高雄高等行政法院判決

民國100年6月15日辯論終結

原告

臺塑石化股份有限公司

代表人

王文潮

訴訟代理人

陳韋利 律師

訴訟代理人

劉豐州 律師

上一人複代理人

曾瓊瑤 律師

被告

雲林縣政府

代表人

蘇治芬 縣長

訴訟代理人

何君美

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年1月18日環署訴字第1000005851號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告所屬麥寮一廠（輕油廠）於民國99年7月25日因石油煉製作業過程中之加氫脫硫處理程序（M06製程）之重油管線斷裂，造成低硫重油洩漏引發大火，且自99年7月25日起至同年月27日止連續3日排放大量明顯之粒狀污染物（黑煙），嚴重影響附近地區之空氣品質，違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，被告乃依同法第60條規定，於99年7月28日以府環空字第0993666231號執行違反空氣污染防制法案件裁處書，裁處原告新臺幣（下同）100萬元罰鍰，並命其停工【停工範圍：麥寮一廠（輕油廠）加氫脫硫處理程序（M06製程）】；被告復於同日以府環空字第0993666232號及第0993666233號執行違反空氣污染防制法案件裁處書，以原告未於99年7月26日14時前完成改善為由，按日各裁處原告100萬元罰鍰。原告就上開3件裁處書不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）被告99年7月28日府環空字第0993666231號（編號第2000397號）裁處書係在行政院勞工委員會中區勞動檢查所（下稱中區勞檢所）命原告輕油廠停工之後，又再次命原告輕油廠停工之處分，違反行政罰法第31條第3項有關一行為不得重複裁處之規定：

1.按「一行為違反數個行政法上義務，應受沒入或其他種類行政罰者，由各該主管機關分別裁處。但其處罰種類相同者，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」行政罰法第31條第3項定有明文。查系爭火災事故發生後，中區勞檢所已先於99年7月26日基於有發生職業災害之虞，依勞工安全衛生法第27條及99年度勞動檢查方針等相關規定，命原告輕油廠停工，雖其後被告復以違反空氣污染防制法第31條規定為由，再以編號第2000397號裁處書命原告輕油廠停工，惟無論是中區勞檢所認有發生職業災害之虞，或被告所認因操作引起明顯粒狀物污染物，排放大量黑煙，嚴重影響附近地區空氣品質云云，皆同屬系爭火災事故之單一行為所致，而中區勞檢所與被告就同一火災事故分別命原告停工，即均在防免發生火災，引發後續之人身安全或空氣污染問題，是系爭火災事故既為工安事件【雲林縣環境保護局（下稱雲林縣環保局）於99年7月26日發布之新聞稿亦同此見解】，且中區勞檢所命之停工處分，已可達防免發生火災之行政目的，不僅足以維護勞工安全，亦足防止空氣污染情形之發生或擴大，則依行政罰法第31條第3項之規定，於中區勞檢所命原告輕油廠停工後，被告依法不得重複予以停工處分。

2.從而，被告依法不得重複命原告停工，卻違法作成編號第2000397號裁處書而重複命原告輕油廠停工，如此不僅已侵害原告之權益，更令原告就復工應申報之主管機關無所適從，為此，請鈞院依法撤銷編號第2000397號裁處書所為之停工處分，以釐清空氣污染防制法相關勒令停工與中區勞檢所命令停工二者重複裁處之議題，以利原告日後遵循辦理。

（二）系爭火災事故並不該當空氣污染防制法第31條第1項第1款之行為要件，被告以原告違反上開法令而作成原處分，誠非適法，原處分應予撤銷：

1.按空氣污染防制法施行細則第24條第1項規定，空氣污染防制法第31條第1項第1款所定之「其他操作」，係指分解、合成、篩選、乾燥、氧化、微波利用、噴灑、切割、粉碎或裝卸等行為。

2.本件係因重油管線斷裂脫硫重油洩漏引發系爭火災事故，產生燃燒氣體，並不符合前開規定所指分解、合成、篩選、乾燥、氧化、微波利用、噴灑、切割、粉碎或裝卸等任一行為要件，且被告亦未提出任何說明或相關佐證資料，具體指明系爭火災事故有何所謂符合前揭從事「操作」之構成要件及定義，率爾認定系爭火災事故該當空氣污染防制法第31條第1項第1款因「操作」行為產生明顯粒狀污染物，核有錯誤適用法令之違誤，原處分應予撤銷。

