臺灣嘉義地方法院98年度國字第2號

臺灣嘉義地方法院民事判決　　　　　　　　 98年度國字第2號

原告

乙○○

訴訟代理人

顏伯奇律師

被告

嘉義縣政府

法定代理人

丙○○

被告

嘉義縣交通局

法定代理人

甲○○

共同訴訟代理人

蔡碧仲律師

　　　　　　陳振榮律師

上列當事人間請求損害賠償事件，經本院於民國98年10月5日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項與第11條第1項前段分別定有明文。查本件原告於民國96年6月29日向被告請求徵收補償遭拒乙節，有被告嘉義縣政府96年7月10日府交企字第0960094564號函在卷可稽。被告雖抗辯徵收公告期間（自95年12月29日起至96年1月28日止）即知侵害行為存在，原告於98年6月4日提起本訴，超過國家賠償法第8條規定2年時效期間，且原告前於97年6月已對被告就同一原因事實，向高雄高等行政法院提起行政訴訟，經該院駁回其訴，再提本訴違反國家賠償法第11條第1項但書、民事訴訟法第253條規定云云，然按國家賠償法第8條第1項規定，賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅。所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第3條之1定有明文。而所謂知有國家賠償責任之原因事實，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為，或怠於執行職務，或由於公有公共設施因設置或管理有欠缺所致而言（最高法院94年臺上字第1350號判決意旨可資參照）。本件原告主張其就坐落嘉義縣朴子市○○○段雙溪小段377之6及377之2地號土地（下稱系爭土地）上所設版橋（即橋涵）受有遭拆除之損害，而被告係於96年6月5日拆除版橋，有嘉義縣交通局96年5月22日函文影本在卷可稽，則本件於96年6月5日始發生本件請求之損害，原告於98年6月4日提起本件訴訟，有原告起訴狀可稽，應未罹於時效。又原告雖就本件拆除版橋於行政訴訟中合併請求補償金，惟經高雄高等行政法院分別以對嘉義縣政府提起一般給付訴訟係誤用訴訟類型，欠缺權利保護要件，判決駁回；對嘉義縣交通局提起確認之訴不合法裁定駁回，合併訴請損害賠償之訴併予駁回，並經最高行政法院裁定駁回原告上訴在案，有高雄高等行政法院97年度訴字第495號判決及裁定、最高行政法院98年度裁字第794號裁定影本在卷可稽，觀諸上開已非訴訟繫屬中之行政訴訟並未就本件版橋補償金請求為實體判決，自不生實體確定力，且本件原告依國家賠償法第2條第2項、民法第184條及第185條規定請求損害賠償，核與上開行政訴訟向嘉義縣政府請求補償金或嘉義縣交通局請求損害賠償之訴訟標的尚有未合，應非違背國家賠償法第11條第1項但書及民事訴訟法第253條規定情形，原告提起本件國家賠償事件訴訟，於法並無不合，應予准許，合先敘明。

二、原告起訴主張：

㈠緣81年間原告興建房屋之土地與可通行之道路間有臺灣省嘉南農田水利會（下簡稱農田水利會）所有之大排水溝，無法出入，乃陸續向農田水利會申請在大排水溝即系爭土地上加設版橋，農田水利會同意後，原告進行版橋施工，與橋樑之施作採取相同方式，包括架設大樑並在其上設鋼筋混土，完工後原告除可透過版橋通行道路外，在版橋上可停車供作私人使用，該處乃原告私人而非公共空間。於95年間被告嘉義縣政府進行「157線朴子蒜頭段道路拓寬工程」（下稱系爭工程），徵收系爭土地供道路公用，欲拆除該版橋，經多次協調，被告嘉義縣政府拒不列入徵收，不願給付補償金，更基於損害原告財產之意圖，共同與被告嘉義縣交通局於96年6月5日以公權力強制拆除版橋，造成原告所興建版橋之財產損害。

㈡被告嘉義縣政府辦理系爭工程需徵用土地，系爭土地上有原告興建之版橋，依土地法第215條及土地徵收條例第5條規定，徵收土地時，其土地改良物應一併徵收，依建築改良物徵收補償費查估基準第4點及第6點規定，應依面積核實查估，辦理補償，承辦人員明知應依照上揭條文徵收版橋，怠於執行徵收職務，與嘉義縣交通局共同拆除未徵收之版橋，版橋未經徵收前，原告仍有所有權，被告逕予拆除，使原告受有損害，爰依國家賠償法第2條第2項規定向被告嘉義縣政府請求損害賠償，依民法第184條及第185條規定向被告請求連帶賠償拆除版橋之損害，並以佑興土木技師事務所估價工程費用作為損害賠償金額，如有爭執並聲請鑑定損害額。

