臺灣臺北地方法院行政訴訟判決

原告

夏龍海

訴訟代理人

劉振琨

被告

新北市政府警察局新店分局

代表人

余昭俊

訴訟代理人

林益瑞

上列當事人間交通裁決事件，原告不服新北市政府警察局新店分局如附表所示之裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序部分：

(一)按行政訴訟應以律師為訴訟代理人，非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：交通裁決事件，原告為自然人時，其配偶、三親等內之血親或二親等內之姻親，行政訴訟法第49條第2項第4款前段定有明文。查原告訴訟代理人劉振琨係原告之姊夫，業據原告陳稱在卷(見本院卷一第186頁)，並有委任狀(見本院卷一第184至185頁)及個人戶籍資料查詢結果（見本院卷一第248至252頁）在卷可稽，核與前揭規定相符，應予准許。

(二)被告代表人原為陳杏結，嗣於訴訟進行中變更為余昭俊，被告已具狀聲明承受訴訟，有聲明承受訴訟狀(見本院卷一第151至152頁)及內政部令(見本院卷一第153至154頁)在卷可稽，核無不合，應予准許。

(三)原告不服被告所為如附表編號1至29所示之道路交通管理事件裁決書共29件（下合稱原處分）而提起行政訴訟，核屬行政訴訟法第237條之1第1項第1款規定之交通裁決事件，爰依行政訴訟法第237條之7規定，不經言詞辯論，逕為判決。

(四)按行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、同法第111條第3項第2款規定：「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」原告起訴時聲明：「一、原處分均撤銷。(即附表編號1至9)」（見北高行卷第11頁），嗣原告分別於109年11月2日、17日及110年7月8日追加訴之聲明：「一、原處分均撤銷(即附表編號10至16、17至23、24至29)。」（見本院卷一第84、118、258至260頁），本院認原告上開訴之追加，其請求基礎事實均不變，亦均不影響被告之防禦，故均予准許。

二、爭訟概要：原告分別於附表編號1至29所示之日期，在新北市○○區○○路000○0號前(下稱系爭地點)擺設麵攤，經民眾向臺北市政府警察局新店分局碧潭派出所(下稱舉發機關)檢舉，由舉發機關員警填製如附表所示之舉發違反道路交通管理事件通知單(下稱舉發通知單）予以舉發。原告不服舉發通知單向被告陳述意見，經舉發機關查復違規屬實，被告審認原告有「未經許可在道路擺設攤位」之違規行為，乃依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第82條第1項第10款規定，開立原處分，各裁處原告新臺幣（下同）1,500元罰鍰。原告不服附表編號1至9所示之裁決，於109年7月23日向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經該法院以109年度訴字第866號裁定移送本院審理，嗣原告就如附表編號10至29所示之裁決書追加提起行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

(一)主張要旨：

1.原告在系爭地點擺設麵攤維生至今6年有餘，突於109年5月4日接獲舉發通知單，爾後被告陸續開立多件舉發通知單。騎樓與庇廊，均指建築物地面層外牆面至道路境界線間之空間，在上方有樓層覆蓋者稱為騎樓，而祇遮蔽物覆蓋者稱為庇廊。原告所擺攤之位置屬「住宅用地之庇廊」而非騎樓，從聯合報109年4月4日新聞可知，基隆市比照臺北市、新北市已將騎樓及庇廊分別言明，何獨在執行舉發原告時，忽視法律之明確，籠統地將騎樓涵蓋庇廊，而擴大處罰範圍，是庇廊並非道交條例第3條第1款所規定「道路」之處罰範圍。況且，原告乃經上址住宅所有人許可後擺攤，自與道交條例第82條第1項第10款之「未經許可在道路擺設攤位」之要件不合。

2.依釋字第564號解釋意旨「於騎樓或其他公告禁止設攤之處禁止擺設攤位，雖係限制土地所有人財產權之行使，然其目的係為維持人車通行之順暢」，然原告在系爭地點擺攤並無其他公告禁止設攤之情形，且系爭地點確實已「維持人車通行之順暢」，並無違反人車通行順暢之問題。