（三）系爭火災事故並無空氣污染防制法第82條所定「情節重大」之情形，被告未附理由，即率爾作成編號第2000397號裁處書，命原告輕油廠停工，顯非適法，應予撤銷：1.按雲林縣環保局於99年7月26日發布之新聞稿載明：「‧‧‧本局同時向環保署毒災應變隊請求協助進行環境監控作業，環保署毒災應變隊於凌晨2時抵達廠區並於下風處開始進行環境監控作業。並於凌晨5時37分回報經氣相層析儀分析結果為甲基苯乙烯1.4ppm、甲苯為1.3ppm，FTIR（即傅立業轉換紅外線光譜儀）現場監測結果為ND值（無偵測到VOC排放），‧‧‧本局亦立即指派空氣品質監測車至鄰近地區進行空氣品質監測作業，空氣品質監測車配置於六輕工業區東北方（夏季盛行風下風處）漁塭處進行監測作業，凌晨2時至7時監測結果均符合空氣品質標準。」等語，可知系爭火災事故發生後，鄰近區域環境監測巡查之客觀數據結果，並未有任何嚴重影響空氣品質之情事，此亦為雲林縣環保局於新聞稿中所是認，故自不符合空氣污染防制法第82條所定「情節重大」之情形甚明。然被告並未說明系爭火災事故究係符合空氣污染防制法第82條所定何款「情節重大」之情形，亦未說明所謂「情節重大」之認定標準（例如提出該地區空氣品質監測站之監測結果），即作成編號第2000397號裁處書，命原告輕油廠停工，是該處分洵有未附理由、裁量濫用、適用空氣污染防制法第60條及第82條錯誤等違法，應予撤銷。

2.被告訴訟代理人雖於鈞院100年5月18日行準備程序時表示：「‧‧‧我本身有目測判煙證，人的肉眼也可以視為檢測儀器，‧‧‧，所以，不一定要有什麼檢測結果如何，只要眼睛看到認定係黑煙，我個人就是有看到這個黑煙，‧‧‧。」等語。惟查：

⑴被告據以認定本件有「情節重大」情事之雲林縣環保局99年7月25日編號第2001398號空氣污染稽查紀錄工作單，其上編號9「稽查方式」欄，並非勾選「目測判煙」，顯見該日並非以目測判煙方式進行稽查，且該日稽查人員亦非本件被告訴訟代理人，由此可見，被告訴訟代理人所言其係以目測判煙方式認定有「情節重大」情事，顯與事實不符。

⑵退步言之，如雲林縣環保局稽查人員係以目測判煙方式認定系爭火災事故有「情節重大」之情事，亦有如下不當及違反規定情事：

①根據「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條附表一所示，粒狀污染物之判定方法得以「不透光率」及「重量濃度」為檢測方法，其中「不透光率」之檢測，可用「目測判煙」進行檢測，惟上開排放標準僅規範空氣污染物經由「排放管道」排放時，得以「目測判煙」之不透光率進行檢測，對於非經由「排放管道」排放之空氣污染物，並未規範「目測判煙」檢測之排放標準，由此顯見，得以「目測判煙」方式進行檢測者，僅限於空氣污染物係經由「排放管道」排放之情況，而本件系爭火災事故並非經由「排放管道」排放，自不得以「目測判煙」方式進行檢測，否則不但違反上述規定，亦無可以依循之檢測標準。

