高雄高等行政法院裁定

原告

張秋雯

訴訟代理人

陳欽煌 律師

訴訟代理人

吳哲華 律師

被告

高雄市三民區正興國民小學

代表人

吳慧珠

上列當事人間有關教育事務事件，原告不服教育部中華民國107年6月1日臺教法（三）字第1070054709號再申訴決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」分別為教師法第29條第1項、第33條所明定，可知教育行政機關或學校對老師所為之措施，可否提起行政訴訟以資救濟，應視其性質而定。又依司法院釋字第462號解釋意旨，對於教師之資格等身分上之權益有重大影響者，始為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，得於依教師法或訴願法用盡行政救濟途徑後，提起行政訴訟。故關於教師所受工作條件及管理必要之措施，如對教師之資格等身分上之權益無重大影響者，僅屬服務學校之內部管理措施或有關工作條件之處置，即不具有行政處分性質，教師如有不服，僅得依教師法規定提出申訴、再申訴，不得提起行政訴訟。至司法院釋字第736號解釋理由書意旨，雖認教師與公務員之訴訟權利保障應作不同處理，重申教師因學校具體措施（諸如曠職登記、扣薪、年終考績考核留支原薪、教師評量等）認其權利或法律上利益受侵害時，自得如一般人民依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟。惟仍以公立學校教師因學校之具體措施，致其權利或法律上利益受侵害時，始得提起行政訴訟。

二、原告係被告學校教師，被告自民國105年9日起，接獲多位學生家長陸續向學校陳情原告管教問題，從單一個案累積成多名個案，陳情事項從班級經營失當至輔導管教問題，諸如：疑似言語羞差辱學生、剝奪學生受教權、作業罰寫量過多、小組集體獎懲、造成學生情緒失控、壓力過大並恐懼上學等情事，被告即依高雄市高級中等以下學校處理不適任教師作業要點第3點第5款第1目之1規定，於105年12月21日召開研商會議，並決議成立調查小組調查。嗣經調查小組調查完竣，作成調查報告認定原告違反教師法第14條第1項第14款「教學不力或不能勝任工作有具體事實」規定，經查證屬實，建議進入輔導期，並移被告教師成績考核委員會懲處。被告以106年3月20日高市正興小教字第10670162600號函（下稱106年3月20日函）檢附輔導計畫通知原告自106年3月20日起進入輔導期，輔導期程自106年3月20日起至106年5月19日止。原告不服，提起申訴，案經高雄市教師申訴評議委員會以原告進入不適任教師輔導期僅係調查階段，學校尚未為有損原告權益之措施為由，作成「申訴不受理」之評議決定，原告仍不服，向教育部中央教師申訴評議委員會提起再申訴，經再申訴決定駁回，遂提起本件行政訴訟。並求為判決：再申訴決定及原處分均撤銷。

三、原告主張略以：（一）原告為了不使學生書包過重，會製作課本名條，於每日將需用課本之名條公告在黑板上，並於放學前要求全班一同將需帶回之課本整理好，供原告逐一檢查是否有攜帶不必要之課本而致書包過重之情事存在，未有不按課表授課而致書包過重之事。然調查報告竟依據學生或家長不實陳述，逕認定原告有未按課表上課，學生每天都需帶全部的課本到校，致使書包過重之不適任教師情形存在，調查報告內容顯然不實。又既然家長的投訴意見係憑空杜撰之不實情事，而且被告所謂「經家長反應後發現」原告有「疑似」教學不力等情事，只不過是被告依據虛偽事實所欲加之罪，被告將原告提報為疑似不適任教師並為啟動教師輔導機制之處分，顯係出於錯誤之事實認定，而該原處分之「決議程序的發動」本具有重大瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定應屬無效，縱認原處分並非當然無效，亦屬得撤銷之違法處分。（二）原處分將原告提報不適任教師並啟動輔導機制，使原告需配合輔導期之觀察，且背負「疑似不適任教師」之污名，並需受到額外的教師輔導及教學監督，原告顯有名譽權受損之情事，又原告即便通過輔導期仍遭受記過二次之懲處，揆諸最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議見解，原處分所為之行政處分既不利受處分人，縱未經主管機關核准前，仍應屬「學校有關教師個人措施」，而該處分足致原告權益受損，申訴及再申訴決定均未詳究及此，逕認原處分尚未損及原告之權益，自有認定事實之疏漏及適用法令之違誤。

