高雄高等行政法院判決

民國102年11月14日辯論終結

原告

台南市私立民族養護中心

代表人

許昌裕

訴訟代理人

藍慶道 律師

被告

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

徐朝晃

上列當事人間老人福利法事件，原告不服內政部中華民國102年5月28日台內訴字第1020131875號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰原告係設立於臺南市○○區○○路○○○○○○號8樓B1之老人福利機構，經被告辦理民國100年度小型老人福利機構評鑑，經審查結果列為丁等，被告所屬社會局遂以100年7月13日南市社青字第1000524555號函通知原告上開評鑑結果及規劃於100年12月底前辦理複評，並依老人福利法第48條第3款規定，以100年10月14日府社青字第1000692518A號行政處分書處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，限期於1個月內提出改善計畫，並於3個月內完成評鑑缺失之改善。嗣被告評鑑小組於101年4月30日派員前往複評後，於101年5月14日召開「100年度小型老人福利機構（民治區）評鑑丙、丁等機構複評聯合審查會」，決議原告成績列為丙等，未通過複評。被告認原告經限期改善後，屆期仍未改善，乃依老人福利法第48條及第49條第2項規定，以101年12月21日府社老字第1011035280號處分書（下稱原處分）處原告停辦1年，並公告其名稱，請於102年2月底前完成住民安置。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

㈠、按司法院釋字423號解釋謂：「‧‧‧主管機關訂定之罰鍰標準僅以當事人接到舉發違規通知書後之『到案時間及到案與否』，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然以到案時間為標準，提高罰鍰下限之額度，與母法授權之目的未盡相符，且損及法律授權主管機關裁量權之行使‧‧‧。」又授權行政機關為裁量之規定，使行政機關得在具體個案之法律適用中實現立法目的，並使抽象性規範的適用得獲致「個案正義」。裁量規定一方面授予行政機關裁量權，使行政機關有決定空間，原則上不受司法審查；另一方面，同時也是規定行政機關在個案中依具體情況為最適目的考量之義務。簡言之，行政機關依裁量規定有一定裁量權，同時也負有裁量義務。面對行政裁量案件，行政機關有時會制訂裁量基準，列明典型的狀況與相應的效果，使實際決定機關有所依循，因而得提高行政效率並減少相同情節事件卻有不同效果的規範不穩定與不公平情形。解釋理由書另闡釋：「法律既明定罰鍰之額度，又授權行政機關於該範圍內訂定裁罰標準，其目的當非僅止於單純的法適用功能，而係尊重行政機關專業上判斷之正確性與合理性，就交通工具排放空氣污染物不符標準者，視違規情節，依客觀合理之認定，訂定合目的性之裁罰標準，並可避免於個案裁決時因恣意而產生不公平之結果。」但裁量行使的一般性規則，仍然是依抽象性之「典型案件」為適用對象，而無法及於所有的現實樣態；為符合授權法律規定之應依個案決定的裁量要求，裁量基準不應被理解為得作為「唯一」或「絕對」判斷依據，而必須留給實際決定機關在面對「非典型」案件時，得有衡量原先裁量基準未納入考量但與立法目的及個案正義實現有關的情事。亦即立法所授權者仍為個案衡量，而非如同空白構成要件規定一般，授權行政機關為裁量法規的制訂。由此，沒有斟酌餘地的裁量基準等於違反了法律的規定，剝奪決定機關的裁量權限，其理至明，並有最高行政法院92年度判字第1791號、92年度判字第57號、90年度判字第2035號、83年度判字第2291號判決可資參照。