㈢本件版橋乃建築法第7條雜項工作物，屬原告私有地上物，本件徵收不適用「使用臺灣省嘉南農田水利會建造物切結書」（下簡稱切結書）約定，農田水利會亦函知原告有關拆除版橋賠償事宜，逕向被告辦理，認同原告有正當權益，且拆除版橋進行徵收係被告而非簽立切結書之農田水利會，基於契約相對性，不需補償之效力不及於被告，且被告依土地法第215條規定有給付補償金義務，切結書乃私人間約定，違反上開強制規定，依民法第71條規定應屬無效。又該版橋以鋼筋混凝土搭建，結構堅固，可供停車及通行使用，非室外排水涵管之相關設施，且依土地徵收條例第5條第1項第5款及土地法第215條第1項第1款規定「其他法律另有規定者，不需徵收建築改良物」，需法源位階屬「法律」始屬之，嘉義縣興辦公共工程拆遷補償自治條例為地方自治機關所通過之法規，非屬法律，不得引為拒絕徵收之理由。

㈣原告與農田水利會切結書約定，原告使用系爭土地興建版橋，應支付費用，切結書第8條約定僅拘束契約當事人，且本件徵收並非因農田水利會作成法律行為意思表示而為所有權變動情形，非處分財產行為，無切結書第8條適用。又農田水利會與原告合意收取「20年」使用費，切結書性質屬租賃契約，原告享有使用系爭土地20年之權限，農田水利會於租賃期限屆至前，未經原告同意終止租約不合法，租賃契約仍屬有效，依民法第425條第1項規定，原告對系爭土地仍有租賃之正當使用權限。

㈤並聲明：被告應連帶給付原告新臺幣5,124,478元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。

三、被告答辯以：

㈠被告嘉義縣政府為辦理系爭工程，報奉內政部核准，徵收嘉義縣朴子市○○○段雙溪小段377之2地號等4筆土地，合計面積0.056862公頃，被告嘉義縣政府旋即公告徵收，公告期間自95年12月29日起至96年1月28日止共30日，期滿確定後，並通知土地所有權人即農田水利會於96年1月31日領取補償費在案。原告所稱之版橋不在徵收範圍，兩造及農田水利會曾針對版橋拆除爭議進行協調，農田水利會表示其與原告所簽版橋切結書第8條約定，該會為財產處分時，使用之版橋需無條件任由該會處理，無賠償問題。被告嘉義縣政府經實地勘查後，評估徵收土地拓寬道路對原告之土地利用情形有利、效能上更為便利，且該版橋經工程單位拆除將改建符合整體排水之工程，並回復其通行功能，乃以系爭被徵收土地上之水利構造物（即版橋）拆除屬農田水利會財產處分權責，工程預定於96年5月底前施工，應依協調會議紀錄配合辦理等情，函知農田水利會及被告嘉義縣交通局，該局並函知原告系爭工程定96年6月5日進場施工，請其配合辦理。

㈡被告嘉義縣政府為辦理系爭工程，已依法完成系爭工程徵收程序，被告行政作為符合相關法令規定，未逾越裁量權限。版橋賠償問題依切結書第8條約定，農田水利會處分財產時，原版橋用戶使用之版橋須無條件任由農田水利會處理，無賠償問題，係屬農田水利會與原告間之權利義務關係，與被告無涉，且版橋為水利設施一部分，申設版橋係為通行之用，依嘉義縣興辦公共工程拆遷補償自治條例附表三註二規定「室外排水之涵管或相關設施經工程單位闢建施工拆除後已無須再使用部分，不另估給補償費」，該版橋拆除後已改建符合整體排水之工程，並回復其原有使用功能，原告無財產上損害，應無補償之理，原告前於96年間就版橋徵收補償事件提出訴願，遭內政部訴願審議委員會決定駁回在案。

㈢被告依法辦理系爭土地徵收，並無違背職務之處。農田水利會認原告對版橋不具正當權益，於協調會議中其代表已明確表示無賠償問題，依切結書內容觀之，原告明確承諾任由農田水利會處理，不論版橋是否為雜項工作物、原告是否有所有權，農田水利會領取徵收補償費為財產處分時，原告已無任何正當權源，被告辦理徵收亦得據該切結書為主張，且原告於系爭土地徵收發畢補償費後已喪失對版橋權利，無主張土地法第215條、土地徵收條例第5條之餘地。嘉義縣興辦公共工程拆遷補償自治條例有地方制度法第28條第2、4款為依據，系爭道路拓寬工程（水溝、箱涵、版橋等設施）無關建築物工程，該版橋非屬建築法所稱雜項工作物或其他種類建築物，依上開自治條例第2條規定無補償問題。

