臺灣臺北地方法院105年度簡字第385號

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度簡字第385號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年8月3日辯論終結

原告

台灣宇博數位服務股份有限公司

代表人

Rob van der Woude

訴訟代理人

郭雨嵐律師

訴訟代理人

謝祥揚律師

訴訟代理人

劉景嘉律師

被告

交通部公路總局

代表人

陳彥伯

訴訟代理人

陳政君

訴訟代理人

許治威

訴訟代理人

莊子慧

上列當事人間汽車運輸業管理事件事件，原告不服交通部中華民國105 年10月21日交訴字第1051300787號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告以網路招募個人司機使用自用車輛，自組Uber車隊營運，利用Uber APP網路平台以APP 應用程式平台直接指揮調度車輛營運載客，載客完成服務後，乘客直接以信用卡付費予原告，再由原告拆帳分配金額予接受調度之司機，被告以一行為一罰方式，認原告於如附表一、二所示之時間、地點，以如附表所示車號之自用小客車，提供Uber會員搭乘收取報酬，有未經申請核准而經營汽車運輸業之行為，被告以附表所示系爭二處分依行政罰法第14條規定暨公路法第77條第2項規定，各裁處原告每行為罰鍰新臺幣（下同）15萬元之罰鍰，原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告所營事業項目有管理顧問、資料處理服務、電子資訊供應服務等事項，並無被告機關所稱「汽車運輸業」。原告並非「Uber APP」軟體平台之經營主體，該「Uber APP」軟體平台實係由總部設於荷蘭之荷蘭商Uber B . V .公司透過行動通訊網路而經營維護，原告無從介入，亦非該「Uber APP」軟體平台之經營主體。原告是Uber集團所屬Uber International Holding B . V .於台灣成立之100%子公司，雖與前述「Uber B .V . 」公司為同屬一集團而為關係企業，惟僅受「Uber B .V . 」委託在台灣為潛在使用者與潛在合作夥伴推廣Uber APP軟體平台。「UberAPP 軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此乘車需求的軟體平台，無論原告，抑或Uber集團之任一公司，均未曾擁有系爭車輛，更未曾「派遣」或「調度」任何車輛，原告未曾與系爭車輛之所有權人或其駕駛有任何合作契約，更無從對該車輛或駕駛有任何控制、利用或派遣行為。是被告機關指稱原告有派遣調度系爭車輛之行為云云，被告竟未遑詳查，遽以原處分認定原告有經營汽車運輸業之行為，其認定顯然欠缺事實憑據，亦與公路法規定意旨有違，原處分自有違誤。

（二）原處分違反一行為不二罰之原則：

1.被告認原告未經允許經營汽車運輸業，因而違反公路法第77條第2 項規定。然公路法第2 條規定所稱「汽車或電車運輸業」，係指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業而言。原告否認曾有經營汽車運輸業之行為。然就被告所稱「汽車運輸業」之經營行為，按公路法第77條2 項規定所禁止之「經營汽車運輸業」行為，依經驗法則及社會通念，應係指於特定期間內接續、反覆搭載乘客、收取報酬之同種類數行為，具反覆、繼續之特徵。就公路法規範之目的而言，前述經營行為應屬反覆實施之同種類行為，遭其破壞之法益亦屬同一，應評價為一行為。臺北高等行政法院104 年度訴字第1396號判決、最高行政法院105年度判字第290 號判決，均持相同見解。本件被告於105年7 月19日之系爭二件原處分，就發生於「105 年6 月18日、105 年7 月5 日」之所謂「違章行為」，分別作成裁處。據原處分所載「違反地點」可知，系爭二件處分所涉「違章行為」均發生於新北市、高雄市地區，其地點極為接近。自上可知，原告縱有被告所稱「經營汽車運輸業」之行為，被告顯對發生地點相同（均為新北市、高雄市地區）、發生時間彼此接近之「違章行為」，認定為不同行為，並對各該行為分別處罰，被告顯將原應評價為「單一行為」之同種類行為，逕自割裂為數行為，並分別作成裁處。然被告既係認原告未經允許違法從事營業行為（然原告否認曾有此行為），該營業行為本質上具反覆實施之性質，在法律概念上應屬同一行為，被告自不得將原應評價為「單一行為」之同種類行為或相同狀態，逕自割裂後分別處罰，原處分確有違失。

