臺灣高等法院九十年度上國字第二０號

臺灣高等法院民事判決　九十年度上國字第二０號

上訴人

甲○○

被上訴人

台北縣警察局

法定代理人

劉勤章

被上訴人

台北縣警察局三重分局

法定代理人

劉來通

被上訴人

台北縣三重市公所

法定代理人

朱清發

右當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十年六月二十九日臺灣板橋地方法

院八十九年國字第一一號第一審判決提起上訴，本院判決如左：

主文

事實

甲、上訴人方面：

壹、聲明：

一、原判決廢棄。

二、被上訴人應賠償上訴人包括財產損失新台幣（下同）參拾捌萬捌仟貳佰伍拾元及精神損失肆拾貳萬元，總計捌拾萬捌仟貳佰伍拾元。（台北縣警察局應賠償壹拾陸萬壹仟陸佰伍拾元；台北縣警察局三重分局及台北縣三重市公所各應賠償參拾貳萬參仟參佰元）。

三、被上訴人應給付上訴人懲罰性賠償肆拾貳萬元（台北縣警察局應負擔捌萬肆仟元；台北縣警察局三重分局、台北縣三重市公所應各負擔壹拾陸萬捌仟元)。

四、被上訴人應恢復三重市○○○路一一八巷附近道路清晨原未有妨害公共秩序、場外上下貨行為之狀態(回復原狀)。

貳、陳述：除引用原判決書之記載外，補稱略以：

一、上訴人請求之財產損失三十八萬八千二百五十元係指上訴人所有之門牌台北縣三重市○○○路一一八巷五號五樓及二號二樓房屋房價下跌之損失。

二、精神損失四十二萬元係指上訴人心理健康權受損，依憲法第二十二、二十四條，國家賠償法第一、二、三、五條，民法第一百九十五條規定請求。

三、法律上雖未規定懲罰性賠償。上訴人係依國家賠償法第五、六條，刑法第五十七條，民法第一百八十四條並參酌專利法、消保法、公平交易法請求懲罰性賠償。

四、依國家賠償法規定請求被上訴人應恢復三重市○○○路一一八巷附近道路清晨原未有妨害公共秩序、場外上下貨行為之狀態(回復原狀)。

五、台車係屬三重市果菜市場公司所有。

參、證據：引用原審立證方法。

乙、被上訴人方面：Ａ、台北縣警察局及台北縣警察局三重分局方面：

壹、聲明：駁回上訴。

貳、陳述：除引用原判決書之記載外，補稱略以：

一、被上訴人並未有「怠於執行職務」之不作為，上訴人請求並無所據。

二、上訴人請求賠償精神損害、懲罰性賠償之部分欠缺依據。

三、上訴人主張其受有財產上損害云云，但未證明。Ｂ、被上訴人台北縣三重市公所方面：

壹、聲明：駁回上訴。

貳、陳述：除引用原判決書之記載外，補稱略以：

一、農產品交易條例第二條規定之主管機關為台北縣政府，被上訴人自無違反該條例或縱容場外交易可言。

二、被上訴人並無任何怠忽職務之行為。

三、本案上訴人根本是濫訴，毫無審理之價值，上訴人自始至終從未舉證證明其所主張之事實，即未能證明被上訴人有執行職務或怠於執行職務？上訴人之損害與被上訴人之行為有無因果關係？更未能說明其主張之事實與法律依據間之關係，空言主張，毫無根據。

