臺灣花蓮地方法院100年度重國字第5號

臺灣花蓮地方法院民事判決　　　　　　　100年度重國字第5號

原告

古宥威

訴訟代理人

李文平律師

訴訟代理人

張照堂律師

被告

交通部公路總局第四區養護工程處

法定代理人

張運鴻

訴訟代理人

林國泰律師

被告

行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處

法定代理人

張彬

訴訟代理人

蔡文明

　　　　　　黃健弘律師

上列當事人間國家賠償事件，本院於中華民國101年6月18日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、原告主張：

(一)原告於民國99年5月11日自宜蘭開車南下，於下午3時許行經蘇花公路和清隧道口北端時，遭山上落下的籃球大小之石塊擊中，貫穿原告駕駛之小貨車座頂後重傷原告頭部，經送醫急救，目前呈現左半身麻痺狀態，領有殘障手冊。據現場員警告知，該地屬落石頻仍路段，經常發生落石砸傷人、車意外，管理單位知之甚詳。然事故現場山坡隔網及植生早有瑕疵卻未修復，導致當日雖然無風無雨，仍然發生石塊滾落，造成車毀人傷事故，因此本件事故並非突發狀況，早可預料並為防範，管理機關顯有管理疏失及欠缺，應負賠償責任。嗣後原告乃依法向該路段養護單位交通部公路總局第四區養護工程處（下稱公路總局第四區養工處）請求國家賠償，卻遭該處拒絕，拒絕之原因為本件落石係由邊坡上方高約300公尺處落下，屬林務局林班地墜落之石塊，於是原告乃轉向行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處（下稱林務局花蓮林管處）請求，然該處亦復函原告拒絕賠償，理由則為「公路及道路上下邊坡各項行車安全設施之設置及管理維護，均係由公路主管單位負責。」，然而參見事故後該路段前後邊坡及國有林地照片，顯示該路段山坡上大小石塊暴露、散置，全無阻擋或固定石塊可以任意滾動，甚至墜落，而公路邊坡隔網破損嚴重，惟公路總局第四區養工處或花蓮林區管理處仍互推責任不願賠償原告損失，原告無著乃依國家賠償法第2 條第2 項前段公務員執行職務故意或過失不法侵害人民自由或權利及同法第3 條第1 項公有公共設施設置或管理有欠缺，相關規定及同法第5 條適用民法第185 條第1 項「數人共同不法侵害他人之權利者，連帶負損害賠償責任。不能知其中孰為加害人者，亦同。」同法第193 條第1 項「不法侵害他人之身體或健康者，對於被害人因此喪失或減少勞動能力或增加生活上之需要時，應負損害賠償責任。」同法第195 條第1 項「不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。其名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分。」等規定提起國家賠償訴訟。並聲明：被告等應連帶給付原告新臺幣（下同）12,741,467元整，暨自本起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。

(二)依國家賠償法第3條第1項、第9條第1項、第2項之規定，「公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。」、「依第二條第二項請求損害賠償時者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關。依第三條第一項請求損害賠償者，以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關。另依公路法第2條第1項第1款、公路修建養護規則第33條、公路修建養護管理規則第32條等規定可知，公路及道路上下邊坡各項行車安全設施之設置及養護，均由公路主管機關負責，而被告公路總局第四區養工處為該事故路段之養護機關，該路段因設施設置或管理有欠缺，於設施出現破損後仍疏於修補，致人民生命、身體或財產受損害，依法自應負損害賠償責任，因此其為賠償機關應屬無誤。再依行政院農業委員會林務局暫行組織規程第2 條、行政院農業委員會林務局各林區管理處暫行組織規程第2條規定，可知被告花蓮林區管理處職司林業工程之規畫、督導及維護管理，以及國有林與公有林管理應無疑問，且依被告公路總局第四區養工處於拒絕賠償理由書中業已明白表示落石係來自被告花蓮林區管理處管理之林班地，因此被告花蓮林區管理處之公務人員對林班地疏於檢視，管理有欠缺，至人民生命、身體或財產受到損害者，被告花蓮林區管理處依法亦為損害賠償義務機關。又本件傷人之落石來自被告等機關養護及管理之公路兩旁山坡地，而按國家賠償法第5 條及民法第185條第1項，數人共同不法侵害他人之權利者，連帶負損害賠償責任。不能知其中孰為加害人者，亦同。」規定，被告等應共同負損害賠償責任，均為負損害賠償義務機關。

