高雄高等行政法院判決

民國100年10月26日辯論終結

原告

行政院衛生署

代表人

邱文達 署長

訴訟代理人

呂紹聖 律師

被告

許朝貿

上列當事人間行政契約事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原臺灣省政府為解決偏遠地區醫療人力不足問題，乃陸續培育山地暨離島地區地方醫護人員，並於民國88年間與被告簽訂臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約（下稱系爭契約），依上開契約約定，臺灣省政府負責培育被告，由被告先至當時之高雄醫學大學藥學系就讀，其在學期間所需學雜費等一切費用，均由臺灣省政府負擔，而被告於畢業後則負有前往離島地區之醫療衛生機關服務6年之義務。因前臺灣省政府精省後，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（施行期間自87年12月21日起，至89年12月31日止）進行功能業務及組織調整，上開公費生分配業務已經移轉於原告。被告於92年自高雄醫學大學藥學系畢業後，申請自93年10月1日起至95年10月1日止在臺中縣童綜合醫院接受訓練，並經原告之同意，被告復向原告申請至臺東縣大武鄉衛生所服務，原告除同意被告所請，並主動向臺東縣衛生局發函推薦，但未獲錄取。嗣因被告遲未履行服務義務，違反雙方合約，原告先後函請被告依行為時「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」（下稱管理要點）規定，覓妥服務機關並向原告申請分發服務，然被告始終未依約申請，原告遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）系爭契約之性質為行政契約：

1.按「行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。有關機關為解決公立醫療機構醫師缺額補充之困難，以公費醫學教育方式，培養人才，教育部遂報奉行政院於中華民國67年1月27日核准，以臺（67）教字第823號函發布『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，作為處理是項業務之依據。該要點第13點內規定『服務未期滿，不予核定有關機關頒發之各項證書或有關證明。其專業證書，先由分發機關代為保管』，於第14點規定『公費畢業生於規定服務期間，不履行其服務之義務者，除依第13點規定辦理外，並應償還其在學期間所享受之公費』，均為確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務，以解決上述困難，達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無抵觸。」司法院著有釋字第348號解釋意旨可資參照。

2.依兩造簽約當時有效之「臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫」（下稱醫護人員養成第三期計畫）規定：「貳、計畫目標：一、臺灣省政府（以下簡稱本府）為養成地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務，特訂定本計畫。．．．參、養成方式、訓練與服務．．．二、訓練．．．

三、服務年限．．．」另同樣有效之管理要點則明定：「臺灣省政府（以下簡稱本府）為辦理本省地方醫護人員養成計畫畢業生之服務管理特訂定本要點。」是以，系爭公費生契約之訂立目的，乃在養成地方之醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務之行政上目標，由原告提供公費待遇及藥師養成過程中之各種便利，被告公費學生則負畢業後分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，是系爭契約本質上為行政契約（另請參照臺北高等行政法院96年度訴字第3882號判決），合先陳明。

（二）被告依約負有至離島地區服務之義務：

1.查兩造所簽定之系爭契約原本雖已佚失，但依兩造簽約當時有效之醫護人員養成第三期計畫規定：「壹、計畫依據：、臺灣省政府衛生處．．．以培育原住民、離島醫護人員，分配原住民居住地區及離島服務。．．．參、養成方式、訓練與服務：一、養成方式：採單獨招生並給予公費待遇．．．二、訓練．．．三、服務年限．．．藥學系服務6年．．．」管理要點則規定：「一、臺灣省政府為辦理本省地方醫護人員養成計畫畢業生之服務管理特定訂本要點。二、畢業生之訓練服務作業如左：．．．（二）服務階段：1.．．．藥師6年．．．五、畢業生之分配服務原則如左：（一）限定籍屬公費生，以分配原籍屬為原則。．．．八、畢業生在訓練服務期間，應遵守左列規定事項：．．．（二）受撤銷專門職業資格處分或因重大疾病，或不可抗拒之事故失去工作能力者，得報經本府核准解除其服務義務．．．（七）服務期間不得自動請求繳還公費。（八）因違反法令或規定而受免職處分致無法繼續服務者，應賠償其在學期間所享領之公費及政府補助養成學校之補助費．．．」。

