高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十三年度訴更字第九號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度訴更字第九號

原告

甲○○

訴訟代理人

許清連 律師

訴訟代理人

鄭淑貞 律師

原告

乙○○

訴訟代理人

萬維堯 律師

訴訟代理人

己○○

被告

高雄市政府地政處

代表人

丙○○ 處長

訴訟代理人

龔振霖

　　　　　　　　戊○○

　　　　　　　　丁○○

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十九年十月三日台（八九）

內訴字第八九七七六三九號再訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決（八十九年度訴

字第八七五號）後，原告提起上訴，經最高行政法院發回更審。本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣高雄市政府為興辦七十八年度「鼓山０五－文中－十六學校工程」，需使用原告二人共有坐落高雄市○○區○○段二小段二一一一地號土地（嗣分割為同小段二一一一及二一一一之一地號等二筆土地，原告二人應有部分各四分之一，下稱系爭土地），經報奉行政院以民國（下同）七十八年二月二十七日台內地字第六七六九四九號函核准徵收，被告乃據以辦理公告徵收，並以七十八年六月十三日高市地政四字第一二０五八號函通知各土地所有權人於七十八年六月二十一日領取地價補償費。原告二人未於期限內領取該補償費，被告乃將地價補償費提存於台灣高雄地方法院提存所待領，完成法定徵收程序。嗣因上開用地範圍內之土地所有權人陳情高雄市政府改採公共設施用地減額使用方案，原告二人亦同意支持該方案，乃於八十二年五月二十六日出具同意書同意由被告向法院提存所取回提存款，並送高雄市政府教育局存入補償專戶待領。惟原告二人於八十五年向被告申請將上開補償費暫予領回，並聲明爾後為配合公共設施用地減額使用開發案時將全額繳還，被告亦同意其申請而准予領回。嗣本案經都市計畫變更改採減額使用方式開發，並限定以市地重劃方式辦理整體開發，乃報經內政部以八十六年八月四日台（八六）內地字第八六０七三六六號函核准撤銷徵收並辦理市地重劃後，被告分別於八十七年三月二十日以八七高市地政四字第三二六二號函及於八十七年九月八日以八七高市地政四字第一一五一一號函通知原告二人於八十七年九月三十日前，逕向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，而原告二人並未如期繳還徵收補償費，另於八十八年十二月十六日向被告申請繳還原徵收之地價補償費，並請求回復被徵收土地之產權登記。案經被告以其已逾繳還期限而於八十八年十二月二十三日以高市地政四字第一五一八七號函否准其請。原告二人不服，循序提起訴願及再訴願，均遭駁回，遂提起本件訴訟，前經本院以八十九年度訴字第八七五號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，案經最高行政法院以九十二年度判字第一八七二號判決將原判決廢棄，發回本院更為審判。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告應於原告甲○○繳還地價補償費新台幣一千八百六十七萬六千元後，將原告甲○○原所有坐落高雄市○○區○○段二小段二一一一及二一一一之一地號等兩筆土地回復為應有部分各四分之一，參加高雄市第五十三期市地重劃。

（三）被告應於原告乙○○繳還地價補償費新台幣一千八百六十七萬六千元後，將原告乙○○原所有坐落高雄市○○區○○段二小段二一一一及二一一一之一地號等兩筆土地回復為應有部分各四分之一，參加高雄市第五十三期市地重劃。

（四）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造主張之理由：

一、原告起訴意旨略謂：

（一）被告通知原告二人繳還原徵收補償之公函，原告二人確實未曾收到上開公函，有下列事證可稽：按上開公函之送達地址係高雄市○○區○○街二七三號，且上開地址僅有陳李往（已死亡）一人單獨居住，此為四鄰所知，亦有證人許有志證述在卷；又陳李往當時年齡已達九十歲高齡，復不識字，致被告以郵務送達時，陳李往即隨手取其孫女「己○○」之印章簽收，並未交予原告二人知悉，顯然原告二人再三主張未曾獲知上開公函（即通知繳回地價款公函），合於經驗法則。又民事訴訟法之送達必屬「有辨識事理能力之同居人」，按原告既未與陳李往同住一處，且陳李往年邁，記憶力應較一般常人為弱，要與有辨識事理能力之人有別，故而被告送達顯有瑕疵至明。再按己○○固為原告乙○○之長女，但自八十五年起，都一直居住於高雄縣阿蓮鄉○○路一一二號，此亦有檢附之房屋所有權狀、水電單據以及當地港後村村長證明書可稽，且二地相隔甚遠，己○○並不知悉祖母以伊印章簽收掛號公文之事實，郵差亦可為證，從而本件不得以推論方式即認定原告二人知悉前開事實。又原告乙○○自擔任里長十二年來，均居住在高雄市左營區○○○路六六一號之住址，並以該址作為服務處之用，此亦有庭呈之與各機關往來公文信封可證。另原告甲○○戶籍早於八十六年間即遷住高雄市○○區○○路一四三號八樓，此有戶口名簿可稽，即連土地登記簿及土地權狀之地址，在八十一年五月十四日亦曾辦理變更載為「左營區○○○路二０九號」，而系爭土地雖屬共有，但具領補償費均分別通知，個別具領，與土地是否共有並不相干，亦不得僅以共有人之一而為送達，系爭送達原告甲○○之住居所，被告竟執意送達高雄市○○區○○街二七三號，顯不合法，何況原告甲○○更在與其他地主申請暫退徵收款申請書內明載住址為「文康路一四三號八樓」，益顯原告所述均有事證為憑。又查送達上開通知函之根據，應適用公文程式條例第十三條準用民事訴訟法有關規定，其送達應於原告甲○○之住居所行之（民事訴訟法第一百三十六條第一項但書），足徵被告對系爭通知之送達與民事訴訟法有關送達規定有違。