(三)依實務諸如，台灣台北地方法院民事判決99年度國字26號判決、台灣宜蘭地方法院95年度國字第6號判決、以及台灣花蓮地方法院94年度重國字第2 號判決等判決意旨可知，對於設置管理欠缺，實務認為針對公有公共設施出現新情勢所可能增加的危險，不論是因為連日下雨、假日遊人增加，遭落石擊中可能性較平日為高，或通常無落石地區開始出現落石…等等情況，管理機關應本於專業提升管理密度，始能謂已善盡管理上之安全責任，否則管理即有欠缺。另依最高法院85年台上字第2776號判決、最高法院82年台上字第651 號判決、最高法院85年台上字第1338號判決等判決要旨，以及臺灣高等法院民事裁判書彙編88年度上國字第16號判決要旨，等實務見解認為，公共設施之設置或管理有欠缺，並因此欠缺致人民受有損害為其構成要件，非以管理或設置機關有過失為必要。供公眾通行使用之道路，應暢通無阻，無往來之危險，如有落石等足生往來危險情形，顯已欠缺通常應具備之安全性，本件事故路段經常發生落石砸傷人、車意外，管理單位知之甚詳，然被告等均未採取必要之防免措施，被告機關設施之管理應有疏失及欠缺。另按臺灣臺北地方法院民事判決99年度國字第26號判決「國家為受人民託付而成立之公法人，對於其組成分子即人民應有保護照顧之義務，對於公有公共設施之設置及管理，應確保其具備通常應有之狀態及功能，如公有公共設施於正常使用情況下有發生通常可預期危險之可能性，即應採取必要之防免措施，如未予設置，縱無過失，亦無從懈免國家應負賠償之責。」

(四)本件事故之發生，據被告公路總局第四區養工處提供之訊息， 事故發生前99年5月3日及9日太魯閣地區分別受生二級及一級地震，被告養工處自應將破損之隔網及時修補，加強防護措施，進行碎片清理等等，以降低因地震發生落石意外的機率，然被告不但未修補隔網，甚且有不少碎石，也未清理，顯示當時被告不僅未本於專業增加管理密度，甚且連原有措施亦疏於維護，被告未盡善良管理義務至為明顯，其不作為，對此次事件應負責任，而此未修補隔網，未清理碎石之行為，造成落石砸傷原告，已不法侵害原告權利，而對此隔網早有瑕庛，未予及時修補其執行公務人員亦有巡檢、修護不善之疏失，依客觀之觀察，原告開車行經蘇花公路，遭落石擊中頭部成殘，被告為該路段之養護單位，該段山坡隔網植生早有瑕庛，未予及時修補，邊坡上又設有林班地，卻見該處山坡上大小石塊暴露、散置，全無防護、清理，該處於事故前才連續發生地震，被告機關顯未針對地震後之情況加強安全措施，其執行公務人員亦有巡檢、修護不善之疏失，而依客觀之觀察，此一被告機關之疏失與管理欠缺，因此造成籃球大小石塊能自高處掉落，於全無防堵情況下重傷原告的事故；反之，若其坡地石塊曾有適當阻擋與清理，邊坡護網又完整，當不致發生此一大小石塊能夠落下重傷被告之事故，被告等對公有公共設施之管理欠缺及疏失，與原告重傷間自有相當因果關係。另一被告花蓮林區管理處之公務人員對林班地疏於檢視，未清理暴露於林班地上之石塊，任其滾落傷人相關義務人員亦有管理上疏失，而同樣與原告重傷間有相當因果關係，從而被告公路總局第四區養工處設施管理欠缺及其公務人員未確實執行巡檢、修護邊坡隔網，以及被告花蓮林區管理處公務員未檢視及清理林地散置石塊，皆與原告所受傷害間具相當因果關係。

(五)請求賠償金額之依據與計算：

⒈ 照顧看護費用（民法第193條）：原告為71年04月3日生，有殘障手冊影本可稽，99年2月4日發生本件事故時為28歲，依內政部編列之97年臺灣省簡易生命表所載，男性平均死亡年齡為75歲，請求權人平均餘命尚有47年。又原告目前左半身呈麻痺狀態，無法自理生活，如聘僱外勞，每月支出費用為20,722元(含每日基本工資15,840元，就業安定費看護工每月應繳費用為2,000元，健保費雇主每月應負擔的保費為770元，休假依規定，外傭每工作七天休息一天，若當天上班雇主須付加班費用，每天為528元。一個月有四個星期天，若四個星期天都上班需付28×4＝2,112元），此即為增加生活上之需要，是此部份依霍夫曼係數扣除利息可請求5,926,223 元(=207 22×12×23.832255)。

⒉ 醫療費用（民法第193條）：原告目前支出醫療費用小計共389,843元（相關單據可參卷第112至120頁），如有後續支出，爰另行追加。

⒊ 減少工作能力部分（民法第193條）：原告未受傷前販賣瓷器，每月收入數萬元，並有淡旺季分別，為簡單計算起見，即依目前勞工每月基本工資17,880元作為原告收入，原告發生本件事故時為28歲，離退休65歲尚有37年，是此部份依霍夫曼係數扣除利息，原告可請求減少工作能力部分為4,425,401元 (=17880×12×20.00000000)。

