臺灣臺東地方法院106年度續收字第19號

臺灣臺東地方法院行政訴訟裁定　　　　 106年度續收字第19號

聲請人

內政部移民署

代表人

何榮村

訴訟代理人

詹薏玄

相對人

BUI THI LE（裴氏黎）

上列聲請人因受收容人經暫予收容處分後，於暫予收容期間屆滿前，認有繼續收容之必要，聲請續予收容，本院裁定如下：

主文

理由

一、聲請意旨：①本件受收容人逾期居留626日，經警於民國106年6月8日查獲到案，聲請人依入出國及移民法第36條規定對其為強制驅逐出國處分。無旅行文件、有事實足認行方不明、逃逸或不願自行出國之虞，無入出國及移民法第38條之1規定所列各款事由。受收容人非自行到案，無主動出國之意願，在臺無固定住居所且無殷實保證人，現為收容在內政部移民署南區事務大隊臺東縣專勤隊（下稱臺東專勤隊），非延續收容，顯難繼續執行強制出國處分，依入出國及移民法第38條之4第1項規定，聲請法院裁定准許續予收容。②聲請人所屬之臺東專勤隊因管轄地區偏遠，無法於查獲外國人當日將外國人送往收容所，只能將外國人依暫予收容處分先收容於臺東專勤隊內；目前聲請人所屬之南區事務大隊於高雄之收容所尚未建置完成，臺東專勤隊必須將受收容人送往中區或北區事務大隊管轄之南投或宜蘭收容所，該收容所又認為必須由臺東專勤隊先向本院取得准許續予收容裁定後，始同意臺東專勤隊將受收容人移至該收容所，聲請人因此提前向本院聲請續予收容，即早於暫予收容15日未完成前，先將受收容人自臺東專勤隊送往收容所，避免受收容人在臺東專勤隊收容期間無法辦理遣送作業，虛耗時日，且可由收容所對受收容人提供伙食及遣送費用；又遣送費用由勞動部編列就業安定基金支應，簽呈預算費時2個月，無法於暫予收容之15日內完成。

二、關於驅逐出國處分，「外國人停留或居留期限屆滿前，有繼續停留或居留之必要時，應向入出國及移民署申請延期。」「外國人有下列情形之一者，入出國及移民署應強制驅逐出國：六、違反第31 條第1項規定，於停留或居留期限屆滿前，未申請停留、居留延期。但有第31 條第3項情形者，不在此限。」為入出國及移民法第31 條第1項，第36條第1項第6款規定。受收容人於104年10月2日經廢止停留許可，受收容人逾期居留，聲請人依上開規定為強制驅逐出國處分，有外人居停留資料查詢表、調查筆錄等、強制驅逐出國處分書在卷，足以認定受收容人已受強制驅逐出國處分。

三、法院對續予收容審查模式：

（一）2種可能審查模式之比較：法院於續予收容之審查程序，概略分為形式審查與實質審查兩類型之操作基準。①形式審查模式，乃著重於行政機關執行強制驅逐出國之遣送作業，由法院就遣送作業之要件審查，目的在排除明顯不適當之行政作為，基於強化行政機關執行遣送作業之行政權能之考量，就遣送作業之細節流程，法院給與行政機關較大之空間，此觀點下，只要行政機關無法於暫予收容期間內完成遣送作業者，不論其無法完成之原因為何，只要其暫予收容之要件事實仍然存在，法院均裁定准許續予收容，暫予收容之要件將與續予收容之要件採取相同之審查基準。此基準之優點在於既滿足限制人身自由之法官保留憲法原則，又在法院不深入分析執行細節之形式審查，保留給行政機關較自由之裁量，兼顧行政機關之執行效能提升與法院審查案件之負荷量減輕。②實質審查模式，乃將法院對續予收容之審查著重在受收容人之人身自由保護，即行政機關執行強制驅逐出國處分知過程，是否不當侵害人身自由。此觀點下，行政機關必須係已依法進行遣送作業之作為而仍無法於暫予收容期間內完成遣送作業者，法院始准許其續予收容之聲請。暫予收容之要件將與續予收容之要件採取不同之審查基準，後者除審係在符合前者之前提下（第一層次），更審查有無繼續限制人身自由之必要性（第二層次）。此基準之優點在於正視司法保障人身自由之憲法功能。

