臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年12月9日辯論終結

原告

甲○○○○○○○○

訴訟代理人

林國漳 律師

被告

台灣電力股份有限公司

代表人

乙○○(董事長)住

訴訟代理人

陳玫瑰 律師

　　　　　　陳君漢　 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年6 月19日訴0000000 號審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告即永豐水電行容許訴外人蘭陽工程股份有限公司借用其名義參與被告所辦理之「3ZB0301 等135 件配電外線工程帶料發包」採購案，以免參與投標之廠商未達3 家導致流標。原告經臺灣宜蘭地方法院檢察署檢察官以97年度偵字第3577、3578號偵查結果，認定有違反政府採購法第87條第5 項後段「意圖影響採購結果，而容許借用本人名義及證件投標罪」之情事，而為緩起訴處分。被告乃據以審認原告有政府採購法第31條第2 項第8 款及本件採購案之工程採購投標須知第22條第8 款規定之情事，而以98年3 月23日電業字第09803008801 號函（下原處分）追繳原告之前繳交並經被告宜蘭區營業處發還之押標金新臺幣（下同）60萬元。原告不服，提出異議，經異議處理維持追繳押標金決定，原告復提出採購申訴，經審議判斷駁回原告申訴，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠按本件採購案工程投標須知第22條規定，有該條第1 至8 款情形之一者，押標金不予退還，已發還者並予追繳。被告認定原告符合「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」及本法第31條第2 項第8 款規定之要件，惟依本法第9 條第1 項前段規定，本法之主管機關為行政院採購暨公共工程委員會，而依行政院公共工程委員會96年10月25日96工程企傳字第F962209 號函說明略以：關於廠商是否屬本法第31條第2 項、第50條第1 項及第101 條各款所定情形，應由採購機關視個案本於權責核處；故本件未經主管機關認定原告有違法情事，自不符工程採購投標須知第22條第8款及本法第31條第2 項第8 款規定。

㈡縱原告負責人確有參與本件採購案陪標，然依實務見解，本法第87條第5 項前段所稱「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者」係指無此名義或證件，而借用他人名義或證件投標者而言；後段所稱「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」，除將名義或證件借予他人參與投標者外，所謂參加投標者，自係指該借用他人名義或證件之人參與投標，而非指出借名義或證件者本身參加投標（臺灣高等法院96年度上訴字第805 號判決、95年度上訴字第1648號判決意旨參照）。準此，原告縱有陪標行為，亦不符合本法第87條第5 項之構成要件，不應受罰。

㈢按行政罰法第1 條前段規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」本件追繳60萬元保證金之處分亦屬行政罰法第1 條之範圍。本件採購案於93年12月8 日開標，迄今已4 年餘，顯逾行政罰法第27條第1 項規定3 年裁處權時效，本件裁罰處分自不得行使等情。並聲明求為判決撤銷審議判斷決定及原處分。

三、被告則抗辯略以：

㈠按工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公平、公正之作用。故本法於第31條第2 項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：以偽造、變造之文件投標。投標廠商另行借用他人名義或證件投標。冒用他人名義或證件投標。在報價有效期間內撤回其報價。開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。押標金轉換為保證金。其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」而本件採購案之工程採購投標須知第22條第8 款亦規定廠商如有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。

㈡原告雖訴稱本件主管機關並未明確認定原告有違法令，自無工程採購投標須知第22條第8款與本法第31條第2項第8 款之適用云云。惟：

⒈行政院公共工程委員會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函說明「如貴會發現該3 家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」故如投標廠商有本法第50條第1項第3至5 款「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標」、「偽造或變造投標文件」、「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，或「投標廠商之人員涉有犯本法第87條之罪者」，業經主管機關依據法令授權認定屬應追繳押標金之影響採購公正之違反法令行為。

⒉再行政院公共工程委員會94年3 月16日工程企字第09400076560 號函說明「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依本法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」

⒊又行政院公共工程委員會96年10月25日96工程企傳字第F962209號傳真信函略以：關於廠商是否屬本法第31條第2項、第50條第1項及第101條各款所定情形，應由採購機關視個案本於權責核處…涉案廠商分別有借用他人名義或證件投標或容許他人借用本人名義或證件投標之事實，機關應依前揭本法相關規定辦理。本會89年1月19日（89）工程企字第89000318號、92年11月6日工程企字第09200438750號及本會94年3月16日工程企字第09400076560號3 函釋例併請查閱。