㈡、被告雖以老人福利法第49條第2項規定及內政部101年4月30日內授中社字第1015931963號令修正發布之處理老人福利機構違反老人福利法案件裁罰參考原則（下稱內政部參考原則），及被告訂定之台南市辦理違反老人福利法事件裁量基準（下稱被告裁量基準），為本件處罰之理由依據。惟原告未完全改善之評鑑項目，經建議改進及輔導事項為：⑴於「行政組織及經營管理」部分，員工應投保勞健保、僅2人有提撥勞退金、工作人員應依實領工資投保等項。⑵「生活照顧及專業服務」部分，有機構隨機外叫餐盒，未有廚工、營養師、應針對住民狀況設計合宜的飲食、食物檢體雖有留存48小時，卻置於冷凍等項。⑶「環境設施及安全維護」部分，有寢室隔間高度應與天花板密接、寢室味道應改善、意外事件無相關紀錄、未見有消毒紀錄及照片等項。⑷「權益保障」部分，其多處權益保障僅有辦法、流程及表單，未有實際執行紀錄，或有紀錄但過於簡單等項目。但上開缺失僅係行政組織及管理經營上措施部分未盡周全，依一般人之經驗法則以觀，尚難僅以上開缺失，即謂足以影響老人身心健康。

㈢、縱認上開缺失情節足以影響老人身心健康，應施予裁罰處分者。惟老人福利法第49條明文賦予主管機關得依情節裁處「令其停辦1個月以上1年以下，並公告其名稱」之裁量權，被告自應依原告之違反情節，及其所可能致生之損害等，秉依「比例原則」，於法定裁量權限範圍內妥為斟酌裁量，以定裁處停辦期間之時間長短，始符合立法規範原旨。然被告未斟酌全案有利不利原告情狀，亦不分情節輕重，並妥適說明原告遭評定為「丙等」何以構成所謂「足以影響老人身心健康者」之理由，即處以法定最高額度之裁罰，顯有裁量怠惰、理由不備等違誤。

㈣、老人福利法第49條之規定並非學理所謂「裁量權減縮至零」，惟被告竟以其裁罰基準第12點，或內政部參考原則，粗略將之一分為二，而謂只要違反依老人福利法第47條及第48條規定，經限期令其改善，屆期仍未改善者，違反第47條者一概裁處停辦6個月、違反第48條者一概裁處停辦1年處分，完全未區分個案違反情節之輕重情狀及所生損害，忽略立法者授權行政機關得權衡於停辦1個月以上至1年以下之處罰範圍內為裁量餘地，上開被告裁量基準顯未辨情節輕重，違背立法者制定老人福立法規範之授權，顯屬「裁量怠惰」。況且，上開行政規則使個案不論情節如何輕微，均無適用法定最低罰則停辦1個月之餘地，而使老人福利法由授權主管機關得視情節輕重裁處之「裁量處分」，變為「羈束處分」，致行政機關之裁量權減縮至零，嚴重限縮裁量權之範圍，顯逾越老人福利法之授權規定，違反依中央法規標準法第11條規定至為明灼。依行政訴訟法第201條規定，行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。原處分違反行政程序法第7條之比例原則，並有行政程序法第10條裁量怠惰之違法，亦未說明何以非處法定最重處罰不可之理由，均有違誤等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以︰

㈠、依老人福利法第48條規定，評鑑等級未達乙等即構成裁罰理由，並非評鑑等級未達乙等且有足以影響老人身心健康情事發生才構成裁罰理由。且評鑑項目非僅依「行政作業」作為考評依據，其中包含「環境設施及安全維護」「生活照顧及專業服務」等各項評鑑指標，原告自應確實檢討改進，非避重就輕認為僅係「一小部分未盡周全妥善」。

㈡、原告在複評階段尚未改善完成之處分述如下：

1、行政組織及經營管理：員工應投勞健保，僅兩人有提撥勞退金，工作人員應依實際工資投保等項缺失。係人員管理問題，照顧人力為老人福利機構重要核心，倘員工制度不健全，如何維持機構內人力充足及人員穩定度，照顧的熟悉度或工作內容的了解度都有斷層，將對機構住民的居住服務品質影響甚鉅。

2、生活照顧及專業服務：原告隨機外叫餐盒，未有廚工、營養師，針對住民狀況設計飲食，食物檢體雖留存卻未置冷藏僅置冷凍等項。老人福利機構住民為高齡長者，日常飲食更需專業人員規劃，隨機外叫所提供之餐點，處理過程與食物來源都無法確實掌握，每日飲食都藏有未知風險，即使已保留食物檢體，卻仍未妥善保存，住民飲食安全堪虞。