⒋ 精神慰撫金200萬元（民法第195條）：事故發生時原告才28歲，身強體健，生活無須他人照應，並且以買賣瓷器之收入扶養母親及妹妹，逢此事故後，除身體受傷，生活均須專人照護外，並且此生已無機會與夢想，應以請求被告等連帶賠償200萬元作為精神慰撫金為恰當。

⒌ 綜上，原告所受損害目前合計共12,741,467元（＝2,000,000 ＋4,425,401＋ 389,843＋5,926,223）。

(六)綜上所陳，被告機關對事故路段兩旁之山石本應防免其散置、掉落，造成過往人車之危險，然被告公路總局第四區養工處不僅未修補破損之隔網，被告花蓮林區管理處又任林地內石塊暴露，且明知發生地震，事後仍未修補隔網，亦未加強清理散置的石塊，被告機關之管理顯有欠缺，其不作為已構成義務之違反，與原告遭落石擊中，重傷成殘之結果間有相當因果關係，而執行該等巡檢及維護管理工作之公務人員亦顯有怠忽職守的情形，難辭其咎，被告等自應就原告之損失負連帶賠償責任，應屬無疑。並提出交通部公路總局第四區養護工程處及行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處之拒絕賠償理由書、事故之現場照片、交通部公路總局網站公布之公路資訊、殘障手冊、花蓮縣病患家事服務業職業工會看護費用標準、慈濟醫院醫療費用收據、原告貨款電子清單（卷第14至28頁）、醫療費用及看護費計之相關資料單據（卷第112至120頁）等件影本為證。

二、被告之抗辯：

(一)行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處方面：

⒈被告機關職責為森林之保護，未包括邊坡的養護故非為本件國家賠償法第九條第二項之賠償義務機關，應不負國家賠償法第二條第二項之故意或過失責任：

⑴按國家賠償法第九條第二項規定：「依第三條第一項請求損害賠償者，以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關。」，公路法第2 條第一款規定：「本法用詞定義如左：一、公路：指供車輛通行之道路及其用地範圍內之各項設施，包括國道、省道、縣道、鄉道○○○○路。」，同法第6 條第1 項規定：「國道、省道由中央公路主管機關管理，中央公路主管機關得委託所在地直轄市或縣（市○○路主管機關管理。」，公路修建養護管理規則第33條規定：「公路養護業務之範圍如下：一、公路路權之維護。二、公路路基、路面、路肩、橋梁、隧道、景觀、排水設施、行車安全設施、交控及通信設施之養護。三、其他設置於公路用地範圍內各項設施之養護。」，行政院秘書長99年6月3日院臺忠字第0990098260號函送之「坡地崩塌防災權責分工表」、行政院99年11月24日院臺忠字第0990106278號函所示，可知，有關公路之養護範圍包含行車安全設施之設置及維護，而公路及道路上下邊坡各項行車安全設施之設置及管理維護，均係由公路主管機關負責，若未設置充足之安全設施致危及行車安全，應屬公路主管機關之責。

⑵另依監察院100年4月12日審議之糾正交通部案文所示：「交通部針對「公路養護手冊」規定巡查範圍僅限於用地或路權範圍內，至於用地或路權範圍外，屬上下邊坡不可分割者，卻未實施相關巡查，均有未當」，亦可知，道路主管機關如有未就屬上下邊坡不可分割者，實施相關巡查，未即時發現邊坡岩層風化鬆動，致落石滾落而發生事故，應係道路主管機關之疏失，本件發生事故地點既係在台九線公路，被告顯非管理機關至明。

⑶另按行政院農業委員會林務局暫行組織規程第二條規定：「行政院農業委員會林務局，掌理下列事項：一、林業政策之擬訂、林業資源之保育、利用、開發與森林經營計畫及科技之研擬、森林資源之調查及林業資訊之處理等事項。二、森林管理、森林保護、林業推廣及林業行政等事項。三、保安林之經營管理、上游集水區○○○○○道與林業工程之規劃、督導及維護管理等事項。四、造林之調查規劃、育苗與撫育、國有林與公有林之管理、林產物之處分、民營林業及林產工商業之輔導、林產品進出口等事項。五、森林遊樂區○○道系統之規劃、開發、管理及經營等事項。六、野生動植物保育、地景規劃與自然保護區經營管理及督導等事項。」，被告之職權範圍在於森林資源之保護及經營利用，防止森林資源遭破壞，而公路上方邊坡設置行車安全設施及管理維護，顯非屬被告職務範圍。

