高雄高等行政法院判決

民國104年4月28日辯論終結

原告

張萬章即吉福企業行

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

鄒燦陽

訴訟代理人

蕭智乾

　鄭文昌

　潘忠政

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服高雄市政府中華民國104年1月21日高市府法訴字第10430067300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告係承租位於高雄市○○區○○段12-47、12-94地號土地（即高雄市○○區○○路○○○○○號建物廠址所在地）從事土石加工之業者，惟未領有砂石場營運許可及工廠登記證。經被告於民國103年1月20日派員前往該址稽查，發現現場實際操作之負責人郭寶淦未申請廢（污）水排放許可證，且作業時將洗砂石廢水經由明溝流至場區下方沉澱池，再由沉澱池後方排放口排放至地面水體，經稽查人員於放流口採樣送驗，檢測結果懸浮固體為26,400mg/L，已逾放流水標準第2條所定50mg/L之標準，被告核認原告違反行為時水污染防治法（下稱水污染防治法）第7條第1項及第14條第1項規定之事實明確，依同法第40條第1項、第45條第1項、環境教育法第23條第2款及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第4條等規定，以103年3月24日高市環局水處字第30-103-030024號裁處書（下稱前處分A）裁處新臺幣（下同）44萬元罰鍰及環境講習8小時。又被告以原告上開違規情節，符合水污染防治法第73條第1款所定之情節重大，又依同法第40條第1項後段規定以103年5月27日高市環局稽字第10335101300號函（下稱前處分B）命原告自文到之日起系爭廠址之廢水製程停工。原告不服，提起訴願，經訴願決定以被告未盡其舉證責任，原告與郭寶淦關係究係為何，系爭廠址應由何人負責、或有共犯關係等情，非無探究餘地為由，分別以103年7月16日高市府法訴字第10330563000號及103年8月12日高市府法訴字第10330621500號訴願決定（下稱前訴願決定），撤銷前揭罰鍰及停工處分，並命被告另為處分。被告依上開訴願決定意旨重為調查相關事實及證據，通知郭寶淦於同年8月19日提出書面說明，再以103年8月22日高市環局稽字第10339076000號函請原告於同年8月25日前提供系爭廠址內機器設備借用人或實際行為人等相關資料供審酌，惟原告未依限提供，被告再行審認原告違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定之事證明確，並衡酌本案已構成同法第73條第1款所定情節重大之要件，以103年10月2日高市環局水處字第30103090001號函（下稱原處分），裁處原告60萬元罰鍰及環境講習8小時，並命原告將系爭廠址廢水製程停工。原告不服，再次提起訴願而遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）原告未於系爭廠址經營從事天然級配水洗、篩分製程之砂石事業，此自被告派員現場稽查時，原告並無在該現場從事該等行為，即足證明，原告亦無能力從事上開行為。該土地所有權人指稱曾出租該土地予原告，然租賃關係並非不法，不能因有此租賃關係即得認定原告有從事上開行為。被告現場稽查雖發現有機器設備存在，然該等機器設備並非係原告於系爭廠址所設置，該機器設備係他人借取復所設置，於設置前並非原告所明知，原告並無與該機器設備之借用人有共同謀議從事上開經營天然級配水洗、篩分製程砂石之工作與行為。且該機器設備並非係違法之設備，自不能以該機器設備所有權人係原告所有，即得認定原告於上開地址從事該等行為。此自原告獲知有上開情事時立即將該等機器設備向借用之人取回，未再同意該借用人使用，即足證明原告確未與該行為人有共犯關係。本件原告並非被告所指經營砂石場並排放污水之行為人，且亦與實際從事該行為之人有共犯關係，原告自不構成水污染防治法第40條第1項所規定處罰之要件，亦非屬應受處罰之行為人，被告遽對原告為處罰，顯屬不當。

（二）原告既未有從事上開被告所稱經營從事天然級配水洗、篩分製程之砂石業，且原告獲知遭借用之機器設備有不當使用之情形時，立即將該等機器設備收回並運回原告之倉庫存放，不再由借用人於系爭廠址使用。系爭廠址已無原告所有之機器設備存在，亦無被告所稱之廢水製程之情形，顯見被告對原告作成停工處分係屬無稽。原告既非係行為人，且將該等機器設備收回，不再由借用人使用，顯見已無可能再有被告所認定之違反水污染防治法之行為，被告竟再對原告處環境講習8小時，顯屬不當。