3、環境設施及安全維護：寢室隔間高度應與天花板密接、寢室味道應改善、意外事件無相關紀錄、未見消毒記錄等項。居住空間的清潔、安全及隱私都是住民最基本的權利，寢室產生異味即表示環境的清潔及通風有狀況，稍有不慎則容易產生細菌蚊蟲，引發疾病，環境消毒及意外事件皆應有所記錄，讓居民、家屬及主管機關了解機構內運作，一旦有任何突發狀況可供查詢，確實紀錄與執行是對環境安全的保證。

4、權益保障：多處權益保障僅有辦法、流程及表單，未有實際執行紀錄，或是紀錄過於簡單等項。權益保障除了各項規定、流程及辦法的訂定，更該確實執行，讓住民可以清楚了解自己所處環境的義務與權利，一旦有事故發生，不僅對於機構本身有所保障，也可以保護住民權利。（各項缺失參考臺南市100年度小型老人機構輔導與臺南縣官田老人養護中心評鑑案期末報告）

㈢、被告對老人福利機構各方面表現提予以評鑑，探就評鑑指標內涵，即是以維護住民權益，提升機構服務品質為目的，且指標內容亦經過專家學者共同研商制定，評鑑當場亦另聘專家評分，其專業判斷應予以尊重。另被告將「臺南市100年度小型老人機構輔導與臺南縣官田老人養護中心評鑑案」期末報告函送原告，其內容明述各項缺失，原處分雖未詳細說明該養護中心詳細缺失，但附件皆有詳盡內容。

㈣、被告裁處過程均依相關規定循序漸進，先於100年2月21日評鑑小組前往原告養護中心辦理第1階段機構評鑑，評鑑結果丁等，依法處10萬元罰鍰，並限期3個月完成改善；嗣分別於101年3月5日及101年3月21日進行2次實地輔導督導改善，並於101年4月30日進行複評，評鑑結果仍為丙等，始處停辦1 年。自第1階段評鑑開始至複評結束，已逾1年2個月，原告得改善評鑑缺失，非全無轉圜之餘，惟原告於限期卻仍未臻完善，被告已盡最大努力始為裁處。

㈤、被告於100年3月28日發布裁罰基準，預告期間亦曾函知原告，該裁罰基準係參照內政部之裁罰參考原則所訂定，該參考原則亦明示違反老人福利法第48條規定者，停辦1年，並公告其名稱甚明等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如前揭事實概要欄所載之事實，有被告社會局100年7月5日南市社青字第1000453153號函（附第1次評鑑會議紀錄、評鑑結果表）、100年7月13日南市社青字第1000524555號函、被告100年10月14日府社青字第1000692518A號行政處分書、被告社會局101年5月25日南市社青字第1010427039號函（附複評會議紀錄）、被告101年12月21日府社老字第1011035280號處分書附訴願卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。本件兩造所爭執者厥為：㈠原告是否構成老人福利法第49條第2項前段之處罰要件，被告據以作成原處分是否合法？㈡原處分依法定最高期限裁處原告停辦1年，是否構成裁量怠惰之違法？茲分述如下：