⑷本件共同被告公路總局第四區養工處雖指「本件落石係由邊坡上方高約300公尺處落下，屬林務局林班地墜落之石塊」，然而經被告人員實地至四區養護工程處所指之該地點勘查，該處植被良好地勢平緩，塊石難以移動，本件落石顯不可能係自該處墜落，且若落石係自該處墜落，該落石應有青苔或與植物、樹木撞擊所留下之痕跡，惟本件落石並無上開痕跡，且本件落石有多處稜角，亦與山上之石頭特徵不符，又落石果係自該處墜落，將循移動慣性沿陡峭坡面往外飛而掉落6米寬道路外海域，而不可能掉落內側車道，反觀本件事故發生地點台九線170公里400公尺公路旁邊坡明顯可見岩面破裂情形，落石應係自該處距離道路較近之上方邊坡墜落，始會垂直掉落道路內側車道。因此，本件落石係由邊坡上方高約300公尺處墜落之石塊，非被告機關養護之範圍，故本案與被告機關無關，被告自非國家賠償法第九條第二項所示之賠償義務機關，亦無同法第2條第2項之故意或過失責任可言。

⒉ 另原告應就其所主張費用，本件原告喪失或減少工作能力之程度為何，是否已完全喪失工作能力，應由原告舉證證明之。再者關於原告請求之精神慰撫金部分，按最高法院97年台上字第400號判決：「受僱人因執行職務，不法侵害他人致死者，被害人之父、母、子、女及配偶受有非財產上之損害者，固得依民法第一百九十四條及第一百八十八條第一項之規定，請求該受僱人及其僱用人連帶賠償相當金額之慰撫金，惟法院對於慰撫金之量定，應斟酌該受僱人及僱用人，並被害人暨其父、母、子、女及配偶之身分、地位、經濟狀況與加害程度及其他各種情況等關係以定之。」，被告對原告之遭遇甚表同情，惟本件事故之發生係屬偶發事故，且以現今醫學之進步，原告所受之傷害亦非絕無回復或改善之可能，原告請求二百萬元之精神慰撫金，實屬過高。並聲明：原告之訴駁回。

(二)交通部公路總局第四區養護工程處方面：

⒈ 被告機關並無國家賠償法第二條第二項前段規定應負國家賠償責任情形。首先，依據最高法院17年上字第917號判例及臺灣高等法院89年度重上國字第7號判決要旨均認請求國家賠償者就公務員執行職務有故意或過失不法侵害其權利，或怠於執行職務，致其權利遭受損害之情，依法有舉證之責任。原告起訴主張本件事故邊坡隔網嚴重破損未予修補，亦未針對地震後破碎之碎石進行清理，被告公路總局第四區養工處職司巡檢、修補等養護工作之公務人員，顯未依規定定時巡檢，並進行清理及修路，以保持公路設施之完整，其為公務員行使公權力之行為顯有疏失，因此造成石塊落下擊傷原告事故，其不法行為侵害原告之權利等語，被告機關予以否認，稽諸上揭實務見解，自應由主張損害賠償請求權存在之原告，就被告機關執行公權力有過失，不法侵害其權利致其受有損害一節負舉證之責。再者，本案發生事故之蘇花公路和清隧道口北端（即台九線170公里400公尺處南向中內車道），該路段因同時為具有零星小落石及風化較嚴重之坡面路段，為此，被告機關在系爭路段所設置之導標極為清晰，而在系爭道路前後路段均設有極為明顯「注意落石」之警告標誌，且該路段邊坡已早於92年間即設置高（約）60公尺、長（約）48公尺之掛網及型框植生，藉以防止「落石」之發生，另為確保系爭路段各項設施之完善、行車駕駛舒暢及維持路容整潔美觀，被告機關均依交通部頒佈之「公路養護手冊」規定，就該手冊規定之巡查範圍即「各級公路用地範圍或路權範圍內之各類公路設施」定期辦理養護巡查，均未發現系爭路段邊坡掛網有破損之情事，此有被告機關99年5月2日至5日及同年月12日巡查報告表可證（卷第147至152頁），而系爭路段之邊坡在92年間施作防護網時，被告機關亦先在系爭路段之邊坡作局部「刷坡」（亦即將邊坡上未掉落之小石頭刷掉）、「掛網」、「噴漿」、「打錨釘」、「植生」等邊坡保護設施，且該邊坡保護網於92年間即已完工，該邊坡保護網完工後，被告機關均依「公路養護手冊」規定，定期辦理養護巡查，並未發現系爭路段之邊坡保護網有破損之情事，此稽諸被告機關之巡查報告表即明。因此，被告所屬公務員執行職務並無任何過失，被告自不負國家賠償法第二條第二項前段國家賠償責任。

