臺北高等行政法院判決

99年12月2 日辯論終結

原告

臺北市立萬華國民中學

代表人

吳秋麟（校長）住同上

訴訟代理人

莊乾城 律師

複代理人

林清源 律師

訴訟代理人

顏光正

被告

臺北市政府

代表人

郝龍斌（市長）住同上

訴訟代理人

劉明興

　黃旭田 律師

　翁國彥 律師

上列當事人間臺北市樹木保護自治條例事件，原告不服內政部中華民國99年7 月27日台內訴字第0990064630號訴願決定（案號：

0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

（一）原告辦理臺北市立萬華國中校舍改建第2 期工程暨停車場新建工程，工程範圍內受保護樹木保護計畫暨移植與復育計畫，經民國（下同）94年4 月18日召開第2 屆臺北市樹木保護委員會第7 次委員會決議通過，被告並以94年5 月25日府文化四字第09406160800 號函准予核備。計畫案內受保護樹木共18株，其中13株原地保留，5 株基地內移植。該計畫施工要項紀錄，經96年9 月11日召開第5 屆臺北市樹木保護委員會第1 次委員會決議准予備查，會議紀錄並經被告以96年10月2 日府文化四字第09630891000 號函檢送原告。嗣被告於98年2 月間派員勘查通過移植之受保護樹木完成移植後生長狀況，發現原告未經主管機關同意，擅自將部分受保護樹木移出，被告所屬文化局乃以98年3 月2 日北市文化四字第09830439400 號函請原告於98年3 月27日前提出該基地內共18株受保護樹木（含5 株同意移植）之現況說明，原告以98年3 月26日北市萬中總字第09830070700 號函復：「……五、有關計畫案執行之現況（迄至目前）說明如下：㈠原編列序號1.2.3.4.11.13.14.15.16.17.18. 等共11株樹木仍依原規範於現地保護或基地內定植，目前除序號13之小葉南洋杉外，餘生長情形均良好。㈡另序號5.6.7.8.9.10.12.等7 株樹木，於工程執行之後期，或因位處圍牆邊緣、或因位於消防通道上，除形成工程執行之困境，同時工程執行時樹木亦有受到傷害之疑慮，因而為求保護該7 株之樹木能順利生長，且為掌握時效（本校工程當時已嚴重延宕），本校經洽詢臺北縣、市可容納安置之處所，經查本市○○路燈管理工程處已無適當處所可安置，而臺北縣八里文化公園（縣府管轄）腹地廣闊、環境良好，遂移植於該處，目前移植之樹木生長狀況均屬良好。㈢本校樹木移出之處所，工程業經完成，且植入水黃皮、紅淡比等新樹種……。六、本校於執行『校舍改建第二期工程暨停車場新建工程』時，由於工程期程延宕、經費執行壓力、人員更替頻繁、工地障礙頗多等問題，致總務人員已費盡心力解決各項工程事宜；本案受保護樹木之處理確有可議之處，但本校並無傷害或漠視樹木保護之原意，在時間緊迫下仍盡力覓得適合安置處所讓樹木順利生長，……。」被告所屬文化局於98年4 月16日辦理現場會勘，會議結論：「㈠為使本案提送本市樹委會審議，請萬華國中提送下列事項：1.請提出本案樹保執行過程詳細說明（包含各時間點），及台北縣同意樹木移植至八里十三行文化公園之證明。2.八里十三行文化公園種植之樹木很多，請確實指出移植至該公園之7 株榕樹。

3.請提出本案補植計畫及7 株榕樹移回校內之移植計畫。

㈡本案辦理審查時，請相關單位到場說明。」

（二）原告據上開會勘結論提出說明後，案經被告提送98年7 月30日召開第6 屆臺北市樹木保護委員會第14次專案小組暨第16次幹事會議，會議決議：「1.本案有關受保護樹木未經申請核准逕行移植乙事，已違反本市樹保法，建請依相關規定辦理。2.已移植至台北縣八里十三行文化公園之受保護樹木，建請移回萬華國中校園內。3.本案提送本市樹保會討論。」被告審認原告擅自將7 株受保護樹木移植至台北縣八里十三行文化公園，顯蓄意未經主管機關同意逕自進行受保護樹木移植，且校內1 株移植後生長狀況不佳之受保護小葉南洋杉，經被告所屬文化局派員至現場勘查，發現該樹已經死亡，上半部樹幹已腐朽，顯示原告於樹木移植後未善盡維護管理及養護之責，已違反臺北市樹木保護自治條例第5 條規定，依同條例第11條規定，以99年1 月12日府授文化四字第09932010300 號函裁處訴願人，未經主管機關同意即進行移植之7 株受保護榕樹每株處以罰鍰新臺幣（下同）70,000元，計處以罰鍰490,000 元，另受保護小葉南洋杉移植後應未善盡養護責任導致死亡處以罰鍰90,000元，共計處以罰鍰580,000 元整（下稱原處分）。

