臺灣桃園地方法院104年度交字第168號

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　104年度交字第168號

原告

王志翔

被告

桃園市政府交通事件裁決處

代表人

張丞邦

訴訟代理人

黃玫雀

上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬中壢監理站民國104 年6 月29日壢監裁字第53－Z00000000 號違反道路交通管理事件二裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：內政部警政署國道公路警察局公警局交字第Z00000000 號），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

理由

壹、程序部分：

（一）原告王志翔不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟。自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。

（二）再本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明。

（三）查因前桃園縣政府升格為直轄市之故，自一０五年一月一日起，關於桃園市轄區交通違規裁罰業務，移撥至桃園市政府交通事件裁決處承接辦理，被告聲請承受訴訟自應准許，附此敘明。

貳、實體部分：

一、事實概要：緣原告王志翔於一０四年一月二十一日上午八時三十四分許，駕駛其所有車牌號碼0000－00號自小客車，行經國道一號高速公路汐五高架北向十九點七至十九點六公里處時，經民眾檢舉，而為內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊汐止分隊員警認原告有「行駛路肩」之違規，遂逕行舉發並填製公警局交字第Z00000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單，記載應到案日期為一０四年三月二十六日前，並移送被告處理。原告分別於一０四年三月十六日、三月二十六日到案陳述不服舉發，經被告查證明確後，認原告前開之違規事實屬實，爰依道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第九款、第六十三條第一項第一款（原裁決書漏載）及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以壢監裁字第53－Z00000000 號裁決書，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）四千元，並記違規點數一點。上開裁決書於一０四年六月二十九日由原告親自到站簽收送達，並對上開處分不服，即於一０四年六月二十九日向本院提起本件行政訴訟。

二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：

（一）訴之聲明：

⒈原處分撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

（二）查原告因汐五高架北上於下堤頂閘道前往出口車輛得行駛路肩之規定，而於違規當時行駛路肩，但由於主管單位設計之缺失，致使往堤頂路下閘道之車輛常因前方塞車，而有天天回堵於路肩之現象發生，且因民眾舉發事實有誤，以致原告權益受損，故懇請鈞院判決如聲明所示。

三、被告答辯理由（略以）：

（一）答辯聲明：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

（二）按路肩係指設於車道之外側，路面邊線與護欄或邊溝間之部分。汽車行駛高速公路及快速公路，其車道之使用，除因交通事故及道路施工依臨時或可移動標誌指示或交通勤務警察指揮外，應依設置之交通標誌、標線或號誌之規定。汽車行駛高速公路及快速公路，不得有在路肩上行駛，或利用路肩超越前車或倒車。高速公路及快速公路交通管制規則第二條第一項第十六款、第八條第一項、第九條第一項第二款分別定有明文。又對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了日起逾七日之檢舉，不予舉發。汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有未依規定使用路肩，處汽車駕駛人三千元以上六千元以下罰鍰。亦為道路交通管理處罰條例第七條之一、第三十三條第一項第九款、第六十三條第一項第一款分別所明定。

（三）查內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊一０四年三月十六日國道警一交字第0000000000號函文，及一０四年五月二十一日國道警一交字第0000000000號函文均表示（略以）：「高速公路及快速公路交通管制規則第九條第一項第二款規定：汽車行駛高速公路及快速公路，不得在路肩上行駛，或利用路肩超越前車或倒車。查該車係行駛路肩超車，且違規地點已過北向十九點七公里設置之『路肩通行終點』告示牌，違規屬實」等語，並檢附錄影光碟一片。

（四）又得否因主線車道車流壅塞即能不遵守「路肩通行終點」標誌指示行駛路肩？如汽車由一般道路經匝道行駛加速車道欲進入主線車道時，地面會出現加速車道縮減之標線指示，然若遇主線車道壅塞，致無安全間隔距離得進入主線車道之時，在面臨因加速車道縮減若不變換車道至主線車道者前行已無車道可供行駛，此時，汽車得不遵守車道線指示，應續向前行駛至未開放行駛之路肩？抑或是暫停加速車道，至有足夠安全距離及間隔始變換車道至主線車道？相同之理。原行駛開放路肩之車輛，在已見前方豎立有「開放路肩通行終點」之標誌，卻遇主線車道壅塞，致無安全間隔距離得進入主線車道之時，駕駛人尚非不能暫停於許可開放行駛路肩，俟至有足夠安全距離及間隔始變換車道至主線車道。至原告舉證他人（即前車）亦因相同原因行駛於未開放通行之路肩，然該行為仍屬不法，應不能因此而有不法之平等。