2.承上，系爭契約之訂立旨在充實山地、離島等地區醫事人力，以加強醫療服務之行政目的，原告所提供之公費與養成公費生學成後之服務間係具有對待給付之關係，公費生藉由領取政府之公費補助，以減輕經濟壓力，且得享受藥師養成教育之各種利益，但同時負有於畢業取得專門職業資格後，至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，行政機關則藉此取得請求公費生前往山地、離島地區服務之權利。本件被告既已完成學業，自負有前往離島地區服務之義務（另請參照臺北高等行政法院96年度訴字第541號及96年度訴字第3882號判決）。

（三）被告應自行洽妥離島地區服務醫療機構同意後，向原告申請辦理分發並前往服務：

1.按（現行）99年9月9日修正公告之「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」第3點及第9點分別規定：「三、本要點用詞定義如下：．．．（三）離島地區：指金門縣（含代管之烏坵鄉）、連江縣、澎湖縣、臺東縣綠島鄉及屏東縣琉球鄉。」「九、離島籍公費畢業生完成訓練後，應向簽約時戶籍所在地之衛生局辦理報到，並自行洽妥下列機構，申請分發服務，其順序如下：（一）簽約時戶籍所在地之離島地區衛生所（室）：經該衛生所（室）所屬衛生局同意，並檢具證明文件，向本署申請分發服務。（二）簽約時戶籍所在地之公立醫院：經該醫院同意，並檢具證明文件，向本署申請分發服務。離島籍公費畢業生於訓練期滿後逾6個月，仍未覓妥服務醫療機構申請分發服務者，得由本署逕行分發，其分發順序如下：（一）離島地區衛生所（室）。（二）離島地區公立醫院。（三）本署指定且為實際支援離島地區之醫院，或本署指定且為承作離島地區整合式醫療服務模式（ＩＤＳ）之醫院。（四）簽約時戶籍所在地之非公立醫療院所或自行開業。」

2.依系爭契約之約定，被告原負有前往離島地區服務之義務，詎其遲未履行應盡之服務義務，有害契約之公益目的，原告前已先後發函催告，被告始終未依約履行。為充實山地離島地區之醫事人力，爰依約請求被告自行洽妥離島地區服務醫療機構，向原告申請辦理分發並前往服務，以達系爭契約公益目的。

（四）原告亦得請求被告賠償原告新臺幣（下同）762,220元之損害：

1.按「對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得向就其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之。但不得行同種訴訟程序者，不在此限。」民事訴訟法第248條定有明文，此即客觀訴之合併之規定。訴之客觀合併，可分為單純合併、重疊合併、選擇合併與預備合併。所謂預備合併，係指原告預慮其提起之訴（即先位之訴）無法獲勝訴之裁判，同時提起不能併存之他訴（即預備之訴），以備先位之訴無法獲勝訴裁判時，請求就預備之訴為裁判。前開民事訴訟法之規定，依行政訴訟法第115條規定，於行政訴訟準用之，則行政訴訟之原告自得依前開規定，於提起先位之訴同時，提起預備之訴。又行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」而按本條係將未修正前之附帶請求改為合併請求，且得提出合併請求者，包括撤銷、確認、課予義務以及一般給付訴訟等。因此，以一般給付訴訟請求履行公法契約，同時以備位聲明請求不履行之損害賠償，亦屬本條所謂之合併請求給付（大法官吳庚先生著「行政爭訟法論」修訂第三版，第141至142頁參照）。