2.原告縱有如被告所稱之違規營業行為，惟已因被告先前其他處分之介入而區隔為一次違規行為，被告自不得再就先前處分前之同一違規行為再為處罰。另查，被告認原告自103 年12月起涉有公路法第77條2 項未依本法申請核准經營汽車運輸業，前於105 年1 月18日、105 年1 月19日、105 年3 月14日、105 年05月24日、105 年06月20、105年06月24日、105 年7 月4 日、105 年7 月6 日分別作成167 件、48件、1 件、7 件、21件、14件、11件、6 件裁處，總計275 件裁處（下稱被告「前處分」）。從而，原告縱有如被告所稱之違章營業行為（惟原告否認之！），該違章行為亦因被告前處分而經區隔為同一行為，被告自不得就發生於前處分之營業行為再為處罰。然如前述，本件系爭二件原處分所載「105 年6 月18日、105 年7 月5 日」均係發生於被告作成前處分（105 年1 月18日、105 年1 月19日、105 年3 月14日、105 年05月24日、105 年06月20、105 年06月24日、105 年7 月4 日、105年7 月6 日）之前。則原告於被告前處分作成前縱有「違規營業行為」，亦已因該前處分而經區隔為「同一行為」。被告既已作成前處分就該「同一行為」裁處，自不得再就系爭二件原處分所載「違章行為」另為裁處。從而，系爭二件原處分顯已違反一行為不二罰之原則，均有違失，難以維持。況且，被告已於前處分分別作成275 件裁處。然被告就前處分作成前之行為再為裁處，不僅違反一行為不二罰原則，更顯然牴觸比例原則。

（三）原處分未遑詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2 號判例之違法：

1.被告自始即未依職權調查辨明原告所謂與他租車公司司機之合作契約關係內容為何？原告究有如何利用租車公司之車輛用於提供載客服務？在事實未經查明之下，被告即驟然認定原告有經營汽車運輸業、利用Uber APP軟體並與司機合作而派遣調度車輛、收取報酬等違章行為，均與事實有間。被告因未盡證據調查職責，致未能詳為注意、斟酌有利於原告之事實，進而本於全然錯誤之事實，遽以作成原處分，原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定，應予撤銷。倘容任被告於毫無明確事證之下，即斷然對原告課處裁罰，無非形同要求原告提出證據證明自己並無違章行為，並以原告未能證明違章行為不存在，遽為不利於原告之認定，顯將證明有否違章行為存在之舉證責任，轉嫁原告負擔，與前述行政機關應依職權調查證據之規定及法理、最高行政法院39年度判字第2 號判例意旨，均顯相違背，尤見原處分確均有違失，無從維持。

2.被告並未證明原告與他人「故意共同實施違反行政法義務之行為」：被告雖於原處分備註欄皆有註明「依行政罰法第14條處罰之」。惟查，被告雖泛稱：原告與他人「故意共同實施違章行為」，然被告並未提出任何具體事證，證明原告與他人之間確有「共同實施違章行為」之故意。從而，被告空泛指稱原告與他人「故意共同實施違反行政法上義務之行為」，顯無事證依據，其認事用法均有違失。

3.原處分之一即附件1 號處分書（第20-20BB00117號）僅記載：「依基本車資及里程計算以信用卡扣款」等語，並未記載該次載客旅程之駕駛人有收取報酬及其數額。原處分之一有關該次違章行為之記載顯有欠缺，不符明確性原則。

（四）公路法第77條第2 項規定所裁處之違章行為，乃未經申請核准之行為人違反不得經營汽車運輸業之不作為義務，而此所謂「經營行為」，為經營汽車運輸業之行為，與最高行政法院上開決議所論之「廣告行為」，均屬「集合性概念」，性質上具「反覆實施」之外觀，行為人主觀上亦僅有單一意思。依前開最高行政法院決議可知，連續違反不作為義務之行為，僅「於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性」。經查：

1.本件原處分之一即附表1 號處分書（第20-20BB00117號）所裁處之違章行為發生於105 年6 月8 日，與被告於105年6 月24日作成、6 月29日送達之第20-20AA00424號、第20-20AA00432號、第20-20AA00434號、第20-20AA00435號、第20-20AA00477號、第00-000000000號、第20-20B00021 號、第20-20B00022 號、第20-20B00024 號、第00-000000000號等前處分（前處分之裁處書詳參鈞院卷第154 頁至第158 頁背面；前處分之送達證明詳參原證6 號）所裁處之違章行為，應為相同之單一行為。

2.本件原處分之二即附表2 號處分書（第00-000000000號）所裁處之違章行為發生於105 年7 月5 日，與被告於105年7 月4 日作成、7 月7 日送達之第20-20B00003 號、第20-20B00004 號、第20-20B00005 號、第20-20B00006 號、第20-20B00008 號、第20-20B00009 號、第20-20B00012 號、第20-20B00015 號、第20-20B00016 號、第20-20B00017 號、第20-20B00019 號等前處分（前處分之裁處書詳參鈞院卷第161 頁至第166 頁；前處分之送達證明詳參原證7 號）所裁處之違章行為，應為相同之單一行為。

