眾而言，無需有法之確信。原告一再主張被告環評書面確認程序，在一般民眾間並未形成法的確信，實有誤解，合先敘明。

⒉自環評法施行後許多環保機關（如苗栗縣政府、雲林縣政府）長久以來皆以確認表寄送各委員，並加註若未於期限內回覆者，視為同意，並於實施多年後，訂定相關之確認作業要點，且環評委員亦從未表示異議，故此環評委員會之內部作業程序，已在各委員間形成確信，不致發生未經委員確認即率爾通過審查意見之情事。至何以環保機關需採用以確認表確認委員意見之作業方式，蓋環境影響評估為任一開發案件能否順利進行之前提要件，在環保意識日漸高漲之際，重要開發案件，必會成為媒體及民眾關注焦點，各方壓力紛沓而至，在所難免。環評委員面對環保團體及民意壓力，難免會有所顧慮。為避免環評案件審議因委員未表態而延宕不決，基於權衡環境保護與開發利益，故採取此一作業方式，並一直相沿至今。或有認為欲解決前開問題，尚有其他方法，然在無法律明文規定情形下，此亦僅發生行政行為是否妥當之爭議，易言之，此一作業方式縱有不當亦無違法。承上所述，本件環評委員意見確認程序不生違法之結果，原告起訴主張違反正當法律程序云云，委無足採。

⒊另有關環評審查會之決議在法律上，固為共同行為，其決議之生效方式，依現行環境影響評估法及其他相關法令等，均未如民法第272 條第2 項論及連帶債務之成立方式。限於「明示」或「法律規定」，而排除「默示」在內（按: 我國民法立法例，乃仿德國民法典第1202條之規定，惟德國民法典第427 條之規定得以推定為之。日本民法之規定，未如我國民法規定，彼邦學者尚有解釋得基於默示者）。在事理上，連帶債務已有涉及財產權之移動與歸屬事由，對債務人頗為不利，影響個人權益甚鉅，故民法明定成立方式，以昭慎重。環評附條件之審查結論，須經環評委員會全體委員書面確認，此攸關公告審查結論之處分內容及公益性評價；然其書面確認方式，為程序事項，尚不涉及系爭公告審查結論之處分內容，亦無關環保事件應符合公益性之評價，故法不明定採明示之確認方式。即以默示方式為之，亦無違反法之規範。又該審查會之會議決議，僅係提供被告作成環評審查結論之參考，最終應由被告以公告方式作成處分。雖最高行政法院92年裁519 號裁定，審認審查會之審查結論（實為決議）亦為行政處分，然此為個案之法院見解，並非判例。其中該裁定以環境影響評估法第16條及第22條規定，認為審查結論對開發單位已發生拘束力，認其屬行政處分實屬誤解，蓋審查結論雖經決議有條件通過，但被告仍有可能作成不受理決議【例如，若案經環評審查委員會作成有條件通過環境影響評估審查，請依委員（單位）意見補正後，將修訂本送環評委員書面確認同意後，始得通過之結論，後續若開發單位檢送之修訂本開發內容與有條件通過審查之內容差異過大，主管機關仍可要求退件或再送委員會續審。】。

⒋委員會之審查決議為環境影響評估法主管機關作成處分前之前置作業，此前置作業中委員意見之確認方式，應可由主管機關決定之，明示或默示皆無不可，此觀行政院環保署90年10月8 日(90)環署綜字第0065773 號公告「環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業事項」（鈞院卷3 第34至35頁，被證4 ）第3 點第㈣款之規定，亦採『視同無意見』方式為之，其確認方式之旨趣相同，而僅拘束內部環評幕僚業務處理方式，尚未具有重大私權之利害關係可擬。因此，現行環評法等法令，對此一確定書面之作業技術性事項，不予明定方式。而賦予環評委員議決所採納之其方式，除就該行政作業之合目的性，予以實施外，亦具有適法性無疑。

⒌經查苗栗縣政府、雲林縣政府所訂定之環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點（鈞院卷3 第36頁，被證5 ），亦載明書件確認期限，依個案特性，以5 至7日為限，委員、專家學者或相關機關未於上開確認期限內回覆意見，視同無意見，其期限屆滿後之回覆意見，亦不予處理，又電話詢問其他縣、市政府表示，並未訂定確認作業要點，而是依環保署確認要點辦理。

㈡有關原告主張本件環評案被告未進入二階段環評，係有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計云云。查本件未繼續進行第二階段環評審查之理由，並未於該程序審查結論上記載，雖先前環評審查會議紀錄載有「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」，然環評委員本可就不清楚或有疑慮之處，於審查會中暢所欲言，會議紀錄亦係對委員之發言詳實紀錄，故在歷次會議紀錄中可見委員提出許多疑義。惟雖委員在會中表示意見，但透過會議討論過程及開發單位補充意見，環評委員心證可能會有所變動，但委員不一定會再度發言闡述其心證內容，易言之，僅就會議紀錄之委員發言意見，不足以一窺委員真實心證為何，委員最終意見是表現在審查結論。本件之所以未進入二階段環評，是因為針對委員意見及審查結論所附條件，開發單位已補充說明並詳見環評說明書中，經函送委員確認，委員並無表示異議。故原告前開主張，純係一己惴測，並非本件未進入二階段環評之真正原因，應無足採。