（三）原告不服，主張一、有關非經主管機關許可移植受保護樹木7 株至他處部分：㈠原核定現地保留之13株樹木，計有7 株樹木，工程執行時發現，倘若不移植恐造成樹木死亡，倘若停工辦理後續申請作業者，恐將造成工期延宕及工程費增加的影響，為求時效，乃先辦理移植作業至台北縣八里文化公園，並待臺北縣政府同意發予證明後，再行補辦相關行政程序，無奈廠商遲未取得臺北縣政府相關證明，致無法順利提報文化局審核。㈡原意在保護工程基地上之樹木，並無傷害或漠視樹木保護之心，故盡力覓得適合安置處所讓樹木順利生長。㈢本案時任總務人員確有行政處理瑕疵，請酌量下列因素，同意減輕裁罰：⑴執行人員於98年8 月已處以免兼總務主任並降調為專任教師。⑵裁罰於法有據，情理上請考量執行人員係執行公務，在兩難情況下的不符程序作為，且其目的亦在保護樹木。⑶移出之7 株係形成工程執行之障礙者，局部影響者仍以現地保留為原則。⑷執行人員擔任總務人員執行重大工程歷經5年，工作繁重仍戮力從公，本案確有不當，理應處罰，但以逐株裁罰對當事者有不可承受之重，建請是否以乙案為裁罰基準。二、關於受保護樹木小葉南洋杉移植後死亡部分：㈠本案樹木移植標總計移植162 株樹木（含校內5株），經代辦機關完成保活期查驗，存保率達95% 以上，符合契約規定。㈡保活期過後，同樣養護環境下，同時移植之4 株受保護樹木皆存活良好，不能據此斷定原告未善盡維護管理及養護導致小葉南洋杉死亡。㈢據臺北市園藝花卉商業同業公會派員會勘判定，可能因樹木本身健康狀況、體質較差，再經移植過程，抵抗力薄弱情形下，經歷多次颱風侵襲，逐漸凋零死亡，應非人為照顧因素使然。㈣移植與復育計畫經核定，並無不當移植，自治條例未敘明樹木移植並存活若干年後，因故死亡應如何裁罰，以維護不力為由，裁罰9 萬元於法似有不符。㈤移植樹木有一定風險，存活率難以達成100%，相關人員執行樹木移植標均兢兢業業，善盡植裁維護之責，無主管機關所指作為，請免除受保護樹木小葉南洋杉移植後死亡之裁罰云云，提起訴願。原告復補充訴願理由稱一、裁處罰鍰49萬元（移樹部分），對本案執行人員於資力上，形成極大負擔，因解決實務困境而非圖利自己所產生之行政疏失，需負擔如此大筆金額，實為不可承受之重，且原處分以1 樹1 罰亦屬無據，原告行為只有1 個，原處分分7 次處罰。三、依行政院農業委員會林業試驗所林木疫情鑑定與資訊中心診斷報告，系爭小葉南洋杉係因染褐根病而死亡，原告98年3月26日函文，係依事實陳報該樹生長狀況不佳，因缺乏相關專業人員，未能即時發現該樹係因染病導致並通報處理，仍誤以為是移植後之不適應而已，實屬不可抗力等語，提出訴願，經訴願決定以原處分關於未善盡維護管理之責致1 株受保護小葉南洋杉死亡處以罰鍰90,000元部分撤銷，並將原告其餘部分之訴願駁回。原告不服上開訴願遭駁回部分，提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

（一）有關原告非經主管機關許可移植受保護樹木7 株至他處事實部分：

１、本案所指係原告校舍改建第二期工程暨停車場新建工程基地上生長之樹木（共162 株），原訂校舍改建第二期工程暨停車場新建工程受保護樹木保護計畫暨移植與復育計畫案，於94年5 月業經被告准予核備在案，該計畫案共18株受保護樹木（13株原地保留、5 株基地內移植）。該計畫案經捷運局南工處代辦發包（原告學校樹木移植標），由達盛農業公司得標，於94年6 月17日開工、95年1 月16日驗收合格，96年1 月17日保活期查驗通過，96年9 月11日被告所屬文化局准予備查。

２、計畫案中現地保留之7 株樹木，或位處新建圍牆邊緣、或位於消防通道上，形成工程執行之重大障礙因素，倘若不移植恐造成工期延宕及工程費增加的影響，同時工程執行時樹木亦有受到傷害之疑慮（計畫案序號5.6.7.8.9.11.12）。因而為求保護該7 株樹木能順利生長，且掌握時效，於遍尋各地後，以臺北縣八里文化公園腹地廣闊、環境良好，遂於96年10月2 日由太豐農牧公司無償代為移植於該處。

３、98年2 月被告所屬文化局派員到校勘查樹木，於同年3 月2 日行文要求原告說明移植樹木現況，並於98年4 月16日辦理萬華國中及八里文化園區現場會勘，請原告提出相關資料提送樹保會討論，原告均依規定提出說明。

（二）有關原告非經主管機關許可移植受保護樹木7 株至他處，請求撤銷訴願決定及原處分理由部分：

１、茲因原告校舍改建期歷經10年，期間校內無運動場，師生活動空間嚴重不足，影響正常教學甚鉅，全校莫不期待儘速完工。本案原核定現地保留之13株樹木，計有7 株樹木，工程執行時發現，倘若不移植恐造成樹木死亡，倘若停工辦理後續申請作業者，恐將造成工期延宕及工程費增加的影響，為求時效，乃先辦理移植作業至臺北縣八里文化公園，並待臺北縣政府同意發予證明後，再行補辦相關行政程序，無奈太豐農牧公司遲遲無法取得臺北縣政府相關證明，致無法順利提報文化局審核。在此期間，總務工程人員為工程順利完工已費盡心力解決各項工程事宜。

２、原告原意在保護工程基地上之樹木，並無傷害或漠視樹木保護之心，故盡力覓得適合安置處所讓樹木順利生長，目前生長狀況良好且獲臺北縣政府高灘地工程管理處同意定植於八里文化園區。

３、本案經被告核定原地保留應為13株，移出者之7 株係形成工程執行之障礙者，而局部影響者仍以現地保留為原則。

４、本案於未經主管機關許可即同意移植受保護樹木7 株至他處，時任總務人員確有行政處理瑕疵，裁罰之依據係臺北市樹木保護自治條例第5 條及第11條。然本案被告係採一樹一罰為準據，每棵樹罰7 萬元，計裁罰49萬元；就原告而言，本案為同一工程之問題，在整體通案考量下之行政作為，原即屬乙案為著眼；另方面原條例亦無明確指出一樹應予一罰；綜上，本案被告雖本於保護樹木之責，然顯為裁罰過當。