2.基上，本件被告原負有前往離島地區醫療機構服務之義務，惟若囿於此項聲明無法執行，其仍應賠償原告所受之損害。若以原告為被告所支出之公費及一切培育費用作為本件賠償之計算基礎，其金額為762,220元，另一併請求前揭金額自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息等情。並聲明求為判決（一）先位聲明：被告應自行洽妥離島地區服務醫療機構，向原告申請辦理分發並前往服務。（二）備位聲明：被告應給付原告762,220元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。

三、被告則以：原告起訴狀附件有列出99年度各醫院的職缺，由於被告本身戶籍在澎湖縣七美鄉，考公費當時係臺灣省政府時期，被告之前幾屆學長都是分發到原來戶籍地，其原本以為也是會分發到其戶籍地，等到被告畢業後才發現不會分發，僅要求被告自己去找，而被告找到醫院卻被拒絕，其很願意回去服務，但被告原以為會去澎湖，而不是跑去臺東、花蓮山上，這樣與被告當時報考的意願不一樣，等到畢業才發現這個事實，而不是考試當時就明確告知將來畢業不會在戶籍地服務，還要自己去找職缺，據被告瞭解澎湖缺乏係醫師而不是藥師，而現階段仍然沒有○○○區○○○○○○○○段被告沒有工作，在補習班準備學士後醫學系考試等語，資為抗辯。並聲明請求法院依法判決。

四、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。又「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經司法院釋字第348號解釋理由書闡明在案。再按臺灣省政府為養成臺灣省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務，特訂定醫護人員養成第三期計畫以培育原住民、離島醫護人員，分配至原住民居住地區及離島服務，該計畫自79會計年度〔78年7月起開始實施至94年會計年度（94年6月止）〕完成，並以行為時之管理要點（按上開管理要點已於97年12月9日廢止，改由「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」規範）作為處理是項業務之依據，及確保享受公費待遇之學生於畢業後依約分發至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關完成服務，以解決臺灣省原住民居住地區及離島醫護人才缺乏之問題，並促進衛生業務推展，提高醫療服務水準，增進臺灣省民健康，為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，則此些計畫及管理要點為接受公費教育學生與臺灣省政府間訂立系爭契約之準據，成為入學公費生與臺灣省政府間行政契約之內容，又前臺灣省政府依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（施行期間自87年12月21日起，至89年12月31日止）進行功能業務及組織調整，公費生分配業務已經移轉於原告，合先敘明。

五、次按上開醫護人員養成第三期計畫第3點規定：「養成方式、訓練與服務：一、養成方式：採單獨招生並給予公費待遇，新招生者其方式如左：（一）醫師、藥師之養成委託私立高雄醫學院辦理，限定學生籍屬、身分、年齡等條件，單獨招考，容納於該學院每學年新生班級施教。．．．三、服務年限：．．．藥學系服務6年．．．。」第5點規定：「本計畫錄取之學生應先辦妥志願保證（志願保證書格式另訂之）及法院公證手續。始准入學列為公費生，由本府依教育部規定修業年限供給在學期間各項費用。」又按上開行為時管理要點第2點第2款規定：「服務階段：1.．．．藥學系．．．等畢業生取得專門職業資格後，分配至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務，其服務年限．．．藥師6年．．．。2.前述人員未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並相對凍結相當編制職缺。」再按行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點第1點規定：「行政院衛生署（以下簡稱本署）原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生、行政院衛生署地方醫事人員養成計畫公費生及臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生（以下均簡稱公費畢業生）之訓練及服務，依本要點規定辦理。」第3點第3款規定：「本要點用詞定義如下：．．．（三）離島地區：指金門縣（含代管之烏坵鄉）、連江縣、澎湖縣、臺東縣綠島鄉及屏東縣琉球鄉。」第9點規定：「離島籍公費畢業生完成訓練後，應向簽約時戶籍所在地之衛生局辦理報到，並自行洽妥下列機構，申請分發服務，其順序如下：（一）簽約時戶籍所在地之離島地區衛生所（室）：經該衛生所（室）所屬衛生局同意，並檢具證明文件，向本署申請分發服務。（二）簽約時戶籍所在地之公立醫院：經該醫院同意，並檢具證明文件，向本署申請分發服務。離島籍公費畢業生於訓練期滿後逾6個月，仍未覓妥服務醫療機構申請分發者，得由本署逕行分發，其分發順序如下：（一）離島地區衛生所（室）。（二）離島地區公立醫院。（三）本署指定且為實際支援離島地區之醫院，或本署指定且為承作離島地區整合式醫療服務模式（IDS）之醫院。（四）簽約時戶籍所在地之非公立醫療院所或自行開業。」第11點規定：「依本要點第8點及第9點規定申請分發服務，其無缺額時，得依下列規定分發：（一）原住民籍公費畢業生分發至離島地區服務，依第9點第2項分發。（二）離島籍公費畢業生分發至原住民鄉服務，依第8點第2項分發。」

