臺灣臺東地方法院106年度交字第23號

臺灣臺東地方法院行政訴訟判決　　　　　 106年度交字第23號

原告

李志岑

被告

交通部公路總局高雄區監理所

代表人

梁郭國

上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國106年10月12日裁字第81-T00000000號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：①本件為交通裁決事件，本院經調查證據結果，依兩造書狀及卷內資料，其事證已臻明確，本院認無行言詞辯論之必要，爰依行政訴訟法第237條之7規定，不經言詞辯論而為判決。②原告提起本件訴訟雖記載「交通部公路總局高雄區監理所」為被告，聲明撤銷交通裁決處分，而被告始為處分機關，考量臺東因距離被告設址有相當距離，相關裁決書均由臺東監理站寄送、亦以臺東監理站為交通違規之應到案處所，訴訟文書亦由臺東監理站收發，原告已明確指明聲明撤銷之裁決處分，足認定原告係對裁決機關（即被告）提起本件訴訟（被告並以裁決機關地位，提出答辯），僅誤載「臺東監理站」。

二、事實概要：原告於民國106年5月2日下午18時50分許，騎乘車牌號碼000-000號機車，行經臺東市○○路○○○路○○○○○號誌管制之交岔路口時，經警察認定有「駕車行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈」違規事實，加以攔停，填製東警交字第T00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單當場舉發，被告於106年10月12日依道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第53條第1項、第63條第1項第3款及「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（下稱處理細則）第41、43、44條規定，以裁字第81-T00000000號裁決書裁罰原告罰鍰新臺幣（下同）2,700元，並記違規點數3點（下稱原處分），原告不服，提起本件行政訴訟。

三、原告主張：原告未闖紅燈，被告未提出照相、錄影等證據，被告僅依員警目視結果為裁決，證明力顯然薄弱。聲明：原處分撤銷。

四、被告則以：交通警察製單舉發違反道路交通管理處罰條例所列之違規事實，本質上為行政處分，係公務員基於職務上之權力，依法就特定之具體事件所為具公法上效果之單方行政行為，基於公務員為公法上行為具有公信力之原則，該行政行為當可被推定為真正，據以處分之事實認定亦可推認係正確無誤。另「當場舉發」交通違規並不以攝影或照相存證為其要件，亦不以舉發錄影或照片為唯一之證明方法，若舉發員警係親眼見聞違規經過，此員警陳述證詞仍不失為證明方法之一種。若強求各種交通違規行為均需以照片為其裁罰依據，事實上殆不可行，蓋諸多違規行為之發生係難以預期，違規狀態稍縱即逝，無法期待舉發警員就一瞬間突發之交通違規行為，於發現後能即時攝影取證，事實上僅能仰賴舉發員警親身目視所見為之，別無其他舉證之可能，復倘查無其他證據顯示本件舉發員警有誤認或故意構陷之情事，自難以舉發員警無法提出其他證據佐證，即認其所述不可採信。且舉發員警係執法人員，與原告素無怨懟，當無需取締未違規案件徒增糾紛之必要。復以一般執勤員警之專業訓練而言，對於該等職務上事項之觀察程度自遠較一般人更為專注，自無誤判可能，此類案件係由當場執行取締勤務之公務員本其認識及判斷而舉發，以達成維持交通秩序確保交通安全之目的，且警員執行公務時，本身即受有行政懲處責任之監督，本件並無證據證明舉發員警所述內容有何與事實相違之情。本件舉發員警於現場目睹原告違規事實，並有職務報告，被告依處罰條例第53條第1項、第63條第1項第3款及處理細則相關規定，以原處分裁罰原告告罰鍰2,700元，並記違規點數3點，核無違誤。被告並聲明：原告之訴駁回。