５、本案後續積極進行補救事宜，相關補植計畫業已經臺北市樹木保護委員會審議通過，准予核備。將於原告學校致良樓拆除暨景觀工程施作，預計於99年11月完工。

（三）綜上，敬請參酌行政罰法第18條第1 項，裁處時應審酌(1) 違反行政法上義務行為應受責難程度；(2) 所生影響；

(3) 因違反行政法上義務所得之利益；(4) 並得考量受處罰者之資力等因素，酌予加重或減輕。茲說明如后：１、本案執行人員（總務主任）於工程執行遭遇障礙時，處理本案樹木問題，在整體考量工程不致延宕損及全校師生殷切期盼早日完工、預算執行壓力，同時避免樹木因施工受到不當傷害（有挖掘傷害樹根及溶劑傷害生存之虞）之各項因素下，決定先行移植，係基於公共利益之不符程序作為。雖違反行政法上義務行為，然應受責難程度應有審酌減輕之處。

２、本案所生影響，在工程上已避免工期不斷增加而減少工程費( 政府預算) 之損耗；而因執行人員（總務主任）及與會成員，均以保護樹木免於傷害為最高原則，才決定移植他處，目前該7 株樹木生長情形良好，受傷害之影響已降到最低。

３、本案執行人員（總務主任）基於執行公務立場，在兩難情形下，以最低傷害之方式處置，並無不當圖利他人或自身之行為。

４、本案今日因主管機關裁處罰鍰49萬元( 移樹部分) ，受處分機關雖為臺北市立萬華國民中學（即原告），惟審計部明文規定「罰款不應由預算機關預算支應」，故實際罰款責任仍為本案之執行人員。對於身為公教人員之本案執行人( 總務主任) 於資力上，已形成極大負擔；尤其在純粹執行公務上，因解實務困境而非圖利自己所產生之行政疏失，需負擔如此大筆金額，實為不可承受之重。

５、望請綜合前述說明，在原告應肩負起相關疏失責任下，以併案而非依樹木數量裁處之。

（四）被告所訂定之臺北市樹木保護自治條例，違法下列規定而無效：行政程序法第150條第1項、第2項、第151條、中央法規標準法第2條、第3條、第4條、第5條、第6條、第11條、憲法第170條、第172條。

（五）綜上所述，原告主張為有理由並起訴聲明：１、訴願決定不利原告部分、原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯則以：

（一）按臺北市樹木保護自治條例（下簡稱樹木保護自治條例）第5 條規定，原告辦理臺北市萬華國中校舍改建第二期工程暨停車場新建工程案基地內喬木，經被告樹木保護委員會第2 屆第7 次委員會審議確認基地內共計18株受保護樹木，並依樹木保護自治條例第6 條規定提出受保護樹木保護計畫暨移植與復育計畫，並業經被告樹木保護委員會第2 屆第7 次委員會會議決議，准予核備；本案共18株受保護樹木，13株原地保留，5 株進行基地內移植；受保護樹木保護計畫暨移植與復育計畫之移植施工要項紀錄業於96年1 月16日及96年5 月14日提送被告所屬文化局，並經被告樹委會第5 屆第1 次委員會准予備查。後原告於96年1月16日及96年5 月14日將本案受保護樹木保護計畫暨移植與復育計畫之移植施工要項紀錄業提送被告所屬文化局，並經被告樹委會第5 屆第1 次委員會准予備查，惟原告取得本被告予受保護樹木移植暨復育計畫施工要項紀錄備查後，擅自將應原地保留之7 株受保護樹木進行移植至臺北縣八里十三行公園，顯蓄意未經主管機關同意逕自進行受保護樹木移植、及1 株受保護小葉南洋杉移植後因未善盡養護責任導致死亡。故被告依樹木保護自治條例第11條規定，因每1 株受保護樹木進行移植，都須提送主管機關審議通過後始可進行，該自治條例是以每株樹木都是獨立生命體進行保護，故被告將7 株受保護樹木未經主管機關同意即進行移植之態樣，以1 株1 罰計算，每株裁處原告7萬元、共計49萬元，並無逾越裁量之虞。

（二）原告於98年3 月26日函文敘述該受保護小葉南洋杉生長狀況不佳，並未向被告所屬文化局請求協助，且依據樹木保護自治條例第3 條第1 項第3 款及第8 條規定，受保護樹木之所有人或占有人，得向樹木所在地區公所提出申請，轉請被告所屬工務局提供養護技術援助，惟原告亦未提出需求申請。被告所屬文化局自樹木保護自治條例成立以來，辦理多次受保護樹木推廣、講座宣導，且歷年來每年均在被告公訓處辦理受保護樹木研習課程，提供被告相關業務之公務人員研習機會，提升被告相關業務人員專業知識，故1 株已死亡小葉南洋杉裁處9 萬元，裁處罰鍰共計580,000 元，於99年1 月12日以府授文化四字第09932010300 號處分函（即原處分函）寄送原告。

