臺灣臺東地方法院105年度交字第6號

臺灣臺東地方法院行政訴訟判決　　　　　　105年度交字第6號

　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年12月15日辯論終結

原告

胡孟軒

被告

交通部公路總局臺北區監理所

代表人

陳玉好

訴訟代理人

吳彥明

上列當事人間交通裁決事件，原告不服民國105年7月21日北監花裁字第44-T00000000號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告駕駛車牌號碼000-0000號自小客車（下稱系爭車輛），於民國105年5月13日晚間21時50分許，行經最高速限為時速60公里之台9線407.6公里處，經臺東縣警察局大武分局（金鋒分駐所）員警以手持式雷達測速器偵測認為原告當時行駛時速為76公里，當場攔查，填製舉發違反道路交通管理事件通知單舉發。被告因此認為原告有「汽車駕駛人行車速度，超過規定之最高時速20公里以內」之違規事實，依道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第40條、第63條第1項，及「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（下稱處理細則）第41條、第43條、第44條、第67條之規定，於105年7月21日，以北監花裁字第44-T00000000號裁決書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1,700元，並記違規點數1點。原告不服，提起本件行政訴訟。

二、原告主張：員警攔查當時所使用之手持式雷達測速器，未具錄影功能，不能提供相關超速照片為依據。手持式雷達測速器僅能瞄準測量單一車輛，當時道路上有其他車輛行駛，員警如何確認為原告駕駛之系爭車輛超速，當時系爭車輛後方另有機車行駛、對向車道也有車輛行駛，員警不能確認測速所得速度為系爭車輛。且系爭車輛手持式雷達測速器也不知道有無校正準確。聲明：原處分撤銷。

三、被告則以：事實概要所述路段之規定最高時速為60公里，員警於上開時間測得原告駕駛系爭車輛行車時速76公里，超過規定之最高時速。本件員警使用手持式雷達測速器，經主管機關檢驗合格，自可信賴其數值之正確。且測速器針對單一車輛進行鎖定測速，以瞄準鏡雷射光點，對準單一受測車輛進行測速，不論該車行駛車道，均可測得時速，所測得時速及測距值顯示於面板上，不受其他車輛干擾。本件員警發現有疑似違規超速車輛，即以儀器進行偵測採證，測得車速後，攔停、告知違規事實；且該車為南下車道第1輛車，對向無其他車輛經過，測速過程均未脫離員警視線，偵測、或攔檢無錯誤，攔檢過程也有錄影為證。且員警填製舉發違反道路交通管理事件通知單舉發之行為，係公務員基於職務上之權力，依法就特定之具體事件所為之具公法上效果之單方面行政行為，基於公務員為公法上行為具有公信力之原則，該行政行為可被推定為真正，員警舉發交通違規事件時，僅需確信當時儀器所測定之數據為真正，自可依法定職權告發。因此，原告於事實概要所述時、地，有超過規定最高時速16公里之違規事實，被告依處罰條例第40條、第63條第1項，及處理細則第41條、第43條、第44條、第67條之規定，以原處分裁罰原告，並無違誤。聲明：原告之訴駁回。