㈢有關書件確認部分：查本件環評於90年3 月15日環境影響評估審查委員會第二次審查會議，作成有條件通過環境影響評估審查之結論，並請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。被告遂於90年7 月20日90北府環一字第264807號函（鈞院卷3 第23至25頁，被證1 ）檢送「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程環境影響說明書（修訂本）」、「新店安康一般事業廢棄物掩埋場第一類乙級設置許可申請書件」、各乙冊及確認表乙份予『全體委員』，雖僅有Ｉ○○、Ｊ○○二位委員在該確認表同意認可欄打勾，並依行政慣例於確認表附記「請於90年7 月27日以前將審查結果傳真或函復本局，如預期未復則視為同意認可」，被告遂依確認結果，於90年8 月21日90北府環一字第303676號函（鈞院卷3 第26頁，被證2 ）檢送「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程環境影響說明書審查結論公告」影本乙份，請開發單位黃○○○○○○○，確實依公告內容辦理，並納入定稿本中。該審查結論公告並副知全體環評委員，嗣後，環評委員並無提出異議。檢送被告機關87、88、89年環評案件確認相關佐證資料供參（鈞院卷3 第27至33頁，被證3 ）。

㈣有關未依環評法第8 條規定進入第二階段環境影響評估，即剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利部分：

⒈按「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會」，環評法第3條第1項定有明文。另依據臺北縣政府環境影響評估審查委員會組織規程（鈞院卷3第37至38頁，被證6）第2條臺北縣政府環境影響評估審查委員會之職權如下：⑴目的事業主管機關轉送之環境影響說明書或環境影響評估報告書初稿之審查、⑵開發單位檢送之環境影響調查報告書之審查、⑶環境影響評估相關之環境保護政策與措施之建議及⑷其他有關環境影響評估事項之建議與審查。其目的不外乎，藉由相關學術專長及實務經驗之專家組成之審查委員會，進行專業審查。

⒉次按環評法施行細則第43條規定，主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：⑴通過環境影響評估審查。⑵有條件通過環境影響評估審查。⑶應繼續進行第二階段環境影響評估。⑷認定不應開發。⑸其他經中央主管機關認定者。由此觀之，究應採何種型態（即是否應進行二階段環評程序），自應由具專業審查環境影響說明書權限之環評委員，本於職權及專業知能，行使判斷結論，本件既經臺北縣政府環境影響評估審查委員會委員做成「有條件通過環境影響評估」之共同審查決議結論，被告依法辦理之公告事宜。本件雖無作成應繼續進行第二階段環境影響評估之審查結論，其審理過程，89年12月7 日辦理現地勘查、89年12月21日第一次討論會、90年2 月22日第一次審查會議、90年3 月15日第二次審查會議，皆有開會通知單邀請新店市議員、代表會及市公所，並出席與會。後續若開發單位於開發行為經目的事業主管機關許可後動工前，仍應依環評法第7 條第3 項及其施行細則第22條至開發行為所在地辦理公開說明會。

⒊本件是否需第二階段環評審查，係有否環評法施行細則第19條各款之情形之一者，被告就上述各款之答覆說明如被證7 所示（鈞院卷3 第39至41頁，被證7 ），茲證明本件並無需進入第二階段環評審查之依據。

⒋統計行政院環境保護署85年至97年有條件接受開發之案件數共計586 件，其中一階通過環評審查計有512 件、二階通過環評審查僅74件；另統計83年至97年臺北縣政府有條件審查通過之環評書件（含環說書及評估書）共計141 案，其中進入第二階段審查亦僅有5 件，可知多數案件於第一階段即可完成審查。（鈞院卷3 第42頁，被證8 ）

㈤又有關交通、水文、水質地形、地質仍認有許多問題尚待釐清部分，茲彙整本件歷次環評審查過程有關委員、單位等針對上述爭點所提意見及第三人欣服公司於審查會中已逐一答覆說明之對照資料（鈞院卷3 第43頁至52頁，被證9 ）。

㈥針對最高行政法院爭點部分：

⒈關於「開發場址鄰近人煙稠密區，不宜貿然選址於此社會敏感區內」部分：經查，本場址為封閉型山谷地質條件佳，場址內植生非為原生樹林，亦無瀕臨絕種保育類動物，且非位於環境敏感區位。場址內無住戶，場址至主要道路（安康路）間住戶稀少（僅7 戶）；而場址緊鄰新店資源回收廠，便於縣政府處置其焚化產生之灰渣。另本場址於規劃時掩埋面距場區出入口約380 公○○○區○○○○○○道路約400 公尺，已考慮安全退縮及景觀視覺之衝擊。且運輸車輛以安康路為主，已避開人口最稠密處。（參現勘意見委員一、1 ）。

⒉關於「計畫場址面臨安康路，而安康路目前交通服務水準已達E 或D 級（已經飽和壅塞），本案所增加交通量將對安康路造成嚴重影響」部分：經查，安康路之尖峰時間為上午7:00-8:00 及下午18:00 -19:00，本場營運時間為10:00-17:00 已避開尖峰時間；再者，五重溪便道拓寬工程預計於91年6 月完工（89年11月至91年6 月），未來運輸車輛建議利用五重溪便道為主要進出道路，可減輕對交通影響。在五重溪便道未完成前，經評估仍可維持現況之服務水準（D級）。（參現勘意見委員三、1 ）