（三）原告主張本案原核定原地保留之13株樹木，其中7 株樹木位處於新建圍牆邊緣、或位於消防通道上，形成工程執行之重大障礙因素，倘若移植恐造成工期延宕及工程費增加的影響，同時工程執行時樹木已又受到傷害之疑慮一節，原告在整體工程規劃設計或因涉及工程變更設計，發現這7 株受保護樹木恐受到影響無法原地保留時，應依樹保自治條例重新提出樹保移植與復育計畫，惟其卻隱瞞事實，在經被告樹木保護委員會通過原核准之樹保計畫施工要項紀錄准予核備後，即未經主管機關同意，逕自將7 株受保護榕樹移植至台北縣八里十三行文化公園，原告在已知這些受保護榕樹受樹木保護自治條例依法保護且亦了解相關程序之情況下，仍違反該自治條例第5 條之規定。雖依據原告表示：「其於96年9 月15日進行本案實地現勘及討論，由萬華國中總務單位決定：為求保護樹木，避免施工影響其生存，擬建議樹木移植他處，並開始物色適當地點後報請臺北市政府文化局核備。」惟原告均未將相關事項提報被告所屬文化局，且經被告所屬文化局函詢臺北縣政府其表示，並未接獲原告聯繫要移植樹木至文化公園內之訊息，承前所述，原告在未經被告許可進行移植，而移植地點亦未取得台北縣土地管理機關之同意，原告之作為顯見其對被告受保護樹木之漠視態度，後經被告所屬文化局協助協調始取得臺北縣政府同意該7 株受保護榕樹於該公園定植。

（四）原告表示本案樹木移植162 株樹木（含5 株受保護樹木），經代辦機關被告捷運工程局南區工程處完成保活期查驗，存活率達95% 以上，且移植區域面積廣闊，設置自動澆灌系統，並善盡維護校區內植栽生長環境良好，故小葉南洋杉死亡非人為因素造成。經被告所屬文化局查證，原告於98年3 月26日北市萬中總字第09830070700 號函說明五略以：「……除小葉南洋杉外，餘生長情形均屬良好。」顯見原告於當時即知該樹生長狀況不佳，卻未提出任何救治計畫，而任其死亡，且依據被告第7 屆臺北市樹木保護委員會第5 次委員會討論：「已死亡之受保護小葉南洋杉，由照片判斷，基部樹皮被大面積破壞，可能因校方除草機具使用不慎所致，顯是校方在樹木管理上不盡用心。」，顯見原告其破壞樹木及未善盡維護良好生態環境之責。原告另於99年2 月24日經行政院農業委員會林業試驗所至萬華國中了解樹木生長情形，且於99年3 月始確認該株受保護小葉南洋杉感染褐根病死亡（樹木罹患褐根病主要是感染寄主的根部，初期病徵為全株黃化萎凋，隨著感染部位向樹幹基部移動，愈來愈多的根系遭受感染，而喪失輸送水分及養分的功能，病株地上部的病徵開始表現，樹勢開始無生氣，葉片呈淡黃色，樹冠因水分傳導功能受阻，導致葉子掉落而開始稀疏，枯枝漸多，再生之葉片變小，有時枝梢不抽頂芽）。染患褐根病之樹木，除了因病死亡外，樹木因根部腐朽造成支撐能力逐漸喪失，易風倒與風折，甚至在無風狀態下無預警倒伏，造成公共安全之危險。學校屬公共場所，該校內有數千名學生，而樹下空間更是學生休息時間休憩之處，該樹樹高高達15公尺，對學生安全顯有造成威脅之虞，原告卻在樹木死亡後，遲至林業試驗所於今99年3 月初主動調查全市樹木了解生長狀況，始發現該樹罹患褐根病，才通知被告所屬文化局，樹木在罹病到死亡過程中，定能發現其異狀，顯見原告確實在該受保護小葉南洋杉移植後，未善盡維護管理之責。

（五）今原告認為7 株榕樹移植至臺北縣八里十三行文化公園案，建請以乙案為基準裁罰（上限10萬元），惟每株樹木均有其獨立生命體，應以個別生命體看待，且受保護樹木係採逐株認定方式，故本案仍維持以單株樹木進行裁處，而非以樹群進行裁處，本案裁處考量原告明知法令，而分就個別樹木存活情形罰鍰，對於尚存之樹木處以每株7 萬元罰鍰，死亡之樹木處以9 萬元罰鍰，實已衡量其應受責難之程度，而進行裁處，且被告於99年1 月22日第7 屆臺北市樹木保護委員會第5 次委員會，請原告進行報告本案受保護樹木管理情形說明，原告當場提出減輕處分之要求，然經會議討論決議，本案仍依樹木保護自治條例第11條規定裁處58萬元罰鍰，維持原裁量。

（六）原告未經主管機關許可即進行受保護樹木移植，違法情狀已明，且原告僅以校舍工程進度為考量，卻未審酌綠色生態保育亦是教學內容的一部份，顯見其對於受保護樹木之漠視及草率處理，且本案裁罰對象為臺北市立萬華國民中學（即原告）而非針對本案執行人員個人，爰此，若依行政罰法第18條，於裁處罰鍰，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，應以萬華國中為考量對象，而非僅針對本案執行人員（總務主任）進行資力考量。

（七）原告主張，其未經主管機關許可即移植7 株受保護樹木至他處，因該7 株樹木位處於同一工程範圍，移植樹木係在整體通案考量下，不得不所為之行政作為，且樹木保護自治條例並未明確規定一樹應予一罰，故被告之裁罰實屬過當云云。惟查：

１、所謂一事不二罰原則，亦稱為重複處罰之禁止，為現代民主法治國家之基本原則（司法院釋字第503 號解釋參照），惟何謂一事、何謂二罰？其解釋與認定並非原告所得任意主張。

２、按，違反行政法上義務之行為是否為一行為，係個案判斷之問題，即必須就個案具體事實予以判斷，而非就某法規與某法規之間之關連為何，或就抽象事實，予以抽象之判斷。於具體個案判斷時，宜就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素決定之（林錫堯著，行政罰法，第51頁參照）；認定行政罰法上之行為，並非以自然意義的行為為出發點，而須從行政法作為行為規範所形成的行政義務個數來判斷行為的個數，故與刑法基本上以犯意的個數作為判斷標準不同（李惠宗著，行政罰法之理論與案例，頁99-100參照）。

