高雄高等行政法院判決

106年7月27日辯論終結

原告

五甲瑞春社區管理委員會

代表人

黃柏翔

被告

高雄市政府勞工局

代表人

鄭素玲局長

訴訟代理人

王平

　徐宣豐

　林俊男

上列當事人間勞動基準法事件，原告不服高雄市政府中華民國000○00○00○○市○○○○○00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：緣被告於民國105年5月30日及6月6日派員對原告實施勞動檢查時，發現原告所雇勞工黃明仁於105年2月7日7時至15時出勤，復於同日23時出勤至翌日7時，兩班次間隔時間為8小時；勞工陳萬進105年2月14日自7時至15時出勤，於同日23時出勤至翌日7時，105年2月19日15時至23時出勤，於翌日7時至15時出勤，兩班次間隔時間為8小時；勞工曾根前105年2月21日7時至15時出勤，於同日23時出勤至翌日7時，105年2月26日15時至23時出勤，於翌日7時至15時出勤，兩班次間隔時間為8小時。被告乃認原告有未於更換班次間給予勞工適當休息時間之情事，爰以105年6月22日高市勞條字第10534794400號函給予陳述意見之機會，原告分別以105年6月30日函及同年7月13日函提出書面意見陳述，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反行為時勞動基準法（下稱勞基法）第34條第2項規定事實明確，乃依同法第79條第1項第1款及第80條之1規定，以105年9月5日高市勞條字第10537593300號裁處書（下稱原處分）對原告裁處新臺幣（下同）2萬元罰鍰並於106年2月24日公布其名稱。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告起訴主張：

(一)原告自雇年屆65歲已勞退之服務員4人，以輪值制每天由3人輪流值勤，每班值勤時間8小時，因採週休二日制，每人每週工作40小時，4人合計160小時，尚差8小時需以加班補足，致每人每4週均需加班8小時；又因加班或請假調班等，而經勞方自行協調加班日期，始偶爾發生下班只休息8小時又再值班之情事。但比較保全人員定型化契約書範本「乙方每日正常工時加延長工作時數不得超過12小時，每班須至少連續休息12小時後才能再工作」，原告採4人輪班制，每班值勤時間8小時，1個月含每人8小時之加班只工作180小時，反而多60小時之休息時間，更符合勞基法規定之精神。又工作時間長，恢復時間長；工作時間短，恢復時間隨之縮短，乃自然法則，本件勞工輪值1班只8小時，卻要求比照每人每月輪值240小時之保全人員，要有12小時休息時間，即有違實質平等原則。

(二)訴願決定書以曾根前105年2月21日及22日之出勤狀況為例，以其單趟上班車程即需要40分鐘，扣除來回車程與盥洗、用膳等例行日常生活所必需之時間，其於輪值日夜兩班次中間可休息時間未達8小時，考量交替更換班次日夜時差調適不易，未達8小時之休息時間，而認顯不足使勞工有充分恢復體力之時間，顯未慮及65歲以上年齡每天睡眠時間只約6.5小時即已足夠（參黃席珍2003年研究，年齡與每天的睡眠時間）。又北京朝陽醫學院睡眠呼吸疾病診療中心主任郭兮恆指出，不同年齡段的最佳睡眠時間是不同的，應依照自己的年齡科學睡眠，60歲以上老年人，每天睡5.5至7小時就夠了。則曾員即便扣除上下班路程30分(5公里路程，以市區正常時速30公里計算再加5分鐘等候紅綠燈亦不過15分鐘）及盥洗20分鐘，尚有6-7小時休息時間（訴願決定將用膳時間自休息時間8小時扣除是有誤會，因原告並無規定勞工不可於值勤時間用膳）。何況原告之「值勤任務與時間表」，係經過勞僱雙方同意，並載明勞方每人均間隔2班次16小時輪班1次，故於加班前即有長達16小時之休息時間，足以養精蓄銳、儲備體力，即便偶而因加班而只有8小時之休息時間，因非常態，且再值班工作8小時之後，立即有長達16小時休息時間可以補足恢復體力，並不影響勞工之健康及福祉。

