高雄高等行政法院判決

上訴人

臺南市政府交通局

代表人

王銘德

被上訴人

王文義

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國110年4月29日臺灣臺南地方法院109年度交字第119號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人於民國108年10月12日22時15分至同時19分許，駕駛車牌號碼0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），行經臺南市南區臺80○○○道路○道○○○路0段○○○○路0段000號對面、永成路2段與明興路619巷口（北上車道）、永成路與中華南路口，因有（3次）變換車道未使用方向燈、（1次）任意跨越兩條車道（雙白實線）行駛及（1次）不遵守道路交通標誌、標線、號誌指示（遇紅燈號誌超越停止線）之違規行為，經臺南市政府警察局第六分局灣裡、喜樹、鹽埕派出所員警製單舉發後，逾越舉發通知單應到案期限（108年12月1日、同年月2日）60天以上仍未繳納罰鍰或到案聽候裁決，上訴人遂於109年7月15日以其違規事證明確，依道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第42條、第45條第1項第12款、第63條第1項第1款及第60條第2項第3款規定，各裁處變換車道未使用方向燈最高額罰鍰新臺幣（下同）1,500元、任意跨越兩條車道（雙白實線）行駛最高額罰鍰900元，並記違規點數1點、不遵守道路交通標誌、標線、號誌指示（遇紅燈超越停止線）最高額罰鍰1,200元。被上訴人不服，向臺灣臺南地方法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，經原審法院以109年度交字第119號行政訴訟判決（下稱原判決）將上訴人所為109年7月15日南市交裁字第78-SK1338952、78-SK1339486號裁決（均係變換車道未依規定使用方向燈）撤銷，被上訴人其餘之訴（關於不遵守道路交通標線之指示、任意跨越兩條車道行駛及變換車道未依規定使用方向燈之裁決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決理由，均引用原判決書所載。

三、上訴意旨略以：

（一）依舉發單位提供之錄影畫面顯示，被上訴人駕駛系爭車輛自臺南市南區臺86線快速道路匝道右轉永成路1段後，自外側車道跨越中線車道；嗣後行經永成路1段589號對面，以及永成路2段與明興路619巷口（北上車道），先後2次自內側禁行機慢車道變換車道至外側車道，被上訴人上開路段共計3次變換車道期間，自始未依規定顯示車輛左、右側方向燈。至被上訴人最後駕車行經永成路與中華南路口，遇路口號誌為亮紅燈時，未依規定於停止線前停等，超越停止線後於停止線與枕木紋行人穿越道之間停等，因其僅伸越停止線而尚未達路口範圍，上訴人依道路交通安全規則第91條第6款、第109條第2項第2款、道路交通標誌標線號誌設置規則第149條第1項、第167條第1項、第2項、第170條第1項規定及交通部82年4月22日交路字第009811號函釋意旨裁處被上訴人不遵守道路交通標誌、標線、號誌指示（遇紅燈超越停止線），並無違誤。

（二）被上訴人4次遭舉發之違規時間分別為108年10月12日22時15分17秒至22秒、22時16分7秒至12秒、22時16分24秒至28秒、22時19分19秒至25秒，違規地點及違規事實為⑴臺86匝道右轉永成路1段北上路口、變換車道未打方向燈（自外側車道跨越中線車道變換車道至內側車道）；⑵永成路1段589號對面北上車道（接近萬年路口）、變換車道未打方向燈；⑶永成路1段與明興路619巷口北上車道、變換車道未打方向燈；⑷永成路2段與中華南路口、紅燈超越停止線停車，上開違規案之時間及地點均不相同，被上訴人前後4次違反處罰條例第42條及第60條第2項第3款規定之違規行為，核屬數行為，依行政罰法第25條規定，自應分別處罰，而無重複處罰之問題（臺灣臺中地方法院109年交字第86號行政訴訟判決參照）。至於個案中所牽涉行為數之判斷上，實務上已經形成穩定之判斷標準：所謂「一行為」，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為「不構成」自然一行為或法律上一行為者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷，亦即就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之（最高行政法院103年度判字第81號、104年度判字第121號、105年度判字第1號及第357號、106年度判字第264號等判決參照）。被上訴人上開4件違規案，隨著各別行為之時間及地點不同，其先後3次「變換車道未使用方向燈」及1次「不遵守道路交通標誌、標線、號誌指示（遇紅燈號誌超越停止線）」行為，對先後行經各該4個不同路段之用路人所製造之不確定風險對象亦即不同，上訴人自無法將上開4行為以一行為認定之。