３、經查，樹木保戶自治條例之相關法規，均顯示以樹木為本位之謙卑思維，蓋每一株受保護樹木均為獨立之生命體，各有其應予維護之保存價值：

⑴樹木保護自治條例草案總說明指出：「……愈來愈密集的都市建設使得生活環境中的綠色空間更顯得彌足珍貴，尤其是座落於街道巷弄間的大樹、老樹……成為整個臺北市發展變遷最具代表性的見證，和最具歷史價值的活古蹟……」；進一步言，該條例第1 條更是明白揭示其立法目的為為保護具有保存價值之樹木及其生長環境；同條例第2 條所定義之受保護樹木，係就各株樹木之樹胸高、樹胸圍、樹齡等客觀特徵，分別以觀、逐一認定。可見法規範之整體意旨，係將每株受保護樹木視為獨立之生命體，每株受保護樹木均有其不同面向之保存價值。

⑵再按，被告為能依據適當原則、有效裁處樹保條例事件，並建立執行之公平性，特訂定台北市政府處理違反台北市樹木保護自治條例事件統一處理及裁罰基準（下簡稱裁罰基準），作為處理相關案件之裁罰準則。其中，違反樹木保護自治條例第5 條者，於移植而確認存活之情形，處7 萬元；移植而導致死亡者，處9 萬元，由是可知，移植後之樹木存活或死亡，其裁罰額度並不相同，探究該裁罰基準之制訂意旨，係因每株樹木遭移植時所折損、所產生之樹保條例所希望保護之法益輕重有別，故被告在決定是否裁罰、以及裁罰額度之時，必須一一確認受保護樹木是否移植後仍存活、是否因移植而死亡，顯然係將每株受保護樹木均視為獨立生命體而予以保護，故該裁罰基準係以一樹一罰為基礎而制訂無庸置疑，蓋移植後確認存活與移植後導致死亡，兩行為之可非難性並不相同。本件若依原告所主張，移植7 株樹木僅為一個行為，則移植（或砍伐、破壞）一株受保護樹木，固然應裁罰7 萬元；但難道移植（或砍伐、破壞）一整片受保護樹木時，亦僅裁罰7 萬元？由此即可證原告主張顯不可採。

⑶按行政罰法第25條之規定，本案中不但每一株受保護樹木均須提送主管機關審議通過後始可進行移植，被告亦係在一一確認7 株受保護樹木均為存活後，根據裁罰基準一一作出裁處，被告對於原告之數行為為數罰，並無任何違失或逾越裁量之處。

４、參酌現行實務上對於動物保護法、廢棄物清理法、食品衛生管理法等關於行為數之認定，本件基於保護樹木之立法目的，將每株樹木視為獨立生命體而就系爭七株樹木之移植分論併罰，於法並無不合：

⑴在動物保護法方面，參酌台北地方法院98年度易字第2872號刑事判決意旨，可見法規對於動物之保護，係將每隻動物視為獨立之生命體，依據行為人之不同行為態樣、違法情節以及每隻動物傷害或死亡之法益侵害結果，分別評價、論斷。

⑵在廢棄物清理法方面，行政實務上則多探求其立法意旨，認為「維護定著物不被污染」為該法所追求之行政目的，故認定行為數時，應按被污染之定著物數目，分別處罰之，而與行為是否基於同一動機、目的或概括意思無關。行政院衛生署1977年2 月16日衛署環字第140140號函釋、本院96年度簡字第629 號判決、97年度簡字第810 號判決、本院95年度訴字第3452號判決、本院97年度訴字第2510號判決意旨可參。

⑶在食品衛生管理法事件中，行政實務上對於違規廣告行為之認定，著重在各該廣告所生之違法效果，而非廣告之內容。可參酌行政院衛生署1997年3 月3 日衛署食字第86003925號函釋、最高行政法院96年度判字第302 號判決之意旨。

５、事實上，從事建設開發等工程時，受保護樹木係以原地保留為原則，在無法原地保留時，始得由建設開發者自行負擔經費，並擬具移植計畫與復育計畫書圖向主管機關申請移植，並經審議通過後方得為之（樹木保護自治條例第6條第2 項參照）。蓋主管機關必須就移植之必要性、可能性，以及在兼顧樹木存活與生長環境維護之前提下，逐一認定各株樹木是否適合進行移植。原告亦自承其針對不同編號之樹別，逐一審認各該樹木具有影響新設圍牆工程、影響地下室工程、影響校舍消防通道等形成工程重大障礙之事由，顯見每株樹木依其生長環境或保存價值，均有不同之移植事由，原告卻主張其基於工程之整體考量，移植7 株樹木僅屬於一行為，前後主張自相矛盾，實無足採。

（八）樹木保護自治條例所訂立之罰鍰額度，均在母法規定範圍內，並未逾越母法之授權範圍，縱令裁罰基準備而不用，被告依樹木保護自治條例之規定，本得每件處以5萬元以上，1 0萬元以下之罰鍰：

１、按樹木保護自治條例第11條，被告為處理違反該條例事件，俾能循適當原則予以有效裁處，建立執行之公平，減少爭議及訴願之行政成本及提高公信力，特制訂樹保裁罰基準，其中規定樹木已達樹木保護自治條例認定標準，且已通報所有人或占有人者，若未經主管機關許可而移植，其確認存活者，處7萬元，導致死亡者，處9萬元，凡此額度均在母法裁罰額度之範圍內，並無違背母法或逾越裁量之情事。