㈠、按「主管機關對老人福利機構應予輔導、監督、檢查、評鑑及獎勵。」「第2項評鑑對象、項目、方式及獎勵方式等事項之辦法，由主管機關定之。」「老人福利機構有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，再限期令其改善：‧‧‧三、經主管機關評鑑為丙等或丁等或有其他重大情事，足以影響老人身心健康者。」「經主管機關依第47條及第48條規定再限期令其改善，屆期仍未改善者，得令其停辦1個月以上1年以下，並公告其名稱。停辦期限屆滿仍未改善或令其停辦而拒不遵守者，應廢止其許可；其屬法人者，得予解散。」「主管機關依本法第47條及第48條規定通知老人福利機構限期改善者，應令其提出改善計畫書；必要時，會同目的事業主管機關評估其改善情形。」分別為老人福利法第37條第2項、第4項、第48條第3款、第49條第2項及同法施行細則第13條所明定。其中老人福利法第49條第2項前段裁罰處分之要件，包括「經主管機關依第47條及第48條規定再限期令其改善」及「屆期仍未改善」2要件，所謂「屆期仍未改善」，究指未改善至何種程度而言，此參照被告依上開同老人福利法第37條第4項授權制定之臺南市老人福利機構評鑑及獎勵辦法第7條第1項、8條第1項規定：「評鑑結果分為以下等第，並由社會局公告之：一、優等。二、甲等。三、乙等。四、丙等。五、丁等。」「（第1項）評鑑結果列為丙等或丁等之機構，社會局應依本法第48條規定處以罰鍰，及限期令其改善，並於期限屆滿時再予考評。．．．（第4項）第1項再予考評成績未達乙等以上者，社會局應停止其委託業務、補助及獎勵，並依本法第49條第2項規定處理。」可知係以被告辦理複評結果作為是否「屆期仍未改善」之判斷標準，且須評鑑列為乙等以上始認通過複評，可認為已達改善程度，如評鑑結果列為丙、丁等，仍不符合老人福利機構之設立標準，即屬「屆期末改善」，主管機關自得依老人福利法第49條第2項前段為裁罰處分。原告主張除複評結果未達乙等外，尚須達足以影響老人身心健康之程度，始符合「屆期末改善」之要件云云，核與上開授權法規命令不合，係屬原告主觀之法律見解，尚難憑採。

㈡、經查，被告辦理轄區100年度小型老人福利機構評鑑，第1階段評鑑結果，將原告評鑑為等級最低之丁等，乃依老人福利法第48條3款規定，以100年10月14日府社青字第1000692518A號函對原告裁處罰鍰10萬元，再限期1個月內提出改善計畫，於3個月內完成評鑑缺失改善之行政處分，嗣原告未提起訴願，該處分業經確定等情，為兩造所不爭執，並有上開處分函在卷可證，是原告業經老人福利法主管機關即被告「依同法第48條第3款規定再限期令其改善在案」，依前揭法律規定及說明，原告如經複評結果改善未達乙等以上，即構成老人福利法第49條第2項前段之處罰要件。嗣被告委託中正大學辦理複評，由學者專家及被告所屬機關代表依臺南市老人福利機構評鑑及獎勵辦法第5條第1項規定，組成評鑑小組，就原告改善情形，於101年3月間訪視後，於101年4月30日進行實地複評，再於101年5月14日召開複評評鑑審查會，發現原告於評鑑項目仍有多項未改善完全之缺失，建議改進及輔導事項包括：於「行政組職及經營管理」部分，員工應投保勞健保、僅2人有提撥勞退金、工作人員應依實領工資投保等項；「生活照顧及專業服務」部分，有機構隨機外叫餐盒，未有廚工、營養師、應針對住民狀況設計合宜的飲食、食物檢體雖有留存48小時，卻置於冷凍等項；「環境設施及安全維護」部分，有寢室隔間高度應與天花板密接、寢室味道應改善、意外事件無相關紀錄、未見有消毒紀錄及照片等項；「權益保障」部分，其多數權益保障僅有辦法、流程及表單，未有實際執行紀錄，或有紀錄但過於簡單各等情，最後決議複評成績列為丙等，未通過複評，此有被告社會局101年5月25日南市社青字第1010427039號函（附會議紀錄）、臺南市100年度小型老人機構輔導與臺南縣官田老人養護中心評鑑定期末報告乙冊（內有評鑑委員101年4月30日複評意見表、實地輔導紀錄表）附卷可稽。鑑於老人福利機構之軟硬體設施完善程度，是否足以提供老人身體、心理各層面適切之服務，能否滿足家屬、社會大眾對老人安養之一般限度的期待，事涉專門知識經驗之專業判斷。本院就上開複評會議紀錄、期末報告予以審查，參酌兩造主張及調查證據結果，並未發現評鑑委員欠缺專業能力、未遵守複評法定程序、基於錯誤之事實、夾雜與事件無關之考慮因素等違法情形，上開複評結果之專家判斷，自應予以尊重。是原告經複評結果，未達乙等以上，仍列為丙等，揆諸上開規定及說明，核屬「屆期未改善」情形，該當老人福利法第49條第2項前段之要件，被告自得依法對原告為適當之裁罰處分。