（三）又本件原告係屬個體戶，非係公司經營型態，以個人能力從事服務工作營生，非係經營被告所稱之「從事天然級配水洗、篩分製程之砂石場事業」。縱使有違規，亦係因個人能力不及所致，其非有惡意違規，且依被告所載僅係一次違規，違規情節非重。且依原處分所載僅係「從事天然級配水洗、篩分製程」，並非有使用化學藥物之成分，放流之水亦無含毒成分，顯見對環境污染非重，被告竟裁罰60萬元罰鍰，處環境講習8小時，顯屬過重，自屬不當。且被告就此同一案件前之處分係罰鍰44萬元，已屬過重，經訴願決定撤銷該等處分，被告重為處分竟提高處罰。由此被告恣意提高罰鍰金額可證，被告並未依水污染防治法第66條之1現定為審酌，原處分確有違法，訴願決定未為詳查，亦屬違誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以︰

（一）被告於103年1月20日現場稽查，據現場人員陳立松表示訴外人郭寶淦為負責人，然是日郭寶淦並未於現場，被告稽查時僅依陳立松口述登載。被告於103年1月23日派員稽查，現場人員陳立松、張良源先生提供土石來源相關資料供被告拍攝佐證，其中土石標售款之「統一發票」與「經濟部水利署第七河川局天然級配標售簡易合約」，皆經柏元企業行負責人潘木景先生及吉福企業行負責人張萬章蓋公司章與私章，證明吉福企業行確有向柏元企業行購買天然級配為砂石加工業之原物料。關於原告與訴外人郭寶淦間之「營利事業登記證借用契約書」，縱然私人間約定「借牌」行為屬實，然水污染防治法第7條、第14條之規範，核屬公法上不作為與作為義務，以實際從事違反法規之廢（污）水放流之行為主體為裁處之對象，不得以私法契約或其他約定規避，仍應依具體之事實證據予以認定。況且依前揭統一發票、經濟部水利署第七河川局天然級配標售簡易合約所示，柏元企業行將標得之土石（天然級配）轉售予福吉企業行及原告。一般而言，通常於承包或標售政府機關辦理之採購或財物變賣案件，為符合一定資格，始有借牌投標之必要，惟本案屬私人間動產買賣契約，則郭寶淦可以自己名義向柏元企業行購買，而無借牌之必要，是其所稱借牌行為乙節，與一般社會經驗法則有間，洵無可採。

（二）原告向系爭廠址土地所有權人租賃系爭廠址使用，租賃期間自102年4月22日起至107年3月21日止，有土地租賃契約書可稽；又系爭廠址上設置有土石加工、砂石破碎、洗選機具，以及堆置砂石之原料、成品，亦有稽查紀錄及照片可佐。是原告既為系爭場址之承租人，對於系爭廠址則具有直接管領支配之能力即使用、占有收益之權，則原告主張並無於系爭廠址從事土石加工、砂石破碎乙節，與一般經驗法則及論理法則尚屬有間，亦與訴外人郭寶淦分別於103年3月3日及同年8月19日陳述其為原告受僱人之內容不符。另檢視原告所提郭寶淦拋棄書記載事項，系爭廠址為原告所租用，砂石為原告所承購，其機具設備亦為原告所有，郭寶淦與原告所約定借牌契約之真意，不無疑義，且衡酌原告無砂石場營運許可、亦無工廠登記證，係屬地下砂石場，應無相關牌照可供郭寶淦租借，且郭寶淦亦無借牌之必要。

（三）最高行政法院92年判字第1181號判決意旨謂:「行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，當事人主張有利於己之事實，就其事實固負舉證責任，惟當事人就其主張事實，如已盡相當之舉證責任，則舉證責任轉換，由他造就反證事實負舉證責任。」被告於103年8月22日函請原告提供機器設備借用人（含借用合約書）及實際行為人相關資料供參，原告均無法提供；再者，據郭寶淦之陳述其為原告員工，原告亦未就反證事實舉證其非系爭廠址設備占有使用之人，則原告主張渠非實際行為人、郭寶淦是否為實際於系爭廠址從事砂石級配之人云云，實係原告卸責托詞。