五、事實概要所述流程，除後列爭點外，兩造未爭執，有舉發違反道路交通管理事件通知單、原處分及送達證書等件在卷可參，經本院職權調查後認定屬實。本院之判斷：

（一）相關法規及解釋：①「汽車駕駛人，行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈者，處新臺幣1,800元以上5,400元以下罰鍰。」「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有…第45條…情形之一者，各記違規點數1點。」「三、有…第53條…情形之一者，各記違規點數3點。」處罰條例第53條第1項、第63條第1項第1、3款分別定有明文。②交通部發布之處理細則，乃本於處罰條例第92條第4項規定之授權，且審其內容並未牴觸母法，並已參考「車種」、「車輛大小」、「違規次數」、「違規程度」、「違規地點」、「所生影響」、「違反情節」等要素擇一或兼採而為分級處罰，符合其授權法規之立法目的，於本件加以適用，於法無不合。③「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」則為行政程序法第4、8條規定，據此亦揭示行政機關認定事實之過程（即相對於實體之結果之「程序」），並非恣意而不受審查，除了實體結果之正確性與適當性外，作成行政行為之過程，一般法律原則下之正當行政程序，亦應遵守。正當行政程序之內涵，多經大

709號、第689號），有公正作為義務（包含組織公正性，即迴避、禁止片面接觸，行政程序法第32、33、47條參照）、公平裁決義務（包含陳述意見、受告知權、說明理由，行政程序法第43、54、55、102、107條參照）、公開資訊義務（提供資訊、資訊公開，政府資訊公開法參照）。因此，在正當行政程序之要求下，人民有取得資訊及陳述意見之可能性；而行政機關需釋放資訊並維持公正裁決之外觀，藉由盡可能正確、合法而豐富之資料，認定事實進而作成行政行為，同時經由理由之說明，確保程序完整踐行，並將程序之要求反應於外觀，使其於事後可受中立第三者審查，由司法檢證行政機關行政行為之合法性。簡化而直觀之理解下，正當程序要求行政機關就行政行為之作成，必須在過程中具備透明性（Transparency），呈現可供參與之公正外觀；並就結果有清楚之權責（Accountability），可受事後審查。④「原處分機關、被告機關或受理訴願機關經行政法院通知後，應於10日內將卷證送交行政法院。」行政訴訟法第108條第2項規定。規範意旨，乃課與行政機關就作成行政行為過程中相關資料，有加以蒐集並留存之義務，並於行政訴訟審理時送交法院，法院則能依行政機關所附之理由、過程中之資料，據以審查行政行為之合法性。是以，為擔保行政行為之正確性，及事後審查之可能性，行政機關於作成行政行為之過程，蒐集證據資料、留存、並提出於法院，亦屬行政機關應完成之法定程序，為正當程序之具體內容。在交通事件裁決書之情形，裁決乃不利於受處分人之行政處分，若監理機關對於證據之蒐集、留存有所缺漏，以致交通裁決在法院於事後審查時，欠缺對其加以確認之可能性，則法院應以事實不能認定為原因，否定交通裁決之合法性（交通事件上，處理細則第79條，更規定「處理違反道路交通管理事件之有關資料、簿冊等應妥為保存，保存屆滿1年者，得予銷毀。但未結案或涉及刑事責任之有關文件，仍繼續保存。」）。⑤上開解釋，現實上可執行，不會造成監理機關在執行法規上窒礙難行。「依本條例規定逕行舉發或同時併處罰其他人之案件，推定受逕行舉發人或該其他人有過失。」處罰條例第85條第4項定有明文。對於逕行舉發之案件，因客觀上當場不能或不宜攔截，或不確定實際駕駛人，以機率上接近正確之「科學儀器取得證據資料」作為舉發之基礎，推定受處分人負過失責任，故處罰條例已就事實上不易蒐集、留存證據資料之情形，設有特殊規定（即使在此情形，也僅就難以證明之「過失」，推定受處分人之責任，並未推定違規事實本身之存在）。其餘情況，監理機關依本院上開解釋，蒐集、留存證據資料，極力避免「單憑」警員之證言來推證違規事實，而應在可能情況下蒐集證據資料，作為認定舉發事實之基礎，並供法院事後審查之擔保，方符合行政程序之正當。