㈢、被告依老人福利法第49條第2項前段規定，裁處原告停辦1年，並公告其名稱。其中就裁處公告名稱部分，依該規定並無裁量空間，被告依法裁處，核無不當。至於裁處停辦1年部分，係依該規定法定最高期限為裁罰，是否有裁量怠惰之違法，茲論述認定如下：

⒈按主管機關於作成裁罰處分時，在法定裁罰範圍內，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實為裁處，若未分辨其不同情節而為不同之裁處，未能合乎比例則按具體個案情節為適當考量而行使裁量權，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為裁處乃屬違法。依老人福利法第49條第2項前段規定，裁處老人福利機構停辦之法定期限範圍，在1個月以上1年以下，主管機關自應在此範圍內適當行使裁量權。雖內政部為落實老人福利法之裁處規定，訂定內政部參考原則，被告依此內政部參考原則訂定裁罰基準，作為所屬機關內部行使裁量權之統一基準，然其中以老人福利法49條第2項為裁罰依據之第12項次，規定為：「違反第48條規定者，停辦1年並公告其名稱」，亦即違反老人福利法第48條規定者，將一律依法定最高限度，裁處停辦1年，全然無須斟酌為裁量權之行使，並剝奪違章老人福利機構遭裁處停辦1年最高期限以外任何較低期間之可能性，亦即就違反老人福利法第48條而依同法第49條第2項前段裁罰之個案，適用裁罰基準之結果，將違反老人福利法第49條第2項前段授權行政機關裁量處罰之立法目的。況老人福利機構之評鑑，設有優等、甲等、乙等、丙等、丁等之等第分級制度，倘改善結果經複評為丙等，因其比諸複評為最低丁等之可非難裁罰性較低，依一般情況應不致依法定最高期限裁處停辦1年，以示情節輕重有別，而符合法規授權裁量之意旨。倘主管機關逕依上開內政部參考原則、被告裁罰基準裁處停辦1年之最高法定期限，未具體說明審酌應裁處法定最高期限之情由，應認為不行使法規授與之裁量權，而有裁量怠惰之違法（參照最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議之同一法理）。

⒉經查，原告第1次評鑑結果列為丁等，接受建議改進及輔導改善後，雖未通過複評標準，但已改善進步至丙等，並非全然未有改善而停留在等級最低之丁等，已如前述。再參照被告就綜合審酌哪些裁罰因素作成裁量被告停辦1年處分乙節，僅陳述：依照內政部參考原則、被告裁罰基準去作成處分等語（100年10月23日準備程序筆錄、102年11月14日辯詞辯論筆錄），顯見被告作成原告停辦1年之裁罰處分，僅係依照上開違反老人福利法第49條第2項授權行政機關為適當裁量立法目的之內政部參考原則、被告裁量基準所作成，並未依行政罰法第18條之規定，具體審究原告有何須依法定最高期限裁處停辦之事實情節予以裁處，逕依上開裁量基準為原告停辦1年之裁罰處分，顯構成裁量怠惰之違法。

五、綜上所述，被告以原告違反老人福利法第48條第3款規定，依同法第49條第2項前段，裁處停辦1年部分，洵有裁量怠惰之違法。訴願決定就此部分未予糾正，顯有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，爰將此部分訴願決定及原處分予以撤銷，由被告另為適法之處分。至被告依同法第49條第2項前段，另裁處原告公告名稱部分，並無違誤，訴願決定予以維持，則無不合，原告就此部分訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論列，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