高雄高等行政法院判決

民國104年6月4日辯論終結

原告

黃蘇玉霜

訴訟代理人

張永昌 律師

訴訟代理人

陳煜昇 律師

訴訟代理人

林福容 律師

被告

高雄市政府

代表人

陳菊 市長

訴訟代理人

薛信男

　陳志宏

楊銘仁

上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國103年7月28日台內訴字第1030208772號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按行政程序法第83條第1項規定，當事人或代理人經指定送達代收人，向行政機關陳明者，應向該代收人為送達。惟文書送達之目的，在使受通知人知悉，故縱有未依上開規定，送達於指定送達代收人，而直接將文書交付本人收受而為送達，則本人已知悉文書內容，送達目的已達，固亦可認屬合法送達。然倘未依上開規定向指定代收人為送達，而將文書交付與本人以外之人，而無從證明本人知悉文書內容，即非合法送達。經查，原告於民國103年4月30日提起訴願，訴願書已載明指定代收人張永昌（住高雄市○○區○○路○○○號7樓之2），惟訴願決定書未對指定代收人張永昌為送達，而於103年7月31日由郵政機關逕送達於訴願書所載原告住所（高雄市○○區○○路○○○號7樓之2），由王慧琪收受等情，為兩造所不爭，復有訴願書為證、送達證書（訴願卷第163頁、第210頁）在卷為證，應可信為真實。又參照證人王慧琪到院具結證稱，她不認識原告，於收到訴願決定書後，有詢問其他公司員工有誰認識，後來不知傳到哪裡去，因為每天都收很多信等情，足信王慧琪並非原告之同居人或受雇人，原告本人亦未經由王慧琪轉交或告知而知悉訴願決定之內容，揆諸上開說明，訴願決定書於103年7月31日以郵政送達付與王慧琪代為收受，並未直接交付與本人收受，送達即非合法，不生開始起算起訴期間之效力。從而，原告於103年10月25日提起本件訴訟，關於起訴期限之遵守，於法並無不合，先予敘明。被告抗辯原告有行政訴訟法第107條第1項第7款起訴逾越法定期限之不合法情形云云，尚非可採。

二、事實概要︰被告為辦理高雄市第68期市地重劃區業務，前以98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告重劃土地分配結果，原告於公告期間提出異議，嗣經異議調處結果，同意依建議方案1調整分配而調處成立。原告依建議方案1獲配高雄市○○區○○段○○○號土地（下稱系爭土地），應分配面積335.11平方公尺，實際分配面積為421.45平方公尺，增配面積86.34平方公尺，應繳納差額地價計新臺幣（下同）4,144,320元（計算式：86.34平方公尺×48,000元），被告乃以99年8月2日高市府地四字第0990045531號公告更正土地分配結果（下稱99年8月2日更正分配結果公告），並以99年8月2日高市府地四字第0990045555號函知原告。嗣原告於103年3月17日向被告提出異議（下稱103年3月17日異議書），陳稱系爭土地較未重劃前之土地更為曲折，不符土地利用效益，未來建築費用將增加，土地效用經濟有所減損，分配結果對原告更為不利等情，請求撤銷上開99年8月2日更正分配結果公告，並重新規劃分配，案經被告103年3月27日高市府地發字第10301437700號函復原告略以：「‧‧‧說明：‧‧‧三、查本案土地分配台端前於公告期間提出異議，經調處結果於99年7月26日獲至結論依地政處建議方案1調整分配‧‧‧本府乃續依上開會議結論於99年8月2日以高市府地四字第0990045531號公告更正上開土地分配結果‧‧‧有關本案台端於103年3月17日以上開異議書陳請撤銷土地分配結果並再重新規劃分配乙節，歉難照辦。」（下稱103年3月27日函或原處分）予以否准。原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告起訴主張略以︰