3.被告作成前開「前處分」後，又以本件原處分就已受「前處分」裁處之相同單一行為再為處罰，顯有違反一行為不二罰之違法。況且，被告於「前處分」、本件原處分均裁處法定額度最高額之罰鍰，顯有違反比例原則之違法。

（五）並聲明：求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告答辯則以：

（一）原告確有經營汽車運輸業，且係與加入Uber APP平台之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，是被告以原處分加以裁罰確屬有據。原告並未依法登記經營汽車運輸業，此亦為原告所不否認，原告雖辯以其非經營Uber APP之主體，亦未與加入Uber APP平台之司機締結契約云云，惟依最高行政法院105 年度判字第264 號判決意旨，加入Uber APP平台之司機確有經營汽車運輸業之事實，而原告雖未親自駕駛車輛，然依Uber合作駕駛資訊網，加入Uber APP平台之司機確係由原告所招募加入前開平台，且經原告審核後允許加入該平台，而原告就申請加入前開平台之司機亦就其是否具有經營汽車運輸業之資格加以審查，甚者，原告亦自使用Uber APP平台司機處收取費用，且處分案件皆有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據可稽，依最高行政法院98年度裁字第994 號裁定意旨，原告顯然有與加入Uber APP之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，原告所辯並無可採，是依行政罰法第14條第1 項所定分別處罰之意旨，應屬有據。原告確有與加入UberAPP 平台之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，並無被告所稱於事實未明之際即驟然認定之情事，是原告主張原處分有違反行政程序法第36條規定云云，不足可採。

（二）原處分並無違反一事不二罰原則。原告確有與加入UberAPP 平台之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，而原告之違規行為態樣係以提供Uber APP平台之方式與司機共同違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務，此行為態樣之特徵即在於在同一時段不同地點，原告皆有與個別加入Uber APP平台之司機違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務，不僅具有反覆性及持續性，更有個別性，若未就同一時段不同地點之違章行為加以評價，即有評價不足之情形，從而就本件個案具體事實以觀，被告就原告之持續性反覆性之營業行為，以裁處次數為標準認定行為數，並認定原告與不同地點之個別司機有故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，而以原處分加以裁罰，並無違反一行為不二罰原則可言，是原告所稱原處分違反一行為不二罰原則云云，顯屬無據。

（三）最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議，係就交通部對於非中華郵政公司及受其委託者，而違反郵政法第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之A 公司，經通知停止違法行為而未停止，依同法第40條第1 款規定，按次連續處罰之情形，認為上述違法營業行為，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在，主管機關如適用按次連續處罰之規定，應不得再就A 公司於接獲前次處分前之營業行為予以處罰，否則即使A 公司在法律規定以行政機關具體裁處行為區隔之一次違規行為範圍內，有受重複處罰之虞，而屬違法。惟本案原告係與其經由網路所招募、並無上下隸屬關係之汽車駕駛人合作，由原告提供有搭車需求之乘客資訊及計收車資所需軟體，駕駛人提供車輛載運乘客，各自分別實施公路法第77條第2 項所定違法行為之部分構成要件，而共同違反該條項所定行政法上義務，各汽車駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與原告共同從事違法行為，駕駛人彼此之間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，則原告與每一汽車駕駛人合作從事載運乘客之行為，因係各駕駛人分別起意與原告共同實施之違法行為，行為主體互不相同，自應予以分別評價，僅於同一汽車駕駛人有多次與原告共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體反覆實施之營業行為，始得適用上開決議，認為被告如已就原告與該駕駛人共同實施之違法行為，對原告裁罰，對於原告收受該次裁罰處分前，與同一駕駛人共同違法經營汽車運輸業之行為，即不得再為處罰。本案為原告與2 之汽車駕駛人所共同實施被告除處分共同行為人罰鍰外並同時針對車輛所有人裁處吊扣牌照之處分且經被告公路監理系統查詢原處分之共同行為人2 年內違規營業情形，並無同一汽車駕駛人遭一事二罰之情形。被告分別就由原告與不同汽車駕駛人共同實施之違法行為，予以分別裁罰，根據以上說明，並無就同一行為重複處罰之違法。