（二）員警填製舉發違反道路交通管理事件通知單之行為，為依法定職權所為之公權力行為，但其行為之判斷，不推定為真正，仍由法院實質審查，並應由被告舉證其為真正：①行政處分生效後，產生規制作用，形成一定法律關係，或創設權利或課與義務，其不僅對作成處分之機關本身具有拘束力（行政處分存續力），同時對其他機關具有拘束效力，行政處分所產生之法律效果或形成之法律關係，構成其他機關決定之基礎或前提要件，視其為既存之構成要件，並充作自身管轄事務作成決定之基礎，多數學說定義為「構成要件效力」。構成要件效力通常對其他行政機關發生，但對於行政權之外，居於獨立審查行政行為合法性地位之法院，是否受行政處分之構成要件拘束，則在學理上充滿爭議，最主要之切入點，即自法院是否對於該行政處分具有審查權限，本於權力制衡觀點，在法院有權對行政處分作適法審查時，法院不受行政處分構成要件拘束，以審查權限之有無，決定法院是否應尊重（受拘束）行政處分所生之構成要件效力。（李建良，行政處分對行政機關的構成要件效力，月旦法學，79期；行政處分的構成要件效力與行政爭訟，月旦法學，86期。陳愛娥，行政處分的構成要件效力與行政罰中的不作為、故意或過失，臺灣本土法學雜誌，34期。吳庚，<行政法理論與實務>。許宗力，行政處分，翁岳生編<行政法>）。循此而來，行政處分是否能以其「構成要件效力」拘束法院，並非繫於法學理論之定義，此問題應決定於法院對於特定行政處分有無審查權限，不論「行政處分構成要件效力拘束或不拘束法院」之定義性結論，均有涵蓋過廣之錯誤。而特定行政處分，得否受法院審查，則又由該據以作成行政處分之法律依據之規範內容決定，因此「行政處分之構成要件效力是否拘束法院」之命題，可由「法院對於該行政處分是否有審查權限」之命題加以取代（當法規就特定事項規定法院具有審查權限，則法院得據以審查；當法規就特定事項規定法院無審查權限，則法院只能退讓並尊重其決定結果）。實務上，最高行政法院102年度9月份第2次、100年度4月份第1次、98年7月份第1次庭長法官聯席會議關於構成要件效力之討論，即均自審查權限之有無，進行討論，分析該據以作成行政處分之法規，是否有排除法院對行政處分特定內容之審查權限而達成結論。行政訴訟法第237條之1以下關於交通事件之規定，為法律明文賦與地方行政法院行政訴訟庭對於交通裁決之審查權限，有關監理機關就交通違規事實之裁決，均受法院審查其合法性，於交通事件審理中，被告作成原處分行為、及員警舉發行為，均不因所為之「公信力」而拘束法院。②以本件當場攔停舉發之情形而言，「本條例所定罰鍰之處罰，受處罰人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於30日內得不經裁決，逕依第92條第4項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於30日內，向處罰機關陳述意見；其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得逕行裁決之。」為處罰條例第9條第1項規定。員警依處罰條例所為之舉發，僅有在受舉發人無異議之情形下，始有與行政處分相同之效力，即除受舉發人自願於到案期限繳納法定最低額罰鍰之情形外，違反道路交通管理事件通知單對於相對人之權利義務，均尚賴監理機關裁決書之作成始得終局確定，因此舉發行為本身即為暫時效力之行政處分；依處罰條例上開規定，受舉發人一旦「陳述意見」，違反道路交通管理事件通知單對權利義務之暫時性效力消滅，監理機關若認為舉發之違規事實存在，並須另作成裁決書。處罰條例允許受舉發人以單純「陳述意見」之方式否定違反道路交通管理事件通知單所具有之暫時性效力，而課與監理機關另為行政處分之判斷義務，自法規文義內容，並未將員警舉發內容因「基於公務員為公法上行為具有公信力之原則，該行政行為可被推定為真正」；反之，法規文義規範監理機關於受舉發人「陳述意見」後，必須另為裁決書之規定，乃要求行政機關對於違反道路交通管理事件通知單內容之違規事實，重為行政行為之意思決定，依所得證據資料以認定該違規事實是否真正，並於認定違規事實後，另為裁決，受處分人對於監理機關之裁決復表示不服，則依行政訴訟法第237條之1以下規定提起行政訴訟，同時由法院依前揭規定，審查監理機關交通裁決之合法性。司法審查程序中，於交通事件之撤銷訴訟，若法院職權調查證據之限度，仍不免有要件事實不明之情形，而必須決定其不利益結果責任之歸屬，依行政訴訟法第136條規定準用民事訴訟法第277條前段規定「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」監理機關對於違規事實之存在，則負有客觀之舉證責任（本件不屬逕行舉發之情形，無處罰條例第85條第4項規定之適用）。