（二）實質審查模式之採用：①大法官釋字第708號解釋「中華民國96年12月26日修正公布之入出國及移民法第38條第1項：『外國人有下列情形之一者，入出國及移民署得暫予收容……』（即100年11月23日修正公布同條項：『外國人有下列情形之一，……入出國及移民署得暫予收容……』）之規定，其因遣送所需合理作業期間之暫時收容部分，未賦予受暫時收容人即時之司法救濟；又逾越上開暫時收容期間之收容部分，非由法院審查決定，均有違憲法第8條第1項保障人民身體自由之意旨，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」針對外國人收容處分欠缺合理司法救濟、不受法院審查等情形，為違憲解釋。大法官釋字710號解釋，再次對行政機關以收容處分限制人身自由之正當性為違憲宣告，入出國及移民法因此修法，按「外國人受強制驅逐出國處分，有下列情形之一，且非予收容顯難強制驅逐出國者，入出國及移民署得暫予收容，期間自暫予收容時起最長不得逾15日，且應於暫予收容處分作成前，給予當事人陳述意見機會：一、無相關旅行證件，不能依規定執行。二、有事實足認有行方不明、逃逸或不願自行出國之虞。三、受外國政府通緝。」「外國人有下列情形之一者，得不暫予收容：一、精神障礙或罹患疾病，因收容將影響其治療或有危害生命之虞。二、懷胎5個月以上或生產、流產未滿2個月。三、未滿12歲之兒童。四、罹患傳染病防治法第3條所定傳染病。五、衰老或身心障礙致不能自理生活。六、經司法或其他機關通知限制出國。」入出國及移民法第38條第1項、第38條之1第1項現行法規定，為內政部移民署得以行政處分拘束人身自由之法律依據。②在大法官釋字第708、710號解釋後，移民法與行政訴訟法之修正，確實填補外國人收容法制中關於人身自由保護之法律缺漏。舊法時期外國人受行政收容後，事實上幾乎沒有向法院尋求實質救濟之可能，歷經大法官作成違憲宣告之解釋，且立法機關完成修法，現行法規既明定法院進行司法審查之程序，此項審查必為實質之審查。湯德宗大法官於釋字第708號解釋意見書提及「相關機關依本號解釋意旨進行後續修法時，應特別注意本號解釋再三強調：『非暫予收容顯難強制出境』乃『暫予收容』之『實質正當』要件。切莫誤會以為只需規定移送法官裁定暫予收容（即履行最高標準之『程序正當』要求），即無須明定得暫予收容之『事由』。」明確顯示大法官解釋否定原有收容法制正當性之立場，不僅因其形式上未經司法（法官）審查，更在於實體上有無收容必要之事由未經實質考慮。修法前收容法制之「實體上法律要件不明確」與「程序上司法救濟不足」兩項缺失，必須由法院在修法後，根據新法所為之司法審查中，採取實質審查模式，以體現實質之進步。

（三）實質審查之前導原則：①就續予收容，入出國及移民法第38條之4規定「暫予收容期間屆滿前，入出國及移民署認有續予收容之必要者，應於期間屆滿5日前附具理由，向法院聲請裁定續予收容。續予收容期間屆滿前，因受收容人所持護照或旅行文件遺失或失效，尚未能換發、補發或延期，經入出國及移民署認有繼續收容之必要者，應於期間屆滿5日前附具理由，向法院聲請裁定延長收容。續予收容之期間，自暫予收容期間屆滿時起，最長不得逾45日；延長收容之期間，自續予收容期間屆滿時起，最長不得逾40日。」關於續予收容之法律要件，法規文義僅規定「入出國及移民署認有續予收容之必要者」，而續予收容必須在暫予收容期間屆滿5日前向法院聲請，為原本暫予收容處分之延續，法院在審查續予收容事件時，應同時審查兩層次之要件，即：(甲)是否具有暫予收容之要件（第一層次）；(乙)暫予收容之15日期間上限是否充足，有無延長必要（第二層次）。②入出國及移民法所規定之收容處分，分別有暫予收容（其期間為15日）、延長收容（其期間為40日）及續予收容（其期間為45日），續予收容為三者中拘束人身自由期間最長，對人身自由拘束程度顯然較大；暫予收容處分以入出國及移民署（即聲請人）為決定機關（入出國及移民法第38條規定），係我國法體系下少數可限制人身自由之行政處分（法律保留），續予收容則與通常之限制人身自由處分相同，必須由入出國及移民署聲請法院裁定為之（法官保留，參考入出國及移民法第38條之4規定），立法上對於兩者決定機關之劃分，明示續予收容必須經由法院審查，適用較暫予收容更嚴謹之程序；且暫予收容處分之即時性，在續予收容時相對降低，與聲請人作成暫予收容處分時之心證程度相比，法院為續予收容裁定時，勢必要求更高之證據證明度，對於是否繼續限制受收容人之人身自由，採用更高密度之審查。