②按「一、現行排放標準對固定污染源排放管道黑煙及粒狀污染物之不透光率，未加以規範其經目測判煙結果之計算及目測判煙稽查紀錄表判煙值記錄方式，易致爭議。為釐清上述疑義暨使不透光率之管制更合理可行，特規定目測判煙不透光率為目測判煙稽查紀錄表所記載連續12次（合計3分鐘）目測判煙紀錄值之平均值（即每15秒目測判讀乙次，連續12次判讀總和除以12之值），其值小數點後以四捨五入計之。二、依前述規定，『公、私場所固定污染源排煙目測判煙稽查紀錄表』目測判煙值應至少記錄12次（不論停止、開運轉（起火）與否），方可計算不透光率；原已頒行之紀錄表附註『‧‧‧，連續4次判煙之讀值均超過排放標準為準。』之規定，請於文到日起停止適用，並確依說明二規定計算不透光率。」「二、又於陰雨天或夜間時，因煙柱顏色與背景（天空）相似或不易辨識，不宜進行目測判煙。」分別為行政院環境保護署（下稱環保署）82年8月11日環署空字第21032號及86年5月22日環署空字第23441號函所釋示。再者，依據判煙之標準操作程序可知，目測判煙之時機，必須有足夠之光線，如光線不夠、背景不成對比時，則不宜觀測。

③經查，雲林縣環保局99年7月25日編號第2001398號空氣污染稽查紀錄工作單，其稽查時間為99年7月25日21時30分至同年月26日4時，可見其係於夜間、光線不夠、背景不成對比時，以目測判煙判定本件有「情節重大」之情形，顯然違反前述環保署86年5月22日環署空字第23441號函釋意旨及判煙之標準操作程序等規定。再者，依前述環保署82年8月11日環署空字第21032號函釋意旨，如雲林縣環保局係以目測判煙方式進行稽查，則目測判煙值至少要紀錄12次，方可以該12次之平均值計算不透光率。然本件雲林縣環保局稽查人員以目測判煙方式判定系爭火災事故有無「情節重大」情事時，僅以99年7月25日編號第2001398號空氣污染稽查紀錄工作單進行1次稽查，其上亦未記載有關不透光率之相關數據或文字，雲林縣環保局以目測判煙進行稽查，其稽查方式亦不符合規定。

3.另按「因氣象變異或其他原因，致空氣品質有嚴重惡化之虞時，各級主管機關及公私場所應即採取緊急防制措施；必要時，各級主管機關得發布空氣品質惡化警告，並禁止或限制交通工具之使用、公私場所空氣污染物之排放及機關、學校之活動。前項空氣品質嚴重惡化之緊急防制辦法，由中央主管機關會同有關機關定之。」空氣污染防制法第14條定有明文。環保署並依前開第2項規定訂定「空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法」。然本件系爭火災事故發生後，尚未見各級主管機關依上述規定採取緊急防制措施、警告等，顯見本件並無被告所述「情節重大」之情事，併予敘明。

4.綜上所述，被告以系爭火災事故有空氣污染防制法第82條「情節重大」之情事，而以編號第2000397號裁處書命原告停工，該處分不但未附理由，其認定程序及依據亦均違反規定，顯係違法處分。

（四）被告99年7月28日府環空字第0993666232號（編號第2000398號）及第0993666233號（編號第2000399號）裁處書違反「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第2條及第6條規定，不符空氣污染防制法第60條規定及行政執行法第31條第2項按日連續處罰之要件，且有裁量濫用之情形，應予撤銷：

1.被告作成編號第2000398號及第2000399號裁處書按日連續裁處怠金前，並未逐日以書面載明處分事由、限期改善之內容、期限、完成改善應檢具之證明文件，及屆期未改善將按日連續處罰之規定等通知原告，且有裁量濫用等情形，顯屬違法：