⒊關於「開發單位對於道路及路口的評估結果，其服務水準似乎過於樂觀，與現況不甚相符」部分：關於「平均行駛速率」評估，詳見交通影響分析報告第10頁1.3.3.2 節及第14至18頁第三章。（參第一次討論會交通局意見1 ）

⒋關於「建議針對安全、交通及民意部分做更深入之評估」部分：本開發單位將會針對民眾所關切的問題，加強改善環境品質並暢通與民眾之溝通管道，如設立信箱或電話專線，以求民眾的了解，避免反彈。另本場將優先接收新店地區資源回收廠之灰渣及一般事業廢棄物，改善新店地區的廢棄物問題，並將依據環評法之規定辦理公開說明會，邀請主管機關、民意代表、當地及鄰近地區之里長、居民等參加，並登報及於各適當場所公告周知，以期達到資訊公開及保障民眾資訊權。（參交通影響詳附錄

十二、廢棄坑道與基地安全性評估詳說明書6.2.1 節、邊坡穩定分析詳說明書7.1.1 節及附錄十六，水土保持設施詳說明書5.4 節及附錄十七、第一次審查會委員（單位）綜合意見2 ）

⒌關於「將造成交通重大影響」部分：可參有關交通影響詳見附錄十二及第一次審查會委員（單位）綜合意見3。

⒍關於「當地交通狀況不佳，若利用五重溪便道行駛，對交通改善恐影響不大」部分：參考「放眼新店」第七期，安康外環道路預計93年底開工，將可紓解○○○區○○路擁塞車流。有鑒於北縣一般廢棄物之處置問題緊迫，敬請支持開發本案以解決新店地區一般事業廢棄物之最終處置問題。並可避免廢棄物因無處可倒所衍生之環境污染，如事業廢棄物任意棄置於溪邊或露天燃燒之行為。經查，本件除在環境影響說明書階段接受委員審查外，之後仍需提送水保規劃書、興辦事業計畫書、水土保持計畫書、水污染防治措施計畫、廢水處理廠功能測試、廢水處理廠排放許可、試運轉計畫書、操作許可等送建設局、環保局…. 等相關單位審查，除工作團隊專業分析外，並經各單位把關，本基地開發在安全性應屬無虞。（參第一次審查會委員（單位）綜合意見7 ）

⒎關於「交通服務水準目前在Ｆ級，全日時段皆塞車」部分：經查，本場之營運時間訂為AM 10:00~PM 5:00，已避開交通尖峰時段，另本場接受新店資源回收廠之灰渣，亦減少了該廠對外之交通量，因此本計劃對交通應不致有嚴重影響。（參第一次審查會議新店市民意見1 ）

⒏關於「五重溪便道完工通車後，對此案交通量紓解，評估過於樂觀」部分：經查，○○○區○○○○○○○段服務水準確實不佳，但離峰時段服務水準仍可維持D 級以上，經本案交通衝擊分析結果，規劃營運時段避開交通尖峰以為因應。本件量新店市進行中之交通建設計畫之預計時程，其中五重溪便道高架工程路線與安康路平行，對紓解安康路之效益不容忽視，而俟推動中之安康都市○○道路完成後，更可有效紓解當地交通流量。總之，在本件營運規劃時段避開交通尖峰時段，及政府對新店地區交通改善建設計畫如期推動情況下，經交通衝擊影響評估，本開發案對當地交通服務水準不致有太大負面影響，於營運時段可維持D 級以上服務水準。（參第一次審查會交通局意見2 ）

⒐關於「交通影響分析應再檢討」部分：檢討交通影響分析方法部分，已補充說明。（參附錄十二交通影響分析報告第2-11頁及第二次審查會委員意見13）

⒑關於「開發單位調查的交通量、平均行駛速率、服務水準數據，應與現況吻合，如落差過大，請再重新測量」部分：本件分析所用交通量調查資料，係由本件於89年11月5、7 、14日實地調查結果，並於90年1 月3 日進行補充調查。（參交通影響分析報告第5 頁1.3 節說明及附錄）依調查結果，本件○○○區○○○○○○○段交通服務水準為E 至F 級（7:00-9:00 AM及17:00-19:00 ），而離峰時段（本件擬營運時段10:00AM- 17:00PM) 交通服務水準為C 至D 級，應與現況感知相符。（參第二次審查會交通局意見1 ）

⒒關於「目標年（93年）的交通量較現況（90年）的交通量，無增反減（安康路），報告中僅就最後結果顯示，並未提供交通量遞減的數據預測分析」部分：本件針對未來年交通影響分析之假設條件說明，已詳述於附錄十二交通影響分析報告第14頁3.1 節說明。係假設交通量年平均自然成長率為2%，並考慮相關建設計畫及其時程，納入未來年路網重新進行指派。依指派結果，可看出安康路部份路段，安康路因五重溪便道工程完工，可移轉其安坑往來台北市區部份車流至五重溪便道，依交通量指派結果顯示，安康路約移轉22% 交通量至五重溪便道，交通量獲得紓解。（參第二次審查會交通局意見2 ）