（五）綜上所述，原告在已見前方豎立有「開放路肩通行終點」標誌，遇減速車道壅塞，致無安全間隔距離得進入減速車道之時，原告尚非不能暫停於許可開放行駛路肩，俟至有足夠安全距離及間隔始變換車道至減速車道，違反高速公路及快速公路交通管制規則路肩使用規定，駕駛汽車行駛於國道一號汐五高架北向十九點六公里未開放通駛之路肩，其違規事實明確，被告依道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第九款、第六十三條第一項第一款、第八十五條第一項及對照統一裁罰基準表等規定，裁處原告罰鍰四千元，記違規點數一點，並無違法。

四、本院之判斷：

（一）一０一年九月六日以後，交通裁決訴訟案件已適用行政訴訟法，昔日諸多準用刑事訴訟法之下，甚至導致受刑事實體法拘束的謬誤法理與適用結論，均應揚棄不採，而回歸行政救濟法制及行政法法理。按行政救濟程序舉證責任之分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性的過時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事人法對等性的觀念出發，認行政救濟程序之舉證責任分配，亦應採行民事訴訟程序上舉證責任分配原則，參諸行政訴訟法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七條舉證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之審理程序原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十三條參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責任係就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果，事實仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效果，以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能。詳言之，法院經調查程序並適用自由心證原則，仍無法克竟確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證愈不易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非授與利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度，原則上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非法律明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民一方的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉證上之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當事人協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不致陷於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反舉證責任分配應抽像預定之法治國原則要求。

（二）按汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。二、搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車、毒性化學物質災害事故應變車之警號不立即避讓。五、違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。道路交通管理處罰條例（下稱本條例）第七條之二第一項定有明文。此等「逕行舉發」事由之規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是民國九十一年七月三日首度增訂（同年九月一日生效）本條項之前，原係明訂於交通部及內政部依據本條例第九十二條第三項之授權規定，制定發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（以下簡稱「裁處細則」）之規定即有違反法律保留原則之虞。又既然「當場舉發」始為常態之舉發程序，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項明定之事由為限，自屬當然。尤有甚者，此等逕行舉發之事由，因為剝奪當事人事前陳述意見之機會，自應有更為精確之證據，以及符合更大之公益需求，該條第一項第一至七款所以列舉限於特定違規事由，始得逕行舉發，至於列舉事由及以外之其他違規行為，同條項第七款即明定舉發機關應提出「經以科學儀器取得證據資料者」之證據，換言之，如舉發機關提不出「以科學儀器取得之證據資料」以證其所舉發之其他違規行為，自不得僅憑舉發員警之片面說詞為證據，以保障舉發機關可能故意濫用本條項，或係因誤記、錯記所導致之可能違誤舉發行為。經查本件民眾提供舉發之影片係屬「經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規」，亦符本條例第七條之二第一項第七款、第二項第六款所定逕行舉發之事由、程序及證據要求。

（三）又按對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了日起逾七日之檢舉，不予舉發。道路交通管理處罰條例第七條之一定有明文。經查本件係民眾提供行車紀錄器之舉發影像，檢舉日期為一０四年五月十三日，此當場攝錄之影像當屬「以科學儀器取得證據資料證明其行為違規」，其向國道公路警察局第一公路警察大隊檢舉，形式上符合本條例第七條之一、第七條之二第一項第七款所定檢舉及逕行舉發之事由、程序與證據要求，此有內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊函文附卷可證（見本院卷第四十頁）。查原告不否認有於一０四年一月二十一日早上八時三十四分許，駕駛車牌號碼 0000 － DB 號自用一般小客車，於行經國道一號公路汐五高架北向十九點七公里處，惟原告主張行駛於開放路肩終點十九點七公里處，因同一時間主線車道許多車輛行駛而塞車，致使原告無法離開路肩行駛，該路段路肩終點處為十九點七公里之設計有誤，無法達到疏解車潮之目的等語。是本件爭點在於：原告行經高速公路開放路肩之終點處，即國道一號公路汐五高架北向十九點七公里處時，有無因外側車道之車流壅塞而不得不繼續行駛路肩行為，此種行車情狀有無正當理由，足以排除其違規使用路肩之事實而免於處罰？