（四）實質審查之基準：①判斷暫予收容之15日期間上限是否充足，有無延長必要時，因待遣送之收容，以執行驅逐出境為目的，必然有一定期間作為遣送作業期間，得否遣送之關鍵，除移民署，也包含其他機關，不僅在於我國政府，亦在他國政府，一個合理之遣送作業期間，乃是困難之判斷，此項判斷涉及法律之決策，屬於立法機關。暫予收容之期間15日，為立法機關於入出國及移民法明文規定，該15日期間為立法判斷下合理之強制驅逐出國處分之通常作業期間，聲請人若無法於此項立法推定之合理、通常作業期間內，完成強制驅逐出國處分之作業，必須就其時間為何不足、何以需要延長等續予收容之核心要件事實，負客觀之舉證責任。換言之，(甲)聲請人自身之作業延遲、作業錯誤、或消極不作業，以致無法在暫予收容處分之15日期間內完成強制驅逐出國處分之作業，受收容人不應因可歸責行政機關之原因，而受續予收容所造成之人身自由限制。(乙)必須是聲請人依法律所期待之合理作業下，卻仍無法在暫予收容之15日期間內完成強制驅逐出國處分之作業，法院始認為有延長其收容期間之正當性，而有續予收容之必要。②聲請人向法院聲請續予收容之裁定時所提出之資料，與聲請人對於受收容人為暫予收容處分所持之理由、及所根據之事實，必有不同，聲請人不能單純重述其據以作成暫予收容處分之事實，作為向法院聲請續予收容裁定之理由。聲請人必須更提出其他資料，以支持其續予收容之聲請。③關於暫予收容處分之替代處分，即入出國及移民法第38條第2項規定之「入出國及移民署經依前項規定給予當事人陳述意見機會後，認有前項各款情形之一，而以不『暫予收容』為宜，得命其覓尋居住臺灣地區設有戶籍國民、慈善團體、非政府組織或其本國駐華使領館、辦事處或授權機構之人員具保或指定繳納相當金額之保證金，並遵守下列事項之一部或全部等收容替代處分，以保全強制驅逐出國之執行：一、定期至入出國及移民署指定之專勤隊報告生活動態。二、限制居住於指定處所。三、定期於指定處所接受訪視。」係聲請人於作成暫予收容處分時應考量之事由。本院在續予收容之審查階段，係同時審查是否具有暫予收容之要件（第一層次）及該暫予收容之15日期間上限是否充足，有無延長必要（第二層次），若法院否定任一層次之要件時，即應駁回續予收容之聲請。上開替代處分乃涉及第一層次是否具有正當性之要件事實，當法院肯定聲請人之暫予收容處分，即已肯定聲請人於第一層次作成續予收容處分時關於替代處分之審酌結果；但法院若認為聲請人於暫予收容15日期間已足以完成遣送作業，僅因為可歸責於聲請人之事由致未能遣送，駁回續予收容之聲請時，則已否定續予收容關於第二層次之要件，應駁回續予收容之聲請，無必要另行審究是否有替代處分（第一層次之要件）之必要。法院駁回續予收容之聲請，不以受收容人具有替代處分事由為前提（受收容人不符合替代處分之事由，而應暫予收容<第一層次>，15日期間屆滿，即使暫予收容處分之要件仍然存在，不當然表示其亦同時符合續予收容之要件<第二層次>）。