3.被告與新北市政府工務局、養護工程處、新店區公所共同會勘後，在在指稱系爭地點為「空地」，原告既然在空地擺攤，被告竟仍以違反道交條例裁罰原告，自有違誤。退萬言之，系爭地點坐落在新北市○○區○○段000地號，該地號為「新店都市計畫」規劃之「第四種住宅區」，自屬私人土地，而非「道路」，故原處分自有違誤。

(二)聲明：原處分均撤銷。

四、被告答辯及聲明：

(一)答辯要旨：

1.依內政部營建署網站截圖所示，騎樓與庇廊，均指建築物地面層外牆面至道路境界線間之空間，在上方有樓層覆蓋者稱為騎樓，而祇遮蔽物覆蓋者稱為庇廊，但由於兩者所指空間及功能並無差異，故習慣上稱騎樓。又觀諸建築技術規則建築設計施工編第57條、市區道路條例第9條及新北市騎樓及無遮簷人行道設置標準第1條等現行法規均查無「庇廊」一詞。系爭地點業經新北市政府養護工程處，依新北市政府騎樓整平計劃，完成騎樓整平鋪設地磚，該處應為「供公眾通行之地方」，故被告依法舉發及裁決，並無違誤。

2.被告派員會同新北市新店地政事務所人員至系爭地點現場進行複丈測量結果，該系爭地點坐落在新北市○○區○○段000地號。又依新北市政府養護工程處110年2月1日新北養一工第000000000號函覆：「系爭地點路段，分別於99年辦理設計、100年施作之騎樓整平專案改善。本處辦理騎樓整平工程主要係針對騎樓內橫向動線之串聯辦理改善，本案路段施作範圍雖顯非屬有遮簷之騎樓，然考量該路段前後街廓實有通行銜接之需求，依本供公眾通行之原則辦理騎樓整平工程改善」，是系爭地點為一集合式住宅，附近亦為人口稠密住宅區，不特人出入皆利用系爭地點通行使用，於75年核發使用執照開始該處已供不特定人往來通行已達30年以上，且經養護工程處辦竣騎樓整平工程，故被告所為原處分並無違誤。

(二)聲明：駁回原告之訴。

五、爭點：

(一)系爭地點是否屬於道交條例第3條第1款所稱之「道路」範疇？

(二)原告在系爭地點擺設麵攤，有無違反道交條例第82條第1項第10款規定？

(三)被告所為如附表編號1至16及編號24、25之裁罰是否適法？

六、本院之判斷：

(一)應適用之法令：道路交通安全規則第140條第5款、道交條例第3條第1款、第82條第1項第10款(附錄)。

(二)如爭訟概要所載之事實，除後述之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有舉發通知單（見本院卷二第9至24頁、第240至246頁、第95至115頁、第131至147頁、第266至284頁）、原處分（詳附表所示頁數）及採證照片（見本院卷二第65至66頁、第68、70頁、第72至73頁、第75、77頁、第80至81頁、第84、95、97、99頁、第102頁）在卷可佐，該情堪以認定。

(三)系爭地點係道交條例第3條第1款所稱之「道路」：

1.按道交條例第3條第1款規定：「道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」。查被告派員會同新北市新店區地政事務所人員至現場指界複丈測量結果：「系爭地點坐落在新北市○○區○○段000地號」等情，業據被告陳稱在卷(見本院卷一第229頁)，且為原告所不爭執(見本院卷一第229頁)，並有土地複丈成果圖(見本院卷一第196頁)在卷可稽，堪認系爭地點係坐落在新北市○○區○○段000地號土地上。

2.被告向新北市政府、新北市政府工務局及養護工程處等單位函詢「系爭地點是否為道路」乙節，經新北市政府110年1月27日新北府城測字第1100161570號函覆：「新北市○○區○○段000地號土地屬『新店都市計畫』規劃之『第四種住宅區』，非屬計畫道路及指定建築線在案之現有巷道(見本院卷一第212頁)；新北市政府工務局110年1月25日新北工使字第1100161317號函覆：「系爭地點經查詢地政系統為新北市○○區○○段○000地號，領有75使字第911號使用執照，依被告來函照片比對使用執照圖說，系爭地點於竣工圖上應為建築物之法定空地；惟現況位置應依地政事務所鑑界或指界為準。」(見本院卷一第210頁)及新北市政府養護工程處110年2月1日新北養一工第000000000號函覆：「系爭地點路段分別於99年辦理設計、100年施作之騎樓整平專案改善。…本處辦理騎樓整平工程主要係針對騎樓內橫向動線之串聯辦理改善，本案路段施作範圍雖顯非屬有遮簷之騎樓，然考量該路段前後街廓實有通行銜接之需求，爰本供公眾通行之原則辦理騎樓整平工程改善。」(見本院卷一第216頁)，是依上開函覆內容可知，系爭地點雖屬「新店都市計畫」規劃之「第四種住宅區」，而非都市計畫之道路或既有巷道，惟比對系爭地點照片與竣工圖，該處係屬「法定空地」，且因有供公眾通行之必要，業經新北市政府養護工程處辦竣騎樓整平改善工程。

