臺北高等行政法院判決

99年12月8日辯論終結

原告

徐偉達

訴訟代理人

蔡銘書律師

被告

內政部

代表人

江宜樺（部長）

訴訟代理人

林美倫律師

張勵新律師

張衞航律師

上列當事人間考試事件，原告不服行政院中華民國99年6 月14日院臺訴字第0990098975號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第127 條第1 項定有明文。本院99年度訴字第1681號、第1731號考試事件，係基於同種類之事實上及法律上之原因而分別提起之數宗訴訟，爰予命合併辯論分別判決之，合先敘明。

二、事實概要：原告係應民國（下同）97年公務人員特種考試警察人員考試三等考試錄取，公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）委託申請舉辦考試機關即被告辦理訓練，原告經被告安排至台灣警察專科學校受訓，而於97年11月27日訓練期滿成績及格，現職警員。緣訴外人楊勝宏係應96年同種類考試錄取者，亦經被告安排至同校受訓，而於受訓期間即以被告未准其申請至中央警察大學受訓4 個月以上為由，先後提起2 次訴願，經考試院97年8 月15日97考台訴決字第129 號及98年1月19日98考台訴決字第7 號訴願決定：「原處分撤銷。由原處分機關另為適法之處分。」惟被告仍於98年3 月25日以內授警字第0980870470號函重為否准之處分，訴外人楊勝宏不服，第3 次向考試院提起訴願，經考試院98年8 月17日98考台訴決字第143 號訴願決定：「原處分撤銷。原處分機關應將訴願人安排至中央警察大學受訓4 個月以上。」原告因認其97年上開考試錄取後，被告未如前揭考試院訴願決定所示，安排至中央警察大學受訓，有違平等原則，考試權受有侵害，乃於98年10月29日請求被告比照上開考試院訴願決定，安排原告至中央警察大學受訓4 個月以上，被告以99年1 月18日內授警字第0990870133號函否准之，原告不服，向考試院提起訴願，考試院認非屬其權責而退由被告處理，經被告於99年4 月1 日轉呈行政院，期間，被告又以99年3 月22日內授警字第0990870526號函（下稱原處分）再度否准原告所請，原告不服，提起訴願，經行政院併同前訴願案處理，以99年6 月14日院臺訴字第0990098975號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，命被告作成准予原告至中央警察大學接受訓練4 個月以上之處分。並主張如下：

㈠依訴願法第3 條第1 項、第7 條規定、司法院釋字第423 號解釋意旨，原告應考之97年警察特考三等考試之「97年公務人員特種考試警察人員考試應考須知」、97年1 月16日修正後之公務人員考試法第20條第1 項、第2 項規定、97年4 月2 日修正後之公務人員考試錄取人員訓練辦法第6 條規定、第9 條本文規定、98年3 月23日修正前之97年公務人員特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫第2 點規定及考試院98考台訴決字第007 號訴願決定書意旨，本件原處分所回覆原告之內容，更為具體，明確指出「台端業已完成警察特考錄取人員訓練，其受訓權已獲滿足，自毋需再接受訓練」云云，否准原告之申請，故原處分係就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，應為行政處分，訴願決定以之非行政處分而不受理，顯有違誤。又最高行政法院91年度裁字第587 號及93年度判字第932 號裁判意旨，原告係申請被告作成准許原告至中央警察大學受訓4 個月之處分而遭被告以原處分否准，原告自得依行政訴訟法第5 條第2 項規定，聲明請求撤銷原處分及訴願決定暨命被告作成准許原告至中央警察大學受訓4 個月之處分；縱鈞院認課予義務毋庸先聲明請求撤銷原處分及訴願決定，則依前揭最高法行政法院判決，原告亦得依行政訴訟法第4 條規定，請求撤銷原處分及訴願決定，並依同法第5條第2 項規定，一併請求命被告作成准許原告至中央警察大學受訓4個月以上之處分。