四、事實概要所述流程，除後列爭點外，兩造未爭執，有舉發違反道路交通管理事件通知單、原處分及送達證書等件在卷可參，經本院職權調查後認定屬實。本院之判斷：

（一）相關法規及解釋：①按「汽車駕駛人，行車速度，超過規定之最高時速，或低於規定之最低時速，除有第43條第1項第2款情形外，處新臺幣1,200元以上2,400元以下罰鍰。」「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有……第40條……情形之一者，各記違規點數1點。」為處罰條例第40條、第63條第1項第1款規定。②交通部發布之處理細則，乃本於處罰條例第92條第4項規定之授權，且審其內容並未牴觸母法，並已參考「車種」、「車輛大小」、「違規次數」、「違規程度」、「違規地點」、「所生影響」、「違反情節」等要素擇一或兼採而為分級處罰，符合其授權法規之立法目的，於本件加以適用，於法無不合。③「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」則為行政程序法第4、8條規定，據此亦揭示行政機關認定事實之過程（即相對於實體之結果之「程序」），並非恣意而不受審查，除了實體結果之正確性與適當性外，作成行政行為之過程，一般法律原則下之正當行政程序，亦應遵守。正當行政程序之內涵，多經大法官解釋闡釋（近期解釋有釋字第739號、第731號、第709號、第689號），有公正作為義務（包含組織公正性，即迴避、禁止片面接觸，行政程序法第32、33、47條參照）、公平裁決義務（包含陳述意見、受告知權、說明理由，行政程序法第43、54、55、102、107條參照）、公開資訊義務（提供資訊、資訊公開，政府資訊公開法參照）。因此，在正當行政程序之要求下，人民有取得資訊及陳述意見之可能性；而行政機關需釋放資訊並維持公正裁決之外觀，藉由盡可能正確、合法而豐富之資料，認定事實進而作成行政行為，同時經由理由之說明，確保程序完整踐行，並將程序之要求反應於外觀，使其於事後可受中立第三者審查，由司法檢證行政機關行政行為之合法性。簡化而直觀之理解下，正當程序要求行政機關就行政行為之作成，必須在過程中具備透明性（Transparency），呈現可供參與之公正外觀；並就結果有清楚之權責（Accountability），可受事後審查。④「原處分機關、被告機關或受理訴願機關經行政法院通知後，應於10日內將卷證送交行政法院。」行政訴訟法第108條第2項規定。規範意旨，乃課與行政機關就作成行政行為過程中相關資料，有加以蒐集並留存之義務，並於行政訴訟審理時送交法院，法院則能依行政機關所附之理由、過程中之資料，據以審查行政行為之合法性。是以，為擔保行政行為之正確性，及事後審查之可能性，行政機關於作成行政行為之過程，蒐集證據資料、留存、並提出於法院，亦屬行政機關應完成之法定程序，為正當程序之具體內容。在交通事件裁決書之情形，裁決乃不利於受處分人之行政處分，若監理機關對於證據之蒐集、留存有所缺漏，以致交通裁決在法院於事後審查時，欠缺對其加以確認之可能性，則法院應以事實不能認定為原因，否定交通裁決之合法性。⑤上開解釋，現實上可執行，不會造成監理機關在執行法規上窒礙難行。「依本條例規定逕行舉發或同時併處罰其他人之案件，推定受逕行舉發人或該其他人有過失。」處罰條例第85條第4項定有明文。對於逕行舉發之案件，因客觀上當場不能或不宜攔截，或不確定實際駕駛人，以機率上接近正確之「科學儀器取得證據資料」作為舉發之基礎，推定受處分人負過失責任，故處罰條例已就事實上不易蒐集、留存證據資料之情形，設有特殊規定（即使在此情形，也僅就難以證明之「過失」，推定受處分人之責任，並未推定違規事實本身之存在）。其餘情況，監理機關依本院上開解釋，蒐集、留存證據資料，極力避免「單憑」警員之證言來推證違規事實，而應在可能情況下蒐集證據資料，作為認定舉發事實之基礎，並供法院事後審查之擔保，方符合行政程序之正當。

