臺灣桃園地方法院行政訴訟判決

原告

劉惕生

被告

桃園市政府交通事件裁決處

代表人

張丞邦 住同上

訴訟代理人

黃一鳴律師

複代理人

陳奕昕律師

設桃園市○○區○○路00號7、8樓

上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國92年1 月9日所為逕行註銷原告駕駛執照之易處處分（當時裁罰機關為交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站) ，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：

一、按「( 第1 項) 訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。…(第3 項) 有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…

二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第2 款分別定有明文。經查，本件原告提起本件行政訴訟，並聲明：撤銷原處分（見本院卷第4頁），並未特別敘明係針對何一裁決書，惟觀其內容應係不服交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站於民國91年8 月25日所為逕行註銷原告駕駛執照之易處處分( 下稱系爭易處處分) 而提起本件行政訴訟。又當時為系爭易處處分之裁罰機關雖為交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站，惟該監理所之業務已經由被告所承受，是原告對於系爭易處處分不服，自得以桃園市政府交通事件裁決處為被告。又原告於本院111年1月25日言詞辯論期日，經本院行使闡明權後，變更聲明：「確認交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站，於91年8 月25日（原聲明誤繕為BI-6952號自小客車逕行註銷牌照之92年1月9日，應予更正）逕行註銷原告之汽車駕駛執照1 年之易處處分無效」等語( 見本院卷第80、94頁) ，又被告對於原告上開訴之變更並無意見，且原告訴之聲明雖由撤銷易處處分變更為確認易處處分無效，但其請求之基礎不變。故依首揭法條規定，原告訴之變更，應予准許。

二、本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第8 條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第237 條之1 ，應適用交通裁決事件訴訟程序。本件因卷證資料已經明確，本院依行政訴訟法第237 條之7 規定，不經言詞辯論，直接裁判。

貳、實體方面：

一、事實概要：原告於90、91年間，駕駛車牌號碼00-0000號自用小客車，因違反道交條例規定，經警方拖吊、攔停或逕行舉發裁處罰鍰，惟原告仍未繳納罰鍰，亦未提起申明異議，復經當時裁罰機關(交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站)，於90、91年間開立裁決書裁處罰鍰未繳納，旋依裁罰主文說明二所述規定辦理，自91年8月25日逕行註銷原告之汽車駕駛執照1年（即系爭易處處分，見本院卷第56頁）。原告不服系爭易處處分，於是提起本件行政訴訟。

二、原告主張及聲明：

㈠主張要旨：裁罰機關對違規行為人裁處罰鍰時，雖曾將處分送達，惟於裁罰之處分送達時，受處分人是否有未向管轄法院聲明異議，或不遵期繳納罰鍰之事實均屬未定，即裁罰機關易處吊扣、吊銷駕照處分之法律構成要件尚未成就，裁罰機關根本尚未取得依90年6月1日實施之道交條例第65條第1項第3款規定作成吊扣、吊銷駕照處分之權限，就裁處罰鍰處分所為送達之效力並不及於送達當時根本不存在之吊扣、吊銷駕照處分，裁罰機關所為吊扣、吊銷駕照處分必須分別合法送達受處分人，始生效力。又行政罰之裁處權，依據行政罰法第27條第1 項規定，因3年期間之經過而消滅。是以，本件逕行註銷駕照處分，符合行政程序法第111條第7款規定，其他具有重大明顯瑕疵者，應屬於無效之行政處分等語。

㈡聲明：確認交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站，於91年8 月25日逕行註銷原告之汽車駕駛執照1 年之易處處分無效。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

1.按違規時道交條例第12條第1項第4款規定：「汽車有左列情形之一者，處汽車所有人新臺幣三千六百元以上一萬零八百元以下罰鍰，並禁止其行駛：四、使用註銷之牌照行駛者。」、第21條第1項第1款規定：「汽車駕駛人，有左列情形之一者，處新臺幣六千元以上一萬二千元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛及扣留其車輛牌照：一、未領有駕駛執照駕車者。」、第22條第1項第6款規定：「汽車駕駛人，有左列情形之一者，處六百元以上一千二百元以下罰鍰，並禁止其駕駛：