⒉ 被告機關並無國家賠償法第三條第一項規定應負國家賠償責任之情形。按國家賠償法第三條第一項規定，雖採無過失主義，仍以該公共設施之設置或管理有欠缺，並因此欠缺致人民受有損害為其構成要件，非以管理或設置機關有過失為必要，而所謂公共設施管理欠缺，係指該公共設施不具備通常應有之狀態、作用或功能，或公共設施建造後之維持，修繕及保管等不完全，致該公共施設之「物」本身發生瑕疵，而不具備通常應有之狀態、作用或功能，以致於缺乏安全性而言，另除公共設施之設置或管理有欠缺外，尚須人民之生命、身體或財產所受之損害，與公有公共設施之設置或管理之欠缺，具有相當因果關係，始足當之，亦即在公有公共設施因設置或管理有欠缺之情況下，依客觀之觀察，通常會發生損害者，即為有因果關係，如必不生該等損害或通常亦不生該等損害者，則不具有因果關係；而被告機關基於確保系爭路段之行車駕駛安全而於系爭路段前後均設置「注意落石」之警告標誌，對於系爭路段之邊坡亦均依「公路養護手冊」規定，定期辦理養護巡查，而未發現系爭路段之邊坡保護網有破損之情事，業如前述，因此，本案事故發生起因實應為系爭路段地質破碎，邊坡節理層面發達，極易遇豪雨或地震影響而發生零星落石，又依據中央氣象局花蓮管理氣象站資料顯示，事故發生前幾日（99年5月3日、99年5月9日），花蓮太魯閣地區曾分別發生二級與一級之地震，而發生地震過後造成邊坡上方約300公尺處被告機關所轄路權以外由農委會林務局花蓮林區管理處所管理林地稜線上之破碎石塊掉落，致先擊破被告機關所施作之上述保護網後，再掉落到系爭路段而擊中原告之車輛導致本件意外事故，依據被告機關之養護經驗，設置警告標誌、邊坡保護網之安全設施及本案事故發生之確實緣由，實難認系爭路段有原告所主張之設置或管理有欠缺或不當之情事存在，原告於前開時、地駕車行經系爭路段遭落石擊中受傷乙事，應屬地震後不可抗力之自然災害所致，故原告主張被告機關應依國家賠償法第三條第一項規定負擔國家賠償責任等語，亦屬無理由。

⒊ 縱令認為被告應負損害賠償責任，原告起訴狀所列求之各項賠償金額，尚乏法律依據且並未依法負舉證責任，（1）看護費用部分，不能以專業看護費用向被告請求。（2）醫療費用部分，原告請求之醫療費用僅能計算健保自負額，並應扣除開立診斷證明書等非因侵權所為所生費用，如僅為開立診斷證明書之掛號費用，非因侵權行為而生，依法亦不得請求。（3）減少工作能力部分，依舉證責任分配原則，仍應請原告提出近期之財團法人佛教慈濟綜合醫院診斷證明書，由主治醫師說明其已完全喪失工作能力，終生不能工作，始符合舉證責任分配原則。（4）精神慰撫金部分：依據最高法院47年台上字第221號判例、同院51年台上字第233號判例要旨，依民法第195條請求精神慰撫金應以實際加害情形與損害是否重大及被害者之身分地位，及被害者之身分地位與加害人經濟情況定之。原告於起訴狀陳述其係擔任販賣瓷器工作，並無固定收入，身分地位不高，受傷狀況左半身呈麻痺狀態，病況並非極重，被告並無過失，原告請求200萬元之精神慰撫金，實屬過高。並聲明：原告之訴駁回。

三、本院之判斷及得心證之理由：

(一)按國家賠償法第3條第1項規定，公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。所謂設置有欠缺，係指土地上之建築物或其他工作物，於建造之初即存有瑕疪而言。所謂保管有欠缺，係指於建造後未善為保管，致其物發生瑕疪而言。又國家賠償法第3條第1項國家責任之成立，不以故意或過失為要件，有謂之為「無過失責任」者，但仍須以公有公共設施因設置或管理「有欠缺」為前提。關於公物之設置管理是否有欠缺，其判斷基準有三：1、危險性：公物必須有造成他人損害之危險性，且公物之設置者或管理者對於此種危險應有所預測並採取對應措施。如係人民可以自行對應之危險，縱「公物」亦有此種危險，亦無「設置管理之瑕疵」可言。2、預見可能性：必須是通常可預測「公物」之危險性，始可認「公物設置管理有瑕疵」，如係不可抗力，即無「設置管理之瑕疵」可言。至於有無預見可能性之判斷，應以設置者或管理者之平均判斷能力為基準，並依當時國內之科學技術所能達成之程度而為判斷。3、迴避可能性：「公物」如有危險性存在，即可意味設置者或管理者對於此種危險有可能採取行動以迴避損害之發生。但如有理由足認設置者或管理者不能採取迴避措施，即無迴避可能性，自無「設置管理之瑕疵」可言。本件原告行車時遭邊坡上方落石擊中車輛及頭部之蘇花公路和清隧道口北端路段，乃被告公路總局第四區養工處所管理之台九線公路，係屬公有公物，殆無疑問。蘇花公路乃早年以人工開挖設置，多處行經陡峭的山區及緊臨太平洋間之斷崖，乃在險峻之環境下所開闢之東部與西部之必要道路，素以行車驚險著稱，為公知之事實。又台九線蘇花公路基於先天之地理因素，長年來都有落石自山坡掉入公路車輛通行範圍內，並時常發生車輛或人員遭落石擊中之事故，亦為公知之事實，故系爭台九線蘇花公路包含系爭事故發生之諸多路段具有相當之危險性且可預見，應無可爭議。因此，本件需要判斷者乃發生落石擊中通行之人車之情事，是否為被告公路總局第四區養工處在為系爭公路設計建造（改建、拓建）或管理維護時所能預作防範者？倘依目前的技術、工法及可動用之國家社會成本無可採取迴避損害之措施，則因欠缺迴避可能性，即無「設置管理之瑕疵」之情事，亦即與上述國家賠償法第3條第1項之成立要件不符，而不生國家賠償責任。