(三)行為時勞基法第34條第2項規定「依前項更換班次時，應給予適當之休息時間」，並無明文規定適當之時間是幾小時。而105年12月21日修正公布（尚未施行）之勞基法第34條第2項規定「依前項更換班次時，至少應有連續11小時之休息時間」，應指長期性之排班，非指偶爾加班或請假調班之情形。被告認原告勞工兩班次間隔時間為8小時，原告未於更換班次間給予勞工適當之休息時間，而以原處分對原告裁罰，違反行政罰法第4條規定。又本件勞工之工作性質，既不需扛提重物又可於執勤時間用膳，屬於邊工作邊休息性質，並無工作壓力與大量體力之消耗。倘有影響勞方之健康及福祉，勞方豈會於105年10月23日聯名向被告陳情：「雖有因加班或調班而使同一值班人員之前後班次間隔僅8小時情事，惟8小時已足夠使陳情人之體力與精神恢復，何況是每4週始發生1次或2次，並非常態，敬請勿以偏概全而剝奪陳情人良好之工作環境。」等情。並聲明判決：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：

(一)行為時勞基法第34條規定：「勞工工作採晝夜輪班制者，其工作班次，每週更換1次。但經勞工同意者不在此限。依前項更換班次時，應給予適當之休息時間。」改制前行政院勞工委員會76年10月8日台勞動字第4270號函釋：「內政部74年12月5日(74)台內勞字第357972號函頒『事業單位實施勞工值日(夜)應行注意事項』，規定值日(夜)應給予適當之休息，所稱『適當之休息』係指可使勞工獲得足以恢復原有體力所需之時間而言，其時間之長短，應視實際情形由勞資雙方自行協商約定，如約定為相當於值日(夜)所耗費之時間自無不可。」勞動部101年4月11日勞動2字第1010007825號函釋：「查依勞動基準法施行細則第7條規定，工作開始及終止之時間、休息時間、休假、例假、請假及輪班制之換班有關事項，應於勞動契約中約定。勞雇雙方自得依前開規定，就每日工作時間之起訖及換班相關規定在符合該法相關規定之前提下另為約定。……本案應就勞資雙方約定之每日之起訖時間予以確明，嗣據以認定其『每日』之工作時間是否確符勞動基準法工作時間相關規定。另，本案之工作時間縱經確明得分認屬2日之工作時間，以其前1日為夜間工作，次日甫逾甚或未達8小時復又出勤，仍難認符勞基法第34條應予適當休息之規定。」

(二)本件原告使黃明仁105年2月7日出勤時間自7時至15時，復於同日23時出勤，自23時至翌日(8日)7時，兩班次間隔時間僅為8小時；陳萬進105年2月14日出勤時間自7時至15時，復於同日23時出勤，時間自23時至翌日(15日)7時；105年2月19日出勤時間自15時至23時，復於翌日(20日)出勤時間自7時至15時，兩班次間隔時間僅為8小時；曾根前105年2月21日出勤時間自7時至15時，復於同日23時出勤，時間自23時至翌日(22日)7時；105年2月26日出勤時間自15時至23時，復於翌日(27日)出勤時間自7時至15時，兩班次間隔時間僅為8小時。原告使所雇勞工於上述各出勤日期，在兩班次之間隔時間扣除曾根前下班後合理之交通往返時間、用餐與盥洗時間後，顯已不足8小時，此有檢查談話紀錄、原告所提供105年2至4月期間勞工出勤紀錄暨原告105年6月30日及7月13日書面說明及相關資料可稽，被告核認原告違反行為時勞基法第34條第2項規定之事實明確，爰依同法第79條第1項第1款及第80條之1規定，裁處2萬元罰鍰，並公布名稱，經核於法並無不合。

(三)勞基法之立法目的，旨在規範勞動條件之最低標準，以保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，此觀諸該法第1條規定至明，原告自應履行該法所課予雇主之法定義務。查原告於被告實施勞動檢查提供之勞工黃君、陳君及曾君105年2月至4月出勤紀錄，單就到勤及退勤交接時間足認渠於105年2月至4月間確有排班兩班次間休息顯不足8小時之事實，更遑論扣除員工往返住所、用膳與盥洗之時間後，勞工無法獲得適當之休息。又勞基法第34條立法目的在於使輪班制之勞工於換班時可獲得適當之休息時間，且此休息時間係指可使勞工獲得足以恢復原有體力所需時間而言。輪3班制之勞工，正常工時為8小時，資方有責任注意不應使勞工於輪值大夜班後接續出勤小夜班或輪值小夜班後接續出勤日班之情形發生。是縱原告所述執勤輪休排班表，係經過勞僱雙方會議決議，且勞方於勞僱契約中同意，扣除下班車程與盥洗等約1小時，尚有7小時，已足夠勞方睡眠云云；惟原告給予勞工更換班次之休息時間未達8小時，未給予足以回復體力之適當休息時間，影響勞工之健康及福祉甚鉅，與勞基法第34條第2項規定相悖。又原告雖主張兩班次間隔8小時並非常態，惟僱主與勞工所訂勞動條件，本不得低於勞基法所訂最低標準，是原告主張，誠難資為有利於其之論據。

