高雄高等行政法院判決

民國103年5月29日辯論終結

原告

交通部台灣鐵路管理局高雄工務段

代表人

楊志斌

訴訟代理人

李志哲

訴訟代理人

王美雪

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

陳金德

訴訟代理人

王健州

訴訟代理人

陳明進

訴訟代理人

孫啟南

參加人

高雄市政府水利局

代表人

李賢義

訴訟代理人

羅國安

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國102年11月13日高市府法訴字第10230816800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣被告於民國102年5月20日發現高雄市○○區○○○路○○○號建物旁之溝渠(位於高雄市○○區○○段320-1、320-3及320-7地號土地上，下稱系爭溝渠)內有廢棄物未清除，影響公共衛生。經查明系爭土地為原告所管理之國有土地，遂於同年5月22日開立勸告單，限原告於同年6月5日前完成改善。嗣被告於同年6月10日再派員複查，發現仍未改善，乃於同年6月11日以高市環局告字第H091751號舉發通知書予以舉發，並給予陳述意見之機會。原告雖提出書面陳述，惟被告經審酌調查事實、證據及陳述意見後，核認原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定之事實明確，爰依同法第50條第1款及被告執行廢棄物清理法事件裁罰基準（下稱裁罰基準）規定，裁處原告新臺幣（下同）1千5百元罰鍰，並限期改善。原告不服，提起訴願；經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

㈠、依地方制度法第18條第8款第3目規定，直轄市防洪排水設施興建管理係屬直轄市自治事項，當由地方自治團體依地方制度法第23條規定，全力執行，並依法負其責任。查高雄市內尚具都市排水功能之溝渠，實務上係由高雄市政府水利局負責維護管理，遇有清疏之需時，則由被告所屬溝渠清疏隊秉權辦理。系爭土地現況既為溝渠，無論係屬雨水排水或住家排水，均係供當地公共排水圳溝使用，此係屬地方自治行政防洪排水設施興建管理負應盡之義務，被告理當依上述法律，勇於任事，全力執行，極力辦理水溝疏浚暢通事宜，非推諉卸責；更非動輒依「廢棄物清理法」第11條第1款規定課以土地所有權人責任。

㈡、次依國有財產法第11條規定，公用財產以各直接使用機關為管理機關。復依廢棄物清理法高雄市施行細則第16條規定，4公尺以內之巷弄溝泥，由相鄰戶或相對戶清除，清出之溝泥由執行機關清運、處理。同細則第18條規定，凡流經社區農田水利圳溝兼負社區排水功能屬社區範圍者，其清疏工作由執行機關負責清理，其餘由水利機構負責清理。本院95年度訴字第00119號判決意旨以「行政機關於違章裁罰時，於同一法條中應選擇行為責任優於狀態責任；同屬狀態責任，則有直接管領責任(近者)，優先於無直接管領者(遠者)而受處罰，否則置直接應負責之人免受處分，而處分次要責任之人，顯非法律之所平」。參廢棄物清理法第11條之立法意旨，乃考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，並非遽指行政機關對於該條項規定之義務人，有恣意選擇較容易獲得清除處理者為處分之對象，行政機關應於義務人中以違法主體之主從性、注意義務違反之程度等情形，依照輕重程度對行為人、有管領力之人先命其清除處理，始符合裁量行使之正當性。被告未依上述明定公開之規定要求所屬權責單位溝渠清疏隊清理，本身未盡責怠忽地方行政事項(溝渠清理)，竟率爾裁罰原告，顯違行政程序法第8條應誠實信用之意旨。