參、證據：引用原審立證方法。

理由

一、上訴人主張：緣臺北市內湖區「世界城水果行」，自民國八十八年年中開業以來，於其居住（上訴人住台北縣三重市○○○路一一八巷四號二樓）附近之臺北縣三重市○○○路一一八巷口道路，二十四小時均藉由「替換車輛」之方式佔用道路，除三重果菜市場股份有限公司公休外，每日清晨五時起，均引來為數眾多之水果商聚集貨車，進行水果上下貨等相關營業行為，長期影響附近住戶安寧、交通並製造雜亂。上訴人遂自八十八年十一月起，多次以檢舉書或於網路之縣長信箱陳情，並提出照片等證據，行文被上訴人機關，要求制止、取締上開違法行為。惟在被上訴人機關職能不足及失職情況下，致當地情況迄今仍無法獲致任何實質改善。上訴人要求被上訴人臺北縣警察局及臺北縣警察局三重分局（下稱三重分局）取締水果商以車輛二十四小時替代方式，佔用道路之「路霸」行為，被上訴人臺北縣警察局及三重分局每次回覆均以「路邊停車有關規定」、「曾有取締處理」及「非固定設施，未構成竊佔罪」等理由搪塞，拒絕將「世界城水果行」佔用道路之情形逕以竊佔罪移送，甚或多次對上訴人之要求置之不理，被上訴人台北縣警察局及三重分局對「路霸」及貨車聚集違規取締不力，怠於執行職務，依國家賠償法第二條第二項後段之規定應負損害賠償之責。又被上訴人台北縣三重市公所（下稱三重市公所）依農產品市場交易法獨資設立三重果菜市場股份有限公司（下稱三重果菜公司），為該果菜公司之主管機關及經營者，明知除果菜公司公休外，每日均有大批採買貨車，於市場外進行場外交易，致妨害公共致序、嚴重影響附近居家環境、安寧，卻無視於「農產品市場交易法」及「臺灣地區取締農產品場外交易行為作業要點」規定之職權，有效防止、取締違規業者，任令違規、妨害公共秩序狀態持續存在，放任其所屬電動台車出場配合違規業者，未取締場外交易，其怠於執行職務，依國家賠償法第二條第二項後段應負賠償責任。況被上訴人三重市公所依法設置之三重果菜公司屬公有公共設施，三重市公所為其主管機關及經營者，卻未善盡管理之責，未確實要求「果菜市場所有電動台車不得配合違法業者出市場外載貨」並「嚴格取締場外交易」之管理改善設施，依國家賠償法第三條第一項規定，三重市公所亦應負損害賠償責任。上訴人前向被上訴人台北縣警察局、三重分局、三重市公所請求國家賠償惟均遭拒絕。被上訴人機關怠忽職務，渠等之不作為已造成上訴人所有門牌號碼臺北縣三重市○○○路一一八巷五號五樓及二號四樓房屋價值貶損三十八萬八千二百五十元，並使上訴人之心理健康權受有八百四十萬元之損害，惟上訴人限於資力，乃請求被上訴人賠償財產損害三十八萬八千二百五十元，精神損害四十二萬元，合計八十萬八千二百五十元（依被上訴人各機關失職程度，由臺北縣警察局給付十六萬一千六百五十元、三重分局及三重市公所各給付三十二萬三千三百元）；另依國家賠償法第五、六條，刑法第五十七條，民法第一百八十四條並參酌專利法、公平交易法、消費者保護法規定，請求被上訴人給付懲罰性賠償四十二萬元（依各機關失職程度，由台北縣警察局給付八萬四千元，三重分局及三重市公所各給付十六萬八千元）；另依國家賠償法請求被上訴人應恢復三重市○○○路一一八巷附近道路清晨原未有妨害公共秩序、場外上下貨行為之狀態(回復原狀)。被上訴人台北縣警局、三重分局否認上訴人所指渠等怠於維護上訴人住居所即三重市○○○路三重果菜公司附近之交通云云，謂渠等以有限之人力，合理運用分配於整體交通之維護管理，應屬正當，並無任何法規課以被上訴人須更為特別取締管理與維護上訴人住居所附近之違規情形，被上訴人並無「怠於執行職務」之不作為，上訴人之請求顯無理由，又上訴人並未證明其受有財產上之損害，上訴人請求精神損害賠償、懲罰性賠償之部分欠缺法律依據，又上訴人請求「恢復交通暢通安寧，不受污染」云云，皆屬行政作用行為，要非民事審判所可命令為之等語。被上訴人三重市公所謂其依農產品市場交易法第十三條規定成立三重果菜公司，依農產品市場交易法第二條規定，三重果菜公司之主管機關為台北縣政府，又三重果菜公司乃獨立之法人，所從事之行為亦為私經濟行為，上訴人所謂水果商場外交易云云，實與三重市公所無涉；三重市公所就上訴人之反映，已函請三重分局、清潔隊、三重果菜公司、台北縣環保局等處理，三重市公所已善盡職責協助市民，要無失職或怠忽職務之情，上訴人之請求於法無據等語。（原審為上訴人敗訴之判決，上訴人提起上訴。）