(四)另105年12月21日修正公布之勞基法第34條第2項規定：「依前項更換班次時，至少應有連續11小時之休息時間。」乃係因歐盟（UN）工作時間指令（Working Time Directive 2003/88/EC）第3條規定，所有成員國應採取必要之政策措施，使勞工於出勤班次輪替間，一天24小時內應有至少連續11小時之休息，致勞工獲得足以回復體力與維持社交生活之時間，爰立法機關考量從事輪班制勞工被迫打破傳統夜間休息、睡眠的模式與適應性，疲勞指數較日間工作者為高，易生睡眠紊亂、易疲倦、打盹及睡眠障礙等情事導致整體生理功能失調，易導致促發職業傷害；在家庭與社會生活方面，有較高比例發生家庭與工作關係之衝突，以及個人時間管理上之困難，故換班次間應有較長時間之休息。而將勞基法第34條第2項「適當之休息時間」修正為「至少應有連續11小時之休息時間」等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所載事實，業據兩造分別陳明在卷，並有被告檢查結果紀錄表（第43頁）、105年6月6日檢查談話紀錄（第183頁）、105年2至4月服務員值勤任務與時間表（第185-187頁）、原處分（第1-3頁）附原處分卷，及被告違法事業單位查詢表（第173頁）附本院卷可稽，應堪認定。本件兩造爭點為：被告以原告勞工工作採晝夜輪3班制，原告有使勞工黃明仁、陳萬進、曾根前於下班只休息8小時又再值班之情事，而認原告未給予勞工適當之休息時間，違反行為時勞基法第34條第2項規定，乃依同法第79條第1項第1款及第80條之1規定，以原處分裁處2萬元罰鍰並公布名稱，是否適法？

六、本院判斷如下：

(一)關於原告請求撤銷裁處罰鍰2萬元部分：

１、按行為時勞基法第34條規定：「（第1項）勞工工作採晝夜輪班制者，其工作班次，每週更換一次。但經勞工同意者不在此限。（第2項）依前項更換班次時，應給予適當之休息時間。」第79條第1項第1款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反……第34條……規定。」第80條之1規定：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱……。」

２、次按行為時勞基法第34條第2項規定「適當」之休息時間屬不確定法律概念，惟改制前行政院勞工委員會業以76年10月8日（76）台勞動字第4270號函釋：「內政部74年12月5日(74)台內勞字第357972號函頒『事業單位實施勞工值日(夜)應行注意事項』，規定值日(夜)應給予適當之休息，所稱『適當之休息』係指可使勞工獲得足以恢復原有體力所需之時間而言，其時間之長短，應視實際情形由勞資雙方自行協商約定，如約定為相當於值日(夜)所耗費之時間自無不可。」上開函釋乃中央主管機關就所謂「適當之休息時間」之不確定法律概念，而訂頒之解釋性行政規則，以為下級機關行使職權、認定事實、適用法律之準據，下級機關自應受其拘束。