㈡最高行政法院法官林清祥著「行政訴訟課予義務訴訟實務上諸問題之探討」：「行政訴訟法第五條第一項及第二項所謂『依法申請』，係指人民依法律有向行政機關請求為一定行政處分之權利；而此項法律必須具有『保護規範』性質之法律才可……換言之，法律明定申請權人之範圍，該申請權人固得依法申請；惟法律雖未明文規定申請權人，但依法律之規定，直接受該法律保護之權利人，法律仍默示賦予人民請求權。司法院釋字第469 號解釋意旨，即採此見解，稱之為保護規範理論……」。又依司法院釋字第469 號解釋理由書、最高行政法院92年度判字第1821號判決，考試院97考台訴決字第129 號訴願決定書意旨，被告辦理97年警察特考錄取人員訓練，不區分三等或四等警察特考錄取人員，均分配至警察專科學校辦理教育訓練，有違行政程序法第6 條揭櫫之原則。司法院釋字第429 號解釋更揭示訓練階段亦屬考試程序之一部，為應考試權所保障範圍。再依司法院釋字第682號解釋意旨，應考試權不僅具有程序性基本權保障功能，更應符合法律保留原則、比例原則及平等權保障原則。原告參加97年公務人員特種考試警察人員考試三等考試（下稱97年警察特考三等考試），依97年1 月16日修正公布之公務人員考試法第20條第1 項及第2 項、97年4 月2 日修正公布之公務人員考試錄取人員訓練辦法第6 條規定意旨，對於考試程序一部之訓練，應有受訓練之權利。原告申請至中央警察大學接受訓練4 個月以上，係為維護原告依法令晉敘陞遷之機會平等，依司法院釋字第611 號解釋意旨，自屬憲法第18條保障人民應考試服公職平等權之範圍。

㈢依考試院98年12月1 日研商公務人員特種考試警察人員考試三等考試一般院校畢業生錄取人員申請分配至中央警察大學受訓相關事宜第二次會議決議意旨，益見原告既已依法訴願，於實體上與其他申請訓練之現職員警應受平等對待。且未具警察大學學歷而經經過公務人員特種考試警察人員考試三等考試及格者之差別待遇情形，亦經監察院糾正在案。公務人員考試法第20條第1 、2 項規定並無差別待遇之限制，被告經監察院糾正後，仍以經糾正方式辦理97年警察特考三等考試錄取人員之訓練，顯以法律未規定之限制為差別待遇訓練之安排，有違平等原則。除依考試院99年9 月21日考台組壹一字第09900074711 號修正發布「公務人員特種考試一般警察人員考試規則（修正前為「公務人員特種考試基層警察人員考試規則）第9 條第3 項規定意旨，針對100 年起之警察特考三等考試錄取人員規定須經中央警察大學訓練外，被告與警政署業已安排楊勝宏等18人在內提起考試院訴願之人員，於中央警察大學接受特別訓練班受訓4 個月，此由中央警察大學99年2 月23日校教字第0990001065號函可稽。故被告係將楊勝宏等18人委託中央警察大學開設特別訓練班訓練4 個月，然卻否准原告等其它經過警察特考三等考試錄取人員，更僅以受考試院訴願決定者得受中央警察大學特別訓練班訓練，其餘則不得參加，此差別待遇顯非出於事物本質，顯有違平等原則。且依公務人員培訓暨保障委員會（下稱保訓會）95年9 月21日公訓字第0950009070號函意旨，保訓會顯認為警察特考三等考試錄取人員應安排至警察大學受訓4個月以上，方為適法。被告未依此為之，原告之受訓練權自尚未滿足。

㈣關於原處分所謂原告之訓練權業獲滿足並無再次請求受訓之權利，早已經考試院98年8 月15日98考台訴決字第143 號訴願決定書認於訓練期間申請至中央警察大學接受訓練4 個月以上乙事，性質上並非無從補救或施予補訓，仍應認為具有訴願實益。以該訴願決定之事實與本件相較，該訴願決定同樣涉及訓練完成獲分發任職之員警所提起，且內政部同樣答辯主張訓練權已獲得滿足，並無再次請求受訓之權利云云，足見該訴願決定顯可於本件予以援用；且現接受中央警察大學特別訓練班訓練4 個月人員，亦同樣經訓練完成而獲分發任職者，渠等有受訓練之權，何以被告即無該受訓練之權。故本件基於原告依法令晉敘陞遷之機會平等，同樣並非無從補救或施予補訓，故本件確有救濟之實益。原處分縱非核駁之行政處分，則原告向被告依法申請至中央警察大學接受訓練4 個月以上之案件，被告於法定期間內應作為而不作為，業已損及原告之權利或利益，則原告於訴願法第2 條規定之法定期間內訴願並起訴聲明如訴之聲明，顯屬有理。