（四）本件罰鍰額度之裁處乃由被告依行政院環境保護署（下稱環保署）訂定之裁罰基準為之。該裁罰基準之訂定，即已考量個案情節，行為人應受責難程度、所生影響等因素而擬定，核與比例原則及行政罰法第18條之規範意旨相符。被告審酌原告明知渠未經合法登記或許可，竟違法排放廢（污）水，且放流水質超出管制標準逾500倍，對承受水體品質影響甚鉅，核屬水污染防治法第73條第1款所稱情節重大，認有從重裁罰及命停工改善之必要，所欲達成目的之利益遠高於造成之損害，於法無違。又依訴願法第81條第1項之規定，旨在行政救濟如許為不利益之變更，則與行政救濟本旨不符，至於變更或處分如非在行政救濟程序內所為，由於未涉及行政救濟之問題，自非不得為更不利益之變更或處分，而無行政救濟不利益變更禁止原則之違反。」（臺北高等行政法院102年度簡上字第100號判決可參）本件原處分未於行政救濟程序內為之，被告又非受理訴願機關，尚無不利益變更禁止原則之適用，原處分依裁罰準第6條處以最高罰鍰額度60萬元，合法允當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告103年1月20日水污染稽查紀錄（原處分卷第1頁）、現場照片（原處分卷第2-3頁）、被告檢測報告（原處分卷第4頁）、高雄市政府103年7月16日高市府法訴字第10330563000號訴願決定（原處分第94頁）、103年8月12日高市府法訴字第10330621500號訴願決定（原處分卷第102頁）、訴外人郭寶淦陳述書及聲明書（原處分卷第142及第146頁）、被告103年8月22日高市環局稽字第10339076000號函（原處分卷第149頁）、原處分及訴願決定附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為原告是否為違規排放廢水之行為人？原處分是否適法？經查：

（一）按「本法專用名詞定義如下：．．．七、事業：指公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」「事業或污水下水道系統排放廢(污)水，違反第7條第1項．．．規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；．．．。」「違反第14條第1項，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰。」「本法第40條．．．所稱之情節重大，係指下列情形之一者：一、未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定者。」水污染防治法第2條第7款、第7條第1項、第14條第1項、第40條第1項、第45條第1項及第73條第1項第1款分別定有明文。是事業違反水污染防治法第7條第1項而依同法第40條規定裁處者，其情節是否重大，應依同法第73條之規定為認定。又放流水標準第2條規定：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如下表：．．．採礦業、陶窯業、土石加工業、土石採取業：懸浮固體限值50mg/L。」

（二）次按行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」又「本準則依水污染防治法（以下簡稱本法）第66條之1規定訂定之。」「屬本法第73條各款規定情節重大情形之一者，得以各該條最高罰鍰額度裁處之。」裁罰準則第1條及第6條亦有明文。又「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：1、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。2、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」環境教育法第23條規定亦明。另環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2條規定：「違反環境保護法律或自治條例第23條，．．．裁處金額逾新臺幣1萬元（70％＜A≦100％、停工、停業者，環境講習（時數）8小時。」上開裁量基準係環境主管機關為執行環境教育法第23條規定意旨所訂定之行政規則，核其並無違反本法之規定，原得予以適用。