⒓關於「對於另覓其他替代道路至今開發單位仍無具體方案，足證本案對安康路依賴程度之大，無論從那一個方向清運，務必行經安康路才能進入本掩埋場，此為不爭之事實，故本開發案對該路段交通服務水準必有一定影響( 縱使在非尖峰時段營運) ，請將報告書中有關『不致有太大負面影響』『與現況相同』等詞刪除，以符合現況」部分：本件對安康路交通服務水準確有一定影響，但因五重溪便道完工，疏解安康路交通量，故雖各項交通績效指標有惡化趨勢，但於目標年服務水準(LOS) 仍可維持與現況相同之服務水準。本件將修正對交通影響程度之形容文字，請詳見附錄十二交通影響分析第16-17 頁3.4 節說明文字。（參第二次審查會交通局意見6 ）

⒔關於「基地面積高達50公頃餘，實際開發面積亦有30公頃左右；有關基地開發後造成之地表逕流改變，除基地內本身之水保防災工程外，下游地區之區域排水系統於暴雨期間是否有足夠容量承受因本案開發所增加之排水量，是否可能造成下游地區淹水？請一併妥善評估」部分：本計畫區之集水面積共計50.708ha, 開發前之25年頻率洪峰流量Q25=15.916cms,於開發區下游設置滯洪池（五十年頻率標準）遲滯開發後之50年頻率洪峰流量（19.127cms ）, 使開發後之最大放流量Qo=15.893cms,小於開發前之25年頻率洪峰流量, 故本開發計畫不致因開發之行為而增加下游之承受水量。○○○區○○○○○○道為五重溪, 其寬度為20m,深度為6.5m, 如當水深為5.2m時, 坡度為1%, 曼寧n 值取0.020,其排洪量為1180.6cms,排洪量遠大於Qo=15.893cms, 應不致受本計畫之放流量所影響, 故亦不致造成下游地區之淹水問題。（參第二次審查會環保局意見5 ）

⒕關於「請說明，並補充五重溪枯、豐水期之流量資料」部分：施工及填埋期間若遇大雨將可能造成局部表土流失，因此擬先於下游谷口處構築沉砂池及防洪調節池，防止施工區內泥砂流出影響河川水質，詳說明書7.1.2 節。且查廢棄物掩埋場之放流水標準為化學需氧量200mg/l ，懸浮固體50mg/l，本計畫將以此兩項指標進行評估，詳說明書7.1.2 節。另外參考相關之垃圾掩埋場放流水重金屬之分析，顯示重金屬中以鐵、鋅及鎳較高（廢水處理廠為二級處理），主要因素為垃圾中含有鐵灌或電池等產生，依據環保署之統計，台北縣一般事業廢棄物主要以灰渣、污泥及垃圾為主，重金屬含量較低，且本場廢水處理廠為三級處理，對於重金屬去除率可達80% 以上，減輕對河川水質之影響。且後續監測計畫中監測項目地下水及承受水體亦有監測重金屬項目，可達監督之目的。承受水體五重溪之流量資料0.1 CMS 為實測值(90 .1)。本計畫委託台旭環境科技中心股份有限公司於90.4.12 （枯水期每年11月至4 月）及90.5.02 （豐水期每年5 月至10月）於承受水體（五重溪預定放流口及其上下游進行流量監測，結果如表6.2.2-2 所示，詳附錄五。（參第二次審查會環保局意見9 ）

⒖關於「請對於施工中、營運中及封閉期間所可能造成該承受水體水質影響加以評估說明」部分：詳說明書7.1.2節。（參第二次審查會環保局意見1）

⒗關於「本區地下水水位相當高，然於報告中始終未補充基地地下水之水文與水質現況調查資料」部分：已補充基地地下水之水文與水質現況調查資料及分析，詳說明書6.2.2 節。（參第二次審查會環保局意見7 ）

⒘關於「基地內有廢礦坑道，如產生沈陷，是否可能造成不透水布之破裂及滲出水收集管線之斷裂，請補充分析」部分：工址內煤層距離地表達279m以上，煤層、廢礦坑道處因回填引致之應力增量小於3%，故地表之沉陷主要來自於深度較淺之地層。而此部份之沉陷對於不透水布之影響已於設計中充分考慮。依據地質鑽探報告，本區於52年之前已經開始有採煤活動，而相鄰地區更早在36年已有採煤活動（例如長豐煤礦在36年8 月開發新坑，依據臺灣礦業史上冊, 1966, p.781 ），所以估計太乙煤礦採煤活動前後進行時間可能有二十至三十年。太乙煤礦舊有坑道廢棄距今已有20年以上的時間。支撐的坑木應早已腐爛，失去支撐坑道的功用。坑道塌陷與地表可能發生的沈陷估計均早已完成，所以不致於再出現此類工程地質問題。另外本場底部舖設皂土，若有破洞遇水自動膨脹修補而阻水（膨脹15倍以上）防止滲出水污染地下水。依不透水布之物理特性其伸長率可達500%以上，可避免不透水布之破裂。（參第二次審查會環保局意見8）