⑴按「主管機關依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期補正、改善或申報者，應載明補正、改善或申報內容、期限，完成補正、改善或申報之應檢具證明文件，及屆期未補正、改善或申報完成者，按日連續處罰之相關規定。」為違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第2條所明定。次按「依前項規定，連續處以怠金前，仍應依第27條之規定以書面限期履行。」行政執行法第31條第2項前段定有明文。故行政機關連續處罰怠金前，仍應先以書面限期履行，並應逐日查證行為人是否未履行其義務後，再逐日開具處分書。關此，有臺北高等行政法院98年度訴字第1723號判決可參：「查本件依空氣污染防制法第56條第2項規定『依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰‧‧‧』其目的在藉由不斷的處罰，迫使行為人履行其公法上義務，排除違法之狀態，督促義務之履行，而完成改善義務之規範內容是課予應完成不排放逾標準之空氣污染物（行為義務），即重點在於義務人是否完成主管機關通知應行改善之污染源，此一處罰係對行政執行程序中未履行其作為或不作為義務之強制手段，自與行政罰係針對過去違法行為之制裁相異。從而，按日連續罰規定在性質上屬『執行罰』，一般稱為『怠金』（行政執行法第30條，第31條參照）。又參照行政執行法第31條第2項規定，主管機關在連續處以怠金前，仍應先以書面限期履行，以確保當事人權益。因此，按日連續處罰之處分書必須於未完成改善前逐日作成，逐日開具處分書，以資督促改善。惟系爭編號001994～001996處分書係未再經查證而均與首日編號001993同日作成，有違按日連續處罰意旨，自有未洽。」

⑵查系爭火災事故發生後，雲林縣環保局於99年7月26日9時20分至12時02分入廠開立編號第2001395號空氣污染稽查紀錄工作單（原告亦表不服），其稽查事實敘述欄只載明令原告輕油廠立即停工，惟並未要求限期改善，遑論具體載明限期改善之內容、期限，及屆期未改善將按日連續處罰之規定等，不符違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第2條及行政執行法第31條第2項按日連續處罰之要件。

⑶又於99年7月26日13時00分至16時19分，雲林縣環保局再度進入原告輕油廠，開立編號第2001396號空氣污染稽查紀錄工作單，其稽查事實敘述欄雖載明應於同日14時前完成改善，屆期未改善將按日連續處罰等語，惟其所命改善期間僅1小時（稽查人員於同日13時進廠，要求原告於同日14時完成改善），顯然過短，更遑論其所謂之「改善」究為何指，未見其依法具體指明，惟依客觀情形判斷，系爭火災事故之撲滅及防止該火災黑煙之擴散，顯非任何人於1小時內可以完成，故對任何人而言均屬期待不可能，是編號第2000398號及第2000399號裁處書命原告應於1小時內改善之處分，應構成裁量濫用；何況，編號第2001396號空氣污染稽查紀錄工作單亦未具體載明限期改善之內容及完成改善應檢具之證明文件等事項，亦與前揭法令規定有違。再者，編號第2000398號及第2000399號裁處書之作成日均為99年7月28日，號碼亦連號，更與前揭法令及臺北高等行政法院判決意旨所闡釋按日連續處罰應逐日查證、逐日開立處分書之規定明顯不符。

⑷另關於通知限期改善之行政處分，縱未能立即開立「裁處書」，至少亦應於稽查當時或稽查後儘速開立「限期改善通知書」，始屬正辦，此有環保署99年4月14日環署訴字第0990032204號訴願決定書可稽，故被告辯稱其已以稽查紀錄工作單命原告限期改善云云，顯非可採。再者，關於未限期命改善即連續處以罰鍰，係違反空氣污染防制法有關罰鍰並通知限期改善規定之意旨，亦有上開環保署訴願決定書可證（該案撤銷原處分主要係因被告於第1次稽查時即發現檢測值逾排放標準所定限值，本即能於第1次違規時開立裁處書並通知該案訴願人即臺灣化學纖維股份有限公司麥寮分公司限期改善，但被告未於當時對該公司裁處罰鍰並通知限期改善，而是待稽查到第5次時，始連同第1次至第5次之稽查結果予以裁處130萬元罰鍰，顯然有違空氣污染防制法關於處罰鍰並通知限期改善之意旨）。

⑸綜上，被告作成編號第2000398號及第2000399號裁處書前，並未以書面載明處分事由、限期改善之內容、適當可行之期限、完成改善應檢具之證明文件，及屆期未改善將按日連續處罰之規定等通知原告，尤其僅賦予原告1小時之顯不合理之改善期限，甚至未再逐日稽查，遽於同一日即99年7月28日逕自分別按日（99年7月26日及27日）連續處罰原告各100萬元罰鍰，確非適法，應予撤銷。