㈢、復依臺北高等行政法院94年度簡字第00804號判決理由，及最高行政法院96年度裁字第1108號裁定略以：參諸行政程序法第1條揭示之立法精神為「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制訂本法。」可知法治國家「依法行政」之目的在保障人民權益，提高行政效能，行政機關應盡溝通協調之能事，於相當方法均無法達成行政目的時，才不得不以行政罰為手段，行政罰係行政法國家居於補充地位之行政手段。如倒果為因，一切僅以行政罰為目的，放棄公務員裁量之功能，無異使行政法國家成為「行政罰」國家，而與行政程序法立法之目的相違。是系溝渠之清疏權責機關容尚有爭議之處，被告未依行政程序法第17條規定詳加調查權責機關，即逕裁罰原告，此根本摒棄行政機關應相互溝通協調為行政協助之途徑，使政府橫向協調聯繫功能停擺，不無濫用裁罰權之情事等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以︰

㈠、經查卷附之檢舉佐證光碟及稽查紀錄等資料，本件係民眾陳情案件，查報員於102年5月20日前往高雄市○○區○○○路○○○號大樓旁(即左東段320-1、320-3、320-7地號土地)溝渠稽查，發現該溝渠內有垃圾雜物髒亂、淤積未清疏致水流阻塞不通，孳生蚊蟲，影響環境衛生，經查該溝渠管理單位為交通部台灣鐵路管理局，即於102年5月22日開立勸告單，限期於102年6月5日前完成清除改善完竣，期限屆至後，查報員於102年6月10日前往複查，發現該溝渠內之垃圾雜物等污物仍未清除改善，即拍照存證，並開立舉發通知書，並予裁處，經核並無不合。

㈡、本案原告對於系爭土地上之系爭溝渠內有廢棄物未清除之事實並不爭執，惟主張系爭溝渠之用途係高雄地區防洪與區域排水相關設施，依排水管理辦法第6條及第25條及地方制度法第18條第8款第3目規定，應由高雄市政府水利局負維護管理之責，而非原告負責，爰請求撤銷原處分云云。惟按土地或建物與公共衛生有關之一般廢棄物，應由所有人、管理人或使用人清除，如未妥善管理及清除，即應處罰。此觀諸廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款規定自明。揆其規定意旨係就指定清除地區外，課予土地或建築物所有人、管理人或使用人，就與公共衛生有關之範圍，負擔清除其管理土地或建築物一般廢棄物之行政法上義務。此行政法上義務是基於對發生危害之物具有事實管領力而負責，故除係因不可抗力或無期待之可能原因外，苟有違反的狀態即應負責。次按非公用財產類之國有土地未經撥用者，國有土地之管理人自屬廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款規定課予清理責任之對象，若有違反作為義務之情事時，當為廢棄物清理法第50條第1款科罰之對象。經查，系爭溝渠位於系爭土地上，而系爭土地係位於高雄市○○區○○段320-1、320-3及320-7地號之國有土地，現為原告所管理，為原告所不爭執，此有地籍圖資查詢系統資料附卷可稽。原告既為系爭土地之管理機關，即負有管理維護系爭土地及其上系爭溝渠之環境清潔並清除一般廢棄物之義務。縱如原告所稱其曾函請市府水利局辦理系爭土地之撥用事宜屬實，惟系爭土地既尚未經高雄市政府水利局辦理撥用，則原告自仍為系爭土地之管理機關，對系爭土地即負有維持其環境整潔之作為義務。又按行政程序法第15條第2項及第3項規定：「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」原告並未依上開規定將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙，故其所陳洵屬無據；且按行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」本案因原告未就其所陳提出有力佐證以實其說，是原告前開所為主張，容無從採憑。