（三）①本件員警係駕車於路口等紅燈時，認原告有違規行為，因而當場攔截製單舉發，如員警職務報告所示。則「闖紅燈」，係具高度危險性且本質上又「稍縱即逝」之違規行為，固難強令警察於「當場舉發」時，一定須另輔以其他證據，惟警察機關雖非專為交通稽查執勤，但若執勤車輛備有行車紀錄器，或該交岔路口有監視器，則此時舉發機關既有科學儀器得以取得違規錄影證據資料，基於舉發員警立於欲處罰人民之行政機關立場，自應提出上開科學儀器錄影檔案，佐證員警親見之違規事實，方符上述行政訴訟舉證責任之分配原則（參考臺灣屏東地方法院行政訴訟判決105年度交字第35號判決）。且事實概要所示時間，正值交通繁忙期間，是否有其他車輛阻礙員警之視線（員警是否能清楚目睹停止線之情況及原告經過該路口之動態），存有疑慮，本院無法單以員警之指述而認定原告之違規事實。②違反道路號誌之闖紅燈違規事件，乃是可預期將有大量、反覆出現之違規行為，被告勢必將反覆作成同類型之行政處分，面對如此之現實層面，取締違規所用設備，應隨科技而提升，而不是停留在行政訴訟法修法前交通聲明異議程序依賴警察證人之情況。以本件之情形，若於路口設置攝影裝置、或於本件員警車上安裝行車攝影機、或在員警身上配置隨身攝影機，均可改善事後缺乏證據之情形，執法人員配置之儀器，功能欠缺、後續無法供法院審查其測量結果，所產生之不利益應由行政機關承擔（以科技蒐證之方式進行交通違規管制，可對各路口反覆、大量發生之違規行為，加以舉發，不僅能有效而全面性執法，避免執法上不平等，亦節省不要之人力成本，而臺東交通之混亂情形，不會因為本件裁判而改善或更惡化，本件純粹從法律上審查有沒有證據可擔保原處分之裁決內容）。③本件被告因無法歸責於受處分人之原因而未滿足法律要求之正當行政程序，以致無法提出相關錄影、照相畫面，缺乏明顯足認違規事實之證據資料，在訴訟上，僅能依賴執法員警以證人方式之證據方法，對兩造同時造成無法提出適當證據資料之困難，原告不易反駁舉發內容；且被告亦無法提出攝影、照相記錄資料佐證違規事實，本院難以憑舉發員警單方記憶之指述（不論以證人證述或職務報告書面），即認定違規事實。在證據缺乏之情況，法院不須以僅有之不合理之少量證據，強為違規事實認定，而應正視原本合理期待可得之證據資料業已滅失之事實，本院職權調查可能之證據後，仍因缺乏證據而無法認定違規事實之存否，基於被告對於違規事實之存在負有客觀之舉證責任，如前所述，法院不應認為「原告不能推翻舉發事實」，而應認為「被告無法證明舉發事實」。④綜合調查證據結果，本院無法認定事實概要所述之違規事實，被告不應依處罰條例第53條第1項、第63條第1項第3款及處理細則第41條、第43條、第44條、第67條之規定裁罰原告。

六、綜上，本件經調查證據後，尚無充足證據可證明原告之違規事實。原處分之見解，本院無法支持。從而，原告請求撤銷原處分，為有理由，乃予准許，爰撤銷原處分。

七、本件第一審裁判費為300元，應由被告負擔，別無其他費用，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。