2.被告於原告輕油廠99年7月26日停工後，復於同年月28日以編號第2000398號及第2000399號裁處書按日連續處罰，亦屬違法：

⑴按「按日連續處罰之停止日，依下列規定：‧‧‧二、經主管機關、目的事業主管機關依法命其停工、停業或歇業者，自停工、停業或歇業日起，停止按日連續處罰。」違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第6條第2款定有明文。次按高等行政法院90年度法律座談會提案第4號法律問題研討結果揭示：「法律問題：（一）期限屆滿，原告未檢具相關證明文件報請查驗，被告機關遂認定其未完成改善，乃自同年7月1日起執行按日連續處罰至同年月31日止，每日各處新臺幣6萬元罰鍰，惟原告工廠已在改善期限內自同年6月15日起即停工迄今，未再有排放污水，並取得目的事業主管機關之停工證明，則原告自停工日起是否仍應受處罰？‧‧‧討論意見：丙說：不應處罰。‧‧‧大會研討結果：（一）多數採丙說。」

⑵系爭火災事故發生後，雲林縣環保局於99年7月26日9時20分至12時02分入廠開立編號第2001395號空氣污染稽查紀錄工作單，其稽查事實敘述欄業已載明令原告輕油廠立即停工，是依前開執行準則第6條第2款規定及法律座談會研討結果，自停工日起（即99年7月26日），應停止按日連續處罰，被告自不得再對原告按日連續處罰，惟被告竟仍於99年7月28日作成編號第2000398號及第2000399號裁處書，按日連續對原告裁處各100萬元罰鍰，顯屬違法，應予撤銷。

3.又原處分所據之事實皆因系爭火災事故排放大量黑煙，產生明顯之粒狀污染物，核屬行政罰法所稱之單一行為甚為明確，依據該法第24條第1項規定，不應重複課以罰鍰，併予敘明。

（五）綜上，編號第2000397號裁處書在中區勞檢所已命原告輕油廠停工之後，再次重複命原告輕油廠停工，已違反行政罰法第31條第3項有關一行為不得重複裁處之規定及空氣污染防制法第82條規定之情節重大要件；又原處分實有將因火災事故排放之黑煙，與工廠操作運作下所排放之黑煙混為一談，而有適用法律違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之情形；且編號第2000398號及第2000399號裁處書作成之日期，已在原告99年7月26日停工之後，原告實已不可能再有任何所謂機器操作之排放黑煙行為，詎被告不察，竟在未給予任何適當改善期限，亦未說明改善內容，又未逐日稽查有無違法情形之情況下，遽於99年7月28日以原告未於期限內完成改善為由，按日連續處罰原告各100萬元之罰鍰，確已違反「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第2條、第6條、空氣污染防制法第60條及行政執行法第31條第2項規定等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（99年7月28日編號第2000397、0000000、0000000號裁處書）均撤銷。

三、被告則以：

（一）依據環保署99年1月8日環署空字第0990002868號函釋意旨，因涉及多項違規行為且分屬違反相關法規之不同事項者，並不適用一事不二罰之規定。是原告主張被告編號第2000397號裁處書違反行政罰法第31條第3項一行為不得重複裁處之規定云云，並不可採。

（二）按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」「本法第31條第1項第1款及第3款所定其他操作，指分解、合成、篩選、乾燥、氧化、微波利用、噴灑、切割、粉碎或裝卸。」空氣污染防制法第31條第1項第1款及同法施行細則第24條第1項分別定有明文。本件原告麥寮一廠（輕油廠）之「加氫脫硫處理程序（M06製程）」發生嚴重空氣污染行為，該M06製程主要係「加入氫氣（H2）後將重油中之硫份（S）篩選分離後，再將脫硫後之重油進行後續處理」，其製程即屬分解、合成、篩選、乾燥、氧化、微波利用、噴灑、切割、粉碎或裝卸等操作行為，該當空氣污染防制法第31條第1項第1款之行為要件。