㈣本件版橋使用同意書，除農田水利會所收使用費係行政規費外，並未就租金為約定，依最高法院59年臺上字第3133號、69年臺上字第3405號判決要旨，難認得將使用費視為租金。原告因通行經農田水利會准予架設版橋，性質為使用借貸，農田水利會已為終止，應認依借貸目的已使用完畢，使用借貸契約因而消滅，原告無從主張占有權源，且本件無買賣不破使用借貸問題，原告不得主張占有權源。縱認原告與農田水利會間為租賃關係，亦經農田水利會函知合法終止契約，且買賣不破租賃乃民法債權相對性原則之例外，不應擴張適用於公法領域，土地徵收屬行政處分，倘行政處分影響第三人權益，若有所受益係公法上反射利益，若有所受損，係行政補償問題，應循行政救濟途徑為之，系爭土地徵收後既未同意承受租賃關係，效力不及於被告。且依土地徵收條例第21條第1項、第23條第1項、第36條第1項規定，被徵收土地及改良物所有權人對土地及改良物之權利義務，於受補償費發給完竣時終止，原設定之他項權利因徵收而消滅。

㈤並為聲明：原告之訴駁回。

四、原告主張系爭土地為農田水利會所有，81年起陸續向農田水利會申請同意於系爭土地上搭建版橋供停車及通行使用，被告嘉義縣政府於95年間進行系爭工程，僅徵收系爭土地，未徵收原告興建之版橋，並於96年6月5日與被告嘉義縣交通局執行拆除等情，被告不爭執，並有原告提出之農田水利會書函、切結書、地籍配置圖及照片、嘉義縣政府及嘉義縣交通局函文等影本為證，堪信為真。

五、原告主張依土地法第215條及土地徵收條例第5條規定，被告嘉義縣政府應一併徵收版橋，怠於執行徵收職務，與嘉義縣交通局共同拆除未徵收之版橋，該版橋未經徵收前原告有所有權，且係與農田水利會合意支付20年租金，有20年使用系爭土地之租賃權限，被告逕予拆除，原告受有損害等情，被告否認並以被告嘉義縣政府依法完成系爭土地徵收發放補償金程序，系爭土地上版橋屬農田水利會與原告間之法律關係，與被告無涉，且於協調會時農田水利會代表已表明依切結書第8條約定無賠償問題，被告亦得據以主張，又本件版橋為水利設施一部分，申設版橋係為通行之用，依上揭嘉義縣興辦公共工程拆遷補償自治條例附表三註二規定，該版橋拆除後已改建符合整體排水之工程，並回復其原有使用功能，原告未受損害，被告給付行政規費非租金性質，其與農田水利會無租賃關係，並經終止在案，且本件係公法徵收關係，無買賣不破租賃之民法規範適用，原告請求損害賠償無理由等情置辯。則本件爭點在於：被告嘉義縣政府對於該版橋有無徵收補償之作為義務，而怠於執行徵收，與嘉義縣交通局是否有共同侵權行為，而應依國家賠償法第2條第2項規定及民法第184條、第185條規定，對被告負損害賠償責任。

六、按國家賠償法第2條第2項前段所定公務員於執行職務、行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，應具備①行為人須為公務員、②須為執行職務行使公權力之行為、③須係不法之行為、④須行為人有故意過失、⑤須侵害人民之自由或權利、⑥須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當（最高法院90年度臺上字第371號裁判意旨可資參照）；又國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，法律係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償，司法院大法官會議釋字第469號解釋參照。又土地徵收流程，依土地法及土地徵收條例規定，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由中央主管機關核准；中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關；直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿15日內發給之；被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止，土地法第222條、第227條、第233條、第235條暨土地徵收條例第13條、第14條、第18條、第19條、第20條第1項本文、第21條分別定有明文。是土地徵收既須依土地法所定徵收程序辦理，辦理徵收之預算亦須經上級機關核准，在行政裁量範圍內，不得逕指被告不辦理徵收即屬不法，而應負國家賠償法所定賠償責任（最高法院78年度臺上字第1357號判決意旨可資參照）。