二、上訴人主張其居所附近之台北縣三重市○○○路一一八巷外道路，自八十八年年中以來，遭「世界城水果行」二十四小時以「替換車輛」方式占用，並引來水果商在清晨五時為上下貨等相關營業行為，長期影響附近住戶安寧、交通，並製造髒亂等，致其權益受損，其多次向被上訴人等檢舉，仍未獲任何實質改善，相關公務人員失職，其曾向被上訴人台北縣警察局、三重分局、三重市公所請求國家賠償並請求恢復原路段之交通順暢及環境清潔等，遭被上訴人機關拒絕等情，業據提出台北縣警察局八十九年十月四日八九警秘字第二八六八八號書函及拒絕賠償理由書、三重分局八十九年九月十六日重警一交字第二七四八九號書函、三重市公所八十九年九月十三日八九北縣重秘字第四四二二四號函及拒絕賠償理由書等為證，且為被上訴人所不爭執，堪認為真正。

三、上訴人主張其居所附近之台北縣三重市○○○路一一八巷外道路，長期遭違法業者於清晨占用，進行場外交易，致其住家週邊交通混亂，其要求被上訴人臺北縣警察局及三重分局取締「世界城水果行」以車輛二十四小時替代方式，佔用道路之「路霸」行為，被上訴人臺北縣警察局及三重分局每次回覆均以「路邊停車有關規定」、「曾有取締處理」及「非固定設施，未構成竊佔罪」等理由搪塞，拒絕將「世界城水果行」佔用道路之情形逕以竊佔罪移送，甚或多次對上訴人之要求置之不理，被上訴人台北縣警察局及三重分局對「路霸」及貨車聚集違規取締不力，怠於執行職務（見原審卷第二一八頁），致其權益受損，應依國家賠償法第二條第二項後段之規定負損害賠償之責。被上訴人台北縣警察局及三重分局對上訴人主張之台北縣三重市○○○路一一八巷外道路，遭違法業者佔用道路進行交易，致週邊交通紊亂等情不爭執，惟否認其所屬公務員有怠於執行職務之情，並以上揭情詞置辯。經查：

１、按國家賠償法第二條第二項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，則凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身体及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。（司法院大法官會議釋字第四六九號解釋理由書參照）。

２、按「在道路堆積、放置或拋擲足以妨礙交通之物者」及「利用道路為工作場所者」，警察機關除責令行為人即時停止並消除障礙外，應處行為人或其雇主四百元以上八百元以下之罰鍰，道路交通管理處罰條例第八條第一項第二款、第八十二條第一項第一、三款雖定有明文。惟按道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全而制定，見該條例第一條規定自明。是該法律係為公共利益或一般國民福祉而設，其作為義務並非專在保護或增進特定人之利益而存在，即其非對可得特定之人負有作為義務而已無不作為之裁量空間。是縱被上訴人機關之公務員有怠於執行職務之行為，其性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，並未達違法之程度。況被上訴人基於其人力之合理分配運用，已盡其可能就違規之情況予以勸導、取締，有被上訴人提出之違規拖吊車輛舉發單影本六百三十餘紙附卷可按，是益難認被上訴人台北縣警察局及三重分局有對違規情形取締不力，怠於執行職務之情。又刑法上之竊佔罪係公訴罪，上訴人認有犯罪嫌疑者即可逕向檢察官告發（刑事訴訟法第二百二十八條參照）。是縱認上訴人主張其向被上訴人請求將違法佔用道路營業者逕以竊佔罪移送，而被上訴人置之不理之情屬實，上訴人之權利亦不因而遭受直接之損害。