（三）又「本法第51條、第53條、第56條、第58條至第61條所稱之情節重大，係指有下列情形之一者：一、未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定者。二、經處分按日連續處罰逾90日者。三、經處分後，自報停工改善，經查證非屬實者。四、1年內經2次限期改善，仍繼續違反本法規定者。五、大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質者。六、排放之空氣污染物中含有毒物質，有危害公眾健康之虞者。七、其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為。」為空氣污染防制法第82條所明定。本件原告麥寮一廠（輕油廠）既於99年7月25日至27日有排放大量黑煙粒狀污染物之行為（詳見被告99年7月25日至27日稽查紀錄及照片），該當空氣污染防制法第82條第7款所定之「其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為」，自屬情節重大。

（四）又「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」空氣污染防制法第60條定有明文。再按「主管機關依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期補正、改善或申報者，應載明補正、改善或申報內容、期限，完成補正、改善或申報之應檢具證明文件，及屆期未補正、改善或申報完成者，按日連續處罰之相關規定。」「按日連續處罰之停止日，依下列規定：一、檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關後，經主管機關查驗結果認定完成補正、改善或申報者，以暫停日為停止日。二、經主管機關、目的事業主管機關依法命其停工、停業或歇業者，自停工、停業或歇業日起，停止按日連續處罰。三、自報停工、停業進行改善，經主管機關查驗屬實者，自停工、停業日起，停止按日連續處罰。」違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第2條及第6條亦有明文。本件被告已依前開執行準則第6條規定執行停工處分，其實際執行處分日期為99年7月28日（參見被告99年7月28日府環空字第0993666231號至第0993666233號函及各該函檢附之裁處書），並已依同準則第2條規定於99年7月26日之稽查紀錄工作單中詳細載明事由通知原告，被告依法處分並無不當。

（五）綜上，原告麥寮一廠（輕油廠）因操作引起大量黑煙粒狀污染物時間長達3天，3天期間被告每日派員前往稽查結果，發現原告每日均排放大量黑煙造成嚴重污染，並經被告現場紀錄拍照存證確認無誤，原告違章事實明確，被告所為處分並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造之爭點為原告所屬麥寮一廠（輕油廠）於99年7月25日因石油煉製作業過程中之加氫脫硫處理程序（M06製程）之低硫重油洩漏致引發大火，且自99年7月25日起至同年月27日止連續3日排放大量明顯之粒狀污染物（黑煙），被告以99年7月28日府環空字第0993666231號裁處書，裁處原告100萬元罰鍰，並命其停工【停工範圍：麥寮一廠（輕油廠）加氫脫硫處理程序（M06製程）】；又於同日以府環空字第0993666232號及第0993666233號裁處書，以原告未依限改善完成為由，按日各裁處原告100萬元罰鍰，有無違法？茲分述如下：

（一）按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。．．．前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。第1項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」空氣污染防制法第31條第1項第1款、第2項、第3項及第60條分別定有明文。又按「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條亦有明文。

（二）查，原告所屬麥寮一廠（輕油廠）於99年7月25日因石油煉製作業過程中之加氫脫硫處理程序（M06製程）之重油管線斷裂，造成低硫重油洩漏引發大火，且自99年7月25日起至同年月27日止連續3日排放大量明顯之粒狀污染物（黑煙），業據被告陳明在卷，復有空氣污染稽查紀錄工作單及現場照片等影本附卷可稽，洵堪認定。又我國石油煉製業除國營之中油公司外，原告乃國內最大之民營石油煉製業者，此為眾所周知之事實，而原告麥寮一廠（輕油廠）之「加氫脫硫處理程序（M06製程）」主要係將原料即重油及氫氣反應產生脫硫重油及硫化氫，再進行後續處理，故其製程乃為石油煉製生產過程中之一環，不論原告在上開製程中係因設備維護或人員操作不當，致重油管線斷裂，造成低硫重油洩漏引發大火，排放大量明顯之粒狀污染物（黑煙），其結果均與其煉製行為具有相當因果關係，原告上開行為自已違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定，尚難謂原告排放黑煙係單純因火災所引起，而與其煉製行為無關。是原告主張本件係因油管破裂導致本件火災事故，與空氣污染防制法第31條第1項第1款所謂「操作行為」（積極操作而導致）不同，並無上開條文之適用云云，自不可採。又按「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第31條第3項規定訂定之。」「本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。」「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：一、判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放，倘其逸散之廢氣含有水蒸氣，應於稽查紀錄中敘明執行判定時排除水蒸氣干擾之情形。」「主管機關執行本法第31條第1項第1款行為管制時，除確認污染源有明顯之粒狀污染物散布於空氣中或他人財物外，並應確認其符合下列情形之一：一、未裝置粒狀污染物收集及處理設備。」空氣污染行為管制執行準則第1條、第2條、第3條、第4條第1款及第6條第1款分別定有明文。查，本件原告因石油煉製作業過程中之加氫脫硫處理程序（M06製程）之重油管線斷裂，造成低硫重油洩漏引發大火，排放大量明顯之粒狀污染物（黑煙），乃屬未經排放管道排放空氣污染物，而被告所屬稽查人員自99年7月25日起至同年月27日先後4次至現場稽查，於廠房及周界外，以目視確認明顯可見粒狀污染物排放，排除水蒸氣干擾，並確認原告未裝置粒狀污染物收集及處理設備，因而判定原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，此有上開空氣污染稽查紀錄工作單及現場照片等影本附卷足稽，揆諸前揭空氣污染行為管制執行準則規定，並無不合。原告主張本件被告係以目視判煙方式進行檢測，違反固定污染源空氣污染物排放標準規定，顯有誤解。