六、查，被告係臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生，自88年9月至92年6月在高雄醫學大學藥學系就讀，93年取得藥師證書後申請至臺中縣童綜合醫院接受門診調劑組訓練，期間自93年10月1日起至95年10月1日止，並經原告同意在案，嗣被告復向原告申請至臺東縣大武鄉衛生所服務，原告除同意被告所請，並主動向臺東縣衛生局發函推薦，但未獲錄取，嗣因被告遲未履行服務義務，原告先後函請被告依上開行為時管理要點覓妥服務機關，並向原告申請分發服務，原告於99年7月15日發函催告被告履行服務義務時，亦同時檢附「醫事人員缺額統計表」，供被告參考，惟被告迄未履行其服務義務等情，業據原告陳明在卷，復有高雄醫學大學學生資料表、原告93年11月3日衛署照字第0932800420號函、94年4月6日衛署照字第0942800215號函、99年7月15日衛署照字第0992861899號函及郵局存證信函等影本附本院卷可稽，洵堪認定。原告雖主張其戶籍地在澎湖縣七美鄉，考公費當時係臺灣省政府時期，被告之前幾屆學長都是分發到原來戶籍地，其原本以為也是會分發到其戶籍地，等到被告畢業後才發現不會分發，僅要求被告自己去找，而被告找到醫院卻被拒絕，其很願意回去服務，但被告原以為會去澎湖，而不是跑去臺東、花蓮山上，這樣與被告當時報考的意願不一樣，等到畢業才發現這個事實，而不是考試當時就明確告知將來畢業不會在戶籍地服務，還要自己去找職缺，據被告瞭解澎湖缺乏係醫師而不是藥師，而現階段仍然沒有澎湖地區的職缺等語。然查，系爭契約第5條規定：「乙方畢業後服務年限，．．．藥師6年．．．。服務年資，自分配報到之日起算，不包括前項訓練期間，應徵召服役及自行進修期間，服務地區，應以山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務。」第6條規定：「乙方在服務期間，應格遵以下規定事項：（一）畢業證書、醫事人員考試及格證書及專業證書等繳由甲方保管，至服務期滿後發還。（二）如受撤銷資格處分或因重大疾病或不可抗拒之事故失去工作能力者，得報經甲方解除其服務義務。（三）如應徵召服役，應於服役期滿後返回原服務機構繼續服務，未經甲方核准不得自行延役。（四）服務期間除主管機關應實際需要專案保送進修外，不得自行請求進修或深造或開業。．．．（六）如因違反法令或規定而受免職處分致無法繼續服務者，應賠償其在學期間所享領之公費及甲方補助養成學校之補助費，並分按畢業時臺灣銀行所定之基本放款利率加計利息，其賠償金額，得對已服務年限按比例遞減之。」第7條規定：「乙方在學及服務期間均不得自動請求繳還公費以規避或縮短服務年限。」另醫護人員養成第三期計畫第2條規定：「臺灣省政府(下稱本府)為養成本省地方醫謢人員，推展衛生業務，加強醫療服務，特訂定本計畫。」第3條規定：「養成方式、訓練與服務：一、養成方式：採單獨招生並給予公費待遇．．．」第6條規定：「在學期間有關規定事項如左：．．．四、本計畫學生在學及服務期間，均不得自動請求繳還公費。」第7條規定：「本計畫學生畢業後之服務管理事宜，依照『臺灣省地方醫謢人員養成計畫畢業生管理服務要點』規定辦理。」再按管理要點第5條規定：「畢業生之分配服務原則如左：（一）限定籍屬公費生，以分配原籍屬為原則．．．。」則由上開契約條款、第三期計畫內容及管理要點諸規定整體觀之，該契約之目標乃在於充實山地、離島地區醫事人力，並非保障被告之就業權，經由上開契約之締結，公費生藉由領取公部門之公費補助，以減輕經濟壓力，公部門亦藉此取得公費生願意受指派至山地、離島地區對該地區人民服務之指派權利，原告之義務，係在提供公費俾被告完成醫護人員養成計畫，被告之義務，則在完成養成計畫後，依原告之指派，提供一定期間之醫護服務。是原告依上開契約固有提供公費之義務，然並無將被告分配至所屬山地、離島或指定地區之醫療衛生機關擔任藥師職務之義務，此乃系爭契約解釋之當然結果（最高行政法院98年度判字第1125號判決意旨參照）。是原告因原臺灣省政府精省後，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（施行期間自87年12月21日起，至89年12月31日止）進行功能業務及組織調整結果，已無法依職權逕行將公費生分配至原籍屬之離島等地區醫療衛生機關服務，並無違反前揭契約之約定，被告尚不得請求原告應予以分配至戶籍所在地之離島等地區之醫療衛生機關服務。