（四）最高行政法院105 年10月份第1 次庭長法官聯席會議決議，乃針對銷售商品之廣告行為，所作決議，其中關於行為數之論述，係就廣告所具有之集合性概念，及係利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質所為，惟本件訴訟係涉及原告未經申請核准而經營汽車運輸業，與廣告行為無關，原告逕將最高行政法院對廣告行為個數應如何評價，所作前述決議，套用至性質不同之原告違法經營汽車運輸業行為，主張原處分係就其業經被告裁罰之同一行為重複處罰，係屬違法云云，亦難採憑。

（五）答辯聲明：求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：本件原告主張：原告所營事業並未包含汽車運輸業，亦非「Uber APP」軟體平台之經營主體，更未曾與個人司機簽訂契約及派遣或調度任何車輛，是原告並無原處分所稱「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業」之行為；被告並未證明原告與他人有「故意共同實施違反行政法義務之行為」，被告於105 年7 月19日所作成如附件一、二之原處分有違反一行為不二罰原則之違法，及違反行政處分明確性、裁量濫用及違反比例原則。被告則以前揭情詞答辯，則本件爭點厥為：（一）原告是否與附件一、二所示之駕駛人，未依法請核准而共同以汽車經營運輸乘客而受報酬，而應依公路法第77條第2 項規定處罰？（二）系爭原處分之作成有無違反行政程序法第36條、第43條規定？是否有違反明確性原則、裁量濫用及違反比例原則之情事？（三）被告所為原處分是否有重複處罰之違法？本件應否有一行為不二罰原則之適用？最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議及105 年10月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，於本件是否有適用餘地？以下分別敘明之。

五、本院之判斷：

（一）本案適用之法令依據：

1.公路法第2 條：「本法用詞，定義如下：…14、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」，同法第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6 個月，或吊銷之。」，同法第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」。又汽車運輸業管理規則第1 條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2 項之規定舉發。」而行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」，故多數行為人如均出於故意，且主觀上皆有利用其他行為人之行為作為己用之意，而分別實施違反行政法上義務行為之部分構成要件，因此實現違章行為全部要件者，則各行為人均屬故意共同實施違反行政法上義務之行為，應依行為情節輕重分別處罰。

2.按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經司法院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參見司法院釋字第480 號、第606 號及第651 號解釋理由書）。又司法院釋字第443 號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，制定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第52 4號解釋意旨，自得適用。準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依汽車運輸業管理規則第138 條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2 項規定處罰。

（二）原告是否與附件一、二所示之駕駛人，未依法請核准而共同以汽車經營運輸乘客而受報酬，而應依公路法第77條第2 項規定處罰？

1.原告有經營汽車運輸業之事實。

⑴依Uber合作駕駛資訊網，加入UberAPP 平台之司機確係由原告所招募加入前開平台（本院卷第206-209 頁，訴願卷第371-373 頁），且經原告審核後允許加入該平台（本院卷第210-213 頁），而原告就申請加入前開平台之司機亦就其是否具有經營汽車運輸業之資格加以審查（訴願卷第373 頁），甚者，原告亦自使用UberAPP 平台司機處收取費用（訴願卷第403 頁），且系爭附件之處分案件皆有搭乘時叫車畫面、採證照片及談話紀錄可稽（本院卷第214-216頁，訴願卷第364-366 頁），可知系爭車輛加入UBERAPP 平台，即可由此平台提供乘客資訊，不定時、不定點、為不特定之第三人提供運送服務，透過已經規劃設計完成的資訊系統，先行審查司機與車輛整合為汽車運輸的供給方，而後再由系統來受理需要使用車輛之需求方，而由UberAPP 平台媒合供需兩方，而需求者所支付之費用透過適當之分配比例將利益分歸原告與司機，藉此載運行為而受領報酬，舉有反覆性、繼續性實施運輸行為並受領車費之故意，構成營業行為。

⑵原告雖主張：「UberAPP 」軟體平台由總部設於荷蘭之荷蘭商UberB .V .公司透過行動通訊網路而經營維護，原告無從介入，亦非該「UberAPP 」軟體平台之經營主體，故原告並非經營汽車運輸業云云。經查：本件營業行為乃屬資訊軟體系統的運用，無論這項「UberAPP 」軟體平台是何人研發設計，此份繁體中文的系統，乃應用於本國統治之區域，因而這份資訊系統隨時可見之警語：「Uber向來致力於台灣引進創新的商業模式，為台灣消費者的乘車模式注入嶄新思維，目前透過法律途徑及各種管道與主管機關溝通，現階段仍有違反公路法第77條第2 項規定而被取締裁處之風險。」（見本院卷第206 頁背面、209 頁、210 頁背面、213 頁背面），在司機參加的相關網頁亦隨處可見；足證原告將UberB .V .公司規劃設計之資訊系統實際使用於本國統治之區域，而經營汽車運輸業之重心在於提供司機及車輛讓消費者搭乘，而實現汽車運輸之目的；原告與合作司機分擔了媒合機會與車輛提供之分工，故與原告公司是否直接擁有系爭車輛無關，原告也並非利用派遣或調度車輛的方式，而是媒合駕乘雙方之供需，提供司機及汽車，完成運輸目的，故原告經營汽車運輸業之事實，足以認定。