（二）員警填製舉發違反道路交通管理事件通知單之行為，為依法定職權所為之公權力行為，但其行為之判斷，不推定為真正，仍由法院實質審查，並應由被告舉證其為真正：①行政處分生效後，產生規制作用，形成一定法律關係，或創設權利或課與義務，其不僅對作成處分之機關本身具有拘束力（行政處分存續力），同時對其他機關具有拘束效力，行政處分所產生之法律效果或形成之法律關係，構成其他機關決定之基礎或前提要件，視其為既存之構成要件，並充作自身管轄事務作成決定之基礎，多數學說定義為「構成要件效力」。構成要件效力通常對其他行政機關發生，但對於行政權之外，居於獨立審查行政行為合法性地位之法院，是否受行政處分之構成要件拘束，則在學理上充滿爭議，最主要之切入點，即自法院是否對於該行政處分具有審查權限，本於權力制衡觀點，在法院有權對行政處分作適法審查時，法院不受行政處分構成要件拘束，以審查權限之有無，決定法院是否應尊重（受拘束）行政處分所生之構成要件效力。（李建良，行政處分對行政機關的構成要件效力，月旦法學，79期；行政處分的構成要件效力與行政爭訟，月旦法學，86期。陳愛娥，行政處分的構成要件效力與行政罰中的不作為、故意或過失，臺灣本土法學雜誌，34期。吳庚，<行政法理論與實務>。許宗力，行政處分，翁岳生編<行政法>）。循此而來，行政處分是否能以其「構成要件效力」拘束法院，並非繫於法學理論之定義，此問題應決定於法院對於特定行政處分有無審查權限，不論「行政處分構成要件效力拘束或不拘束法院」之定義性結論，均有涵蓋過廣之錯誤。而特定行政處分，得否受法院審查，則又由該據以作成行政處分之法律依據之規範內容決定，因此「行政處分之構成要件效力是否拘束法院」之命題，可由「法院對於該行政處分是否有審查權限」之命題加以取代（當法規就特定事項規定法院具有審查權限，則法院得據以審查；當法規就特定事項規定法院無審查權限，則法院只能退讓並尊重其決定結果）。實務上，最高行政法院102年度9月份第2次、100年度4月份第1次、98年7月份第1次庭長法官聯席會議關於構成要件效力之討論，即均自審查權限之有無，進行討論，分析該據以作成行政處分之法規，是否有排除法院對行政處分特定內容之審查權限而達成結論。行政訴訟法第237條之1以下關於交通事件之規定，為法律明文賦與地方行政法院行政訴訟庭對於交通裁決之審查權限，有關監理機關就交通違規事實之裁決，均受法院審查其合法性，於交通事件審理中，被告作成原處分行為、及員警舉發行為，均不因所為之「公信力」而拘束法院。②以本件當場攔停舉發之情形而言，「本條例所定罰鍰之處罰，受處罰人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於30日內得不經裁決，逕依第92條第4項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於30日內，向處罰機關陳述意見；其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得逕行裁決之。」為處罰條例第9條第1項規定。員警依處罰條例所為之舉發，僅有在受舉發人無異議之情形下，始有與行政處分相同之效力，即除受舉發人自願於到案期限繳納法定最低額罰鍰之情形外，違反道路交通管理事件通知單對於相對人之權利義務，均尚賴監理機關裁決書之作成始得終局確定，因此舉發行為本身即為暫時效力之行政處分；依處罰條例上開規定，受舉發人一旦「陳述意見」，違反道路交通管理事件通知單對權利義務之暫時性效力消滅，監理機關若認為舉發之違規事實存在，並須另作成裁決書。處罰條例允許受舉發人以單純「陳述意見」之方式否定違反道路交通管理事件通知單所具有之暫時性效力，而課與監理機關另為行政處分之判斷義務，自法規文義內容，並未將員警舉發內容因「基於公務員為公法上行為具有公信力之原則，該行政行為可被推定為真正」；反之，法規文義規範監理機關於受舉發人「陳述意見」後，必須另為裁決書之規定，乃要求行政機關對於違反道路交通管理事件通知單內容之違規事實，重為行政行為之意思決定，依所得證據資料以認定該違規事實是否真正，並於認定違規事實後，另為裁決，受處分人對於監理機關之裁決復表示不服，則依行政訴訟法第237條之1以下規定提起行政訴訟，同時由法院依前揭規定，審查監理機關交通裁決之合法性。司法審查程序中，於交通事件之撤銷訴訟，若法院職權調查證據之限度，仍不免有要件事實不明之情形，而必須決定其不利益結果責任之歸屬，依行政訴訟法第136條規定準用民事訴訟法第277條前段規定「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」監理機關對於違規事實之存在，則負有客觀之舉證責任（本件不屬逕行舉發之情形，無處罰條例第85條第4項規定之適用）。