3.騎樓與庇廊，均指建築物地面層外牆面至道路境界線間之空間，在上方有樓層覆蓋者稱為騎樓，而祇遮蔽物覆蓋者稱為庇廊，但由於兩者所指空間及功能並無差異，故習慣上稱騎樓，有內政院營建署網頁(見本院卷二第214頁)在卷可佐。查觀諸卷附系爭地點之會勘照片(見本院卷一第204至207頁)顯示，系爭地點為社區前方之空地，且其上方僅有遮蔽物覆蓋雖為「庇廊」，然其空間與功能與騎樓並無任何差異，習慣上亦稱為「騎樓」，且該空地已鋪設地磚整平並銜接人行道，核與上開函覆內容相符，堪認系爭地點係習慣上所稱之騎樓或其他供公眾通行之地方，自屬道交條例第3條第1款所稱之「道路」，故原告主張系爭地點並非騎樓，係「住宅用地之庇廊」，並非道交條例第3條第1款所稱之道路等語，容有誤解，尚難採認。

(四)原告在系爭地點擺設麵攤，已違反道交條例第82條第1項第10款規定：

1.觀諸舉發員警於申訴答辯報告表表示「接獲勤務指揮中心派遣至系爭地點，有賣麵之攤販違規設攤，警方到場後確實於系爭地點發現原告在該處擺放小吃攤及桌椅做生意，違規事實明確，乃依法製單舉發」等情，有申訴答辯報告表及採證照片在卷可佐(見本院卷二第64至84頁、第92至102頁)，且原告於107年7月8日追加撤銷標的及補充說明狀亦載明：「原告於系爭地點擺設麵攤為生至今6年有餘」等語(見本院卷一第260頁)，另對照採證照片及會勘照片以觀，足見原告確有在系爭地點擺設攤位販賣麵食等小吃並擺設桌椅。

2.按釋字第564號解釋，人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文，惟基於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合法之限制。道交條例第82條第1項第10款規定，就私有土地言，雖係限制土地所有人財產權之行使，然其目的係為維持人車通行之順暢，且此限制對土地之利用尚屬輕微，未逾越比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸。是原告擺設攤設麵攤之地點，縱確屬他人私有之土地，然依前揭說明，為兼顧公益，其財產上之利益必須有特別之犧牲，易言之，原告在系爭地點擺設麵攤，縱已取得住宅所有人許可，然該處既屬公眾通行之地，為維持行人通行之順暢，其所享有自由使用收益之權能仍應受到限制，故原告自不得在未經政府機關許可之情形下在道路擺設攤位及桌椅以妨害公眾往來通行順暢。又釋字第564號解釋後，道交條例第82條第1項第10款「在公告禁止設攤之處擺設攤位者」之規定業已於94年12月28日修正規定為「未經許可在道路擺設攤位」，並自96年1月1日施行，已將擺設攤位之要件規範為應當先向權責機關或單位申請，才可為攤位之擺設，而原告於附表所示時間經警舉發當時並無提出任何許可證明，且自舉發、裁罰及起訴至今，亦未提出相關有何向權責機關或單位申請核准許可得於該地點道路上擺設攤位之證明，準此，堪認原告於附表所示時間在系爭地點確有未經許可在道路擺設攤位之違規行為，被告就原告如附表所示之違規行為，依道交條例第82條第1項第10款規定所為裁處，並無違誤。故原告主張其已取得住宅所有權人許可，自得在系爭地點經營麵攤等語，與上開說明相齟齬，尚難採為有利於原告之認定。

