臺灣高等法院民事裁定

抗告人

桃園市政府

法定代理人

張善政

相對人

台灣中油股份有限公司

法定代理人

李順欽

上列當事人間請求返還價金事件，抗告人對於中華民國111年4月11日臺灣桃園地方法院110年度重訴字第185號所為裁定提起抗告，本院裁定如下：

主文

理由

一、按當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人承受其訴訟以前當然停止；當事人不聲明承受訴訟時，法院亦得依職權，以裁定命其續行訴訟，民事訴訟法第170條、第178條分別定有明文。本件抗告人之法定代理人於民國（下同）111年12月25日變更為張善政，有中央選舉委員會111年12月2日中選務字第1113150485號公告節本、新聞紙可稽（見本院卷第147至150頁），且本院已於111年12月30日裁定其承受訴訟，先予敘明。

二、本件抗告意旨略以：伊為辦理「沙崙產業園區整體開發計畫案」(下稱系爭開發計畫案)需要，於108年間與相對人簽訂「沙崙產業園區整體開發計畫案協議價購契約書」（下稱系爭契約書），依土地徵收條例規定之協議價購方式，買受相對人所有坐落於桃園市大園區沙崙段沙崙小段401、403、404、408、408之1、409、410、411、424之3、2524、2525、2526、2528、2529、2530、2531、2532、2533、2539、2611、2612、2613、2614、2628、2636、2639、2655、2655之1、2656、2657、2658、2669、2670、2671、2672地號等35筆土地（下合稱35筆土地），約定價金為新臺幣（下同）4億5970萬1800元，伊已依約給付價金完畢，相對人業於108年7月1日將35筆土地所有權移轉登記予伊。嗣伊於109年底進行系爭開發計畫案之污水處理廠新建工程時，始發現相對人交付之桃園市大園區沙崙段沙崙小段424之3、2655、2655之1、2656、2657、2658、2669、2670、2671、2672地號土地（下合稱系爭土地）地表下掩埋廢棄物，非經後續之清運與回填作業，無法達原定效用而有瑕疵，伊乃依民法第359條、第227條第2項規定請求減少價金1億1829萬8976元，相對人就該部分金額已無受領之法律上原因，爰依民法第179條規定，求為命相對人如數給付，及加計自起訴狀繕本送達翌日起算法定遲延利息之判決。系爭契約書係土地徵收前之協議價購行為，並非徵收程序，僅為國家立於私法主體之地位從事一般行政輔助行為，與行使公權力有間，其性質屬私法買賣，伊依民法第359條、第227條第2項、第179條規定，請求相對人返還減少價金，所求為解決者屬私法法律關係，普通法院應有審判權。詎原法院以系爭契約書係以達成代替徵收行政處分之行政目的所成立之契約，應屬行政契約為由，逕依職權裁定將本件訴訟移送臺北高等行政法院審理，自非適法，爰依法提起抗告，請求廢棄原裁定等語。

三、相對人則以：抗告人為達成區域開發及滿足系爭開發計畫案之公行政目的，而簽訂系爭契約書並取得35筆土地所有權，且抗告人於103年9月30日以府地價字第1030241976號函（下稱1976號函）說明35筆土地已列為徵收計畫之一部，若協議價購不成，即將進行後續之徵收程序，可見系爭契約書為替代徵收處分之行政契約。抗告人依系爭契約書請求伊返還減少價金，核屬公法上之爭議，普通法院並無受理訴訟之權限，系爭契約書第11條僅約定兩造同意由原法院為第一審管轄法院，並未約定由原法院民事庭管轄，以本件訴訟標的金額高達1億餘元觀之，原裁定將本件移送臺北高等行政法院審理，並無違誤等語，資為抗辯。

