臺北高等行政法院裁定

原告

李財隆

輔佐人

梁順億

被告

新竹縣竹東鎮公所

代表人

徐兆璋（鎮長）住同上

訴訟代理人

張瑞龍

上列當事人間土地徵收補償事件，原告不服新竹縣政府中華民國99年7 月16日府行法字第0990118296號（案號：00000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

理由

一、事實概要：原告所有坐落新竹縣竹東鎮○○段○○○段387-4 地號土地經被告於89年鋪設柏油闢為1-2 道路（竹東鎮○○路○ 段）使用多年，惟未辦理徵收。原告於98年10月29日提出申請書，請求被告補辦徵收或協議價購，經被告以98年11月4 日竹鎮建字第0980018611號函（下稱系爭函文）略謂：被告囿於財源，暫未徵收，將積極對未徵收土地作成紀錄，尋求解決之道，或俟政府財政許可另行依法辦理徵收補償等語。原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項、第5 條第1 項、第2 項定有明文。所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項之規定可明。至於行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並無對人民之請求為准駁，並不生法律上之效果，既非屬行政處分，自不得對之爭訟。再者，人民因中央或地方機關駁回其依法申請之案件，認為違法而損害其權利或法律上利益者，經依訴願程序後，固得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言。而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。故如法令並無賦予申請人有請求行政機關為行政處分之公法上權利，其請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分（最高行政法院98年度裁字第276 號裁定要旨參照）。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令有未依請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分（最高行政法院90年判字第1637號判決、97年裁字第4107號裁定、98年度裁字第276 號裁定及99年度判字第937 號判決意旨參照）。是故提起撤銷訴訟須有行政處分存在為前提，而提起課予義務訴訟則以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。又非依法申請之案件與法規已賦予人民申請權利，但該個案申請人欠缺實體上之理由，尚屬有間，前者起訴即欠缺實體判決之要件，其起訴不合法，而後者則為合法起訴，但因不具實體上理由，應為敗訴判決（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨及96年度裁字第2826號、97年裁字第3144號、97年裁字第4107號、97年度裁字第4946號裁定要旨參照）。復按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。故提起行政訴訟欠缺實體判決要件而不能補正者，其起訴即屬於行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定之起訴不備要件之情形，為不合法，行政法院應以裁定駁回之。

三、本件原告固起訴主張略謂：本件原告所有之上開土地經被告於89年鋪設柏油闢為1-2 道路（竹東鎮○○路○段）使用多年，詎未辦理徵收，原告未曾收到徵收補償費，依司法院大法官釋字第400 號解釋：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」竹東鎮○○○ 道路有其他替代道路，且自89年始施作為道路，顯非既成道路；被告未曾公告徵收原告上開土地，且未經原告同意即擅自將之闢為道路，原告多次請求被告辦理徵收發給補償費或依法向原告協議價購，被告乃以系爭函文否准原告所請；如被告來文，原告皆於接獲當日或隔日立即至被告處洽詢辦理，斷無遲延逾期之理，訴願決定以原告提起訴願已逾法定不變期間而為不受理決定，顯有違誤，爰訴請判決撤銷訴願決定及系爭函文，並命被告應作成徵收上開土地處分等語。

四、惟按人民向需用土地機關鄉（鎮）公所請求儘速辦理徵收，依土地徵收條例規定，徵收核准機關為內政部，補償機關為縣市政府，鄉（鎮）公所僅係居於需用土地人之法律地位，所為之函覆並不產生否准徵收之法律效果，即非屬行政處分，如對之訴請撤銷，即屬不備起訴要件（最高行政法院99年度裁字第2251號裁定及94年度判字第1612號判決意旨參照）。再者，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。故只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。又揆諸司法院大法官釋字第400 號解釋既明示「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」之意旨，則依法治國家之法律保留原則，自須依國會所制定之法律以請求，人民尚無從徒憑該原則性之解釋資為請求政府機關辦理徵收土地之請求權規範基礎（最高行政法院92年判字第1720號判決參照）。又按土地徵收條例第2 條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」準此，土地徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計畫書，向內政部聲請核准徵收，並無作成徵收處分之權限，人民尤無申請需地機關作成徵收土地處分之公法上請求權至明。

五、綜上所述，本件被告既非核准徵收之主管機關，其所為之函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為事實敘述及理由說明，並不因而直接發生准駁上開土地徵收之法律效果，核屬觀念通知之性質，自非屬行政處分甚明，原告對之訴請撤銷，即屬不備起訴要件。再原告依其主張之事實，並無申請被告作成徵收處分之公法上請求權，則其起訴請求判命被告作成徵收上開土地之行政處分，於法亦屬不合。從而，原告提起本件行政訴訟，核屬不備其他起訴合法要件，無從命補正，自應予以駁回。

六、依行政訴訟法第107 第1 項第10款、第104 條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第二庭