２、蓋自母法即樹木保護自治條例規定觀之，對於樹木之保護乃逐株認定，各情形不同之樹木，各有其應受保護之價值，每株受保護之樹木均為獨立之生命體，是以，在樹木移植後有必要一一確認樹木之存活情形，而以資辨明行為人侵害樹木法益之輕重，在法定罰鍰額度之內，處以輕重有別之裁罰。

３、准此，被告對於原告之裁罰，既有母法之授權，符合母法保護樹木之授權目的，其裁罰標準亦甚明確，被告所處罰鍰額度又非逾越法定裁量範圍，且處罰輕重有別，由更合於比例原則之要求，並無違法不當。

４、按行政罰法第18條第1項之規定，本院縱認本案應拒絕適用樹保裁罰基準，然而被告仍得依母法裁處額度範圍內，依行政罰法第18條加重減輕之，故仍無礙於本案之裁處結果。

（九）原告稱本件處分所據以裁罰之樹保裁罰基準乃99年3月15日所訂定，而本案處分係於99年1月12日作成，依法律不溯及既往原則，無適用餘地云云。惟查，原告未經主管機關同意移植受保護樹木之行為，依據92年4月及制訂公布之樹木保護自治條例第5條、第11條，本應予以裁罰，樹保裁罰基準之新訂或變更，並不影響宜執行為之罰與不罰或罰多罰少，其充其量僅為行政機關內部裁處罰鍰類型化之參考標準，移植行為在樹木保護自治條例之規定下，本及應予一樹一罰，且裁處額度依該條例本在5萬以上、10萬以下；亦即，縱令本院認為樹保裁罰基準依原告主張不得適用，然而被告依據已制訂公布之樹木保護自治條例本得一樹一罰，且本得於母法裁處額度範圍內，依合理裁量加重或減輕之，故被告之裁處實屬合法有據而無不當。

（十）原告稱本案事後經教育局簽奉臺北市長酌處本案為同一單一行為併為一案、處原告5萬元罰鍰，經臺北市長批示云云，經查，原告所呈附件即99年10月18日公文，僅係請求臺北市長同意將本案再提請臺北市樹木保護委員會重新討論而已，並非原處分已經有權機關予以變更，況本案早在99年1月22日即曾提送臺北市樹木保護委員會討論是否應減輕裁罰，最終仍維持原處分。是原告所辯，應不足採。

（）據上論結，原告未經主管機關審議通過即移植7株受保護樹木，係7個違反行政義務之數行為，被告採取一株一罰之裁處方式，並無違失，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

四、本件應適用之法律及本院見解：

（一）按「本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。」「下列各款為直轄市自治事項：……四、關於教育文化及體育事項如下：……（四）直轄市文化資產保存。……」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第1條第1 項、第18條第4 款、第25條定有明文。是台北市政府自有權利依地方制度法規定擬定草案，經台北市議會審議通過後，公告發布實施臺北市樹木保護自治條例。

（二）台北市為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，維護都市自然文化景觀及綠色資源，並健全都市生態，特制定台北市樹木保護自治條例。該條例第2 條規定：「本自治條例所稱受保護樹木，係指本市轄區內，具有下列各款情形之一者：一、樹胸高直徑○．八公尺以上者。二、樹胸圍二．五公尺以上者。三、樹高十五公尺以上者。四、樹齡五十年以上者。五、珍稀或具生態、生物、地理及區域人文歷史、文化代表性之樹木，包括群體樹林、綠籬、蔓藤等，並經主管機關認定者。前項樹胸高直徑係指離地一．三公尺所量測之樹木直徑，樹胸圍係指離地一．三公尺所量測之樹木周圍。」第5 條規定「受保護樹木非經主管機關許可，不得砍伐、移植或以其他方式破壞，並應維護其良好生態環境。」第11條規定「違反第五條之規定者，處新臺幣五萬元以上十萬元以下之罰鍰，經限期改善未完成者，得連續處罰至完成改善為止。」第6 條規定：「從事建築、開闢道路、公園、綠地或其他公共工程等之建設開發者，應檢附施工地區內樹籍資料及受保護樹木之保護計畫或移植與復育計畫等相關資料，提送主管機關審查同意後始得施工。其屬申請建築執照者，應由建設開發者備齊樹籍資料及保護計畫或移稙計畫與復育計畫等相關資料，提送主管機關審查同意後，始得由工務局核發執照。前項基地屬公有土地者，其受保護樹木以原地保留為原則。其無法原地保留時，應由建設開發者自行負擔經費，並擬具移植計畫與復育計畫書圖向主管機關申請移植，經審議通過後始得為之。第一項基地屬私有土地者，建設開發者為利用土地之需要，得擬具移植計畫與復育計畫書圖，並自行負擔經費，向主管機關申請移植。」是未經主管機關許可逕行移植「受保護樹木」者，依法自應受裁罰。

（三）次按行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」而上開行政罰法裁處罰鍰之功能，首在回復行政秩序，及預防再犯；故罰額度上，應力求客觀違反行政法義務情狀與主觀違反行政法之故意過失責任能夠相符，以達成警告及預防功能；又為避免「行為人獲取不法利益」，上開立法考量行為人違反行政法上義務所得之利益及考量受罰者之資力部分，亦寓有制裁之性質。故行政罰法上裁量罰鍰之功能，為回復行政秩序、預防再犯及制裁等。