（三）被上訴人被舉發、裁處上開4案之違規事實，就其違規行為次數之認定，應按自然單一行為之判斷原則，以一理性的非法律人根據社會一般通念，或以自然觀察方法所理解的一行為，予以評價；概被上訴人本件核屬對於「變換車道未使用方向燈」及「不遵守道路交通標誌、標線、號誌指示（遇紅燈號誌超越停止線）」之行政法上義務違反，依社會一般通念，當認屬自然各別單一行為，應擔負違反之行政處罰責任，從自然觀察方法理解，被上訴人先後3次「變換車道未使用方向燈」及1次「不遵守道路交通標誌、標線、號誌指示（遇紅燈號誌超越停止線）」行為，係於不同時間，在不同之車道線「路段」及「路口」所為。而在不同一地點之同種行為，均構成違規事實時，應認定為非一行為，為自然意義之數行為，依法應分別處罰（最高行政法院85年度判字第347號判決同此見解）。且前開「法律上單一行為」其立法體例為道路交通管理處罰條例第85條之1第2項之範圍為界限，此係就違規（臨時）停車、（同路口）超速行為，界限一定時間、距離之連續舉發要件，與本件係「自然意義之數行為」有別，尚難比附援引，自無違反一行為不二罰原則。被上訴人確有4次違規行為，且均屬獨立之自然意義之數行為，應分別評價、處罰，上訴人據此予以分別裁處，當無違誤（臺灣臺北地方法院109年度交字第307號行政訴訟判決意旨參照）。

（四）交通違規行為究應評價為一行為或數行為，應從個案觀察，所謂自然的單一行為，係指行為人基於單一的意志決定，只有一個動作，或是有多數動作，而在該多數動作間具有緊密的時間及空間關係，當正常的第三人以自然的觀察方式觀察時，可以認定其整體的活動是一個單一的綜合作為;若是後續行為與先前行為中已無單一或同一種類之意思決定、或無時空緊密關聯、或自第三者的觀察無法視為一行為時，則後續行為與先前行為皆應被評價為數行為（臺灣高等法院99年度交抗字第614號刑事裁定參照）。被上訴人上開4件違規行為之時間及距離、路段各不相同，亦即分別經過1個路口以上，足徵被上訴人係基於各個不同車道及路段之行車狀況而為不同次變換車道未使用方向燈、跨越兩條車道（雙白實線）行駛及不遵守道路交通標誌、標線、號誌指示（遇紅燈號誌超越停止線）之決意所為，核屬違反一般駕駛人應依道路交通安全規則第91條第1項第1款及第6款、第109條第2項第2款規定：車輛在行駛途中，轉彎及變換車道時應依規定使用方向燈之作為義務，應屬數行為，自應分別處罰（臺灣桃園地方法院106年度交更（一）字第10號行政訴訟判決參照）。何況處罰條例第7條之1民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，為我國立法院所制定，並為總統公布施行之現行有效法律；又同條例第92條第4項授權訂定之違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）第3條第1項規定，2以上違反道路交通管理之行為，應分別舉發、處罰規定，並未明文限制檢舉人或舉發單位不得連續檢舉及舉發交通違規，故上開處理細則規定除非經司法院大法官宣告違憲或違法，任何人均應遵守，執法機關並無拒絕適用之可能。另上開條文對於變換車道未顯示方向燈，乃係基於不依規定顯示方向燈，後方其他通行車輛之駕駛人賴以辨識系爭車輛行向之判斷勢必受到阻礙，而被迫產生自後方與系爭車輛追撞之風險劇增，造成道路安全事故發生之危險，此規定之目的洵屬正當，所採取之手段目的合理關聯，所為限制係為加強道路交通管理、維護交通秩序及確保交通安全等公益目的所必要，違反者處以1,200元以上3,600元以下之罰鍰，顯未達反比例原則而有侵害人民財產權之情事（臺北高等行政法院107年度交上字第207號判決參照）。被上訴人於系爭違規時間、地點，所為3次「變換車道未使用方向燈」之行為，均違反道路交通安全規則第91條第1項第6款及第109條第2項第2款規定，負有於變換車道前應先顯示方向燈之作為義務；另外1次「不遵守道路交通標誌、標線、號誌指示（遇紅燈號誌超越停止線）」之行為，則係違反道路交通標誌標線號誌設置規則第170條第1項規定，負有遇停止線，車輛停止時，其前懸部分不得伸越該線之不作為義務，被上訴人各次違規行為歷時雖未超過4分鐘，惟仍有時序先後之別，行為地點亦在不同之永成路路段，由社會一般第三者依自然觀察方式，可明確區隔為數個行為（臺北高等行政法院106年度交上字第79號判決參照）。被上訴人違反道路交通安全規則及道路交通標誌標線號誌設置規則之行為時間及路段不同，上訴人自無法據此認定被上訴人3次「變換車道未使用方向燈」及1次「不遵守道路交通標誌、標線、號誌指示（遇紅燈號誌超越停止線）」行為，係基於「單一」的意志決定所為；意即被上訴人顯係基於「不同」意志決定而為上開不同次違規行為，則依行政罰法第25條及處理細則第3條第1項規定，上訴人即應分別處罰。