六、持逾期之駕駛執照駕車者。」、第22條第2項規定：「汽車駕駛人，有左列情形之一者，處六百元以上一千二百元以下罰鍰，並禁止其駕駛：前項第六款之駕駛執照並應扣繳之。」、第40條第1項規定：「汽車駕駛人，行車速度，超過規定之最高時速，或低於規定之最低時速，或裝用測速雷達感應器者，處新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰；其感應器沒入之。」、第48條第1項第2款規定：「汽車駕駛人轉彎時，有左列情形之一者，處二百元以上六百元以下罰鍰：二、不依標誌、標線、號誌指示者。」、第53條第1項規定：「汽車駕駛人，行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈者，處新臺幣一千八百元以上五千四百元以下罰鍰。」、第56條第1項第6款規定：「汽車駕駛人停車時，有左列情形之一者，處新臺幣六百元以上一千二百元以下罰鍰：六、不依順行方向，或不緊靠道路右側，或併排停車，或單行道不緊靠路邊停車者。」。

⒉原告駕駛執照註銷之部分，依現行道交條例第65條第2項規定：「於九十五年六月三十日前，十年內，汽車所有人、駕駛人因違反前項第三款修正前罰鍰不繳納，經易處吊銷汽車牌照或駕駛執照者，得於五年內繳清罰款後，申請核發。」，是以，原告前有違規行為遭舉發而未於期限內繳清罰款並申請核發駕駛執照，故其駕駛執照仍為註銷狀態。

⒊依違規查詢報表可知，原告多次違規皆是遭警方攔停當場舉發，原告應難諉為不知其有違規罰單，而原告未繳納罰鍰，亦未提起申明異議，原告駕駛執照依法吊銷；後於91年起陸續有數次駕駛執照業經吊銷仍駕車之違規，且皆為攔停舉發，原告自難諉為不知其駕駛執照遭吊銷，況原告本即應注意於駕駛時是否仍執有駕駛執照，否則不得駕車，故縱使原告係疏未注意仍為駕駛車輛之行為，仍屬具有過失而應予處罰。四、按違規時道路交通管理處罰條例第87條第1項規定：「受處分人，不服第八條主管機關所為之處罰，得於接到裁決書之翌日起二十日內，向管轄地方法院聲明異議。」，本件原告相關違規日期，相關案件聲明異議時效顯已逾法定期限而不合法，且其情形無從補正，系爭裁決書即已確定，依行政訴訟法第107條第1項第6款規定，應予駁回等語置辯。

㈡並聲明：駁回原告之訴。

四、爭點：系爭易處處分，是否合法？

五、本院之判斷：

㈠系爭易處處分，並不合法：

⒈按「汽車駕駛人，有下列情形之一者，處新臺幣6,000元以上12,000元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛：四、駕駛執照業經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車」，道交條例第21條第1項第4款定有明文。次按「汽車駕駛執照為駕駛汽車之許可憑證，由駕駛人向公路監理機關申請登記，考驗及格後發給之。汽車駕駛人經考驗及格，未領取駕駛執照前，不得駕駛汽車」，道路交通安全規則（下稱道安規則）第50條第1項所明定。

⒉次按「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾15日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：一經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照1個月至3個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照」，行為時道交條例第65條第1項第3款（即86年3月1日修正公布）定有明文。核其規定之性質，乃受處分人逾期未履行處罰條例第65條第1項本文所規定繳納罰鍰義務之行為，所為吊扣或吊銷駕照或汽車牌照之處分（統稱為易處處分），核係限制、剝奪汽車行駛權利之裁罰性不利處分，屬行政罰法第2條第1款、第2款所定其他種類之行政罰。準此，倘裁罰機關，就關於罰鍰逾期不繳納之處理部分，如於裁罰作成時，受處分人是否有違反不遵期繳納罰鍰之事實尚未發生在先，則其所為上開易處處分之法律構成要件即尚未實現，而裁罰機關尚未取得依行為時之處罰條例第65條第1項第3款規定作成該加重處罰（即易處處分）之權限，即不得據此規定予以易處吊扣期間或吊銷受處分人之駕駛執照或汽車牌照，而係待受處分人確有不遵期繳納罰鍰之違規行為後（即構成要件實現後），始得再依處罰條例第65條第1項第3款規定另為易處吊扣或吊銷受處分人之駕駛執照或汽車牌照之處分，並再分別作成上開易處處分並分別為送達。否則，裁決機關未另分別為吊扣或吊銷駕駛執照或汽車牌照處分，並送達處分人，即不生其駕駛執照之吊扣或經吊銷之效力，此並有104年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案二之研討意見足參。準此，縱受罰鍰之處分，若當事人未於期限內繳納者，裁決機關所為「逕行註銷」之處分，仍應送達當事人，始生處分之效力。