⒙關於「已開發煤坑之應力集中效應未評估」部分：本工址附近並無現地應力量測資料，K 值選取之考量如下：(a) 回填之最大梯度方向與地層之走向夾角約60°，與構造應力作用方向呈斜交；(b) 參考北宜高速公路、北二高等大型建設計畫隧道分析中，有關現地應力部份多取K 值為1.0 。本部份將補充說明於報告中。岩體力學參數係依據「新店安康一般事業廢棄物掩埋場新建工程地質調查分析報告書」分析報告書（中聯工程技術顧問有限公司）中有關地質調查與室內試驗結果之建議值；煤層範圍不論未開採或已開採，皆視為已開挖煤層，分析結果傾向保守，另已開挖煤層之力學參數則參考「新店安康一般事業廢棄物掩埋場新建工程地質調查分析報告書」分析報告書（中聯工程技術顧問有限公司）以及北宜高南港二號隧道已開挖煤層區之分析參數選取。國內煤坑之尺寸通常僅2m*2m 或更小，相較於數十公分至1m厚的片狀已開挖煤層，其規模甚小，故對於本案之地表沉陷，其影響程度亦小於已開挖煤層，另由分析結果顯示已開採煤層對地表沉陷之影響甚小，屬於工程可處理範圍，故已開挖煤坑之影響應可忽略。本件分析沉陷分析中地層材料採莫爾庫倫破壞準則，數值分析中已納入剪應力增量引致破壞之考量，分析結果並無剪應力破壞發生，故報告中未比較剪應力增量，而採主應力增量做為可能引致沉陷量之比較基準。有關剪力破壞之考量已補充說明於報告中。（參第二次審查會委員意見25）

⒚關於「基地全區之坡度頗高，五級坡佔28.3% ，六級坡佔56.6% ，全區之平均坡度高達60.7% ，請…分析其相關結構物之安全性」等疑慮。經核似已該當於前揭環評法第8 條及同法施行細則第19條所定：「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響『之虞』」部分：本計畫掩埋區域坡度分析及掩埋深度圖詳見附錄十七。；邊坡穩定分析成果詳見附錄十六。（參第二次審查會環保局意見6 ）

⒛關於「有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力『之虞』」部分：依據環評法第6 條開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：㈠開發單位之名稱及其營業所或事務所。㈡負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。㈢環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。㈣開發行為之名稱及開發場所。㈤開發行為之目的及其內容。㈥開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。㈦預測開發行為可能引起之環境影響。㈧環境保護對策、替代方案。㈨執行環境保護工作所需經費。㈩預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。參照環說書定稿本第六章對於地形及地質、水文及水質、空氣品質、噪音及振動、生態環境、景觀遊憩、社會經濟、交通環境、文化古蹟等皆已提出環境現況調查。並於第七章提出預測開發行為可能造成之環境影響，再於第八章提出施工及營運期間之環境保護對策及環境監測計畫，另參照定稿本第十章預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表所述，本計畫之開發及營運期間對於地形及地質、水文及水質、空氣品質、噪音及振動、生態環境、景觀遊憩、社會經濟、交通環境、文化古蹟等僅屬輕微性之負面影響或無影響。關於「對當地眾多居民之權益，有顯著不利之影響『之虞』」部分：參照參照定稿本第十章預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表中有關社會經濟之影響：

⑴施工期間：對於場址附近地區之土地利用，將因施工期間車輛進出所造成環境品質降低而間接受到影響，惟其影響特性為局部，暫時性且可回復性者。

⑵營運期間：就場址附近土地利用而言，可能因民眾本身先入為主的排斥觀念及營運不佳所排放之二次污染，運輸卡車沿線噪音、臭味等而降低原有土地之利用價值、強度及種類。

⑶封閉期間：本場填滿封閉後，由於形成一平緩開闊之廣大空間，若加以妥善利用，如做為運動休閒生態公園、高爾夫球場、運動場及滑草場等，對當地生活品質、土地利用將有正面影響。關於「對國民健康或安全，有顯著不利之影響『之虞』」部分：本掩埋場之設置為提供本縣一般廢棄物及一般事業廢棄物之掩埋，其中一般廢棄物包括有垃圾、動物屍體、其他非事業機構所產生足以污染環境衛生之固體廢棄物；一般事業廢棄物包括廢塑膠、廢橡膠、廢玻璃、陶瓷等，建材廢料、污泥、油泥、無害性集塵灰、無害性灰渣等其他無害性廢棄物，並訂定嚴格之進場管制辦法，避免有害事業廢棄物進入本場至污染環境。另施工期間對於基地之安全排水、攔砂設施、滯洪設施，以防止暴雨之侵蝕沖刷，此外亦規劃防災土堤、臨時排水溝、臨時滯洪兼沉砂池、安全圍籬等防災措施種類，並設有水位觀測井、頃斜觀測井、結構物頃度盤、地表沉陷點等監測儀器，做為邊坡長期安全監測。

㈦提出90年7 月20日90北府環一字第264807號函、90年8 月21日90北府環一字第303676號函檢送「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程環境影響說明書審查結論公告」、87、88、89年環評案件確認相關佐證資料、98年10月2 日環署綜字第0980087996號函及90年10月8 日(90)環署綜字第0065773 號公告、苗栗縣政府、雲林縣政府所訂定之環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點、臺北縣政府環境影響評估審查委員會組織規程、有關環境影響評估法施行細則第19條各款之對照說明、環保署85年至97年有條件接受開發之案件數統計表及被告83年至97年臺北縣政府有條件審查通過之環評書件統計表、「新店安康一般事業棄棄物掩埋場興建工程環境影響說明書」中有關交通、水文、水質、地形、地質、管理、民意等審查意見及回覆說明彙整等件影本為證。