⑶就Uber此項新興經營模式行為，在全球各地均引起不少的討論，而在西元2016年10月7 日，美國芝加哥地區的經營計程車和出租禮車的公司，以芝加哥市政府為被告，主張政府法規違反了憲法以及州法，聯邦地方法院法官為一部駁回之判決，兩造均上訴至聯邦上訴第七巡迴法院。上訴法院判決由法官波斯納（Richard Posner）主筆，認為該案原告（即計程車及租車公司）的主張都是薄弱的，他分析計程車和Uber之間存在的差異性，計程車可以讓乘客在街上隨手召喚，乘客和司機之間，很少會有事前的關係存在，因此市政府藉由篩選司機、依照距離跟時間計算的固定費率來保護乘客。但是Uber乘客在叫車之前，必須先註冊，和Uber等業者之間成立一個規範收費、司機品質、保險等的契約關係，Uber承擔篩選司機的主要責任，乘客在搭乘之前可以事先獲得關於搭乘的資訊，包括司機的姓名和車子的相片。此外，Uber使用兼職的司機，這些車輛的里程數平均比計程車來得少，更少的里程數可能會讓旅程更舒適，甚至降低意外或故障的風險。計程車和Uber間存在的差異，足以正當化市政府採取不同的管制機制，也因此化解了原告平等保護的主張。如果消費者認為兩種模式完全相同，Uber絕對無法在芝加哥市興起。「當新科技或新商業模式出現時，通常的結果是舊技術或商業模式的消失殞落。但如果舊有者在憲法有權利排除新進者，經濟發展可能因此停止。我們可能會沒有計程車，而只有馬車，可能沒有電話，只有電報。可能沒有電腦，只有計算尺。」（判決詳見「llinoi s TransportationTradeAssociation v .City of Chicago。http ://media .ca7 .uscourts . go v/cgi-bi n/rssExec .pl?Submit=Display&Path=Y2 016%2 FD10-07%2 FC%3A16-209%3AJ%3APosner%3Aaut%3AT %3AfnO p%3AnOp%3 AN%3A0000000%3AS% AS%3A0）。固然波斯納Posner法官對於Uber之經營模式採取開放的態度，但仍不代表政府「不」應採取管制措施，是否Uber應如本國依造公路法以及稅捐法等相關規範採取相同之監管密度，仍須政府衡諸經濟發展、乘客安全及管制措施隨著科技趨勢而調整並因應，以其臻商業經濟發展與保障乘客便利兩全之局面。

2.原告有與他人故意共同實施違反行政法義務之行為。

⑴按最高行政法院98年度裁字第994 號裁定明示：「行政法上共同違章行為，其性質與民事上之共同侵權行為及刑事上之共同正犯不同，則行政法上共同違章行為之處罰要件，未必適用民法共同侵權行為及刑法共犯之規定，惟共同違章行為人間需有意思聯絡為必要，則類似刑法共犯之規定；是數人參與實施違反行政法之行為者，並不區分其共犯之身分，即不問其為共同實施、利用他人實施、教唆或幫助等，均直接依其參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之，與刑法之共同正犯等概念，尚屬有別；基於行政罰係對於人民違反法律上之禁止規定或作為義務者所為之制裁，自應就該有違反行政法上義務行為之多數人，以其為共同行為人予以處罰。」。

⑵經查，原告之系統同時審查「車輛」及「司機」，加入Uber之車輛所應具備條件（車長大於4.5 公尺、車輛出廠年份必須為西元2006年以後，必須為四門車以上，不可為9 人座以上；本院卷第208 頁背面），與司機需要準備之文件（良民證（警察刑事紀錄證明）、駕駛執照審查證明（肇事紀錄）、車輛行照、強制險證明、駕照；本院卷第212 頁），然而共同經營汽車運輸業之利益分享，是對司機而非對車輛，亦有「兩個司機可以共用一部車輛」之合作機制，兩個司機必須各自註冊帳號，且需建製母子帳號的形式，款項均匯至母帳號（因各自註冊，所以系統會敘明歸屬子帳號之款項；本院卷第212 頁背面）。因原告之媒合系統，同時審查欲加入Uber之車輛所應具備條件，以及司機需要準備之文件，而就共同經營汽車運輸業之利益分享結果歸屬於司機；此部份已經足以敘明原告與合作司機間如何分工及分享利益，而共同完成經營汽車運輸業之違規行為。原告是與合作司機故意共同實施違反行政法義務之行為（共同經營汽車運輸業），而只要先行確認車輛，就足以辨識合作司機為何人（若為共同車輛才需要進一步辨識司機之註冊帳號）。而此項故意共同實施違反行政法義務之行為，實際上是一種分工，原告資訊系統上，先行審查建立合作司機之資訊，而當需要用車之消費者出現時，系統才予以媒合，才完成一項共同經營汽車運輸業之行為。