㈠、原告提起訴願已指定送達代收人張永昌，然訴願機關並未依照原告指定之送達代收人為送達，送達顯不合法。又訴願決定書送達處所之高雄市○○區○○街○○號，係供作公司營業處所使用，並非供人居住，原告並非公司負責人或老闆，與該公司員工亦均不認識，收受送達文書之王慧琪並非原告同居人、受雇人，亦非合法之補充送達，故原告起訴自未逾期，並無被告抗辯逾期起訴情形。

㈡、原告以103年3月17日異議函向被告申請撤銷99年8月2日更正分配結果公告，並重新規劃分配結果，被告以103年3月27日函否准原告申請後，原告遂向內政部提起訴願，雖訴願機關以該函性質上僅為觀念通知為不受理決定，然被告作成該函前，曾與原告多次開會討論解決方案，並將全案重新審核，是該函定性上應屬行政處分無疑，訴願決定見解誠然有誤。

㈢、原告之鄰地所有人分配取得高雄市○○區○○段108、109地號土地，均較分配前更為完整，享有較高分之建築容積率、建蔽率，並未依市地重劃辦法第31條規定之原位次分配原則為分配。但原告所有之土地經重劃後分配取得之系爭土地，由原先之五角型變成六角雙畚箕地型，較分配前更為曲折，難以設計利用，徒增建築費用，且尚須繳納差額地價4百多萬元，顯見被告作成99年8月2日更正分配結果，不符合市地重劃辦法第31條規定之原位次分配原則，且未依市地重劃比例予以分配，僅考慮到面積問題，沒有考慮到建築法規以外有關建築容積率、遮蔽率之問題，造成原告財產權遭受更大損失，有違土地重劃在於追求雙贏、促進土地整體開發利用、將畸零地重新規劃以期達經濟最大效用之目的。

㈣、原告於提起訴願3個月前向建築師詢問，始知悉：「鄰地108、109地號土地之分配違反原位次分配原則，且依照現行建築法規，分配土地可為建築部分應達建築容積率之50％，而被告作成原處分時，僅顧及到面積問題，未考慮建築法規以外有關建築容積率、遮蔽率之因素，亦未會簽於建管處」之新事實，99年8月2日更正分配結果公告顯然違反原告權益，原告自得依行政程序法第128條第1項第1款、第2款向被告申請行政程序重新進行，請求撤銷99年8月2日更正分配結果公告，重新規劃分配等情。並聲明求為判決：㈠、撤銷訴願決定及原處分。㈡、被告應依原告之申請，依行政程序法第128條第1項第1款、第2款規定，作成准予行政程序再開之行政處分。

四、被告則以︰

㈠、依行政程序法第83條第1項規定，行政機關固應向當事人指定之送達代收人為送達，惟文書送達之目的，係為使應受送達人知悉該文書之內容，送達與應受送達人本人，乃達成前開目的之基本方法，應受送達人為送達代收人之指定，並無排斥向應受送達人本人送達之效力。原告雖曾指定訴願程序之送達代收人，然不影響本人收受送達之權限，訴願決定書既已於103年7月28日送達於原告本人地址，雖非由本人收受，亦屬合法送達，原告遲至103 年10月25日方起訴，顯已起訴逾期而不合法。

㈡、原告未依市地重劃實施辦法第35條第4項規定，於公告期限內提出異議，是99年8月2日更正分配結果公告已告確定。嗣原告於99年8月5日、99年12月6日檢具同意書向被告及所屬地政事務所申請先行辦理完成前揭土地標示變更登記、抵押權設定登記，足見原告亦知悉分配結果。至於被告103年3月27日函係就市地重劃分配情形函復原告之事實說明，純屬觀念通知，並非行政處分，原告提起訴願為不合法，訴願機關為不受理之決定，並無不合。

㈢、原告重劃前土地為中都段一小段119地號（位屬都市○○街廓內之可建築用地，面積414平方公尺）及119-1地號（位屬都市計畫公共設施用地，面積209平方公尺）等2筆土地，經依市地重劃實施辦法第31條規定按原位次分配，重劃後取得之系爭土地為「路角地」，位置形狀均已涵蓋重劃前中都段一小段119地號可建築土地，亦較該筆重劃前可建築土地面積大7.45平方公尺（計算式：421.45－414平方公尺），並無原告所稱較重劃分配前土地更不利建築之情形。是原告泛稱分配後土地更不能利用，重劃後土地一定可達到50％之建蔽率云云，純屬原告主觀見解，不足為採。