㈢、另依排水管理辦法第4條第3項規定，直轄市管區域排水之設施範圍應由直轄市政府審查後報水利署核轉中央主管機關核定後公告之。查系爭溝渠迄今尚未經中央主管機關即經濟部核定公告為高雄市政府權管之區域排水，此有經濟部100年2月23日經授水字第10020201350號及101年5月8日經授水字第10120204000號公告影本在卷可稽。再者，依廢棄物清理法第11條第1款規定略謂：「土地或建築物或公共衛生有關之一般廢棄物，由所有人、管理人或使用人清除。」同條第9款規定略謂：「道路之安全島、綠地、公園或其他公共場所，由管理機構清除一般廢棄物。」及土地法第2條規定略謂：「第三類交通水利用地，如道路、溝渠、水道、湖泊、港灣、海岸、堤堰等屬之。」是以，在前述土地、公地或其他公共場所之一般廢棄物，應由相關責任對象或管理機構清除。另查高雄市政府水利局102年3月4日高市水市一字第10231119600號函附102年1月17日10時會勘紀錄結論略謂：「查大中二路732號旁『左東段321-1、320-3、320-7』等地號管理者為交通部台灣鐵路管理局，左東段320-1地號溝渠請台鐵依權責維護。」爰此，原告即具管理土地上一般廢棄物之清除責任，此行政法上義務係就該土地或建築物有實際管領能力之人課予狀態責任。另觀諸廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定及行政院環境保護署96年6月6日環署廢字第0960040292號函釋意旨，於與公共衛生有關之土地內若有廢棄物，而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人或使用人，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成。是被告以原告就系爭土地上溝渠內之廢棄物未盡妥善管理清除之責，核認其違反上開法令規定之事實明確而予以處罰，洵屬有據。原告既為系爭土地所有權人及管理人，對於系爭土地即負有維護義務，原告未善盡對系爭土地管理維護之責，對於系爭土地有廢棄物未清除，其違反作為義務之違規事實明確，被告逕予舉發，尚無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人主張：系爭洲仔洋明圳當初係農田灌溉水圳，原來屬於農田水利會，於88年變更登記由原告管理，而該水圳上游的水在大中地下道就接洲仔路進入蓮池潭，很早就沒有作水路使用，亦即上游水路並不經系爭洲仔洋明圳，系爭溝渠目前僅剩下地面雨水的排水，不包含原來的灌溉排水且系爭水圳也不屬於都市計畫內區域排水，是以系爭土地之管理機關仍應擔負清潔與維護責任。

五、本件如事實概要欄所載事實，有現場照片、稽查紀錄、高雄市地籍資料查詢、勸告單、舉發通知書、裁處書等附於原處分卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，堪以信實。兩造所爭執者厥為被告以原告係系爭溝渠土地之管理機關，而系爭溝渠內有廢棄物未清除，乃依廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定裁處原告1,500元罰鍰，並限期改善，是否適法？經查：

㈠、按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：1、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」「有下列情形之一者，處新臺幣1千2百元以上6千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：1、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款定有明文。次按地方制度法第2條規定：「本法用詞之定義如下：．．．2、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。．．．」；第18條第8款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．八、關於水利事項如下：⑴直轄市河川整治及管理。⑵直轄市集水區保育及管理。⑶直轄市防洪排水設施興建管理。⑷直轄市水資源基本資料調查。」第23條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）對各該自治事項，應全力執行，並依法負其責任。」。下水道法第2條規定：「本法用辭定義如左：1、下水：指排水區域內之雨水、家庭污水及事業廢水。2、下水道：指為處理下水而設之公共及專用下水道。3、公共下水道：指供公共使用之下水道。4、專用下水道：指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。．．．」第3條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第5條第4款規定：「直轄市主管機關辦理左列事項︰．．．4、直轄市屬下水道之管理。．．．」第9條規定：「中央、直轄市及縣(市)主管機關，為建設及管理下水道，應指定或設置下水道機構，負責辦理下水道之建設及管理事項。」準據上開規定，土地與公共衛生有關者，地上廢棄物之清理依廢棄物清理法第11條第1款規定，固應由所有人、管理人或使用人負清除之責；惟土地如供直轄市防洪排水設施（下水道）之用，其管理依地方制度法第18條第8款第3目、第23條規定，係屬直轄市應全力執行，並依法負其責任之自治事項；且依下水道法第5條第4款、第9條規定，直轄市政府係直轄市屬下水道之管理機關，並應指定或設置下水道機構，負責辦理下水道之建設及管理事項。