七、本件被告嘉義縣政府施作系爭工程，依前揭土地法及土地徵收條例規定，僅為徵收之申請及執行機關，核准機關為內政部。又本件版橋之徵收爭議，經協調不予補償後，原告提起訴願，經內政部訴願審議委員會決定略以：國家為徵收權主體，一般人民無公用徵收之公法上請求權，系爭土地所有權人為農田水利會，經協議紀錄依切結書第8條約定，農田水利會如為財產處分時，原版橋用戶使用之版橋須無條件任由農田水利會處理，自無賠償問題。又版橋為水利設施一部分，經施工闢建後，將回復原有使用功能，則經施工闢建後，不論原橋保留或拆除重建，既將回復原有使用功能，自無應予徵收補償之理等情，有該內政部訴願決定書（案號：0000000000）影本1份在卷可稽，本件版橋並未經內政部核准徵收，原告主張被告嘉義縣政府怠於執行徵收職務，已有未洽。又本件版橋係原告依農田水利會「受理申請使用水利建造物處理要點」，提出申請架設版橋為住戶通行，其使用權利及義務依所立切結書規定辦理等情，有農田水利會98年8月20日嘉南管字第0980009620號函附架設橋涵或建築通路跨越及埋設設施各項費用收取標準、切結書在卷可稽，又被告嘉義縣政府接獲內政部95年12月1日臺內地字第0950189320號函核准徵收系爭土地後，依法辦理徵收公告，並於期滿確定後，發放補償費予原土地所有權人農田水利會等情，亦有嘉義縣政府95年12月28日府地權字第0950173228號函文、地價補償清冊在卷可稽，則本件版橋係因原告為供住戶通行申請興建，並依上揭規定與農田水利會簽訂切結書，系爭土地經依法辦理徵收程序，發畢補償費等情，應可認定。審之本件版橋為水利建造物，徵收系爭土地拓寬道路，有利原告土地使用，效能上更為便利，且版橋經工程單位拆除即改建符合整體排水之工程，並回復其通行功能，對於版橋是否一併徵收，尚非已無不作為之裁量餘地，參諸前揭說明，自難認原告有請求徵收版橋之公法上請求權或被告嘉義縣政府有徵收之作為義務，原告主張被告嘉義縣政府怠於執行徵收職務，應負國家賠償責任云云，即非可採。

八、按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，其性質係行政處分，故有關公用徵收補償費之性質乃屬公法上之給付，且徵收補償費之發放，要屬徵收機關對被徵收土地所有權人之公法上給付義務。依土地法第235條前段規定：被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止(最高法院92年度臺上字第1754號判決可資參照)。公用徵收為公法上之行為，徵收機關於徵收後，進而為徵收補償，乃至執行拆除工作，均係公權力之行使，不得任意指為違法。本件農田水利會係依前臺灣省水利局函頒「臺灣省各農田水利會受理申請使用水利建造物處理要點」各項費用收取標準，收取利用既設水利建造物以興建橋涵之使用費，又關於建造物使用申請，並無使用期限規定，原告所提出繳費明細中使用費之「20基數」，並非表示與原告訂有20年租賃關係等情，有農田水利會98年10月2日嘉南管字第0980011528號函附相關規定在卷可稽，原告主張其與農田水利會間有租賃關係存在云云，並非可採。本件被告嘉義縣政府完成徵收程序後，農田水利會已非系爭土地所有權人，對於系爭土地之權利義務，於補償費發給完竣時終止，本件版橋非徵收對象，並經農田水利會函知原告終止版橋使用同意書，有農田水利會98年8月20日嘉南管字第0980009620號函附通知函影本在卷可稽，則被告合法行使公權力拆除版橋，並無不法可言，自與侵權行為請求之要件不符。原告主張被告應負共同侵權責任云云，亦非有據。另原告聲請鑑定拆除版橋損害額乙節，因原告請求無理由而無必要，併此敘明。

九、綜上，原告對於本件版橋是否一併徵收無公法上請求權，被告嘉義縣政府亦非怠於執行徵收職務，又系爭土地已依法完成徵收程序，補償費發給完竣，原所有權人對於系爭土地之權利義務終止，被告拆除版橋係合法行使公權力，原告主張被告嘉義縣政府應負國家賠償責任，被告共同侵害原告財產，應賠償拆除版橋損害云云，均無理由，應予駁回。

十、兩造其餘攻擊防禦方法及未經援用之證據方法，經審酌後均不影響本判決之結果，爰不一一論駁，附此敘明。

、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。