⒊況按交通部93年1 月27日交路⑴字第0930000934號函文表示略以：「一、查行政程序法第110 條第1 項規定…，故道路交通違規行為依道路交通管理處罰條例各條文規定應處逕行註銷駕駛執照處分，其處罰當依上開行政程序法規定於『送達相對人』時，方生『逕行註銷駕駛執照』之效力，亦即有關上開逕行註銷駕駛執照處分，如未依行政程序法第1 章第11節之送達相關規定完成送達者，當不生『逕行註銷駕駛執照』效力，亦無『仍不知自己駕照遭註銷，仍在駕車』之疑慮。二、民眾如有不知自己駕照遭註銷而於事後方由其他方式得知之情形，當可向處罰機關查詢、反映或申訴，本部已責成公路總局轉請轄屬監理裁罰機關，確依相關規定完成送達效力者方可執行逕行註銷駕駛執照處分，以維民眾權益」等語觀之，交通部亦明白向其轄下所屬之各監理機關表示，若有逕行註銷駕駛執照處分時，亦應按照行政程序法等相關規定為送達，始對處分之相對人生「逕行註銷」之效力。

⒋復按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者」，行政程序法第111條定有明文。本條係仿自德國聯邦行政程序法第44條而來（見行政院版行政程序法草案第95條及陳婉真委員等提案版第74條之說明）。其中第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」所仿之德國聯邦行政程序法第44條第1項係規定：「行政處分有特別重大之瑕疵，依其一切足以斟酌之情形，加以合理之判斷，可認為明顯者，無效」本條之原草案即行政院版行政程序法草案第95條說明欄載：「一本條規定行政處分無效之判斷標準。二……行政處分之瑕疵須達重大，且依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然者，始為無效…」（陳婉真委員提案版之說明亦同）據上述可知，判斷行政程序法第111條第7款之行政處分所具重大瑕疵是否明顯，應斟酌與行政處分有關之一切情形，予以合理判斷之。

⒌再按行政程序法第93條第1項規定，行政機關作成行政處分無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者，得為「期限」、「條件」、「負擔」、「保留行政處分之廢止權」、「保留負擔之事後附加或變更」等附款之記載。上開規定所稱「為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容」，係就授益行政處分而言，負擔處分不生「為確保行政處分法定要件之履行」而能「以該要件為附款內容」之問題。依行為時道交條例第65條第1項第3款規定，汽車所有人、駕駛人經裁處罰鍰之處分，處分形式或實質確定後而不依限期繳納罰鍰，改為裁處吊扣駕駛執照或牌照之處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照，此等易處處分性質上為「羈束處分」。惟處罰條例第65條第1項第3款並未規定主管機關就羈束處分得作成附條件之易處處分。又主管機關依處罰條例第65條第1項第3款作成之易處處分係負擔處分，且查無其他法律規定允許主管機關得作成附條件之易處處分，自亦不得附條件(最高行政法院106年度判字第633號判決意旨參照)。

⒍經查：

⑴本件被告訴訟代理人已自陳系爭易處處分是否有再送達予原告之事實查無資料（見本院卷第81至82、95頁)，足見，系爭易處處分並未合法送達予原告，則依前揭按交通部93年1月27日交路(1)字第0930000934號函釋意旨，系爭處處分之逕行註銷駕駛執照處分，如未依行政程序法第1章第11節之送達相關規定完成送達者，當不生「逕行註銷駕駛執照」效力，亦無「仍不知自己駕照遭註銷，仍在駕車」之疑慮。故依上揭交通部函釋意旨，應認不生原告之汽車駕駛執照逕行註銷之系爭易處處分之效力。