（五）原判決並未敘明上訴人4件原處分「有何不適用」行政罰法第25條關於數行為規定之處；被上訴人於不同時間，在不同車道線之「路段」及「路口」所為之同種行為，均構成違規事實時，應如何認定為一行為，應如何視為自然意義之一行為，上訴人應適用何法條規定合併處罰；處罰條例第85條之1第2項第1款規定係以法律明文將一行為切割成為數行為，與本件被上訴人屬自然各別單一之數行為，顯屬二事，如何優先或合併適用處罰條例第85條之1第2項第1款規定；處罰條例第85條之1第2項第1款規定除適用於警察逕行舉發案件，民眾檢舉案件是否亦得比照辦理而類推適用等，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款「判決不備理由」之違誤。

（六）被上訴人所為第SK1338952、SK1339486號裁決書之違規（即被上訴人第2、3次變換車道未打方向燈行為），其與第1次變換車道未打方向燈（第SK1339511號案）行為之距離雖未超過6公里以上，時間亦未相隔6分鐘以上，然其先後已分別行駛經過一個路口以上（第1次第SK1339511號案位於臺8線與永成路1段路口；第2次第SK1338952號案經過永成路1段589號即經過全國加油站臺南永成路站前之路口，靠近萬年路口對面車道、第3次第SK1339486號案位於明興路619巷口），且上開3次變換車道未打方向燈行為，均係以違反處罰條例第42條規定分別處罰，並非同條例第85條之1第2項第1款列舉之超速、低於最低速限或第33條第1、2項規定之行為態樣，故上訴人上開第2、3件處分顯然並未違反比例原則，原判決將上訴人第SK1338952、SK1339486號裁決撤銷，與原審法院109年度交字第104、106號行政訴訟判決之見解相左，原判決亦有適用處罰條例第85條之1第2項第1款不當之違背法令。

四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再行論斷如下：

（一）應適用之法令：

1、處罰條例第7條第1項：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。」

2、處罰條例第7條之1規定：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了日起逾7日之檢舉，不予舉發。」

3、處罰條例第7條之2規定：「（第1項）汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。二、搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。五、違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。（第2項）前項第7款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：一、蛇行、危險方式駕車或二輛以上之汽車競駛或競技。二、行駛路肩。三、違規超車。四、違規停車而駕駛人不在場。五、未依規定行駛車道。六、未依規定變換車道。七、未保持安全距離。八、跨越禁止變換車道線或槽化線。九、行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。十、汽車駕駛人或乘客未依規定繫安全帶。

十一、機車駕駛人或附載座人未依規定戴安全帽。（第3項）對於前項第9款之違規行為，採用固定或非固定式科學儀器取得證據資料證明者，於一般道路應於1百公尺至3百公尺間，於高速公路、快速公路應於3百公尺至1千公尺間，明顯標示之；其定點當場攔截製單舉發者，亦同。（第4項）第1項逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。」