六、按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462號、第553 號解釋理由書及釋字第319 號不同意見書意旨參照）。

七、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷，及本院前審判決、最高行政法院判決附本院前審案卷及最高行政法院案卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。

八、本件被告90年8 月21日公告之環境影響說明書之審查結論（有條件通過環境影響評估）有以下之違誤：

㈠按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環保署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」；「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（下稱委員會）。」；「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：…。」；「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：…六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。一○、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」；「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」；「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」；「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」；「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」；「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（下稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。」；「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關。」；「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關應於六十日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」；「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」，行為時環評法第2 條、第3 條第1 項、第5 條第1 項、第6 條、第7 條、第8 條、第9 條、第10條第1 項、第11條第1 項、第12條、第13條第1 項、第2 項及第14條分別定有明文。次按「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指左列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」；「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」，行為時環評法施行細則第19條及第43條設有規定。由此可知，依環評法第5 條規定，所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依同法第6 條規定先實施第一階段環境影響評估，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，依同法第6 條規定應記載事項，檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「有重大環境影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。倘不須進行第二階段環評，最後才有開發單位舉行「公開說明會」（同法第7 條第3 項），中間過程均無公共參與，而最後的說明會，只是在使開發單位得以闡釋其計畫構想，並與居民溝通，以減少日後實施開發的阻力。而進入第二階段環評後，由開發單位「將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示」（同法第8 條第1 項第2 款），公開資訊，使居民知悉而能參與；再由「開發單位舉行公開說明會」（同法第8 條第2 項），使當地居民可在說明會上對於說明書中有不詳盡之處，可以要求開發單位說明；接著，有關機關或當地居民可以書面提出意見（同法第9 條）；再者，為避免評估浮濫不實，由主管機關邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表「界定評估範疇」（同法第10條），且依環評法第11條第1 項規定，開發單位「應」參酌彼等意見編製並提出評估書初稿，繼由目的機關會同主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民進行現址勘察及舉行聽證會（公聽會），並作成紀錄（第12條第1 項）；最後，由「主管機關作成審查結論」（第13條第2 項）。由此兩階段之程序比較可知，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的程序。又環評法第8 條既規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估者」，而該法第8 條所稱之「重大影響」，則例示規定於環評法施行細則第19條各款。可見只要開發案具有其中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之，合先敘明。

㈡按行政法院對於行政機關就不確定法律概念之判斷，因法律概念涉及事實關係而其涵攝有誤，或法律概念之解釋有違背解釋法則或牴觸既存之上位規範之違法情事時，得予撤銷或變更，前揭大法官解釋意旨可資參照。本件被告就最高行政法院發回有關系爭開發案對環境有無重大影響「之虞」，是否不須進行第二階段環境影響評估各節，雖舉各該事項主張說明如前揭五、被告主張：( 六) 即被告提出之被證10（本院卷3 第53至57頁）。惟查，就事實關係以觀，依歷次環評委員會議紀錄及現場勘察紀錄（本院前審卷1 起訴狀附件3 至附件6 ）所示，有諸多委員或相關機關提出本件開發案對於環境如何影響之問題，諸如：「開發場址鄰近人煙稠密區，不宜貿然選址於此社會敏感區內」、「計畫場址面臨安康路，而安康路目前交通服務水準已達E 或D 級（已經飽和壅塞），本案所增加交通量將對安康路造成嚴重影響」、「開發單位對於道路及路口的評估結果，其服務水準似乎過於樂觀，與現況不甚相符」、「建議針對安全、交通及民意部分做更深入之評估」、「將造成交通重大影響」、「當地交通狀況不佳，若利用五重溪便道行駛，對交通改善恐影響不大」、「交通服務水準目前在Ｆ級，全日時段皆塞車」、「五重溪便道完工通車後，對此案交通量紓解，評估過於樂觀」等；尤其，第二次審查會，委員綜合審查及相關機關表達之意見，仍認有許多問題尚待釐清，諸如：⑴交通方面有「交通影響分析應再檢討」、「開發單位調查的交通量、平均行駛速率、服務水準數據，應與現況吻合，如落差過大，請再重新測量」、「目標年（93年）的交通量較現況（90年）的交通量，無增反減（安康路），報告中僅就最後結果顯示，並未提供交通量遞減的數據預測分析」、「對於另覓其他替代道路至今開發單位仍無具體方案，足證本案對安康路依賴程度之大，無論從那一個方向清運，務必行經安康路才能進入本掩埋場，此為不爭之事實，故本開發案對該路段交通服務水準必有一定影響（縱使在非尖峰時段營運），請將報告書中有關『不致有太大負面影響』、『與現況相同』等詞刪除，以符合現況」；⑵水文、水質方面有「基地面積高達50公頃餘，實際開發面積亦有30公頃左右；有關基地開發後造成之地表逕流改變，除基地內本身之水保防災工程外，下游地區之區域排水系統於暴雨期間是否有足夠容量承受因本案開發所增加之排水量，是否可能造成下游地區淹水？請一併妥善評估」、「請說明，並補充五重溪枯、豐水期之流量資料」、「請對於施工中、營運中及封閉期間所可能造成該承受水體水質影響加以評估說明」、「本區地下水水位相當高，然於報告中始終未補充基地地下水之水文與水質現況調查資料」、「基地內有廢礦坑道，如產生沈陷，是否可能造成不透水布之破裂及滲出水收集管線之斷裂，請補充分析」；⑶地形、地質方面有「已開發煤坑之應力集中效應未評估」、「基地全區之坡度頗高，五級坡佔28.3% ，六級坡佔56. 6%，全區之平均坡度高達60.7% ，請…分析其相關結構物之安全性」等疑慮。被告雖試圖就該等事項提出明系爭開發案對於環境並無重大影響云云（參見被證10，本院卷3 第53至57頁）；惟按環評法第8 條規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估者」，而該法第8 條所稱之「重大影響」，則例示規定於環評法施行細則第19條各款，足見只要開發案具有其中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之，已如前述。而前開該等疑慮所呈現之事實關係，客觀上核已該當環評法第8 條及同法施行細則第19條所定：「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響『之虞』」、「有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力『之虞』」、「對當地眾多居民之權益，有顯著不利之影響『之虞』」、「對國民健康或安全，有顯著不利之影響『之虞』」等情形，然系爭審查結論卻係「有條件通過環境影響評估」，而認不須進行第二階段環境影響評估云云。綜上規定及說明以觀，其對前揭各項「之虞」之法律概念之解釋，即有應涵攝而不涵攝違背解釋法則之情事，且亦違反第一階段僅係過濾篩選程序及環評法設計二階段之審查機制之立法意旨。