(二)現代之國家責任，雖已進入人民「從搖籃到墳墓」均應受國家保護之積極的給付行政責任，而不只是單純之國家侵權責任而已。然而，國家在給付行政責任下所應盡到對人民之保護程度如何，是否又與一個國家之給付能力有關？台灣百年前蓽路藍縷的開發過程，能有一條可以供士兵及人員溝通東西部之古道，即屬當時國力之極限，因此縱使古道沿途有諸多危險路段，國家已盡其全力開路，人民應無可挑剔。猶如目前非洲或其他地區第三世界國家，能提供人民道路已屬不易之舉，人民無從期待該國之國力得提供安全無虞之道路。但若為西歐之先進已開發國家，國家仍得開發出穿越阿爾卑斯山區○○路○○路，並充分保障人民通行之安全。只是在主要經濟要津之外，其餘山區之羊腸小徑，由於利用之價值較低，是否要運用同等質量之社會資源去開闢相同安全等級之公路，而命國家負起相同之保護義務，則不無疑問。從這樣的思維導入本件蘇花公路落石肇生意外事故之危險是否可以迴避或防止的問題，亦即以吾國現今之國力及工程技術，能否提供人民往來東部與西部間「一條安全回家的道路」？或者，縱使有此國力及工程技術，是否存有其他限制因素而使國家基於全民公益整體考量而無法去實行，致仍造成無從迴避或防止危險發生之結果？

(三)公路存在邊坡落石掉下之危險，與公路存在邊坡坍塌之危險，有危險性質及程度之不同，原告援引有關道路坍塌釀災之案例，與本件事實基礎有所不同，判斷自然有別，尤其如同北二高順向坡走山等事件，其道路乃新開闢而路徑可以選擇，與本件蘇花公路之路徑乃歷史及環境因素所形成，已無可選擇，自有不同。公路如果由於地質因素而有坍塌掩沒道路之虞者，則該公路應不適合開闢，若可迴避此地質之土地改道，卻仍貿然為之，即有得迴避而不迴避之缺失；但若非經此地質土地通過不可，則須問是否有工程技術可避免或減少坍塌情事發生。至於公路邊坡由於地質因素雖有落石之虞，但不致坍塌者，是否要開闢此道路或允許人民利用此道路通行，則要衡量比較開闢許可通行所承受全民整體之利益與不利益，應有權衡原理之適用；如果權衡之結果，必需要從有落石虞的地質地帶築路通行，其次則須問有無具體可行之防護措施得避免落石釀生損害？就本件之蘇花公路而言，該公路民國21年通車，全長118公里，早年路面因工程技術甚為狹窄，尚未拓寬時，採單向通車管制，足見工程之艱難，後來拓寬，於79年年10月25日改為雙向通車，並於有邊坡坍塌或嚴重落石之虞路段，設有明隧道為安全防範，但落石仍然時常發生，遇大雨亦有坍方現象，此乃人力與天然抗爭之典型範例。然而，一個國家要將全部國力用來平均照顧全體人民，對於人口三十餘萬人的花蓮地區而言，其開發程度自無法與人口二千餘萬人之西岸地區相比擬，且近年來人們開始明瞭過度開發所造成自然生態之破壞，乃不可回復之重大損失，因此在原有自清朝時起即開闢的蘇花公路之外，是否要建築一條新的現代化公路，以提高行車之安全性，應屬應以整體國力資源評估考量之事項，其論者聚訟不一。在險惡的斷崖而腹地僅幾百公尺、邊坡又為數百公尺之山壁等環境下造路，在「設置」時似已盡人力之可能來防止坍方、落石以保障通行，應堪認定。數十年來，政府亦每年投入大量預算從事修築及改善，但118公里長之公路，並非全部都能包覆在隧道之內，而且這種要求所要消耗的資源及形成對環境的破壞，正如法律教課書常說的「大海撈針」、「移山填海」，非屬絕對不能，而係因為太「不經濟」而亦認為屬於客觀給付不能，所以將全部道路都包覆在隧道方式解決落石問題，以用迴避及防止危險，其於技術可能性雖非絕對不能，但因太不經濟，亦得解為客觀上不能。復由政府由新建蘇花高速公路變為「蘇花替」、「蘇花改」等替代方案之研擬，實際上亦即在全體國家資源（包括經濟與環境等）之運用上衡量，這種衡量乃統治權之行使，一旦決定則其後果即屬政治責任問題，而非法律責任問題。總之，在新的公路沒建造完成前，東部人民只能利用這條歷史所遺留下來的蘇花公路，而政府亦已隨時在改善其通行安全，並耗用相當財力於修復天災造成之坍方及路基流失，以維持勉強堪用及通行，這種與自然環境及技術成本限制下的妥協，應無「設置」時設計施工不當或不良之瑕疵情事，亦堪認定。