㈣、原告所指案外重劃後新都段109地號土地，重劃前係由杏豪貿易股份有限公司（下稱杏豪公司）所有中都段一小段117、117-4、125地號土地（位屬都市計畫公共設施用地）等4筆土地合併分配，因重劃前中都段一小段117地號土地上已存有合法建築物設施，依市地重劃實施辦法第31條第1項規定，按原位置分配為新都段109地號（未毗鄰新都段99地號）土地。另案外重劃後新都段108地號土地，重劃前係由唐榮鐵工廠股份有限公司（下稱唐榮公司）所有重劃前位屬原位置之中都段一小段118地號土地及位屬都市計畫公共設施用地之中都段一小段266-1、266-2地號部分土地，亦按市地重劃實施辦法第31條第1項規定辦理重劃分配。是上開2筆土地均無原告所稱未按原位次分配情形，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告、異議函、調處會議記錄、99年8月2日更正分配結果公告及被告99年8月2日高市府地四字第0990045555號通知函、原告103年3月17日異議書、被告103年3月27日函即原處分、訴願決定書在卷可稽，應堪認定。本件兩造爭點為：原告就被告99年8月2日更正分配結果公告申請行政程序重開，是否符合行政程序法第128條第1項第1款、第2款所規定之事由？本院判斷如下：

㈠、按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。．．．。」「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」行政程序法第128條第1項、第129條分別定有明文。由此規定可知，當事人就法定救濟期間經過已具有形式存續力之行政處分，在一定條件下，得依行政訴訟法第128條規定申請行政機關重新進行行政程序，以決定撤銷、廢止或變更原行政處分。行政機關對此人民依法申請行政程序重開之案件，倘依行政訴訟法第129條後段規定，予以駁回，即合於行政訴訟法第5條第2項所指行政機關駁回人民依申請之案件情形，申請人民自提起課予義務訴訟。

㈡、經查，被告辦理高雄市第68期市地重劃區業務，於98年7月15日公告重劃土地分配結果，因原告不服分結果而提出異議，被告乃依異議調處成立之方案，重新作成99年8月2日更正分配結果公告。嗣原告未於公告期間內提出異議，復於99年8月5日、99年12月6日檢具同意書向被告及所屬地政事務所申請先行辦理完成前揭土地標示變更登記、抵押權設定登記等情，為兩造所不爭，並有原告同意書、土地綜合資料表（本院卷第54-57頁）在卷可證，足信原告99年8月2日更正分配結果公告業已逾法定救濟期間而告確定。是原告103年3月17日異議書，表示申請撤銷99年8月2日更正分配結果公告，並重新規劃分配結果，核其真意即係就法定救濟期間經過之行政處分，依行政程序法第128條規定申請行政機關重開行政程序，則被告103年3月27日函復原告，略稱原告所請歉難照辦，即係拒絕原告重開行政程序之請求，發生無法重開行政程序及變更土地分配結果之法律效果，揆諸前開說明，自屬行政處分，原告不服被告上揭處分，迭經提起訴願遭駁回後，乃向本院提起課予義務訴訟，並無不合。被告抗辯103年3月27日函係觀念通知，並非行政處分云云，尚非可採。

㈢、本件不符合行政程序法第128條第1項第1款規定事由：

1、按行政程序法第128條第1項第1款所稱「具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。」係指行政處分作成之時，並無違法，但事後發生事實之變更，以致先前所為處分之存在已不符現行之法律狀態，且其變更有利於相對人或利害關係人者。簡言之，行政處分相對人或利害關係人並非對於行政處分之合法性有所爭議，而係主張原為合法之行政處分，於作成之後，事實狀況已產生有利於己之改變而言。經查，原告所主張「經詢問建築師後，始知悉99年8月2日更正分配結果公告違反市地重劃辦法第31條規定之原位次分配原則，僅考慮到面積問題，而未考慮建築容積率、建蔽率之問題，致原告分配之系爭土地，較重劃分配前之地形更為曲折，不利於系爭土地建築容積率之計算云云」之行政程序重開事由，純屬對99年8月2日更正分配結果公告之違法指摘，不涉及事實變更之主張，核與此款規定要件不符。