（五）相關風險之立法判斷：①入出國及移民法現行收容法制，已將收容限定於基於待遣送目的之收容，且就要件更嚴格限於「一、無相關旅行證件，不能依規定執行。二、有事實足認有行方不明、逃逸或不願自行出國之虞。三、受外國政府通緝。」等事由，縮短收容期限，強化司法救濟，並在續予收容、延長收容程序採用事前之法官保留。現行法之文義，乃兼顧慮「入出國行政管制」與「外國人之人身自由」等兩相衝突之價值，並在此2衝突間，以立法判斷設定折衷之標準，在法定原因、法定期間內，法律著重於入出國行政管制之效率，准許行政機關得藉由收容之限制人身自由手段，以完成遣送作業；但收容之手段同時有其界限，當不具法定原因、或逾法定期間後，法律則著重於外國人之人身自由保障，入出國行政管制之價值應有退讓，行政機關能否完成遣送作業，已非考量之重點。②我國現行法已無舊法時絕對不定期之收容處分，入出國及移民法現行法，對於待遣送外國人之收容僅可暫予收人（15天）、續予收容（45天）、延長收容（40天）各1次，合計100日（即使多次收容，合計期間亦為100日，入出國及移民法第38條之8規定參照），可知收容期間屆滿後，聲請人仍必須釋放受收容人，讓無居留、停留許可之外國人居住我國境內之情形，勢必發生；換言之，由於外國人未遭收容又未有聯絡方式、以致主管機關難以聯繫並難以執行遣送作業，因而發生外國人違法停留我國境內破壞入出國行政管制之情況，乃現行法著重外國人人身自由保障面向時之不可避免發生之風險。單從入出國行政管制之面向，強調不收容之風險，而忽略現行法同時有保障外國人之人身自由面向，並非現行法律之文義所呈現之價值。

（六）因此，聲請人聲請本件續予收容，法院先審查原本之暫予收容處分之合法性，再審查本件受收容人之收容期間有無延長必要，即依前述實質審查基準檢視本件有無續予收容之必要性。

四、「行政法院審理收容異議、續予收容及延長收容之聲請事件，應訊問受收容人；入出國及移民署並應到場陳述。」為行政訴訟法第237條之12規定，本院訊問受收容人，經聲請人派員到場陳述意見後，併本件卷宗資料為本件裁定之判斷基礎：

（一）暫予收容之要件：入出國及移民法第38條第1項規定有暫予收容之積極要件，即受收容人必須有下列情形之一「一、無相關旅行證件，不能依規定執行。二、有事實足認有行方不明、逃逸或不願自行出國之虞。三、受外國政府通緝。」受收容人以船員身分外籍勞工來臺工作，後於104年10月2日經廢止聘僱許可，於106年6月8日經查獲時，已逾期停留，因受收容人無法提供固定住居所、保證人等資料而無從為替代處分，聲請人乃以此為主要之事實根據，認為受收容人無相關旅行證件、不願自行出國之虞，對其為暫予收容處分。考量暫予收容處分之判斷涉及第一線執法人員蒐證之即時能力，對於不當之暫予收容處分，入出國及移民法另設有收容異議事件之救濟程序（入出國及移民法第38條之2規定），而受收容人對暫予收容處分未曾表示不服，依現有資料也無入出國及移民法第38條之1等規定之消極事由，因此聲請人以受收容人經警察查獲之事實，推認其有行方不明、逃逸或不願自行出國之虞，而為暫予收容之處分，本院可支持其處分之理由。

（二）「依法強制驅逐外國人出國之機（船）票費，由其自行負擔；確無力支付者，由移民署編列預算支付。但其他法律另有規定者，從其規定。」為內政部依入出國及移民法第36條第5項授權發布「外國人強制驅逐出國處理辦法」第9條規定。依法規文義，受強制驅逐出國處分之外國人，如有資力，則必須自行負擔出國費用；若無力支付，則由「移民署」即本件聲請人編列預算支付。是以關於受收容人出國費用之問題，在法規下甚為清楚，聲請人只能依法規調查受收容人之資力，倘受收容人無資力，即應以國家預算支付其出國費用。移民署若以遣送外國人無力負擔遣送所需之返國費用，作為向法院聲請續予收容之理由，因遣送費用依前述「外國人強制驅逐出國處理辦法」規定，業已明定無資力外國人，由移民署編列預算支付其遣送費用，移民署就外國人之旅行費用，有協助義務。在續予收容與否之決定過程，不應考量收容人之資力，以資力欠缺為原因，作為限制外國人人身自由之原因，在現行法下，洵無正當基礎；且在法規下，聲請人也無從藉由收容之手段，命無資力之受收容人另尋籌措出國費用之執行裁量空間。