四、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：

㈠本件與考試院98考台訴決字第143 號訴願決定情形不同，原告於97年11月27日訓練期滿成績及格，經分發後為現職員警，嗣原告於98年10月29日陳情安排至中央警察大學受訓4 個月以上，惟保訓會核定之97年公務人員特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫，訓練時間包含教育訓練11個月及實務訓練1 個月，共計12個月（原告為免除教育訓練人員），故被告於98年10月29日就97年公務人員特種考試警察人員考試三等考試，因原告已於97年11月27日完成該公務人員考試錄取人員之訓練，被告已非保訓會之受託機關。被告應為原處分機關，與保訓會就97年公務人員特種考試警察人員考試錄取人員訓練已無委託關係，依訴願法第4 條第7 款、第7 條規定，訴願機關即為行政院訴願審議委員會，故本件訴願管轄並無違誤。又被告99年3 月22日內授警字第0990870526號函僅係說明三等警察特考錄取人員接受訓練之情形及其陞遷管道，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬訴願法第3條所稱之行政處分，自不得提起訴願。且原告請求被告安排其至中央警察大學受訓4 個月以上，依警察人員人事條例及公務人員考試法、公務人員考試錄取人員訓練辦法之相關規定，並無原告所指得要求赴中央警察大學受訓之請求權，且被告亦無作成安排原告赴中央警察大學受訓之作為義務，本件非屬人民「依法申請」之案件。再者，被告就是否作成特定內容之行政處分仍有裁量權，是原告之權利或法律上利益並未因而遭受不法侵害。故原告並無要求赴中央警察大學受訓之請求權，亦無權利或法律上利益遭受違法損害，即無權提起課予義務訴訟。

㈡原告未於受訓期間提起訴願，已逾訴願期間，自不得請求比照考試院98考台訴決字第143 號訴願決定書將其安排至中央警察大學受訓4個月以上：

⒈考試院為通盤解決三等警察特考錄取人員訓練問題，特於98年12月1 日邀集相關單位共同研商公務人員特種考試警察人員考試三等考試一般院校畢業生錄取人員申請分配至中央警察大學受訓相關事宜，並決議提起訴願之人員及具有提起訴願救濟權利者之人員，均安排至中央警察大學接受訓練，至於派任事宜，屬警察機關首長任用權責，應予尊重；至經三等警察特考及格之現職員警，仍請被告依警察教育條例所訂警佐班繼續辦理進修教育事宜。經查考試院此一決議，係考量當事人提起訴願之時間點不同，而呈現不同之決議結果。至原告或現職員警於當初錄取三等警察特考時，對於被告警政署安排之訓練地點並無異議，甚或申請免除教育訓練者，均依各該年度之訓練計畫規定已完成考試程序，相較於楊勝宏等人係於教育訓練期間，對於訓練地點有異議而提起訴願之情況，迥然不同，故被告安排楊勝宏等人至中央警察大學受訓4 個月以上，餘現職員警未比照安排至中央警察大學受訓，仍依現制報考警佐班，亦未違反平等原則。

⒉原告經97年公務人員特種考試三等警察人員考試錄取，並經免除教育訓練及實務訓練，由服務機關實施實務訓練完竣，並取得考試及格證書在案，現業經銓敘合格實授警正四階警員職務，鑒於其未於上述救濟期間提起救濟，行政處分業已確定。被告之98年11月2 日內授警字第0980202617號函、99年1 月18日內授警字第0990870133號函及99年3 月22日內授警字第0990870526號函旨在說明其受訓權已獲滿足，並告知應循報考警佐班途逕方為正辦等，故性質屬於觀念通知，並不因此直接對其發生法律上具體規制之效果，與被告前函復經考試院訴願委員會認對楊勝宏等人具准駁效力之行政處分究屬有別。又原告已完成警察特考三等考試程序，取得考試及格證書，並銓敘合格實授警察官職務在案，按被告警政署行政處分（免除考試錄取人員教育訓練直接分配實務訓練）規制之目的（取得考試及格證書）業已實現，且考試院98年8 月17日訴願決定（楊勝宏等18人訴願案）係發生於臺灣警察專科學校作成免除教育訓練之行政處分（97年）之後，亦不生該行政處分作成時漏未審酌之情事，自無行政程序法第128條第1 項第1、2款「得向行政機關申請撤銷」之適用。