(五)被告所為附表編號1至16及編號24、25之裁決書，各超過1200元罰鍰部分有違誤：

1.依前所述，被告審認原告於附表編號1至29所示時間，在系爭地點，有「未經許可在道路擺設攤位」之違規行為，而以原處分對原告裁罰，並無違誤。

2.按違反道路交通管理事件統一裁罰基準表（下稱基準表），乃主管機關為統一法令適用，及下級機關決定處罰金額時，有較具體之標準可供依循，並避免相同案件之處罰數額因機關、承辦人員之不同而有高低差異，其法律性質屬於裁量性行政規則，屬細節性、技術性之規定，並經釋字第511號解釋認無違背法律保留原則，除別有另行審酌之特殊因素外，自得為法院裁判時所適用。且上開基準表既經由被告經常性適用，而建立規律之行政實務（行政慣例），基於憲法平等原則產生行政自我拘束，自具有對外效力。因此，除有特別情形並經被告載明具體裁量理由外，被告於個案進行裁罰時，自應加以適用，若無正當事由而未予適用，即屬違法。

3.次按「本條例所定罰鍰之處罰，受處罰人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於30日內得不經裁決，逕依第92 條第3項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於30日內，向處罰機關『陳述意見』；其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關『陳述意見』者，處罰機關得逕行裁決之。」「填製『通知單』，應到案日期應距舉發日30日。但下列案件，其應到案之日期距舉發日為45日」「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於『通知單』送達且逾越應到案期限60日之3個月內，逕行裁決之。但警察機關管轄部分，應於『通知單』送達且逾越應到案期限之3個月內，逕行裁決之。」道路交通管理處罰條例第9條第1項、違反道路交通管理處罰事件統一裁罰基準及處理細則第15條本文、第44條第1項分別定有明文。可見所謂「應到案期限」或「應到案日期」，應係指舉發機關於「填製（舉發）通知單」時所指定之日期，若違規人未於舉發通知單所載之應到案日期前到案「聽候裁決」、「未依規定期限繳納罰鍰結案」或「未依規定期限向處罰機關陳述意見」者，處罰機關即得逕行裁決，而逕行裁決亦當依違反道路交通管理事件統一裁罰基準表為之，故違反道路交通管理事件統一裁罰基準表「統一裁罰基準」欄內所規定「『期限內』繳納或到案聽候裁決」、「逾越『應到案期限』30日內，繳納罰鍰或到案聽候裁決」、「逾越『應到案期限』30日以上60日以內，繳納罰鍰或到案聽候裁決」、「逾越『應到案期限』60日以上，繳納罰鍰或到案聽候裁決」，所指稱之「期限內」或「應到案期限」，自係指舉發通知單「應到案日期」欄所載之日期。

4.查原告就附表編號1至16及編號24、25部分，已於應到案日期前向被告陳述意見，並有訴願書3份（見本院卷二第57至61頁、第85至89頁、本院卷一第322至332頁）在卷可稽，應裁處1,200元罰鍰，詎被告就附表編號1至16及編號24、25竟各裁處1,500元罰鍰，就各超過1,200元罰鍰部分，自有違誤，應予撤銷。其餘附表編號17至23及編號26至29部分，因原告並未此部分於應到案日期陳述意見，被告依基準表裁罰1,500元罰鍰部分，並無違法。至原告雖具狀表示已向被告提出109年8月6日訴願書(見本院卷一第260頁)，並提出附件八訴願書(見本院卷一第292至300頁)及電腦存檔網頁資料為憑(見本院卷一第314頁)，然經本院電詢被告表示，僅收到原告所提出訴願書3份，即收文日期109年5月27日、7月9日及10月14日，有本院公務電話紀錄單(見本院卷一第320頁)及前述之訴願書3份附卷可參，尚難認原告就附表編號17至23及編號26至29部分，已於應到案日期前向被告陳述意見，附此敘明。

(六)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併此敘明。

七、結論：附表編號1至16及編號24、25所示之裁決書各超過1200元罰鍰部分有違誤，原告訴請撤銷為有理由，應予撤銷；其餘部分均無違誤，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。至本件第一審裁判費為300元，應由被告負擔六分之一，其餘由原告負擔，因原告已預納裁判費，爰確定第一審訴訟費用額如主文第3、4項所示。