4、處罰條例第42條規定：「汽車駕駛人，不依規定使用燈光者，處新臺幣1,200元以上3,600元以下罰鍰。」

5、處罰條例第85條之1第2項第1款：「第7條之2之逕行舉發案件有下列情形之一者，得連續舉發：一、逕行舉發汽車行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速度或有第33條第1項、第2項之情形，其違規地點相距6公里以上、違規時間相隔6分鐘以上或行駛經過一個路口以上。但其違規地點在隧道內者，不在此限。」

6、道路交通安全規則第91條第1項第1款、第6款規定：「行車遇有轉向、減速暫停、讓車、倒車、變換車道等情況時所用之燈光及駕駛人之手勢，應依下列規定：一、右轉彎時，應先顯示車輛前後之右邊方向燈光，或由駕駛人表示左臂向上，手掌向右微曲之手勢。……六、變換車道時，應先顯示欲變換車道方向之燈光或手勢。」

7、違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）第10條第2項：「……（第2項）前項稽查，查獲違反道路交通管理事件之舉發方式如下：……二、逕行舉發：依本條例第7條之2規定之舉發。……五、民眾檢舉舉發：就民眾依本條例第7條之1規定檢舉違反本條例之行為，經查證屬實之舉發。……。」

8、處理細則第22條第1項、第2項：「（第1項）公路主管或警察機關受理民眾檢舉違反道路交通管理事件，應即派員查證，經查證屬實者，應即舉發，並將處理情形回復檢舉人。（第2項）前項檢舉違規證據係以科學儀器取得，足資認定違規事實者，得逕行舉發之。……。」

（二）按關於道路交通管理之稽查及違規紀錄，依同條例第7條第1項之規定，乃係由交通勤務警察及輔以依法令執行交通稽查任務人員執行。所謂交通舉發，則係交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序，此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項，是正確執行交通違規舉發之職權，使違規行為人均可依處罰條例受公平之處理裁決，始符處罰條例之規範目的。觀諸前述處罰條例第7條之1及第7條之2的舉發規定，其中第7條之1規定公路主管機關及警察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已明文賦予公路主管或警察機關得對於經查證屬實之交通違規行為，於事後進行舉發之權；又同條例第7條之2規定，乃關於交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員當場攔截製單舉發，及有該條所列當場不能或不宜攔截製單舉發，得逕行舉發之情形。而不論處罰條例第7條之1、第7條之2或處理細則第10條規定，均僅係舉發方式之說明。雖處罰條例第7條之1是藉由民眾檢舉的協助，提供道路交通的違規資訊予舉發機關進行職權調查後，再為職權舉發，著重在違規資訊的廣為蒐集；處罰條例第7條之2則是鑑於違規行為類型特性，適度減輕舉發機關對違規行為人的調查舉證責任，兩者在道路交通管理行政目的上的落實，固有不同考量，但就違規行為次數的判斷而言，並無因此可予差別待遇的正當理由。