七、再按「中華民國86年7月21日公布之憲法增修條文第9條施行後，省為地方制度層級之地位仍未喪失，惟不再有憲法規定之自治事項，亦不具備自主組織權，自非地方自治團體性質之公法人。符合上開憲法增修條文意旨制定之各項法律，若未劃歸國家或縣市等地方自治團體之事項，而屬省之權限且得為權利義務之主體者，於此限度內，省自得具有公法人資格。」業據司法院釋字第467號解釋在案。又按地方制度法第19條第9款第1目規定：縣（市）衛生管理屬縣（市）自治事項。再按地方行政機關組織準則第26條規定：地方行政機關編制之職稱及員額，應於各該地方行政機關組織法規及其編制表定之；地方行政機關，應就其層級、業務性質及職責程度，依其所適用之職務列等表選用職稱，並妥適配置各官等、職等員額。則依上開司法院解釋及地方制度法等相關法規規定，關於接受公費教育學生與臺灣省政府間訂立系爭契約所生之相關業務，於精省後上開公費生分配業務雖已移轉於原告，然因精省後各級地方自治團體有關衛生管理事項以及人事權，均屬各該自治團體之權限，是原告自斯時起已無法依職權逕行分配公費畢業生至各離島等地區醫療衛生機關服務，而需由公費畢業生於完成訓練後自行覓妥服務機關，再向原告申請分發。故前揭行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點遂修正第9點規定，離島籍公費畢業生完成訓練後，應向簽約時戶籍所在地之衛生局辦理報到，並自行洽妥醫療衛生機構，申請分發服務。則本件被告既已畢業完成訓練，原告依約請求被告自行洽妥離島地區服務醫療機構，向原告申請辦理分發，並前往服務，並無不合。

八、綜上所述，本件原告之主張尚屬可採。原告依前揭行政契約請求被告自行洽妥離島地區服務醫療機構，向原告申請辦理分發並前往服務，為有理由，應予准許。又原告備位訴訟部分，係以其先位訴訟受敗訴判決時，為其審理之條件，因其先位訴訟已經本院為勝訴之判決，本院自毋庸再就其備位訴訟為審判。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