（四）按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則，而有未依規定使用路肩者，處汽車駕駛人三千元以上六千元以下罰鍰，並計汽車駕駛人違規點數一點。道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第九款、第六十三條第一項第一款分別定有明文。次按高速公路及快速公路設置路肩，僅供汽車或大型重機駕駛人因機件故障或其他緊急情況無法繼續行駛之車輛暫時停車待援，或執行任務之救護車、消防車、警備車、工程車、救濟車及吊車得以順利執行道路救護、救援之工作，而為維護高速公路及快速公路交通安全與暢通，該管公路管理機關或警察機關於必要時，得發佈命令，指定時段於高速公路及快速公路特定匝道或路段之車道、路肩，禁止、限制或開放車輛通行。高速公路及快速公路交通管制規則第九條第一項第二款、第二項、第十五條第三項、第十九條第三項亦分別定有明文。從而，高速公路及快速公路路肩之使用，除供緊急事故之救援使用，或為暫時疏解特定期間交通壅塞現象等公益目的，於指定時段開放特定路段之路肩使用外，以禁止使用為原則，而開放路段、時段均有明確告示，對於未告示之路段或時段，駕駛人自應遵守禁止行駛路肩之規定，除非另符合其他如正當防衛、緊急避難等行政罰法明定之阻卻違法性事由（行政罰法第十二、十三條參見），抑或其他依社會經驗得容許之超法規阻卻違法事由，否則自不得免於違規之處罰。

（五）經查原告於一０四年一月二十一日上午八時三十四分許，駕駛所有車牌號碼為 7079 － DB 號之自用小客車，行經國道一號汐五高架北向十九點七至十九點六公里處時，係位於下堤頂閘道接近出口處，此為兩造所不爭執。而本案原告違規路段於汐五高架北上二十點二公里處並設有「路肩通行終點 500M 」標誌牌，其設置目的「係為提醒用路人路肩行駛之終止，以便切入主線車道」，有被告所提出內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊一０四年八月四日國道警一交字第 0000000000 號函文一份在卷可證（參見本院卷第四十七頁），此亦為原告所不爭執。惟查本院於一０四年九月二十一日準備程序中，依職權勘驗由民眾向舉發機關檢舉原告違規之錄影光碟，勘驗結果（略以）：「一、影片於八時三十四分四十五秒開始，原告車輛出現畫面右下方，左方即為提供行車紀錄之民眾車輛，當時即出現路肩通行終點的標誌。二、八時三十四分四十五秒至五十二秒原告的車行前方明顯有車輛回堵之情形，而原告前方的車輛有打左方向燈，緩慢要進入左方減速車道，原告跟在該車後方，亦試圖切入減速車道。但因為車距問題，原告放棄切入減速車道，只能繼續在原路肩上繼續向前行駛，而前方車輛仍然回堵，造成車輛均停滯」。有本院錄影光碟勘驗筆錄一件及翻拍照片六張等資料在卷可證（參見本院卷第二十三至二十四頁、第五十六頁反面）。依上開勘驗筆錄可知，原告行駛系爭路段之時間為早上八時許之上班車潮湧現、車流擁擠的塞車尖峰時段，其通行狀況本較平常時段更為壅塞，固然原告在錄影畫面過程中，均行駛在系爭路段之路肩上，並位於檢舉人車輛之右前方，但由該影像中可知，原告在「路肩通行終點」告示牌之前，均沒有放棄試圖自路肩切入左側之主線車道，而非任意行駛於路肩上，正是因為原告前方車輛回堵，主線道亦同，而其車輛與前、後車輛及左側主線道車輛均相距過近，尤其是與左後方檢舉車輛之距離，使原告車輛難以切入，如原告執意強行進入主線道，豈非迫使原告採取違規情節與處罰更為嚴重之俗稱「逼車」（任意以迫近迫使他車讓道）行徑？果真如此，別說檢舉車輛勢將逼車影帶提出檢舉，更可能反造成原告與檢舉車輛或其他主線道車輛碰撞之違險事故！從而原告為避免與檢舉車輛發生擦撞，僅能不得已繼續向前緩慢的於塞車車流中「被迫」行駛於路肩，總之，此種上班期間的車潮擁塞，強行要求原告無論如何必須自路肩通行終點前強行駛入主線車道，無視主線道同樣擁塞之車流，實有強人所難及陷人於罰之憾。就此而言，原告主張該路段係因主管機關設計缺失，致使往堤頂路下閘道之車輛常因前方塞車，而有回堵於路肩之現象等情，難謂無理由。