（三）次按行政違規行為之次數並非純粹以自然行為概念為界定標準，應從法規範所欲維護之法益狀態予以評價。易言之，藉由違規受不法利益之情形，倘不論違規行為時間之久暫，一概論以單一行為之行政責任，勢必誘使違規者長時間侵害法益，以圖得超出罰鍰額度之不當利益，將造成法秩序失衡之不公義現象。故從法規範之精神及其目的以觀，如立法者基於達成特定行政管制之目的，已擬制規定以侵害法益之時間長度作為量化及區隔違反公法義務之次數者，則行為人雖以自然意義之一行為侵害同一法益，但因其侵害法益之時間長度已超過法律就單一違規行為所設定之評價標準者，仍應成立數個獨立之違規行為，分別論處其行政責任，司法院釋字第604號解釋亦闡述：「立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。申言之，以連續舉發之方式，對違規事實繼續之違規行為，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生，此種手段有助於目的之達成，對維護交通秩序、確保交通安全之目的而言，在客觀條件之限制下，更有其必要性及實效性。惟每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則。」而91年7月3日修定前揭處罰條例第85條之1增訂第2項規定，究其立法理由：「對逕行舉發案件得連續舉發之規定，係規範於違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第12條，因其影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增列於第2項。」94年12月28日依立法委員葉宜津等提案修正通過之現行第85條之1第2項規定，其提案理由則係為增加嚴重超速行為之處罰，以及為因應長隧道安全，爰為但書規定（立法院第6屆第2會期第3次會議議案關係文書討275頁參照），對於連續舉發之間隔期間並未修正。準此，如汽車駕駛人行駛於道路，在轉彎或變換車道時，未依道路交通安全規則之規定顯示方向燈而使用燈光，違反處罰條例第42條規定，依處罰條例第85條之1第2項第1款落實憲法上比例原則之規範目的，如其違規地點相距未達6公里、違規時間相隔未達6分鐘或未行駛經過一個路口，即應論以單一違規行為；若其違規地點相距6公里以上、違規時間相隔6分鐘以上或行駛經過一個路口以上，則得連續舉發，此於舉發機關依處罰條例第7條之2規定逕行舉發時，固得直接適用，就舉發機關依處罰條例第7條之1規定受理民眾檢舉而為職權舉發的案件，在處罰條例第85條之1第2項第1款規範目的的落實上，如前所述，並無差別待遇的正當理由，是故也應類推適用該規定關於違反義務次數判斷標準，以評價檢舉之違規行為次數後，製單舉發，始符處罰條例第85條之1第2項第1款的規範意旨。參以高速公路因高速行駛狀況下，若部分汽車駕駛人不遵守共同道路使用規則所導致之交通安全危害，往往更甚於平面道路因汽車駕駛人違規所致者，然立法者對於汽車駕駛人於高速公路上任意變換車道而未使用方向燈時，尚且要求主管機關必須相距6公里以上、違規時間相隔6分鐘以上或行駛經過一個路口以上，始得連續舉發，基於舉重明輕之法理，平面道路汽車駕駛人變換車道未依規定使用方向燈，亦應符合前揭要件方得連續舉發。

（四）查本件被上訴人經民眾檢具影像向舉發機關提出檢舉，檢舉被上訴人「變換車道時未顯示方向燈」，經舉發機關查證屬實，亦即被上訴人駕駛系爭車輛行駛臺南市南區永成路時，第1次於108年10月12日22時15分17秒至同時分22秒，在臺8線與永成路1段路口變換車道未打方向燈；第2次於同日22時16分7秒至同時分12秒，於永成路1段589號（即經過全國加油站台南永成路站前之路口，靠近萬年路口對面車道）對面北上車道變換車道未打方向燈；第3次於同日22時16分24秒至同時分28秒於永成路一段與明興路619巷口北上車道變換車道未打方向燈，是其在時間6分鐘內及距離6公里內有3次「汽車駕駛人不依規定使用燈光」的違規情事，為上訴人所是認，並為原判決所確認的事實，則其道路交通違規應受處罰的態樣既屬同一，則就原處分3次裁罰未達6公里以上距離或6分鐘以上時間所示之違規情事，參照前開說明，應類推適用處罰條例第85條之1第2項第1款規定，不得連續舉發，亦不得分次論罰甚明。雖被上訴人3次違規地點已逾一個路口以上，但時間及距離過度密接，且平面道路上之各個交叉路口間距甚短，基於比例原則，亦不應過當處罰。原判決將原處分關於被告109年7月15日南市交裁字第78-SK1338952、78-SK1339486號裁決（均係對被上訴人變換車道未使用方向燈所為之處罰）以其連續裁罰有所違誤，判決撤銷上開2份裁決，經核於法並無不合。上訴意旨主張民眾檢舉是一獨立檢舉類型，立法者增訂處罰條例第85條之1第2項規定，不得類推適用於同條例第7條之1所定民眾檢舉案件，何況被上訴人是在不同時間、地點，且行駛經過一個路口以上之連續違規，故其本質乃數個違規行為，自應個別處罰，並無原判決所稱處罰過當違反比例原則情事云云，均不可採。

五、綜上所述，原判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原處分二撤銷，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並無理由，應予駁回。

六、交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，則上訴審訴訟費用750元（上訴審裁判費）自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。

七、結論：本件上訴無理由。

高雄高等行政法院第三庭