３、經查，原告雇用勞工黃明仁、陳萬進、曾根前、陳榮和等4人擔任社區管理員，雙方約定值勤任務：包括（1）社區門禁管制；（2）簽收發住戶信件；（3）收管理費及電視收視費；（4）公共設施之保養與清潔等之監督與檢查。工作時間則約定：（1）採值勤輪休方式，每日輪值一班，每班正常工作時間8小時，平均每月總輪值時數最高不得超過180小時；（2）勞方為配合原告加班、調班需要，同意於正常工作時間外延長工作時間及2輪班間格只8小時，惟每月延長工時最高不得超過24小時，且原告應依勞基法規定另支給勞工超時輪值之加班費等情，有原告雇用管理服務員契約、105年2至4月服務員值勤任務與時間表附訴願卷（第65-68頁）及原處分卷（第185-187頁）可稽。而原告與上開勞工4人於105年2月1日開會雙方同意「勞僱雙方就工作內容及值班輪班加班方式同意依僱方編訂之服務員值勤任務與時間表執行，且可於值勤時間內用餐」等情，復有該會議紀錄附訴願卷（第63頁）可憑。此外，依上開105年2月服務員值勤任務與時間表所示勞工黃明仁105年2月7日於7時至15時出勤，復於同日23時出勤至翌日7時，兩班次間隔時間為8小時；勞工陳萬進105年2月14日自7時至15時出勤，於同日23時出勤至翌日7時，105年2月19日15時至23時出勤，於翌日7時至15時出勤，兩班次間隔時間為8小時；勞工曾根前105年2月21日7時至15時出勤，於同日23時出勤至翌日7時，105年2月26日15時至23時出勤，於翌日7時至15時出勤，兩班次間隔時間為8小時等情觀之，原告使勞工於下班後8小時又再值班8小時之情形，顯非常態。是綜上各情，原告之執勤輪休排班表，係經過勞僱雙方會議決議，且經勞方於勞僱契約中同意，參以原告勞工之工作僅係社區門禁管制及收發信件等內容，並無工作壓力或大量之體力消耗，而事後勞方並於105年10月23日聯名向被告陳情：「雖有因加班或調班而使同一值班人員之前後班次間隔僅8小時情事，惟8小時已足夠使陳情人之體力與精神恢復，何況是每4週始發生1次或2次，並非常態，敬請勿以偏概全而剝奪陳情人良好之工作環境。」（詳見訴願卷第42頁），依前開改制前行政院勞工委員會76年10月8日（76）台勞動字第4270號函釋「所稱『適當之休息』係指可使勞工獲得足以恢復原有體力所需之時間而言，其時間之長短，應視實際情形由勞資雙方自行協商約定，如約定為相當於值日(夜)所耗費之時間自無不可」，尚難認原告有未給予勞工適當之休息時間，而違行為時勞基法第34條第2項規定。被告就本件個案事實，未就有利原告之事實加以注意，徒執原告勞工黃明仁105年2月7日於7時至15時出勤，復於同日23時出勤至翌日7時，兩班次間隔時間為8小時；勞工陳萬進105年2月14日自7時至15時出勤，於同日23時出勤至翌日7時，105年2月19日15時至23時出勤，於翌日7時至15時出勤，兩班次間隔時間為8小時；勞工曾根前105年2月21日7時至15時出勤，於同日23時出勤至翌日7時，105年2月26日15時至23時出勤，於翌日7時至15時出勤，兩班次間隔時間為8小時之事實，認原告有未於更換班次間給予勞工適當休息時間，而處罰原告，顯係誤解行為時勞基法第34條第2項之規定，堪予認定。至被告所引勞動部101年4月11日勞動2字第1010007825號函，並未編入勞動基準法規彙編，顯係個案見解，並非解釋性行政規則，應不得於本件援引適用，附此敘明。

(二)關於公布原告名稱部分：承上所述，原處分關於認定原告違反行為時勞動基準法第30條第5項規定，據以裁罰2萬元部分，核有違誤，是以，被告據以公布原告名稱之原告違法事實既不存在，則被告公布原告名稱之行為，自屬違法甚明。然查，原處分中關於以原告違反勞基法第34條第2項為由而依同法第80條之1規定公布原告名稱部分，業經被告於106年2月24日公布其名稱而執行完畢，此有被告所提違法事業單位查詢表附本院卷（第173頁）可稽，顯見原告已無就該亦經執行完畢之行政處分提起撤銷訴訟之實益。惟因本件原告起訴後始終未到庭，本院無從闡明其得變更訴訟，改依行政訴訟法第6條第1項後段之規定，請求確認被告公布原告名稱之行政處分為違法。是以，原告就此部分所提撤銷之訴，因無訴訟實益，自應予駁回。

(三)綜上所述，本件被告依前述事實，而認原告未給予勞工適當之休息時間，違反行為時勞基法第34條第2項規定，乃依同法第79條第1項第1款及第80條之1規定，以原處分對原告裁處2萬元罰鍰，顯係誤解行為時勞基法第34條第2項之規定，訴願決定未予糾正，亦有可議，原告起訴意旨就此部分求為撤銷，為有理由，應由本院將此部分訴願決定及原處分予以撤銷，以資適法。至於公布名稱部分，因被告業於106年2月24日公布原告名稱執行完畢，已無從撤銷，原告請求撤銷，因無訴訟實益，自應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