（三）聲請人本件之情形：①相對人人遭收容後，已經由朋友自其逮捕前住處將受收容人之護照提供於聲請人，本件已無旅行文件之問題，係以沒有購買機票和繳納罰鍰金額等事由，作為未完成遣送作業及聲請續予收容之原因。②收容法制經行政訴訟法與入出國及移民法修正，已逾2年，聲請人作為遣送業務之執行機關，應該有充足之時間擬定符合新法規定之作業方式，既已明知有依「外國人強制驅逐出國處理辦法」編列遣送機票費用之義務，聲請人應依上開規定，以編列之預算為受收容人購買機票而執行遣送作業。上開規定修正後，聲請人已可預見將來勢必有無資力之待遣送外國人，其編列預算之作業期間，應是修法後即展開，已有逾2年之籌備期間，而非不顧法律之規定，直至外國人經收容後，始開始籌措預算。但本件聲請人將預算編列之責任推由勞動部編列就業安定基金（如聲請意旨所述），仍以尚未取得預算為由，聲請本件續予收容，足以認定聲請人未認真看待「外國人強制驅逐出國處理辦法」所列之編列預算之義務，因此延後受收容人返國機票費用之核定，導致延遲受收容人遣送作業之執行，難認為是現行法下合理之作業。③且依聲請人之作業方式，對於無資力負擔返國機票費用之受收容人而言，在其受暫予收容之15日期間內，臺東專勤隊因為無預算購買機票，又（由於自行設立之作業程序以致）無法將其送往已編列有預算之收容所，勢必使遣送作業在暫予收容之15日期間停滯，造成此時期內，負責執行收容、遣送之專勤隊沒有預算，而具有預算之收容所卻不負責執行收容、遣送之不合理現象，本件收容對於受收容人之人身自由限制，將有不合理之增加。④本件為執行強制驅逐出國處分、達成將其遣送回國之目的，而對受收容人進行收容處分，勢必由聲請人在收容期間內（不論是暫予收容或續予收容），依法律之期待而進行遣送作業，必須是聲請人依法律所期待之合理作業下，卻仍無法在暫予收容之15日期間內完成強制驅逐出國處分之作業，始向法院聲請續予收容。而非將法院之續予收容裁定視為形式（或橡皮圖章式）之流程，更不能以A.先向法院聲請續予收容裁定、B.取得充足之收容期間、C.再將受收容人移往收容所由收容所執行遣送作業之次序來處理待遣送外國人之收容程序。聲請人將遣送之預算、人力編列於收容所，卻又未在暫予收容之15日內儘速將受收容人移往收容所以執行遣送作業，反而以先取得法院續予收容裁定，再進行遣送作業之流程，其先後次序與法律之規定有所不合。