（四）再按臺北市樹木保護條例草案總說明（本院卷第245 頁以下）指出：「……愈來愈密集的都市建設使得生活環境中的綠色空間更顯得彌足珍貴，尤其是座落於街道巷弄間的大樹、老樹，伴隨多人的記憶成長，也成為整個臺北市發展變遷最具代表性的見證，和最具歷史價值的活古蹟。為了保存台北市珍貴的文化遺產，提昇市民生活品質，引導市民共同愛護綠色資源，爰依據文化產保存法之立法意旨及地方制度法第18條第4 款之規定，制定台北市樹木保護自治條例據以執行。」而該條例第1 條明定立法目的為「為保護具有保存價值之樹木及其生長環境」；第2 條所定義之「受保護樹木」，依上開條文規定，乃就各株樹木之樹胸高、樹胸圍、樹齡等客觀特徵，分別以觀、逐一認定。是被告認上開法規範之整體意旨，係將每株受保護樹木視為獨立之生命體，每株受保護樹木均有其不同面向之保存價值等語，即屬有據。

（五）又按行政機關為顧及法律適用的一致性，符合原則，或針對於經簡化類型化法律效果的需求，在典型、大量出現之輕微不法事件，訂定裁量基準作為下級機關行使裁量權之準則，上開裁量基準或裁量基準表，性質上屬行政規則，若未逾越法律授權及違反法律保留原則，並依行政程序法第160 條規定公告，行政機關於具體裁罰事件予以援用，本院亦予適當尊重。查被告為能依據適當原則、有效裁處違反台北市樹木保護條例案件，並建立執行之公平性，所定「台北市政府處理違反台北市樹木保護自治條例事件統一處理及裁罰基準」（下稱「裁罰基準」），作為處理相關案件之裁罰準則。其中，違反樹保條例第5 條者，於「移植」而「確認存活」之情形，處七萬元；「移植」而「導致死亡」者，處九萬元之規定，參照上開說明，裁罰基準既經公告，又未逾越母法授權及法律保留原則，本院予以尊重。綜上，本件被告陳稱，移植後之樹木「存活」或「死亡」，其裁罰額度並不相同，而本件裁罰基準之制訂意旨，係因每株樹木遭移植時所折損、所產生之樹保條例所希望保護之法益輕重有別，故被告在決定是否裁罰、以及裁罰額度之時，必須一一確認受保護樹木是否移植後仍存活、是否因移植而死亡，顯然係將每株受保護樹木均視為獨立生命體而予以保護，與前述臺北市樹木保護條例第1 條、第2 條規定每一樹木為單一生命體加以保護之立法意旨相符，故上開裁罰基準係以一樹一罰為基礎，乃為法解釋之當然等語，即足採認。

（六）「一、地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第二十八條第三款、第五十四條及第六十二條所明定。……二、地方制度法第四十三條第一項至第三項規定各級地方立法機關議決之自治事項，或依同法第三十條第一項至第四項規定之自治法規，與憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效。同法第四十三條第五項及第三十條第五項均有：上述各項情形有無牴觸發生疑義得聲請司法院解釋之規定，係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關對決議事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，而未依各該條第四項逕予函告無效，向本院大法官聲請解釋而言。……」司法院釋字第527 號解釋參照。依照上開解釋及首揭地方制度法等規定，被告為地方自治團體，本有權在不違憲法及法律規範之前提下，制定本件臺北市樹木保護條例等實質法律，拘束該自治團體成員。從而原告於言詞辯論時主張本件系爭臺北市樹木保護條例，並無法律授權規定，與行政程序法第150 條所稱法律命令不符，同時與行政程序法第151 條法規命令不符；另並非立法院通過之條例，與中央法規標準法第3 、4 、5 、6 、11條規定；並違反憲法第170 條、第172 條故無效云云，即對上開法律性質有所誤解，應先指明。

五、本件兩造對事實概要欄記載並不爭執，並有原告提出原告提出之原處分書、訴願決定書、受保護樹木遷移圖、受保護樹木位置頗面詳圖( 移植後) 、原告校舍改建第二期暨停車場新建工程案第一次斷根施工要項紀錄照片、本案受保護樹木共18株依樹保計畫處理說明表、臺北市政府捷運工程局南區工程處95年1 月27日工程結算驗收證明書、臺北市政府捷運工程局南區工程處工程決算書、竣工計價書、驗收紀錄、臺北市政府捷運工程局南區工程處96年1 月7 日北市南土一字第09660003300 號函、謝國仁建築師事務所96年1 月16 日96謝發字第0099號函、原告校舍改建第二期暨停車場新建工程案樹木保護、移植及復育計畫結案報告、被告96年10月2日府授文化四字第09630891000 號函、原告七株受保護樹木移植障礙因素說明書、謝國仁建築師事務所99年6 月14日99謝發字第0010號函、臺北市政府文化局98年3 月2 日北市文化四字第09830439400 號函、原告98年3 月26日北市萬中總字第09830070700 號函、臺北市○○○○○○○路燈工程管理處96年4 月4 日北市工公園字第09630905800 號函、被告94年5 月5 日府文化四字第09406160800 號函、原告96年10月5 日北市萬中總字第09630520000 號函、98年4 月16日為萬華國中校舍改建第二期暨停車場新建工程受保護樹木移植案辦理現堪會議紀錄、臺北市政府文化局98年6 月1 日北市文化四字第09830492800 號函、原告98年6 月16日北市萬中總字第09830192100 號函、原告98年7 月9 日北市萬中總字第09830233700 號函及其附件、臺北市政府文化局98年8 月5 日北市文化四字第09830538600 號函、臺北市政府99年1月19日府授文化四字第09932015400 號函、原告99年1 月22日北市萬中總字第09930032300 號函、被告99年2 月3 日府授文化四字第09932016000 號函、99年1 月22日原告受保護樹木移植臺北縣八里文化公園移植前、移植後、現況對照圖、臺北縣政府高灘地工程管理處99年5 月10日北高維字第0990005541號函、被告99年5 月17日北市文化四字第09932644800 號函、臺北市文化局99年4 月9 日北市文化四字第09932108200 號函、臺北市政府文化局99年6 月17日北市文化四字第09932121600 號函、被告99年6 月30日府文化四字第09930684900 號函、99年6 月22日原告校舍改建第二期暨停車場新建工程受保護樹木未經主管機關同意逕自移植之補植計畫、臺北市教育局98年12月21日北市教會字第09840838500號函、臺北市政府主計處98年12月16日北市主會決字第09831563900 號函；及被告提出之被告94年4 月27日府文化四字第09406157500 號函、被告文化局94年12月2 日北市文化四字第09432130300 號函、被告96年10月2 日府文化四字第09630891000 號函、被告文化局98年3 月2 日北市文化四字第09830439400 號、被告文化局98年4 月20日北市文化四字第09830491400 號函、被告文化局99年6 月1 日北市文化四字第09830492800 號函、被告文化局99年6 月25日北市文化四字第09831275600 號函、原告98年6 月16日北市萬中總字第09830192100 號函及同年7 月9 日北市萬中總字第09830233700 號函、被告文化局98年8 月5 日北市文化四字第09830538600 號函、臺北縣政府農業局98年5 月7 日北農林字第0980362590號函、被告99年2 月3 日府文化四字第09932016000 號函、原處分書、內政部99年2 月6 日台內訴字第0990028442號函、原告99年2 月3 日北市萬中總字第09930048000號函、被告99年2 月24日府文化四字第09932013800號函訴願答辯書（均為影本）附本院卷可查，自足認為真實。