2、再者，本款規定係針對具有持續效力之行政處分，始有適用餘地。又所謂具有持續效力之行政處分，係指該處分合法性之維持，持續與處分作成後之時空背景相結合者而言（最高行政法院95年度判字第1729號判決意旨），亦即行政處分所規制作用或內容具有持續性，會隨時間經過，不斷對處分相對人形成「消極不作為」之禁制要求，或「積極作為」之誡命要求。惟查，原告申請重開行政程序之99年8月2日更正分配結果公告，其行政處分效力為發生按公告清冊內容取得土地所有權及負擔重劃費用之規制作用，於公告確定後，處分規制目的或內容即已實現，並無繼續維持效力之必要，性質上並非「具有持續效力之行政處分」，縱使其後發生事實變更，由於對原有之目的或內容已不生影響，亦不得依此款規定請求重新進行。

㈣、本件不符合行政程序法第128條第1項第2款規定事由：按行政程序法第128條第1項第2款規定申請行政程序重開事由，須具備「發生新事實或發現新證據」及「如經斟酌可受較有利益之處分」2要件。其所謂「發生新事實或發現新證據」，係指於作成行政處分之時業已存在，但未經斟酌之事實或證據，經發現在後而言（最高行政法院99年度判字第461號、98年度判字第1015號、94年度判字第762號判決意旨參照）。經查，原告所主張「經詢問建築師後，始知悉99年8月2日更正分配結果公告違反市地重劃辦法第31條規定之位次分配原則，僅考慮到面積問題，而未考慮建築容積率、建蔽率之問題，致原告分配之系爭土地，較重劃分配前之地形更為曲折，不利於系爭土地建築容積率之計算云云」之行政程序重開事由，純屬對99年8月2日更正分配結果公告之違法指摘，並非「發現新事實或新證據」之主張。嗣經本院闡明令原告陳述發現之新事實內容（本院104年2月26日準備程序筆錄），惟原告仍未具體指明究事後發現何種「新事實或新證據」，難認具備「發生新事實或發現新證據」之要件，亦無從據以審認是否符合「如經斟酌可受較有利益之處分」之要件。是本件申請顯然不合於行政程序法第128條第1項第2款之情形，原告據以請求重開行政程序云云，依法自有未合。

㈤、原告另主張依99年8月2日更正分配結果公告，重劃後之案外鄰地即由杏豪公司、唐榮公司分配取得新都段108、109地號土地，違反按原位次分配之原則，且較分配前土地更為完整，有利於該土地所有人。然原告分得之系爭土地，卻較分配前土地更不完整，因此受有不利益云云。惟原告上開主張事由，核與行政程序法第128條第1項第1款規定「事實事後發生變更」、或第2款規定「發生新事實或發現新證據」之要件，均無關聯性，無從支持原告之請求。又基於相同事實應予相同之處理，基於不同之事實則應予不同之處理，而非要求採取機械式的、形式的平等，且非依據抽象的標準，而應依具體案件事實上之差異性質予以判斷，始符合行政法上平等原則之真諦。而杏豪公司、唐榮公司所有參與重劃前各宗土地之位置、地形、價值、其上有無建物之情形，核與原告所有參與重劃前土地，顯然不可能完全相同，則其重劃分配取得之土地位置、地形完整性，自亦不可能相同，核無違反平等原則。原告此部分主張，亦無可採。

六、綜上所述，原告申請行政程序重開之主張均無足取，被告否准原告103年3月17日重開行政程序之申請，並無違誤；訴願決定遞以維持，理由雖有不同，惟結論並無二致，仍應予維持。原告起訴意旨求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被告應依原告103年3月17日之申請作成准予再開行政程序之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