（六）該時段之路肩開放與閘道出口之設計，雖有「路肩通行終點 500M 」預告標誌牌之設置，惟主管機關本應考量用路人行駛於該路段，遇有上下班車流量尖峰之通行時間，該處又屬進入臺北市區所不可或缺之交流道，每日於該時段內均可能發生嚴重回堵塞車之情況，而妨礙交通之順暢，眾所皆知。主管機關不思檢討路肩通行終點的位置是否妥當，至少在車流爆量時段，是否放寬路肩通行終點之限制。此自該時段不致有警察於該處強行舉發違規，可見一斑。按因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。行政罰法第十三條定有明文。在如此嚴重回堵塞車的路段，要求用路人仍應強行自路肩切入主線車道，不僅導致塞車情狀更為嚴重，且極易發生難以想像，如連環追撞等嚴重交通事故，而危及其他用路人生命、身體安全，是原告不僅難有期待可能性，更可謂係避免自己或他人生命、身體及財產之潛在緊急危難而出於不得已繼續於路肩緩行，找尋合適的切入主線道時機及空間，既符緊急避難行為，亦難期立即切入主線道，自不應予以處罰。

（七）附帶一提者，本案被告任令民眾檢舉處罰，而非以民所苦之案例，突顯「路肩通行終點」的設置除應公告或加強宣導，並設置門架牌示及標字，以適切提醒用路人，使人民得以預見並明確理解，以及據此有足夠距離及時間選擇正確道路行駛外，主管機關更應思考如何改善該路段之交通，而非僅是一味處罰在路肩使用終止後，嘗試各種可能方法仍無法切入主線車道之用路人。況此等標示之設置絕非為求規劃或執法方便，反致人民易誤觸法網無端受罰。尤以該「路肩通行終點」預告標誌牌之設置，僅距離路肩使用終點五百公尺，然每每在交流道出口處有塞車情況發生，其回堵距離動輒綿連數公里之長，上開預告標誌牌之作用根本無法發揮，是本件處罰之正當性實不無疑義，既難以期待原告在當時得有效遵守標誌指示行車，自不能以該路段可能產生的設置規劃不當（為何是五百公尺前，為何沒有機動調整？）所造成違規行為之不利益，歸諸於使用道路之人民負擔。更遑論本件檢舉人之行車紀錄器畫面中，足以發現即使在路肩通行終止後，仍有苦於車陣中難以動彈的為數甚多的車輛行駛在路肩上，警察只因民眾檢舉，即對其中之原告舉發，進而處罰，難免讓人有民眾利用法規自我相殘，最應負改善責任的政府反而置身事外之感嘆。本院不禁想起首都台北市政府柯文哲市長的名言：「法律應該是要服務人，而非人去服務法律」，如果政府一味以不合理、不知變通的法規及行政作為去服務某些國人「形式秩序至上」的「正義情感」，才真是落入柯市長所不屑的「人去服務的法律」。

（八）綜上所述，本件肇因於原告違規之時間，因該路段車流有嚴重回堵情形，從檢舉光碟畫面顯示，原告已竭盡其努力切回主線道之努力而不可得。而該「路肩通行終點」預告標誌牌之設置距離又過於短近，以致行駛於該路段之用路人在如此回堵之車陣中，難以切入左側之主線車道中，形同該預告標誌牌為虛設狀態，而難以發揮指示與警示作用，致原告難以在路肩通行終點前，立刻選擇正確之道路行駛，僅能在避免與前後車輛發生擦撞之情形下，被迫繼續行駛路肩。原告此處固有違規行為，惟實難認其有違法故意或過失，毋寧應檢討的是行政機關，明知該路段於上班尖峰時間內之車流量非該處路段所能負荷，無可避免且不可奈何必須行駛路肩之情形下，警察機關不可能於該時該路段舉發使用路肩之違規，卻對於民眾之檢舉行為，不加審核而裁量實無處罰之必要，而冒然全盤接受處罰。原告行為既無期待可能性，亦難謂無緊急避難事由，自無可歸責，應予免罰。原處分未思有上述免罰事由而不加裁量的逕予處原告罰鍰四千元，並記違規點數一點，認事用法即有率斷而於法不合，原告訴請撤銷，為有理由，爰將原處處分撤銷，判決如主文第一項所示。

五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附此敘明。

六、本件第一審裁判費為裁判費三百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項，判決如主文。

臺灣桃園地方法院行政訴訟庭