六、本件兩造對原告陳報經被告核備之保護樹木保護計畫暨移植與復育計畫，其中依臺北市樹木保護自治條例第2 條規定編號5.6.7.8.9.10.12.受保護之7 株樹木，原告於工程中，未經主管機關許可，逕行將之由原告校園移植至臺北縣八里文化公園等事實並不爭執；是本件爭點厥為：臺北市樹木保護自治條例是不因違反行政程序法第150 條等規定無效？臺北市樹木保護自治條例第11條規定之處罰是否為一株（樹）一罰？

（一）臺北市樹木保護自治條例為現行有效的實質法律。按臺北市樹木保護自治條例為臺北市政府依地方制度法第18條第4 款所定自治事項，經由臺北市議會（立法機關）審議通過並以92年4 月18日臺北市政府（92）府法三字第09202858800 號令制定公布；且上開自治條並未牴觸憲法、法律或基於法律授權之中央法規（或上級自治團體之自治條），亦未經行政院宣告無效，參照地方制度法第30條規定、司法院釋字第527 號解釋及本院前開法律見解，本件訟爭臺北市樹木保護自治條例，自屬現行有效的實質法律；又上開自治條例第5 條、第11條等規定，授權明確，又未違反法律保留原則；故原告主張違反行政程序法、中央法規標準法等及違反法律保留原則云云，容有誤會，應先指明。

（二）再按如前述臺北市樹木保護自治條例之本院法律見解及立法草案總說明（即理由四（二）（四））可知，上開自治條例之整體立法意旨，乃將「每株」受保護樹木視為獨立之生命體，每株受保護樹木均有其不同面向之保存價值；據此解釋違反第5 條「未經主管機關許可不得移植」，乃係就每一株依法受護樹木而言，並非泛指該次整個事件或行為而言；故被告主張違反臺北市樹木保護自治條例第5條規定，而依同條例第11條規定之處罰時，自應以每一株（樹）受保護之樹木為計罰基礎，即屬有據。同理，原告主張應依一個事件概括處理裁罰一件，不能按本件移植之7 株樹木合併處罰云云，即無理由。

（三）本件原告未經許可移植受保護樹木7 株；被告以原告違反臺北市樹木保護自治條例第5 條規定，並依第11條規定以原處分裁罰每株7 萬元罰鍰部分，核屬於法有據，原告陳稱法律保效，應一株一罰云云，俱無理由，並不足採。

七、原告再主張本件原處分所引之裁罰基準在原處分作成後始於99年3 月15日作成，自有溯及既往適用之違法云云；惟細譯原處分並未引用當時尚未生效之裁罰基準，且有關行政機關訂立裁量基準作為下級機關行使裁量權之準則，法律性質上屬行政規則（詳如上述理由四（五）），以本件言並無何不法，原告前開主張亦無理由。原告又主張原處分違反行政罰法第18條云云；然查行政罰法第18條第1 項規定裁處罰鍰之功能，除包括回復行政秩序，及預防再犯外，在罰鍰額度上則考量客觀違反行政法義務情狀與主觀違反行政法之故意過失責任，並藉以達成警告及預防功能；查本件原告已申報系爭7 株受保護樹木，且明知若需移植應先經申請被告許可，逕以一時權便，漠視法律規定，特別是原告亦為廣義的行政機關，豈可為不守法之「示範」，因此本院認原處分所為之裁罰，裁罰理由雖未詳盡，惟亦無咨意裁量之違法，參照前開本院對行政罰法第18條之見解，原告此部分主張亦無理由。至於原告主張因工程及後續補植計畫且本件與一般非公益移植樹木可責難度低云云，惟本件原告為學校教育機構，本應教導學生守法，且公部門機關更要嚴守法律以為一般民眾表率，原告以前開理由冀邀較輕度罰鍰，核與前開行政罰法之預防及警告功能不符，顯不能採據，應併敘明。

八、綜上，原告未經許可移植受保護之樹木7 株，違反臺北市樹木保護自治條例第5 條規定，被告依同自治條例第7 條規定，每株裁罰7 萬元之原處分部分，經核並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合，原告執前詞訴請撤銷如聲明所示，並無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩告其餘攻擊防禦方法，核與判斷結果無涉，爰不一一論述。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭審 判 長 法 官　 黃清光