(四)至於「管理」方面，被告公路總局第四區養工處採行在邊坡施作防護網、局部刷坡、掛網、噴漿、打錨釘、植生等邊坡保護設施，並樹立或繪製警告標誌、標線提醒民眾有落石危險等，乃目前合於經濟效益及人為可達預防之技術手段。本件落石乃公路邊坡石塊風化之自然現象，非因人為施工或人力介入所造成，應係兩造均不爭執。由原告所提出之事發後所拍攝相片（卷第17頁背面上方）顯示路面並無落石殘跡，得認事發當時並無大量落石同時掉落路面之情形，而是「單一落石」自南下右側邊坡掉落。事發當時，並無大雨或天災之情形，故客觀上應無因為單一落石而封閉此重要公路行車之必要，甚為灼然，而零星、不定時發生單一落石，乃系爭路段所存在不可避免之危險，因主管機關就往來交通之必要性與危險發生間之損益權衡結果，允許人民在此風險下通行，亦屬不得已之決定，此與原告所舉本院94年度重國字第2號案件中溫泉泡湯池之設置或管理可於隨時因有落石危險之虞而廢止其使用，有所不同；亦與原告所舉台灣高等法院88年度上國字第16號判決所認道路已達無法通行而應封閉並禁止通行之情形，有所不同；並與原告所舉台灣宜蘭地方法院95 年度國家第6號判決，係就瀑布下方步道欄杆、柱子損害，並有落石危險而應予封閉步道之情形而為判斷，亦有不同；又本件為單一落石擊中行車事件而與邊坡坍方有別，對於零星、偶發之風化岩石掉落之監測，不像邊坡坍方可用偵側器預防，亦與監察院就國道三號3.1公里崩塌事件之糾正案文（卷第50至53頁）所認情節不同。故本件被告公路總局第四區養工處開放系爭路段供民眾通行，尚無管理上之疏失，應堪認定。所謂設置、管理有欠缺，應指基於主管機關當時已知或依其專業及經驗，應探究得知之數據、資訊，按目前之技術水準，本於特定設施之性質、目的所為之設計、規劃、維護措施，未達一般安全標準，而對使用公有公共設施之人，構成生命、身體、財產之威脅而言，是尚不能僅憑事故之發生，溯及推論主管機關先前之設置、管理措施必然欠缺安全，為原告所自承。而於民事訴訟程序中，舉證責任與主張責任亦有不同。關於國家賠償法第3條第1項公共設施之設置、管理是否有欠缺，固因涉及專門知識，而依民事訴訟法第277 條但書之規定，得將部分事項之舉證責任（例如：因果關係）由原告轉移由被告機關負擔，但就公有公共設施管理行為或措施存有如何安全上欠缺之瑕疵，仍應由行使損害賠償請求權之原告負主張之責任。