⑶原告藉由公開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者，上網註冊成為Uber之會員，由會員自備車輛，於原告經由Uber平台告知有乘客需要搭車時，提供載客服務，車資由原告扣取一定成數之平台服務費，餘額歸汽車駕駛人取得。參與之汽車駕駛人，經由原告建置之Uber平台，得知乘客之資訊，繼而於附表所示時地載運乘客，並與原告拆分所得車資，故係與原告共同以汽車經營乘客運輸而受有報酬，已該當公路法第2 條第14款汽車運輸業之要件，惟原告登記之所營事業為管理顧問業、資料處理服務業、電子資訊供應服務業、第三方支付服務業、其他工商服務業，及除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務，並不包括汽車運輸業，有公司基本資料查詢表附卷足憑（訴願卷第321 -322頁）。從而，被告認定原告未經申請核准，於附表所示時地，與附表所示汽車之駕駛人，共同經營汽車運輸業，違反公路法第77條第2 項規定，並無違誤。

（三）系爭二件處分之作成有無違反行政程序法第36條、第43條規定？是否有違反明確性原則、裁量濫用及違反比例原則之情事？

1.按，行政程序第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、又同法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」。本件經民眾提供系爭車輛之行車路線圖、付費收據及系爭車輛之照片，被告認原告於如附表所示之時間、地點，以如附表所示車號（AVN-1907號、ADA-9905號）之自用小客車，提供Uber會員搭乘收取報酬，有未經申請核准而經營汽車運輸業之行為，被告以附表所示原處分依行政罰法第14條規定暨公路法第77條第2 項規定，各裁處原告每行為罰鍰15萬元之罰鍰，經被告所屬臺北市區監理所以舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予原告等情，有送達證書影本、檢舉人搭乘資料、採證照片（含付款資訊）影本、汽車車籍資料查詢表等件在卷可稽。又附表所示之司機搭載利用Uber App叫車之第三人至指定地點，其間就該趟運輸行為及車資已有合意，運送契約即已成立，合於以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之要件，並已合致於行政罰應以有故意過失之要件。而原告並未向主管機關申請核准經營汽車運輸業，依前揭規定，不得以系爭車輛經營客、貨運輸而受報酬，被告因認原告有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規情事，以附表所示處分各裁處原告15萬元罰鍰，核與前項事證相符，並無違反行政程序法第36條、第43條規定之處。

2.原告雖主張原處分未載明原告違章行為及被告認定違法之理由，事實及理由欠缺明確性，不備法定程式云云。經查：按「行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」，有最高行政法院96年度判字第594 號判決意旨可參。又「按所謂『內容明確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」，最高行政法院100 年度判字第427 號判決要旨已有明確。

3.查附表原處分一係以表格列載，記載：「車號：000-0000」、「車種：自用小客貨」、「車主證號（身分證字號）：A2XXXXXX71」、「違反事實：未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於新北市三重區中正北路與民生街口載客，依基本車資及里程計算以信用卡扣款」（本件因遭查獲、尚未收費）、「備註：依行政罰法第14條處罰之」、「違反時間：105 年6 月18日10時27分00秒」、「違反地點：新北市○○區○○○路○○○街○○○○○○○○○○號：20B001 17 」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北市區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138 條之規定，依同規則第138 條之規定，按公路法第77條第2 項規定處分如主文」（見本院卷第20頁），原處分二係以表格列載，記載：「車號：000 -0000 」、「車種：自用小客貨」、「車主證號（身分證字號）：S1XX XXX95」、「違反事實：未經申請核准公司利用APP 網路平台經營汽車運輸業，派遣駕駛鍾國光前往指定點載客，由高雄市鳳山區建國路至高雄國際機場，車資費用229 元。」、「備註：依行政罰法第14條處罰之」、「違反時間：105 年7 月5 日14時33分00秒」、「違反地點：高雄國際機場入境大廳前」、「違反通知單字號：000000000 」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北市區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138 條之規定，依同規則第138 條之規定，按公路法第77條第2 項規定處分如主文」已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。被告所屬臺北市區監理所及高雄市監理所分別以舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予原告，亦敘明認定原告違反之相關法規及事實，原告已得具體認知原處分之內容，自無原告所稱欠缺事實及理由記載之情事，原告此部分主張，自無所據。