３、按製造不具持續性或不易量測而足以妨害他人生活安寧之聲音者，由警察機關依有關法令處理之，噪音管制法第四條定有明文。又製造噪音或深夜喧嘩，妨害公眾安寧者，警察機關有調查裁處之權限，社會秩序維護法第七十二條第三款、第四十三條定有明文。惟噪音管制法係為維護國民健康及環境安寧提高國民生活品質而制定；社會秩序維護法亦係為維護公共秩序，確保社會安寧而制定，見各該法第一條立法主旨。是上開法律亦非對可得特定之人負有作為義務而已無不作為之裁量空間。是縱被上訴人機關之公務員有怠於取締噪音之情，上訴人亦無從主張國家賠償。

四、上訴人另主張被上訴人三重市公所依農產品市場交易法獨資設立三重果菜公司，為該果菜公司之主管機關及經營者，明知每日均有大批採買貨車，於市場外進行場外交易，致妨害公共秩序、嚴重影響附近居家環境、安寧，卻無視於「農產品市場交易法」及「臺灣地區取締農產品場外交易行為作業要點」規定之職權，有效防止、取締違規業者，放任其所屬電動台車出場配合違規業者，未取締場外交易，其怠於執行職務，依國家賠償法第二條第二項後段應負賠償責任。又三重果菜公司屬公有公共設施，三重市公所未善盡管理之責，亦應依國家賠償法第三條第一項規定負損害賠償責任。被上訴人三重市公所則否認其有失職或怠忽職務之情，並以上開情詞置辯。經查：

１、按農產品第一次批發交易，應在交易當地農產品批發市場為之，違反者，處一千元以上、六千元以下罰鍰，其領有許可證者，並得撤銷許可證，農產品市場交易法第二十一條、第三十七條第二款固有規定。惟該法乃為確立農產品運銷秩序，調節供需，促進公平交易而制定，見該法第一條立法目的。又該法所稱主管機關，在中央為行政院農業委員會，在省（市）為省（市）政府；在縣（市）為縣（市）政府（該法第二條）。該法所定之處罰，由直轄市或縣（市）主管機關，逕行查明後處罰（該法第三十八條）。

２、三重果菜公司乃三重市公所依據農產品市場交易條例第十三條第一項第五款之規定，由其出資成立之法人，有該公司組織規程、經濟部公司執照可按。該果菜公司依農產品市場交易條例第十二條規定雖為公用事業，惟其所營事業為「１、經營果菜批發市場。２、農產品購銷業務。」（見原審卷第一七六頁公司執照），乃屬私經濟行政行為，並非國家賠償法第二條第二項之「執行職務行使公權力之行為」。

３、是依上述，農產品市場交易條例其規範目的係為維護農產品交易秩序。三重果菜公司所為者乃屬私經濟行為，並非「行使公權力之行為」。縱在該市場外，有違法為農產品交易情事者，其有權處罰者為台北縣政府。從而上訴人以被上訴人三重市公所「怠於取締場外交易」為由，認三重市公所應依國家賠償法第二條第二項後段負損害賠償之責，殊屬無據。

４、又三重果菜公司乃依公司法設立登記之法人，有獨立之人格，應由該公司對其營業項目與行為負責。從而，上訴人主張被上訴人三重市公所應依國家賠償法第三條第一項「公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身体或財產受損害者，國家應負賠償責任」規定負國家賠償之責，亦屬無據。

五、況上訴人主張其所有門牌台北縣三重市○○○路一一八巷五號五樓及二號二樓房屋房價下跌，受有財產損害三十八萬八千二百五十元乙節，為被上訴人所否認，上訴人亦未舉證證明；另其主張心理健康權受損，請求精神損失四十二萬元及請求懲罰性賠償四十二萬元部分亦均與現行法律規定不符。再其請求被上訴人應恢復三重市○○○路一一八巷附近道路清晨原未有妨害公共秩序、場外上下貨行為之狀態(回復原狀)。皆屬行政作用行為，要非民事審判所可命令為之。

六、綜上所述，上訴人之主張為不可採，從而其依據國家賠償法第二條第二項後段及第三條第一項等規定提起本件請求為無理由，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合，上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，經核於本判決之結果不生影響，爰不一一論述。

八、據上論結：本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。

臺灣高等法院民事第十一庭

附註：民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。

上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。