㈢按行政法院對於行政機關之判斷有出於與事物無關之考量，即違反不當連結禁止之違法情事時，得予撤銷或變更，前揭大法官解釋意旨可資參照。被告主張原告所稱本件環評案被告未進入二階段環評，係有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計…，並非本件未進入二階段環評之原因，系爭審查結論並無不當連結之情事云云。經查，本件未繼續進行第二階段環評審查之理由，雖未於原行政處分（審查結論）上有所記載，但從先前環評審查會議紀錄所載：「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計…」（本院前審卷1 起訴狀附件5 ），論據如下：本案「第一次討論會」時，審查結論為「建議進行第二階段環境影響評估，惟於下次委員會會議討論議定」，然下一次會議委員綜合審查意見的第一個意見卻為「本案因涉及㈠地方民意㈡交通影響㈢安全課題等課題之關係繁複，有待仔細釐清，故原建議應直接進入第二階環評，惟有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」，因此該次審查結論未再「建議進行第二階段環境影響評估」，而變更為「請依委員（單位）意見補正後，再送委員會審查，並請就左列事項詳加說明：一、地方民意。二、交通影響。三、安全。四、污染防治。」。且觀諸歷次審查會議紀錄，除該項「處置問題緊迫，故為權宜計」外，尚無對系爭開發行為有利之意見者。惟按環境影響評估之目的，依環評法第1 條規定，係「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」，而依據環評法之規定，審查是否應進入第二階段環評之判準在於是否「開發行為對環境有重大影響之虞」，並不包含開發行為是否得以疏減其他地方廢棄物之處置問題至明，是該項「權宜計」之理由，核係出於與事物無關之考量，違反「不當連結禁止」之原則。何況於環評委員會開會當時，亦未提出任何資料揭示臺北縣當時日產一般事業廢棄物噸數之數據與目前轄區內可使用之焚化爐及掩埋場每日可處理之噸數、使用年限之數據，以佐證「臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫」情形，故所謂「鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」云云，亦乏論據。被告所稱系爭審查結論並無不當連結之情事云云，依前所述，核不足採。

㈣按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，行政程序法第7 條定有明文。且環境影響評估之目的，係「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」，而依據環評法之規定，對環境有不良影響之虞之開發行為，必須由開發單位檢具環境影響說明書交由主管機關審查，於此審查階段開發單位所提之環境影響「說明」書，僅係開發單位於提出申請開發許可之前，自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，而由環評審查委員過濾掉不會對環境造成重大影響之虞之開發案。經查，本件原告主張本案開發面積高達50.4公頃，高低差達近300 公尺，掩埋之廢棄物容積高達數百萬立方公尺，毗鄰五重溪，周圍13萬住居民社區大樓密布，地底下遍布廢礦坑道（故多年來安坑地區山坡地社區住宅開發林立，惟本區則無任何開發案）；且環評審查委員亦認知到前述( 二) 所記載對環境有重大影響之疑慮，惟系爭審查結論卻令本案停留在僅由主管機關形式審查之第一階段環「說」，而不使其進入第二階段有主管機關、目的事業主管機關以外其他有關機關、團體、學者、專家及居民代表參與的實質環境影響「評估」程序，是否能達到前開「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之行政目的顯有疑問。又本案如係因臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫，故「為權宜計」不進入第二階段環評，除有前述違反不當連結禁止之違誤以外，亦與最小侵害原則有悖。蓋如為緊迫計，得選擇其他增加行政效率之方法，而非「權宜」不進入第二階段環評。此外，被告雖稱系爭開發案未依環評法第8 條規定進入第二階段環境影響評估，不致影響環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利云云。惟依前所述，本件系爭開發案不進入第二階環評，不僅對當地居民程序參與權及其實體基本權益造成侵害之虞以外，甚至可能因未進入第二階段環評，欠缺民眾參與及溝通程序，造成當地居民不安、反彈及抗爭，而造成開發案延宕，損及公益及開發單位之利益。且縱認本件不進入第二階段環評仍可達到前開「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之行政目的，惟在第二次審查會尚有前述諸多疑義及補正要求之情形下，主管機關環評委員會不再召開第三次審查會，卻決議「先通過、再審補正資料」，此項做法，揆諸前揭說明，已與最小侵害原則有違；且少開一次審查會所達到之利益與其可能造成之損害相較，亦顯失均衡。