⒋由於原告有意圖影響採購結果而容許借用本人名義及證件投標事實，違反本法第87條第5 項後段規定，顯屬有影響採購公正之違反法令行為，則依據本法第31條第2項第8款與本件採購案投標須知第22條第8 款規定，應沒收押標金，押標金已發還者，並予追繳，被告所為處分，並無任何違誤。

⒌行政院公共工程委員會既已依據本法第31條第2項第8款授權規定，以通函認定「容許他人借用證件或名義投標」屬影響採購公正之違反法令行為，應依法沒收押標金，已如前述，則原告主張本件應經行政院公共工程委員會認定後始得追繳押標金云云，顯屬誤會。

㈢至於原告主張其陪標行為並不符合本法第87條第5 項之構成要件云云，惟按最高法院97年度台上字第6855號、97年度台上字第2965號、97年度台上字第5994號判決、97年度台上字第2965號判決，及臺灣高等法院96年度上訴字第4463號刑事判決意旨，本法第87條第5 項之處罰行為包含陪標行為在內。原告所持「須無投標資格廠商向有投標資格廠商借牌，始成立本法第87條第5 項之罪」之見解顯屬無稽，並不足採，此有最高行政法院94年度判字第583 號判決、臺中高等行政法院92年度訴字第231 號判決、92年度訴字第233 號判決及鈞院97年度訴字第1876號判決意旨可參。原告確實有容許他人借用名義或證件參加投標之違法事實，有臺灣宜蘭地方法院檢察署97年度偵字第3577號及97年度偵字第3578號緩起訴處分書可據。

㈣原告訴稱被告所為之追繳押標金處分，性質上與行政罰法第1 條之沒入相同，且有行政罰法第27條3 年裁處權時效經過之問題云云。惟有關追繳押標金，其目的係在確保投標工程品質之公平公正，此與行政罰之裁罰性不利處分，係就違反行政法上之義務而對於過去不法行為所為之制裁不同，因此追繳押標金並非屬行政罰法所稱之行政罰，僅係行政法上之不利處分，此有最高行政法院98年度裁字第1382號、98年度裁字第2704號裁定意旨可參等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點如次：

㈠原告容許他人借用其名義參與被告依政府採購法辦理之採購案之行為，是否構成政府採購法第31條第2 項第8 款規定之情形？

㈡本件追繳押標金之原處分是否屬於裁罰性不利處分？有無行政罰法關於時效規定之適用？

五、按政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第87條第5 項規定：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」

六、經查：

㈠原告確有容許訴外人蘭陽工程股份有限公司借用其名義參與被告依政府採購法所辦理之「3ZB0301 等135 件配電外線工程帶料發包」採購案，經臺灣宜蘭地方法院檢察署檢察官偵查終結認定觸犯政府採購法第87條第5 項後段之意圖影響採購結果，而容許借用本人名義及證件投標罪，而以97年度偵字第3577、3578號緩起訴處分確定在案等情，為兩造所不爭執，並據本院調取該案偵查卷宗核閱無訛，復有臺灣宜蘭地方法院檢察署檢察官97年度偵字第3577、3578號緩起訴處分書在卷可稽。

㈡原告雖以前開情詞主張渠行為不構成政府採購法第31條第2項第8 款規定之情形云云。然按政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，此稽之同法第1 條規定之立法旨趣可明。是以投標廠商容許他人借用其名義或證件參加投標，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或文件投標之行為，已影響採購公正，至為昭然。再此種行為亦已據政府採購法第87條第5 項後段與同法第101 條第1 款所明文禁止，違反者，兼有刑事罰及行政罰之責任。且行政院公共工程委員會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函釋已明確認定廠商有上揭行為者，即屬於政府採購法第31條第2 項第8 款所規定之有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳在案，有該函釋全文在卷可稽( 見本院卷第60頁) 。從而，原告上開行為，顯已構成政府採購法第31條第2 項第8 款規定之情形，要無疑義。從而，被告據以追繳前已發還於原告之押標金，自屬有據，原告上開主張，容欠允洽，不能採取。

㈢原告雖復主張原處分屬於裁罰性處分，應適用行政罰法第27條規定之3 年時效期間規定云云。惟按政府採購法第30條第1 項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」同法第31條第2 項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」堪認投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊( 最高行政法院98年度裁字第1382號、98年度裁字第2704號裁定意旨參照)。是以被告所為強制追繳押標金之處分，固屬於對受處分人之不利處分，但非屬行政罰法所稱之行政罰，自無該法第27條關於效期間規定之適用。故原告主張被告之裁處權已罹於行政罰法第27條第1 項規定之3 年時效期間而消滅，據以指摘原處分違法云云，難謂的論，無從憑採。

七、綜上所述，從而，原處分並無違法，審議判斷決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