（三）又被告於103年1月20日在系爭廠址稽查，發現系爭廠址未取得廢（污）水排放許可證，卻於作業時將洗砂石廢水經明溝流至場區下方沈澱池，再由沈澱池後方排放口排放至地面水體，被告於流放口採集水樣，該採集水樣經檢驗結果懸浮固體為26,400mg/L，已逾放流水50mg/L標準等情，有被告103年1月20日水污染稽查紀錄、現場照片、被告檢測報告附原處分卷可稽。另依被告103年2月26日稽查紀錄記載，現場作業人員表示該等機具為吉福企業行所有。而原告張萬章為吉福企業行之商號負責人，系爭廠址土地為其承租使用，系爭廠址所設置之土石加工、砂石破碎、洗選機具，經現場作業人員表示該等機具為原告所有，現場堆置之砂石為原告自訴外人柏元企業行處購得經濟部水利署第七河川局天然級配，為土石加工業之原物料等情，有商業登記抄本照片1幀、土地租賃契約書及系爭廠址土地地籍資料影本、被告103年2月26日水污染稽查紀錄（經原告在場人員張良源簽名）、柏元企業行統一發票及經濟部水利署第七河川局天然級配標售簡易合約照片附於原處分卷內可稽，足認原告確有在系爭廠址從事土石加工業，被告認原告為上開違規行為之行為人，尚非無據。雖被告103年2月26日水污染稽查紀錄另載「另郭寶淦向吉福公司借牌操作」等語，並提出郭寶淦向原告承租之營利事業登記證借用契約書及拋棄書供參。而原告亦爭執其租賃系爭廠址土地，其所有之機器設備均無不法，該機器設備係他人借取後所設置，並非原告所明知，原告未共同謀議從事土石加工行為云云。然原告自承系爭廠址土地為其所承租，租賃期間自102年4月22日起至107年3月21日止，並有上開土地租賃契約書可稽，則原告對系爭廠址土地為直接占有，應具備管領支配能力而了解土地使用狀況，原告辯其系爭機器於該場設置前並不知情，實與一般社會經驗相違。再者，依郭寶淦立具之書面說明略以：「本人郭寶淦，吉福企業行張萬章先生請我當借名登記人員」「本人吉福企業行怪手司機，郭寶淦，因103年2月4日張良源電話告知不用上班」「另向吉福企業行簽拋棄同意書」（原處分卷第142頁)、「郭寶淦自民國約96年受僱於吉福企業行老闆張萬章之砂石行上班，薪資每個月45,000元～50,000不等月初以現金支付，自民103年1月遭解僱，工作時間並無勞健保，本人受僱當時並無加入勞保、健保部份加入公所，以上屬實」等語（原處分卷第146頁），可知前揭營利事業登記證借用契約書及拋棄書，僅係借用訴外人郭寶淦之名義，原告為實際行為人，堪予認定，被告對之裁罰，尚非無憑。

（四）惟按「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利之變更處分。」訴願法第81條第1項定有明文，該條但書所謂之禁止不利益原則，係指受理訴願機關為變更決定時，或發回原處分機關另為處分時，不得為更不利於受處分人之變更處分。最高行政法院92年度判字第1144號判決同此認定。又訴願法上之禁止不利益變更條款，不僅受理訴願機關不得自為更不利之變更，於其命原處分機關另為合法適當之處分時，原處分機關亦受此規定之限制，不得為更不利之處分，以避免受理訴願機關藉由發回原行政處分機關另為處分之方式，規避訴願法第81條第1項但書之限制，而使上開規定形同具文，亦揭斯理。再參最高行政法院103年度判字第562號判決意旨「依訴願法第81條第1項但書規定：『．．．但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。』行政訴訟法第195條第2項規定：『撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。』均無類似刑事訴訟法第370條但書對於『適用法條不當而撤銷』之情形無適用禁止不利益變更原則之規定。換言之，原行政處分係適用法規不當而予變更時，並無得排除適用禁止不利益變更原則之規定。故如原處分經救濟機關撤銷後，如原處分機關在同一事實基礎上重為處分時，不得為較原來處分更不利之處分」等語，如原處分經救濟機關撤銷後，如原處分機關在同一事實基礎上重為處分時，縱有適用法規不當情形，同應遵守禁止不利益變更，亦不得為較原來處分更不利之處分。

（五）經查，本件被告針對原告排放廢水之違規行為，前以前處分A裁處罰鍰44萬元及環境講習8小時，又以前處分B命原告停工，原告提起訴願，經訴願決定撤銷，命被告重為處分。嗣被告依訴願決定意旨，查明訴外人郭寶淦僅為原告之受僱人，原告確在系爭廠址從事違法土石加工業之經營，且未經許可逕將未合於放流標準之廢水排放至地面水體，並又審酌前處分A漏未適用水污染防治法第73條第1項第1款認定原告違規情節重大，而未依裁罰準則第6條裁處最高罰鍰額度等情，再作成原處分。惟查，被告係基於原告同一違章事實重作處分，依上開說明，自應受訴願法第81條第1項但書所定「不利益變更禁止原則」之拘束，然被告仍以A處分漏未審究水污染防治法第73條第1項第1款違規情節重大規定，重為處分時裁處最高額罰鍰60萬元，顯然使原告處於更不利之法律上地位，自違反禁止不利益變更原則，有裁量濫用之違法，訴願決定未予糾正，同有違誤，應予撤銷。另命環境講習與命停工處分，應以罰鍰處分同時存在為據，爰應一併撤銷。被告抗辯變更或處分如非在行政救濟程序內所為，未涉及行政救濟問題，非不得更不利益之變更或處分云云，委無可採。

五、綜上所述，本件被告原處分，既違反禁止不利益變更原則，即有裁量濫用之違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分予以撤銷，由被告另為適法之處分。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