⑵再者，依據被告110年7月6日桃交裁申字第1100066709號函文記載：「經查公路系統，以旨揭原告身分證字號查詢違規共計8筆，且均屬交通違規裁罰業務未移撥本處前由交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站裁罰之違規案件，……，因相關資料屬公路監理系統登載資料，未登載即已無從查考，特此敘明。」，此有該函文在卷（見本院卷第14至15頁）可稽，而依該函文所檢附之違規查詢單、裁罰查詢報表等資料，被告認為「緣原告所有之4012-VY號、LP-2282號及BI-6952號車，於90年6月6日至99年12月15日，因有違反道交條例第12條第1項第4款、第21條第1項第1款、第22條第1項第6款、第40條第1項、第48條第1項第2款、第53條第1項及第56條第1項第6款之違規行為，原裁決機關(新竹區監理所中壢監理站)乃依前述道路交通管理處罰條例規定，以第53-Z6A015160號等共計8筆裁決書裁處原告罰鍰共計新臺幣（下同）26,665元。」，此有行政訴訟答辯狀可稽（見本院卷第42至43頁），均為受罰鍰之處分，因未繳納罰鍰而生之系爭易處處分雖係依原告行為時之道交條例第65條第1 項第3 款作成之註銷原告駕駛執照之系爭易處處分，惟系爭易處分係屬於羈束處分及負擔處分，依法不得附條件，已詳如前述，足見系爭易處處分違反行政程序法第93條之規定，具有瑕疵。又作成系爭易處處分之法律要件，除原告未依限期繳納罰鍰外，尚必須具備開立之裁處原告罰鍰處分已確定之要件，惟系爭易處處分僅以原告未依限繳納罰鍰作為發生其所欲易處之法律效果即吊銷駕駛執照之要件，違反行為時處罰條例第65條第1 項第3 款規定（理由後述）。足見系爭易處處分係違反行政程序法第93條及行為時之處罰條例第65條第1 項第3 款等規定，且其違反規定之瑕疵均屬重大。

⑶由於原告行為時之道交條例第65條第1項第3款適用於本案，係原告受處罰鍰之開立之罰鍰處分已經確定，及原告未依限期繳送罰鍰，作為系爭易處處分成立之構成要件，法律規定甚明。惟系爭易處處分不以開立之處分已經確定，作為發生規制效果之要件，已與法律規定之構成要件不符合；又註銷駕駛執照處分，為具裁罰性之不利處分，為行政罰（行政罰法第2條第2款，另參司法院釋字第418號及第699號解釋理由)，涉及人民權利，處罰應明確，惟系爭易處處分所附條件即使成就，亦明顯不能自該處分內容確定是否已合法發生其所意欲之吊扣駕駛執照或註吊銷駕駛執照效果（亦即系爭易處處分作成時，上開開立之處分究係何時始能確定，則尚屬未可知）。斟酌此等與系爭易處處分相關情形，合理可認系爭易處處分所具重大瑕疵明顯，依行政程序法第111條第7款，應認系爭處分無效，不發生原告之駕駛執照遭註銷之效力。

㈡綜上所述，本件逕行註銷原告之汽車駕駛執照之系爭易處處分並未送達予原告，當不生「逕行註銷駕駛執照」之效力，況且因系爭易處處分亦具有重大明顯之瑕疵，係屬無效之處分，不發生原告之駕駛執照遭註銷之效力，均已詳如前述。換言之，於91年8月25日逕行註銷原告考領之汽車駕駛執照之系爭易處處分（見本院卷第56頁），既屬無效之處分，即不發生原告之駕駛執照遭註銷之效力。故本件原告訴請確認系爭易處處分為無效，即屬有據，為有理由，應予准許。

㈢本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附此敘明。

六、本件第一審裁判費為裁判費300 元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2、3項所示。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第237 條之8第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。