四、按法院認其無審判權者，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權之管轄法院；當事人就法院之審判權有爭執者，法院應先為裁定，法院組織法第7之3條第1項本文、第3項分別定有明文（民事訴訟法第31條之2規定，配合法院組織法增訂第7條之3，業於110年12月8日刪除）。又訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否私法上之爭執為準，而非以法院調查之結果為斷。倘原告訴請裁判之法律屬私法上之爭執，普通法院即有審判權（最高法院111年度台抗字第769號裁定意旨參照）。另土地徵收條例第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」，依上開規定，土地徵收前之協議價購行為，並非徵收程序，其性質屬私法買賣，所生爭議，自應由普通法院行使審判權（參照最高法院104年度台抗字第962號裁定意旨）。再依土地徵收條例第11條第1項規定可知，協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需地機關依該條之規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約，惟此所謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬行政契約。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則屬私法上之買賣契約（參照最高行政法院102年度裁字第1319號裁定意旨）。

五、次按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限」、「行政機關對於行政處分所依據之事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執，得與人民和解，締結行政契約，以代替行政處分」、「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰一、契約中應約定人民給付之特定用途。二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。行政處分之作成，行政機關無裁量權時，代替該行政處分之行政契約所約定之人民給付，以依第93條第1項規定得為附款者為限」，行政程序法第135條、第136條、第137條第1項第1至3款分別定有明文。行政契約與私法契約之區別，依行政主體與人民間行政契約之判斷基準，歸納目前通說，辨別此類行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：㈠作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，㈡約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，㈢約定內容涉及人民公法上權益或義務者，㈣約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於『中性』，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之（司法院大法官釋字第533號解釋意旨及大法官吳庚出具協同意見書意旨參照）。所謂「契約標的」應指契約條款或內容所生之權利義務關係，「契約目的」係指個別或特定之行政目的而言，亦即應調查該契約所以締結之背後原因或所追求之特定目的（參照最高行政法院108年度上字第1010號判決意旨）。

六、經查：

㈠抗告人主張：伊為辦理系爭開發計畫案需要，於108年間與相對人簽訂系爭契約書，依土地徵收條例規定之協議價購方式，買受相對人所有35筆土地，約定價金為4億5970萬1800元，伊已依約給付價金完畢，相對人業於108年7月1日將35筆土地所有權移轉登記予抗告人乙節，業據提出系爭契約書、土地買賣所有權移轉契約書等影本為證（見原法院卷㈠第13至33頁），且為相對人不爭執（見原法院卷㈢第218頁、卷㈣第127頁），是此部分事實堪以認定，先予敘明。

㈡抗告人為因應地區倉儲物流業用地需求，勘選桃園市大園區境内位屬沙崙段沙崙小段、以公有土地為主之非都市土地，依循「產業創新條例」及相關子法規定，推動辦理產業園區，引入倉儲業(含儲配運輸物流），透過整體規劃開發，營造優質之產業環境，除可提昇物流及整體產業競爭力，健全產業經濟發展外，並促進土地資源有效利用，增加就業機會及帶動地方繁榮發展，而進行系爭開發計畫案等節，有系爭開發計畫案申請書暨開發計畫（含細部計畫）影本在卷可稽（見原法院卷㈠第217頁），可見系爭開發計畫案並非國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，且抗告人非因公共安全急需使用土地之情形。其次，依系爭契約書第1、2、4條約定：「第1條：為辦理『沙崙產業園區整體開發計畫案』需要，雙方同意依土地徵收條例規定之協議價購方式辦理所有權移轉，並以本契約規範雙方權利義務。第2條：甲方（即抗告人地政局）願以協議價購之方式取得乙方（即相對人）所有後開標示記載之不動產所有權，乙方亦同意並無異議。……第4條：本件經雙方議定以市價予以價購，協議價購金額為新台幣4億5970萬1800元整，並於完成所有權移轉登記後2週内全部一次給付(連同本契約第8條之建築改良物救濟金及自動拆遷獎勵金計165萬6659元）」（見原法院卷㈠第13頁），參以系爭契約書第4條所稱「市價」，指市場正常交易價格，此觀土地徵收條例第11條第5項規定即明，可知系爭契約書之契約標的，乃相對人移轉35筆土地所有權予抗告人，抗告人依市場正常交易價格支付價金4億5970萬1800元。系爭契約書固係行政機關（即抗告人）與人民（即相對人）締結之契約，惟並非抗告人作為其實施公法法規之手段，約定之內容亦非替代行政處分或其他公權力措施，且非涉及相對人公法上權益或義務，抗告人復未因系爭契約書取得優勢地位，應認兩造就35筆土地成立價購協議而簽訂系爭契約書，其性質屬私法買賣，自難徒憑抗告人為辦理系爭開發計畫案之需要買受35筆土地具有公益目的，即認系爭契約書屬行政契約性質。相對人辯稱：抗告人為達成區域開發及滿足系爭開發計畫案之公行政目的而簽訂系爭契約書，系爭契約書性質屬行政契約云云，即無可採。