㈤本件環評之審查結論為：「一、有條件通過環境影響評估，並請就左列事項詳加說明：( 一) 管理計畫。( 二) 交通評估。( 三) 承諾事項。( 四) 經費編列。( 五) 監測計畫。( 六) 督察小組規劃。二、請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」（本院前審卷1 起訴狀附件6 ）。依文義解釋，所謂「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」，係指明須「全體」委員「書面確認」同意後始得通過。關於本件補正意見「是否」送全體委員書面確認同意乙節，被告主張該審查結論作成後，經補正之意見曾以書面送請全體委員表示意見，但僅有2 名委員回覆同意，其餘13位委員均未回覆，乃依慣例，未回覆者，視為同意云云。又本案經監察院調查後，被告曾再度以電話或當面向當時未回覆之8 位委員詢問意見，其中1 名表示不復記得曾有徵詢意見一事，1 名表示不便表示意見，6 名委員則同意。其餘5 位縣政府主管之委員，則未予詢問（參見本院前審卷1 原證21）。觀諸上情，則本件補正意見並未送「全體」委員「書面確認」同意。被告雖稱為避免環評案件審議因委員未表態而延宕不決，補正意見委員未回覆者，視為同意，已在各環評委員間形成確信，即以默示方式為之，亦無違反法之規範，此觀行政院環保署90年10月8 日(90)環署綜字第0065773 號公告「環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點」第3 點第㈣款之規定，亦採「視同無意見」方式為之，而環評法施行後許多環保機關（如苗栗縣政府、雲林縣政府）長久以來皆以確認表寄送各委員，並加註若未於期限內回覆者，視為同意，苗栗縣政府、雲林縣政府所訂定之環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點，亦載明書件確認期限，依個案特性，以5 至7 日為限，委員、專家學者或相關機關未於上開確認期限內回覆意見，視同無意見，其期限屆滿後之回覆意見，亦不予處理云云。惟查，本件環評之審查期間為89年12月至90年3 月間，行政處分之公告日為90年8 月21日，而被告所舉環保署「環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點」係於90年10月8 日公告發布（本院卷3 第34至35頁，被證4 ），所舉之苗栗縣及雲林縣，前者在95年11月20日才公告發布作業要點，後者則係於90年12月17日發布（本院卷3 第36頁，被證5 ），而被告之「台北縣政府環境影響評估書件或補正事項確認作業要點」，係至94年1 月26日才發布（本院卷3 原證1 ），該等法規均在本件環評審查期間及行政處分公告之後公告發布，故被告所稱本件行為時補正意見委員未回覆者，視為同意，有何法規依據或法之確信，被告並未舉證以實其說。且本件環評之審查結論既明載補正意見送「全體」委員「書面確認」同意後，始得通過；則可否引據前揭法規，將委員未於確認期限內回覆意見，視同「無意見」，解釋成為經委員「書面確認同意」或「默示」同意，實有疑問。況且，環評法第3 條第1 項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。…」；同條第2 項規定：「前項委員會任期2 年，其中專家學者不得少於委員會總人數3 分之2 。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」，核其立法旨趣，係因環境影響評估制度，旨在對於生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能之影響程度及範圍，進行事前調查、預測、分析及評定（環評法第4 條第2 款參照），故特設兼納多數專家學者之委員會，作為審查之組織，藉以確保環評之專業性及公正性。職是，對於環境影響評估之結論，審查委員係主要決定權者，全體委員之意見，宜以書面為之並具簽名，始得確認委員意見之真實性及委員責任之明確化。從而，僅以電話詢問或當面詢問之簡易程序，已難謂已踐行嚴謹之正當程序，遑論未待其有任何形式之回覆，即將其「視為」同意。本件環評委員會經多次會議後作成審查結論時，既載明：「依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意，始得通過」，被告自難便宜行事，以「未回覆者」視為同意，代替「書面確認同意」，置環境影響評估法特設專責組織，以利其獨立認事之法旨於不顧。本件環評審查結論雖經被告公告在案，而對外發生法律效果，惟依前所述，其補正意見未經全體委員以書面確認同意，所為行政處分即有程序上之瑕疵，於法尚有違誤。

九、原告訴請撤銷系爭公告之審查結論，為有理由：綜上所述，本件被告90年8 月21日公告之環境影響說明書之審查結論（有條件通過環境影響評估），於法有違，訴願決定遞予維持，亦有違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。

十、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