四、按「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……十四、教學不力或不能勝任工作有具體事實；或違反聘約情節重大。」教師法第14條第1項第14款定有明文。次按「目的：為明確規範本市高級中等以下學校處理不適任教師案件之期程，有效管制各校辦理之流程，特訂定本要點。」、「案件類型：具教師法第14條第1項各款情事者：……（五）戊類案件：第14款情事者。」、「處理作業流程：（五）戊類案件：1.察覺期：（1）學校發現或接獲投訴教師疑似涉有本類案件者，應於48小時內，視個案情形，由學校校長邀集相關權責單位代表判斷個案情形，決定是否組成調查小組，主動進行查證，並將處理結果函報本局，由各該業務主管科列管。（2）調查小組由校長召集，成員包括相關處室主任（組長、科主任）、教評會、學校教師會及家長會代表等，必要時得邀請學者專家或社會公正人士。學校尚未成立教師會者，不置代表；其中單一性別人數不得少於三分之一。……（5）調查小組應於調查結束後10日內，分析相關事證，作成調查報告，連同佐證資料函報本局，並以書面通知當事人。（6）教師涉有本類案件調查小組依附表1所列情事，就個案具體事實審酌，經查確實有教學不力或不能勝任工作有具體事實之情事，學校應依公立高級中等以下學校教師成績考核辦法移由考核會於10日內審議適當之懲處後函報本局，並自調查報告作成當日起進入輔導期；無需輔導者，即進入評議期；非屬事實者，於調查結果函報本局同時申請解除列管，必要時本局各該業務主管科及督學室得派員到校了解。2.輔導期：（1）學校應安排1位至2位資深績優教師擔任輔導員進行輔導，必要時得尋求法律、精神醫療、心理或教育專家之協助。……（3）輔導期以2個月為原則，並得視輔導對象個案情形或參酌專家建議予以延長，最長以一個月為限。……（5）學校於輔導期間經調查小組評估無延長輔導之必要、輔導無成效或無續行輔導之可能者，得逕予進入評議期；有附表二情形之一者，視同輔導無改進成效。（6）學校應於輔導期結束後一週內，由調查小組召開輔導成效評估會議，輔導無成效者，應自作成評估結果報告當日起進入評議期；輔導具成效者，於評估結果報告函報本局同時申請解除列管，必要時本局各該業務主管科及督學室得派員到校了解。3.評議期：（1）學校應於進入評議期後5日內提教評會審議，並於1個月內由教評會作成決議，會議前應以書面通知當事人陳述意見。（2）前細目決議，應經教評會委員3分之2以上出席及出席委員3分之2以上之審議通過。（3）學校應於教評會作成決議當日起10日內，將相關會議紀錄及佐證資料函報本局審議，並將決議結果以書面附理由通知當事人。（4）學校教評會決議解聘或不續聘，經報本局審議並予核定後，學校就同一案件於察覺期對教師所為之懲處，失其效力。」行為時高雄市高級中等以下學校處理不適任教師作業要點（下稱不適任教師處理要點）第1點、第2點第5款及第3點第5款分別定有明文。是由教師法第14條第1項第14款規定可知，教師教學不力或不能勝任教職得作為教師解聘、停聘或不續聘之事由。而如何判定教師已不能勝任教職而應予解職者，高雄市政府則另訂定不適任教師處理要點以供轄下各高中以下學校作為遵循之作業規範，且前揭不適任教師處理要點僅係規範如何受理投訴、啟動調查、輔導、考核、評議及審議等各項作業流程，屬前揭教師法第14條第1項各款不適任教師判定程序之技術性及細節性規範，尚未影響教師之權利義務，本院自得併予援用。其次，從不適任教師處理要點第3點第5款關於戊類案件（即教師法第14條第1項第14款者）規定觀察，經投訴為不能勝任教職者須經察覺期、輔導期及評議期等3項審查流程始得予以判定，並得供高雄市政府教育局審議以作成終局之解職決定，如有任一項程序未完成，就未完成不適任教師之判定，也無可能作成終局之解職決定。又不適任教師處理要點第3點第5款第1目的6小目規定察覺期之教師經調查小組認其有不能勝任教職之具體事實時，學校除依公立高級中等以下學校教師成績考核辦法移考核會懲處外，另應進入輔導期以評估其是否需施以輔導。則調查小組作成經查證教師確有不能勝任教職之調查報告，僅是作為啟動下一個作業期程（輔導期）及年度成績考核程序之機轉（或緣由），雖調查小組之查證屬實報告將觸動後續解職程序之開展，並促請學校另對教師該次行為施予成績考核，但其本身仍非終局之解職決定，也不等同於學校之考核決定，自不發生對外終局之規制效力，合先敘明。

五、次按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，有行政訴訟法第4條規定可參。所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言（訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項參照）。至行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為相關行為，僅屬程序行為，因欠缺完全及終局之規制效力，並非行政處分，不得對其單獨進行行政爭訟，而應與其後之終局決定，一併聲明不服。此由行政程序法第174條前段規定：「當事人或利害關係人不服行政機關之行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之」即明。今查，原告經由申訴、再申訴程序提起本件撤銷訴訟請求撤銷之原處分，係指被告106年3月20日函乙節，有原告起訴狀在卷可參（見本院卷第13頁）。惟查，被告106年3月20日函意旨係將原告被投訴案件經被告調查小組調查結果，部分屬實、部分不成立，因而認定原告違反教師法第14條第1項第14款規定經查證屬實，並自106年3月20日起進入輔導期及送考核會審議，並隨函檢附調查小組回應說明資料及輔導計畫等語，亦有原告提出前揭函文一份為證（見本院卷第23至24頁），則被告106年3月20日函尚非被告調查小組作成之調查報告，其僅係將被告調查小組報告之成果告知原告，並據此通知原告本案程序將進入輔導期及另開啟考核會之審議程序，是核其性質應係將高雄市政府教育局未來可能會作成終局處分（解職處分或獎懲處分）前之中間決定（調查報告結論）以函文方式通知調查對象（即原告），而屬觀念通知。雖被告於進入輔導期後所召開之考核會依據被告調查小組之查證報告決議應予原告懲處，並經高雄市政府教育局審核後，以106年10月5日高市教人字第10636588100號令核定原告記過二次之獎懲處分（見本院卷第123頁），但被告106年3月20日函僅係對原告表明將進入不適任教師輔導期及召集考核會審議程序之通知，既非被告對原告作成獎懲處分或判定其為不適任教師而予以解職處分等之公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦未直接影響原告教師之權益，非屬行政處分。從而，被告106年3月20日函並非行政處分，原告提起行政訴訟，請求撤銷，顯非合法，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

高雄高等行政法院第二庭