㈡、觀諸前揭廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定之內容可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成，此不僅從前開規定之文句結構可推知此一結論，亦與現代環境保護法上干預行政責任人之法理若合符節。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為「狀態責任」（參見黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，91年7月初版，第295至309頁及第319頁；李惠宗著，行政法要義，97年9月4版，第454至455頁）。又狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務（參見德國基本法第14條第2項），承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課予更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據前開廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合，合先敘明。

㈢、次以國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」第38條第1項前段規定：「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。」再按財政部國有財產局組織條例第11條規定：「本局得視業務需要，於重要地區設辦事處，其組織以法律定之。」復按財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第3條第2款規定：「各地區辦事處承國有財產局之命，掌理轄區內下列事項：．．．二、國有財產之管理事項。」準此，非公用財產類之土地未經撥用者，因各地區辦事處對其掌理轄區內之該國有土地既有掌理管理事項之權責，而為國有土地之管理人；揆諸前揭說明，土地管理人自屬廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定課予清理責任之對象，若有違反作為義務之情事時，當為廢棄物清理法第50條第1款科罰之對象。

㈣、經查，本件系爭溝渠土地並未經高雄市政府或其所屬水利局或工務局辦理撥用，揆諸前揭國有財產法等相關規定及說明，原告乃為系爭溝渠土地管理人，為首揭廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定課予「狀態責任」之對象，對於系爭土地負有維持其環境整潔之作為義務。又位於系爭土地上之系爭溝渠，經被告發現有廢棄物未清除，影響公共衛生情事，有被告102年6月10日執行違反廢棄物清理法稽查紀錄及現場照片可參，且為原告所不爭，則原告既為系爭土地之管理人，並經被告勸導改善，而未改善，被告認原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定，並依同法第50條第1款及前揭裁罰基準規定，對其科處罰鍰1,500元，並限期改善，核無不合。

㈤、原告雖主張系爭溝渠之用途係高雄地區防洪與區域排水相關設施，依排水管理辦法第6條及第25條及地方制度法第18條第8款第3目規定，應由高雄市政府水利局負維護管理之責云云；然查，依排水管理辦法第4條第3項規定，直轄市管區域排水之設施範圍應由直轄市政府審查後報水利署核轉中央主管機關核定後公告之，本件系爭溝渠並未經中央主管機關經濟部核定公告為高雄市政府權管之區域排水，有經濟部100年2月23日經授水字第10020201350號及101年5月8日經授水字第10120204000號公告影本在卷可稽，是本件既非屬依排水管理辦法公告之高雄市區域排水，自無排水管理辦法規定之適用。又查系爭溝渠即洲仔洋明圳原為農田水利會之農田灌溉水圳並兼具市區排水功能，非屬高雄市計畫排水系統之公共下水道或道路側溝，且該原有水路溝渠上游至高雄市○○路地下道接洲仔路至下游蓮池潭，並非路邊側溝，亦非作水路使用，此業經參加人訴訟代理人陳述綦詳，並有參加人103年4月14日高市水市一字第10331765400號函在卷可佐；復依參加人102年3月4日高市水市一字第10231119600號函附102年1月17日10時會勘紀錄結論亦載明：「查大中二路732號旁『左東段321-1、320-3、320-7』等地號管理者為交通部台灣鐵路管理局，左東段320-1地號溝渠請台鐵依權責維護。」等語。足見系爭溝渠並非排水管理辦法所規定之區域排水設施及下水道法所規定之下水道，亦非地方制度法所規定之水利事項至明，則系爭溝渠自應由管理機關即原告負責管理維護至明，是原告此之主張，並不可採。

㈥、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條第1款及裁罰基準規定，裁處原告罰鍰1千5百元，並限期改善，所為處分並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告起訴意旨求為均予請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