4.至原告主張：被告處以最高金額之罰鍰，顯與收益不成比例，有裁量濫用暨牴觸比例原則之違法云云；經查：原告明知有違反公路法第77條第2 項規定而被取締裁處之風險（見本院卷第206 頁背面、209 頁、210 頁背面、213 頁背面）在原告之相關網頁隨處可見系統主動提出之警語，堪見原告明知違法，卻透過網路資訊，鼓動一般駕駛人成為合作司機，透過分工合作及分享利益的方式，形成共同經營汽車運輸業之違規行為，被告考量原告此種違規動機與行為態樣，以及網路行銷產生廣泛性，造成多次（自105 年1 月18日起至105 年7 月6 日止共計275 件裁處，業據原告起訴書自承，本院卷第8 頁背面）共同經營汽車運輸業違規形成對社會之衝擊，被告處以法定最高金額之罰鍰，自無違裁量之濫用，亦無違比例原則。

（四）被告所為原處分是否有重複處罰之違法？本件應否有一行為不二罰原則之適用？最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議及105 年10月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，於本件是否有適用餘地？

1.系爭2 件處分之作成並未違反一事不二罰原則。按最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議，係就郵政法主管機關即交通部對於非中華郵政公司及受其委託者，而違反郵政法第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之A 公司，經通知停止違法行為而未停止，依同法第40條第l 款規定，按次連續處罰之情形，認為上述違法營業行為，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在，主管機關按次連續處罰，即每次處罰各別構成一次違規行為，除法律明確規定按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間，或違規事實改變而非持續存在者外，前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨；故行政機關如適用按次連續處罰之規定，應不得再就A 公司於接獲前次處分前之營業行為予以處罰，否則即使A 公司在法律規定以行政機關具體裁處行為區隔之一次違規行為範圍內，有受重複處罰之虞，而屬違法。因此，該決議內容涉及之違法營業行為，係由單一行為人（A 公司）透過其僱用之自然人從事郵件遞送而實施，該等受僱人之遞送行為，因係受A 公司之指示，為該公司執行職務，故可認為係A 公司反覆實施之營業行為。此可由其決定內容得知：「按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續處罰』之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使『時段』在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關『按次連續』裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違」。依上開最高行政法院決議意旨，如行政機關已就違章行為人某次行為作成裁處，行為人於接獲該次裁處前所為之其他行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一行為不二罰原則。

2.惟查，本件原告係與其經由網路所招募、並無上下隸屬關係之汽車駕駛人合作，由原告提供有搭車需求之乘客資訊及計收車資所需軟體，駕駛人提供車輛載運乘客，各自分別實施公路法第77條第2 項所定違法行為之部分構成要件，而共同違反該條項所定之行政法上義務，各汽車駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與原告共同從事違法行為，駕駛人彼此之間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，則原告與每一汽車駕駛人合作從事載運乘客之行為，因係各駕駛人分別起意與原告共同實施之違法行為，行為主體互不相同，自應予以分別評價，僅於同一汽車駕駛人有多次與原告共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體（即原告與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為，始得適用上開決議，認為被告如已就原告與該駕駛人共同實施之違法行為，對原告裁罰，對於原告收受該次裁罰處分前，與同一駕駛人共同違法經營汽車運輸業之行為，即不得再為處罰。本件原告經由Uber APP平台所媒合，於附表所示時地，駕駛自用小客車載客之駕駛人、車號各不相同，附表所列2 次違反公路法第77條第2 項規定之行為，乃原告分別與不同之2名汽車駕駛人所共同實施。又觀諸被告所為「275 件裁處」（參本院卷第30頁至第169 頁），均係原告曾與不同車號之汽車駕駛人共同未經申請核准而經營汽車運輸業，作為裁罰依據。對於共同違法之汽車駕駛人，則均處以「處罰鍰5 萬元、吊扣牌照3 個月。」，除罰鍰外更以「吊扣駕照」之方式來禁止汽車駕駛人繼續從事運輸行為，足見其係以裁罰後之吊照行為，使同一車輛無法持續為運輸行為，用以宣示並遏止未經許可經營運輸業之行為，使其營業無法繼續。故公路法第77條立法所欲禁止之「未經申請核准而經營運輸業」，是否適宜將自然意義上之多數持續運輸行為均包攝在法律上一營業行為之內涵中？按違反行政法上義務之行為是否為『一行為』，須就個案具體事實予以綜合判斷亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之（最高行政法院104 年度判字第121 號判決意旨可參），又是否仍僅單純以「處分書送達」作為切斷行為次數之判斷基準，仍應視各個法令所欲禁止或宣示之違法行為本質而定。