（三）又按「本法第51條、第53條、第56條、第58條至第61條所稱之情節重大，係指有下列情形之一者：．．．七、其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為。」為空氣污染防制法第82條第7款所明定。查，原告因石油煉製作業過程中之加氫脫硫處理程序（M06製程）之重油管線斷裂，造成低硫重油洩漏引發大火，自99年7月25日起至同年月27日止連續3日排放大量明顯之粒狀污染物（黑煙），故被告以原告連續排放大量黑煙之時間，認定其行為已嚴重影響附近地區之空氣品質，符合空氣污染防制法第82條第7款所稱之情節重大，亦無不合。原告主張本件系爭火災事故發生後，尚未見各級主管機關依「空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法」規定採取緊急防制措施、警告等，顯見本件並無被告所述「情節重大」之情事云云，自非可取。是本件被告以原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，依同法第60條及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條規定，於99年7月28日以府環空字第0993666231號裁處書，裁處原告100萬元罰鍰，並命其停工【停工範圍：麥寮一廠（輕油廠）加氫脫硫處理程序（M06製程）】，並無違誤。又原告主張被告並未說明系爭火災事故究係符合空氣污染防制法第82條所定何款「情節重大」之情形，亦未說明所謂「情節重大」之認定標準（例如提出該地區空氣品質監測站之監測結果），即作成命原告輕油廠停工，是該處分洵有未附理由、裁量濫用、適用空氣污染防制法第60條及第82條錯誤等違法，應予撤銷云云。按依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決意旨參照）。查，99年7月28日府環空字第0993666231號裁處書，已載明原告違章之時間、地點，其「違反事實」欄亦記載：「貴公司麥寮一廠（輕油廠），加氫脫硫程序（M06製程）因操作引起明顯粒狀污染物，排放大量黑煙，嚴重影響附近地區空氣品質，已違反空氣污染防制法第31條第1項第1款從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物之規定。」其「裁處理由及法令依據」欄則記載：「依上述違反事實，貴公司已違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定，並依同法第60條情節重大及『公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則』第3條之規定予以停工及裁處。」此有該裁處書影本附卷為憑。綜上可知，上開裁處書所載內容，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，且就原告違章事實部分已援引空氣污染防制法第82條第7款所謂「嚴重影響附近地區空氣品質」之用語，又本件乃屬未經排放管道排放空氣污染物，故被告所屬稽查人員在廠房及周界外，依規定得以目視確認明顯可見粒狀污染物排放，已如前述，是本件被告自無再提出該地區空氣品質監測站之監測結果之必要。原告上開主張，亦不可採。