（四）①不論是臺東專勤隊或是南投收容所，均是聲請人下屬機關、單位，其彼此間預算編列及業務分配，不應造成受收容人不利益之結果。以本件而言，若聲請人仍將預算置於臺東專勤隊、或由南投收容所為在臺東專勤隊收容下之相對人支付旅行費用，即可由臺東專勤隊人員於暫予收容之15日期間內完成遣送作業；若聲請人所屬之南投收容所，不限制臺東專勤隊將受收容人送往該所（不要求先由臺東專勤隊取得法院准許續予收容之裁定），臺東專勤隊於暫予收容之15日期間即將受收容人送往南投收容所，亦可能在15日內完成遣送作業。聲請人於本件之作法，先是限制臺東專勤隊使用遣送費用之預算，又限制臺東專勤隊於取得法院准許續予收容裁定之前，不得將受收容人送往南投收容所，結果上使主要任務不是執行遣送作業之臺東專勤隊，背負於暫予收容處分期間內收容外國人之責任、且臺東專勤隊在收容期間，無法（因缺少預算）進行遣送作業，只能向法院聲請續予收容，待遣送目的之收容，變質為「聲請續予收容裁定為目的之收容」。②依現行法規，臺東專勤隊對相對人為暫予收容處分後，原有符合法律又可行之作法，即將其儘快送往南投收容所。但聲請人自行在其下屬機關、單位間設立限制，導致作業之難題。在聲請人所操作之「A.先向法院聲請續予收容裁定、B.取得充足之收容期間、C.再將受收容人移往收容所由收容所執行遣送作業之次序來處理待遣送外國人之收容程序。」流程，法院裁定准許續予收容之裁定，經聲請人視為是加快遣送作業之方法（如調查筆錄所示），似乎成為有利受收容人之決定。然而回歸入出國及移民法第38條之4規定之明顯文義，原本法院若駁回聲請人續予收容之聲請，不再限制其人身自由，係有利於受收容人之決定，而准許續予收容之聲請，限制其人身自由，則為不利受收容人之決定。聲請人前述反於法律文義之認知，係由於自身所設立之下屬機關、單位間之限制所導致。③假設現行法在聲請人前述操作流程下，使法院准許續予收容之裁定，成為法律上不利於受收容人、但現實上卻有加速遣送作業之有利於受收容人之結果。此法律上利益與現實上利益衝突之情形，亦係由聲請人未依法律文義執法而不當在下屬機關、單位間設立限制所導致，法院本於權力分立原則，應導正聲請人偏離法律之行政決定，而不是將聲請人之實際作為當作不可爭論之前提，更不應妥協於聲請人之實際作為。聲請人基於行政機關之地位，強化入出國及移民法之「入出國行政管制」之目的，本院則應妥適分析入出國及移民法在「入出國行政管制」與「外國人之人身自由」等兩相衝突價值間之衡量，本院因此認為聲請人未依「外國人強制驅逐出國處理辦法」賦與臺東專勤隊應有之遣送作業預算，又限制臺東專勤隊將相對人送往南投收容所（未取得法院准許續予收容裁定前，不准許臺東專勤隊將受收容人送往南投收容所），係可歸責於聲請人之事由，以致無法在暫予收容處分之15日期間內完成強制驅逐出國處分之作業，受收容人不應因可歸責行政機關之原因，而受續予收容所造成之人身自由限制。

（五）循其本源，現行入出國及移民法將暫予收容處分之期間限制於15日，正是因為聲請人於大法官釋字第708號解釋作成過程中，以主管機關身分提出意見，認為15日為適當之期間，是以大法官釋字第708號解釋理由書所揭示「惟考量暫時收容期間不宜過長，避免過度干預受暫時收容人之人身自由，並衡酌入出國及移民署現行作業實務，約百分之70之受收容人可於15日內遣送出國（入出國及移民署102年1月9日移署專一蓮字第1020011457號函參照）等情，是得由該署處分暫時收容之期間，其上限不得超過15日。」現行入出國及移民法，係基於前述大法官解釋所為之修正，有效劃定外國人收容法制之人身自由限制之界限，若法院許可聲請人因為其組織、機關、人力作業等現實因素，而聲請續予收容，乃蠶食受收容人之人身自由，此等行政資源欠缺下之不利益，不應由受收容人以其人身自由來負擔，聲請人若認為現行法之規範內容有誤（即使現行法之內容係根據聲請人在前述釋字作成過程之意見而來），應循修法之層面尋求改進，而非要求法院配合其實際之情況，作出忽略法律規定之裁判，本院在本件乃排除上開現實之因素，而立於法律之觀點，認為受收容人無法在暫予收容15日期間內完成遣送作業，出於可歸責行政機關之原因，且聲請人無法在暫予收容之15日期間內完成強制驅逐出國處分之作業，係因其未滿足法律所期待之合理作業所致，法院無法支持本件有延長受收容人之收容期間之正當性，而否定本件續予收容之必要性。

五、綜上，受收容人無續予收容必要。從而，聲請人依入出國及移民法第38條之4第1項規定，聲請裁定續予收容，爰無理由，乃予駁回。

據上論結，依行政訴訟法第237條之14第2項前段，裁定如主文。

行政訴訟庭法 官 郭玉林