㈢按公務人員考試法第20條、公務人員考試法施行細則第16條及行為時公務人員考試錄取人員訓練辦法第16條規定意旨，公務人員考試錄取人員接受訓練之目的係為完成考試程序，於取得考試及格證書後，並獲分發任用；然原告業已完成台灣警察專科學校辦理錄取人員訓練，並經分發任用，則原告既已取得考試及格證書獲分發任用，即無須再赴中央警察大學接受訓練以取得考試及格資格，而原告未能擔任巡官，係因警察人員人事條例第11條第2 項之職務任用限制。原告並無要求赴中央警察大學受訓之權，蓋依警察人員人事條例（原名：警察人員管理條例，96年7 月11日更名）第12 條 第2 項第3 款及第23條第1 項第3 款並未規定須一律分發擔任警正四階巡官職務，被告將部分通過警察特考三等考試之人員，安排至台灣警察專科學校辦理教育訓練期滿後，分發擔任警正四階警員職務，並無違法。復依警察人員人事條例第11條第2 項、第20條及行為時公務人員考試錄取人員訓練辦法第5 條、第16條規定，亦未賦予通過警察特考三等考試之錄取人員得要求赴中央警察大學受訓之權利。故原告並無要求赴中央警察大學受訓之請求權。再按警察人員人事條例第4 條、第5 條、第12條規定意旨，原告經派任警正四階警員之職務，並無違誤。且依本院91年度訴字第5154號判決及最高行政法院94年度判字第119 號判決意旨，警察特考三等考試與四等考試，併合集中安排錄取人員至台灣警察專科學校接受訓練，依法屬授予訓練機關裁處權限，並未違反平等原則。

五、本院判斷如下：

㈠按「訴願之管轄如左：…七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。」「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第四條之規定，向原委託機關或其直接上級機關提起訴願。」分別為訴願法第4 條第7 款及第7 條所明定。是不服無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分者，其訴願之提起，應向原委託機關或其直接上級機關提起。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。

㈡第按，「（第1 項）公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用。列入候用名冊之增額錄取者，經用人機關自行遴用後，其訓練程序，與正額錄取者之規定相同。（第2 項）前項訓練之期間、實施方式、津貼、請假、成績考核、獎懲、停訓、重訓、保留受訓資格、廢止受訓資格、訓練費用等有關事項之規定，其辦法由考試院會同關係院定之。」公務人員考試法第20條第1 項、第2 項訂有明文，依此授權，考試院制定公務人員考試錄取人員訓練辦法，其中，97年4月2日修正施行之訓練辦法第6 條第1 項、第9 條前段分別規定，基礎訓練由保訓會所屬國家文官培訓所辦理或委託訓練機關（構）學校辦理；實務訓練由保訓會委託各用人機關（構）學校辦理；委託申請舉辦考試機關辦理訓練時，應由該機關擬定訓練計畫，函送保訓會核定實施。而本件97年公務人員特種考試警察人員考試三等考試係由被告申請考選部舉辦，錄取者之訓練，則由保訓會委託被告辦理訓練，被告並擬定97年公務人員特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫送保訓會核定乙節，有97年10月21日保訓會公訓字第0970010175號函核定之上開計畫附本院卷（本院卷第119 頁以下）可稽。是以，被告與保訓會分別隸屬於行政院、考試院，乃無隸屬關係之機關，被告辦理保訓會所委託之前揭考試訓練事件所為之行政處分，應視為委託機關即保訓會之行政處分，其訴願之管轄，揆諸首揭法文，應向保訓會之直接上級機關考試院提起訴願。

㈢經查，原告係以其參加97年公務人員特種考試警察人員考試三等考試錄取後，被告未如前揭考試院訴願決定所示，安排至中央警察大學受訓，有違平等原則，考試權受有侵害，乃請求被告比照前述98年8 月17日98考台訴決字第143 號訴願決定內容，作成安排其至中央警察大學受訓4 個月以上之行政處分，經被告以原處分否准，循序提起訴願，其訴願管轄機關揆諸前揭說明，應為考試院，詎無訴願管轄權之行政院仍就此訴願作成99年6 月14日院臺訴字第0990098975號訴願決定，應屬管轄錯誤。被告雖稱原告已於97年11月27日就97年公務人員特種考試警察人員考試三等考試完成訓練並獲得及格證書，原告再為訓練之請求，被告並非基於保訓會受託機關之地位為否准處分，原告就原處分有所不服，訴願管轄機關應為行政院云云。惟原告既係以前揭97年考試受訓權未獲平等保障為由而為申請，原處分亦係以原告上開受訓權獲得滿足為據而為否准，被告自係以受保訓會委託辦理考試訓練之機關地位而為處分，對此處分不服，其訴願管轄機關即為考試院無誤；原告為上開請求之時間是否在受訓完成前，容或對結論有所影響，然不可能因此而影響訴願管轄之決定，被告上開訴願管轄之答辯，並無所據。本件訴願管轄既有所誤，原告訴請撤銷上開訴願決定，即屬有據，應予准許。

㈣本件應由考試院依本院法律見解，就原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定自為訴願審議。至原告訴請撤銷原處分之實體上之主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段之規定，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