（四）再按「主管機關及檢查機構對於各事業單位工作場所得實施檢查。其有不合規定者，應告知違反法令條款並通知限期改善；其不如期改善或已發生職業災害或有發生職業災害之虞時，得通知其部分或全部停工。勞工於停工期間，應由雇主照給工資。」「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」勞工安全衛生法第27條及行政罰法第24條第1項、第2項分別定有明文。查，系爭火災事故發生後，中區勞檢所已於99年7月26日以該事故有發生職業災害之虞，而依勞工安全衛生法第27條規定，命原告停工，停工範圍：麥寮一廠（煉製二廠）第2套重油加氫脫硫單元（RDS#2）低壓蒸餾系統，此有中區勞檢所99年7月26日勞中檢製字第0995008997號函影本附卷可參。則被告再就原告同一違反行政法上義務行為，以99年7月28日府環空字第0993666231號裁處書，命原告停工，固已涉及行政罰法第24條第2項規定一事不二罰之問題。惟按勞工安全衛生法第27條規定之處罰種類僅有停工，而空氣污染防制法第60條規定之處罰種類除停工外，尚有罰鍰、停止作為或污染源之操作、停業、廢止操作許可證或勒令歇業等處罰，足見空氣污染防制法第60條之處罰規定較勞工安全衛生法第27條為重，則原告因同一行為同時違反上開法條規定時，依行政罰法第24條第2項規定從一重處罰結果，自應由被告依空氣污染防制法第60條為處罰，至於中區勞檢所依勞工安全衛生法第27條對原告裁處停工部分，因已違反行政罰法第24條第2項規定，乃屬原告是否另案請求救濟之問題，惟尚難以中區勞檢所已依勞工安全衛生法第27條命原告停工，即指摘本件被告命原告停工部分，違反行政罰法第24條第2項規定。是原告主張被告命原告停工之處分，違反行政罰法第24條第2項規定，應予撤銷云云，尚非可採。

（五）又按「主管機關依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期補正、改善或申報者，應載明補正、改善或申報內容、期限，完成補正、改善或申報之應檢具證明文件，及屆期未補正、改善或申報完成者，按日連續處罰之相關規定。」「按日連續處罰之停止日，依下列規定：．．．二、經主管機關、目的事業主管機關依法命其停工、停業或歇業者，自停工、停業或歇業日起，停止按日連續處罰。」違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第2條及第6條第2款分別定有明文。查，原告因系爭火災事故，業經中區勞檢所以99年7月26日勞中檢製字第0995008997號函及被告以99年7月28日府環空字第0993666231號裁處書，命原告停工，且原告於火災事故發生後即已停工，迄未復工等情，業據原告陳明在卷，復有上開中區勞檢所函及被告裁處書等影本附卷可稽。則被告於原告被裁處停工後，復於99年7月28日以府環空字第0993666232號及第0993666233號裁處書，以原告未於99年7月26日14時前完成改善為由，按日各裁處原告100萬元罰鍰，核與違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第6條第2款規定不符。況依違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第2條規定，及由空氣污染防制法第60條規定之文義觀之，主管機關須於裁罰處分書載明，限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰之規定，始得依上開條文規定，按日連續處罰。然查，被告係於99年7月26日13時第3次至原告處稽查時，由其所屬稽查人員口頭告知原告在場人員，就黑煙污染須於同日14時改善完成，惟並未當場製作裁罰處分書，嗣至99年7月28日被告始以府環空字第0993666231號裁處書，裁處原告罰鍰100萬元，並命原告停工，此有上開空氣污染稽查紀錄工作單及裁處書等影本附卷足稽。則被告未先對原告裁處罰鍰處分，並通知限期改善，卻於對原告為罰鍰處分時，同時為按日連續處罰之處分，其按日連續處罰之處分，核與違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第2條及空氣污染防制法第60條規定，亦不相符，自有違誤。

（六）綜上所述，被告於99年7月28日以府環空字第0993666232號及第0993666233號裁處書，對原告按日連續處分，核與違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第2條及第6條第2款規定不符，自有違誤。訴願決定，未予糾正，亦有可議。原告就此部分訴請撤銷，為有理由，應予准許。另被告以99年7月28日府環空字第0993666231號裁處書裁處原告100萬元罰鍰，並命其停工【停工範圍：麥寮一廠（輕油廠）加氫脫硫處理程序（M06製程）】，並無違誤。訴願決定，予以維持，亦無不合。原告就此部分求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決之結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