（三）本件原告經員警當場攔截製單舉發，而舉發當時，員警已安置錄影器材，經本院於言詞辯論時當庭勘驗播放攔查之錄影光碟，內容如附件所示。①本件員警攔檢時所使用之手持式雷達測速器設備，雖因功能上無法列印測速結果，也無法保留或紀錄測速結果於電子儲存系統，但「目標速度顯示」之測速結果可呈現在儀器螢幕，詳如操作手冊。而本件員警已在攔查現場裝設攝影設備，且如本院前所審理其他使用相同測速儀器之交通事件所示，員警可將儀器測得之「目標速度顯示」畫面，供攝影機拍攝，並以此作為被告認定違規事實、或法院後續審查之證據基礎（參考本院103年交字第8號判決），以本件舉發當時之實際情形，蒐集、留存證據資料確實為可行。將上開儀器畫面供攝影機拍攝，不影響當時勤務進行，也沒有造成不合理之額外負擔，特別在儀器本身無法列印結果之情形下，被告應更加留意以上述攝影方法來留存本件違規事實之證據，以滿足行政行為之正當程序要求，而非在證據滅失後，又寄予員警以證人方式證述違規事實。②道路超速之違規事件，乃是可預期將有大量、反覆出現之違規行為，被告勢必將反覆作成同類型之行政處分，面對如此之現實層面，取締違規所用設備，應隨科技而提升，而不是停留在行政訴訟法修法前交通聲明異議程序依賴警察證人之情況。執法人員配置之儀器，功能欠缺、後續無法供法院審查其測量結果，所產生之不利益應由行政機關承擔，本件被告因無法歸責於受處分人之原因而未滿足法律要求之正當行政程序，以致無法取得測速畫面，缺乏明顯足認違規事實之儀器記錄，在訴訟上，僅能依賴執法員警以證人方式之證據方法，對兩造同時造成無法提出適當證據資料之困難，原告不易反駁舉發內容；且被告亦無法提出儀器記錄資料佐證違規事實。在未遵守行政正當程序所致之證據缺乏知情況，法院不須以僅有之不合理之少量證據，強為違規事實認定，而應正視原本合理期待可得之證據資料業已滅失之事實，本院職權調查可能之證據後，仍因缺乏證據而無法認定違規事實之存否，基於被告對於違規事實之存在負有客觀之舉證責任，如前所述，法院不應認為「原告不能推翻測速數值」，而應認為「被告無法證明測速結果」。③本件查無不易或不能搜集、留存證據資料之情形，即應本於正當程序加以蒐集、留存，但員警對於系爭車輛攔查過程，已有錄影設備，但卻未拍攝手持式雷達測速器上「目標速度顯示」畫面。因此項蒐集、留存之瑕疵，侵蝕法院事後審查（即使是尊重行政機關之審查密度）之可能性，以致影響法院審理交通事件時，證據不充分而無從認定違規事實之存在，法院依上開說明，唯一可行之判斷結果，乃撤銷原處分。以「手持無線式雷達測速器」設備當場攔截製單舉發之違規類型，原可藉由拍攝儀器之「目標速度顯示」畫面，加以佐證。本件設備客觀上足以拍攝「目標速度顯示」畫面，而留存證據資料，在原本可期待取得相當之證據資料之情況下，卻在無合理理由下，未為拍攝，其採證缺失，又影響事後法院對於事實認定之憑信，切缺證據擔保下，本院難以憑舉發員警單方記憶之指述（不論以證人證述或職務報告書面），即認定違規事實。且本件攔停舉發時間在晚間，「手持無線式雷達測速器」之操作是否正確，目標車輛是否為系爭車輛，難以排除誤認之可能性，綜合調查證據結果，本院無法認定事實概要所述之違規事實，被告不應依處罰條例第40條、第63條第1項第1款，及處理細則第41條、第43條、第44條、第67條之規定裁罰原告。

五、綜上，本件經調查證據後，尚無充足證據可證明原告之違規事實。原處分之見解，本院無法支持。從而，原告請求撤銷原處分，為有理由，乃於准許，爰撤銷原處分。

六、本件第一審裁判費為300元，證人旅費700元，應由被告負擔，別無其他費用，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。