3.例如，加盟行為之加盟者，本身具有一定獨立性，與公司主體間之利潤分配、契約關係、是否受總公司指示支配等，若各加盟者在全台灣各地設置或販賣物品，而未經申請核准或違反某項行政法上作為義務，若單純認定此係總公司單一意思之營業行為，則對某甲加盟者予以罰鍰或禁止營業之行政處分，在送達於某甲之前，同時在各縣市亦有取締開罰之行為，確因為對某甲之處分尚未送達，即可概括地將數個違法行為評價為同一個營業行為？恐有違法律所欲禁止之違法營業行為之本旨。又若全臺灣若同時對100 個加盟者同時開罰，且同時送達處分書，則是否僅視為一個違法行為？總公司僅需與「一個」加盟者同共同受該處分之處罰？而此「一個」加盟者又該是全臺灣的哪一個呢？其餘99個加盟者之違法行為是否均可視為同一個營業行為？或者是均視為總公司的「一個」法律評價上的營業行為呢？本院認為，原告公司利用網路平台招徠乘客，並且與全台多數參與利用自己私人汽車的司機共同從事運輸業，在利潤上各別分享一定比例、在行為之獨立性上，原告公司並非若郵遞公司，可以指示並操縱多數行為者，包括投遞範圍、郵件收取或投遞方式等等，是本件與前揭98年最高行政法院庭長法官聯席會議決議之適用事實與範圍，不盡相同，自無直接援引之理由。亦即，最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議內容設題之「營業行為」，係由同一法人之受僱人反覆持續實施，與本件原告之違法營業行為，係分別與多數彼此間無意思聯絡之汽車駕駛人合作實施者，性質上存有差異，原告主張其與所有不同駕駛人共同實施之違法行為，均應比照最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議意旨，將附表所示二行為視作一行為，如被告已就其中之一對原告裁罰，對原告收受該裁處書前之其他違法行為均不得再予處罰云云，即無理由，殊無足取。從而，被告就附表所示2 次由原告與不同汽車駕駛人共同實施之違法行為，予以分別裁罰，依上說明，並無違誤。

4.又最高行政法院105 年10月份第1 次庭長法官聯席會議決議，係就非藥商違反藥事法第65條規定，多次重複刊播藥物廣告之行為，認為行為人如係出於違反前揭藥事法條文不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。故該決議乃針對銷售商品之廣告行為，所作決議，其中關於行為數之論述，係就廣告所具有之集合性概念，及係利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質所為，惟本件訴訟係涉及原告未經申請核准而經營汽車運輸業，與廣告行為無關。如今科技發達，若有某公司利用無人駕駛之車輛，大量化接受使用網路平台之不特定顧客叫車，此時係由同一法人利用其所有之「工具」（非受雇人、亦非本件獨立之駕駛人使用自己之車輛）受公司指示，反覆持續實施之營業行為，是否即可認定為法律評價上的一行為？亦即，法律上「營業行為」之定義，究竟與公司主體與各行為人間是否有各別受雇關係或任何合作契約關係有關？與各受雇人間有無意思聯絡是否有關？與利益之歸屬與分配之型態是否有關？如郵件遞送人單純請領薪水，其雖然在行為上也是與公司共同從事郵政法所不允許之郵遞行為，其郵差個人並未受郵政法之任何罰鍰處分，也未有「命其停止」或「吊扣執照」之規定，本件各個駕駛人係與原告間彼此預定分配一定比例之利潤，此利潤顯然係因原告與司機「共同」從事運輸業而獲得之報酬，而司機本人亦因違反公路法第77條第2 項規定而受裁處5 萬元及吊扣牌照之處分，顯然原告與駕駛人之營業型態與前述之郵遞行為、廣告行為不同，原告逕自以最高行政法院對廣告行為個數應如何評價之所作前述決議，套用至性質不同之原告違法營業行為，徵諸公路法第77條之規範目的及立法意旨，本院認本件違法行為之行為次數以及法律上一行為評價方式，自不適用前揭決議。是附件一二之原處分並未有重複處罰之違法，原告主張應有一行為不二罰原則之適用，自無理由。

六、綜上所述，被告認原告未經核准而經營汽車運輸業，依公路法第77條第2 項規定，以附表所示2 件原處分，分別裁處原告罰鍰15萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果不生影響。爰不分別斟酌論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。