(五)據被告公路總局第四區養工處之答辯，就邊坡落石危險之防護，依其落石危險頻率及程度，定有四類防護措施：⑴零星小落石：設置落石標誌、標線；⑵零星小落石或風化嚴重坡面：設置落石防護網；⑶易落石而危及行車安全者：設置防石柵欄、H 型鋼軌；⑷落石不停、嚴重危及行車安全者：設置明隧道。而系爭路段係屬第2 類之「零星小落石或風化嚴重坡面」，因此採行設置注意落石之標誌、標線，並於邊坡設置防護網。原告於99年5月11日下午3時許駕駛其自小貨車南下行經台九線蘇花公路170公里+400 公尺處，遭石塊從上掉下，擊中駕駛座上方之車項，而擊穿車頂後再擊中駕駛座之原告，造成本件之損害，核屬零星、偶發之單一落石事故，復由本院依職權察閱Google地圖所拍攝之道路實景，該路段路面乾淨，並無落石遺留之痕跡，足見該路段雖有落石之虞，但平時並不常見落石，尚合於上開第1 類「零星小落石」至第2 類「零星小落石或風化嚴重坡面」間之危險程度，而未達「易落石而危及行車安全者」或「落石不停、嚴重危及行車安全者」之程度，亦堪認定。而系爭路段前後數百公尺中，有一部分設有防護網、一部分未設防護網。其中設有防護網部分尚未見原告所指之破洞情形，而係部分設置。未設防護網部分則確有經過人工刷坡、噴漿及植生等，風化情形並未達嚴重程度，可由外觀判斷。故系爭落石（卷第17頁下方）何以會由高處掉落擊中原告小貨車駕駛座之車頂？被告公路總局第四區養工處主張：可能因地震過後造成邊坡上方約300公尺處稜線上之破碎石塊掉落（卷第72至75頁相片），致先擊破保護網後，再掉落到擊中原告之車輛等語；被告林務局花蓮林管處主張：系爭落石處之邊坡中段掛網上方2 公尺處為裸露岩盤（卷第42至44頁相片），上方為茂密森林，因此由石塊呈垂直掉落之情形研判，落石應從中段岩盤滑落等語；原告則主張：石塊係由國有林地掉落，落石處上方之林地有大小石塊暴露、散置之情形（卷第19至21頁相片），而邊坡防護網有破洞，未能欄阻其上方滾落的石塊，才會肇致本件事故等語。經查，本件落石肇事處路段會由公路主管單位標示「注意落石」，其原因即表示雖然這路段的邊坡經過人工的改良，予以刷坡、噴漿、植生及裝置防護網等，但由於山坡陡峭，而且高度甚高，在已為防護部分，仍存有少數風化石磈自然掉落之虞，而防護上方則因係森林區，亦有風化石磈自然掉落之可能，故公路管理機關提醒用路民眾要特別留意。此由本件落石處之邊坡60公尺處有自然風化而岩面破裂現象（卷第18頁背面下方、第43頁下方相片），以及300公尺處有風化碎石堆積之現象（卷第19頁、第72頁相片），即可明瞭。注意落石標誌之作用，在提醒民眾迅速通過，不要逗留，另一方面要車輛注意減速慢行，以免撞到路面上的落石，並無防止落石掉下之功能。防護網之功能，在於網住其遮蔽範圍內之岩石，不能防止岩石風化，只能當岩石風化裂開而掉落時，能由網內沿邊坡順著滾落路邊的地面而不是直接垂直掉入路面中央，但不能防止或欄阻防護網外（特別是從護網上方）的石塊掉落。至於防護網上方的林區，土石風化之自然現象係不可避免，而且是每天默默在進行，就算以人工清除了表面的石塊，雨水或風吹後，新的石塊又會再外露，因此清除石塊並不能根本解除落石危害之可發生。所以，近年來山林巡護的觀念，已朝向減少人為方式去破壞自然平衡之做法，已儘量禁止或減少人們在山坡地之活動，更不贊同去清除地表石塊而破壞其原有之平衡，因為若要防止少量的石塊滑落，而用人工清除林區山坡地表石塊，則有可能引發更大的石塊崩塌。系爭路段基於天然環境因素，既屬零星風化石塊掉落區域，因為發生頻率及落石尚未達設置明隧道之安全與經濟考量標準，被告以標誌提醒往來民眾注意，並為巡查及相當之防護，雖不能避免本件不幸事故之發生，尚難認被告有何管理上欠缺情事，故不成立國家賠償法第3條第1項之賠償責任。

(六)原告復主張被告應負國家賠償法第2條第2項之賠償責任，然所謂「執行職務型國家賠償責任」或「怠於執行職務型國家賠償責任」，均以有故意或過失違背法令規範之作為義務或不作為義務之不法行為為成立要件，於本件原告所指之情節而言已受到公有公共設施因設置或管理有欠缺之責任類型所涵蓋，原告尚無提出被告有何故意或過失違背何法令之不法行為之具體事實主張，從而此部分之請求，難謂有據。

(七)綜上所述，吾人固深信國家應對人民生命財產安全負起高度之保護義務，但尚須量力而為，尤其要從整體資源運用與分配來衡量，並應依憲法增修條文第10條所示：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」之規定，要配合自然生態環境發展，非可一味認為「人定勝天」，故於公路之設置與管理方面，蘇花公路為天然險要地形下所興建，自存有諸多潛在的安全上風險，難謂可以全面防範。零星落石現象係因地質及地形等因素所造成，其防護程度則應依危害發生之頻率及嚴重性，採用不同成本之防護措施，且不能擔保能滴水不漏，故零星落石之發生乃現今合理成本之技術下，不可迴避及不能完全防止之課題，權衡交通與安全不能兼顧之需求衝突後，少量零星之落石發生，顯然是蘇花公路諸多路段使用上必須容忍的風險。本件落石處之路段，既然不能根本防止零星落石發生，雖被告機關已盡警告、防護及巡查等必要措施，客觀上亦不能防免偶爾之落石產生，故不能認定被告於法規義務有何違反或管理上有何缺失，自不成立國家賠償之責任。原告受到遭落石擊中頭部之傷害，而生財產上及非財產上之損害，乃屬不幸之意外事件，非得命被告負賠償責任，從而原告請求被告連帶賠償12,741,467元及法定遲延利息，即非有據，應予駁回。

四、本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經審酌後認為對判決結論無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

五、據上結論，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條判決如主文。

臺灣花蓮地方法院民事庭