㈢再者，依抗告人103年9月30日1976號函記載：「說明：一、本案（即系爭開發計畫案）刻正辦理徵收土地之公益性及必要性評估報告審議作業，依內政部徵收審議小組之專案小組意見略以：『仍應再努力以協議方式取得土地，避免發動徵收』，爰為利前開程序之執行及降低本案土地徵收影響，本府（即抗告人）刻積極取得私有地主土地同意書。二、另本案雖前經貴公司（即相對人）以103年4月10日桃廠行政發字第10300614960號函同意本案開發，惟為利辦理本計畫報核作業，惠請貴公司同意本案開發範圍內貴公司經管之土地，由本府優先採協議價購方式取得，協議價購不成方採徵收方式辦理」（見原法院卷㈢第256頁）。佐以抗告人於107年4月1日召開系爭開發計畫案協議價購說明會，稱：「本府（即抗告人）為辦理『沙崙產業園區整體開發計畫案』需要，擬與所有權人協議以價購方式取得範圍內土地及土地改良物……」等語（見原法院卷㈢第260頁），難認兩造於108年5月28日簽訂系爭契約書時，抗告人業已發動徵收程序或處於即將發動徵收之際。1976號函雖稱：「……由本府（即抗告人）優先採協議價購方式取得，協議價購不成方採徵收方式辦理」等語（見原法院卷㈢第256頁），僅係抗告人依土地徵收條例第11條第1項後段：「所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收」規定，所為法律效果之通知，尚難據此即認抗告人有緊密接連徵收程序之開始發動。由此可知，兩造就35筆土地成立協議價購買賣契約，並非徵收程序，亦非抗告人申請或即將申請徵收，為替代徵收行政處分之目的而達成之協議，系爭契約書性質屬私法買賣，所生爭議，自應由普通法院行使審判權。系爭契約書性質既屬私法買賣，則系爭契約書第11條約定：「……倘因本契約涉訟時，甲乙雙方（即兩造）均同意由臺灣桃園地方法院為第一審管轄法院」（見原法院卷㈠第15頁），乃兩造合意由原法院民事庭管轄，自為明確。相對人辯稱：系爭契約書為替代徵收處分之行政契約，抗告人依系爭契約書請求伊返還減少價金，屬公法上之爭議，普通法院並無受理訴訟之權限，又系爭契約書第11條並未約定由原法院民事庭管轄，且因本件訴訟標的金額達1億餘元，應由臺北高等行政法院審理云云，殊無可取。

七、綜上所述，兩造就35筆土地協議價購買賣契約，因相對人交付之系爭土地地表下掩埋廢棄物而有瑕疵，抗告人依民法第359條、第227條第2項、第179條規定，請求相對人返還減少價金，所求為解決者，屬私法法律關係，依上說明，普通法院即有審判權。從而，原裁定將本件訴訟移送臺北高等行政法院，尚有未洽。抗告意旨指摘原裁定不當，聲明廢棄，為有理由，爰由本院廢棄原裁定，由原法院另為妥適之處理。

八、據上論結，本件抗告為有理由，爰裁定如主文。

民事第二十四庭