（二）另就法理上而言，徵收土地已完成徵收程序後，尚未依計畫使用前，徵收核准機關因都市計畫變更改按市地重劃方式開發，而核准撤銷徵收者，其應踐行之程序及法律上之效果如何，在土地徵收條例八十九年二月二日制定公布施行前，並無法律上之依據可循。土地徵收條例別無關於之前撤銷徵收應如何辦理之規定，之前撤銷徵收未結之案件，非可遽予參照辦理。系爭徵收既已撤銷，自已無徵收之行政處分，被告受移轉登記土地所有權及土地占有，均失其目的，原告自有回復所有權之公法上權利，此權利之行使攸關人民財產權，非有法律或法律明確授權之規定為據，自不得加以限制，本件被告處理之準則，原係根據內政部八十六年五月二十三日台（八六）內地字第八六０四八七三號函辦理，惟依內政部於八十七年八月十八日台（八七）內地字第八七０八三八二號函之說明三（五）明載：「八十六年五月二十三日台（八六）內地字第八六０四八七三號函說明二－（三）應停止適用。」足見被告原所憑之準則，業已在八十七年八月十八日停止適用，則被告就撤銷徵收土地乙事應按新訂頒「撤銷土地徵收作業規定」第二項第三、四款重新公告，並重新定六個月以上期間，通知原土地所有權人繳清應繳回之徵收價額，方為適法。但被告卻一意孤行，對於新法令全然棄置不論，實嚴重漠視人民之權益。又被告八十七年九月八日八七高市地政四字第一一五一一號函僅略載「．．逕向本市教育局繳還原徵收補償費，俾便憑辦回復產權．．」云云。但對於整體法令之規定並未闡明，且故意漏列其最重要部分，即「未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍登記為公有土地」，益顯被告上開公函並未善盡告知義務，更漏列其相關處分之規定，又人民之合法財產權益乃受憲法及民法之積極保障，豈容行政機關不依法令而輕言處分，否則人民權益將無以確保，足見本件被告對具體處分規定付諸厥如，實違背行政法制之誠信原則，是被告未盡告知義務，其未將限制規定內容註記通知函中，自不發生限制之效力。又行政院五十四年八月五日台（五四）內字第五五五四號令第一點關於「不依核准計畫使用」之涵義，則揭示『土地法第二百十九條所謂「不依核准計畫使用」之立法精神，旨在保障人民之私有土地權益，其立法重點，在「使用」兩字，凡徵收私有土地，違反核准計畫所定之使用「目的」及「用途」時，自應構成原所有權人申請收回土地之要件，而符保障人民私權之意旨』。又上開行政院函令第四點亦謂：「土地法第二百十九條僅規定得由土地原所有權人申請收回土地，如未經原所有權人申請，政府是否得逕予撤銷徵收，法無明文規定，惟查土地法第二百十九條既為保障人民私權而設，則政府本於政策及職權，如認為該項土地之徵收已無必要時，逕予撤銷徵收發還土地，已非屬法律之適用問題，自非不得為之．．」等語，足徵法律重視保障人民土地權益之一般。然本件被告竟否准發還原告二人前被徵收之土地，並擅自登記為公有土地，顯與前述所載嚴重有違。又同函令另揭示「徵收土地經撤銷徵收後，原所有權人拒絕收回土地時．．．，主管機關可適用有關法令處理之」，足見必須為原土地所有權人有「積極拒絕收回土地」之意思表示，方可適用有關法令。但原告二人自始至終從未表示過拒絕收回之意思，相對地更以積極具體之行為表示收回之意思，但被告卻置若罔聞，益顯被告漠視民意及有關法律規定，此實乃大開民主倒車之作法。

（三）再查被告對內政部八十七年八月十八日台八七內地字第八七０八三八二號函頒之「撤銷土地徵收作業規定」未予遵循適用，有不適用法則之違誤。按上開撤銷規定要點二之（三）、（四）規定：「辦理撤銷徵收之程序如下：（一）．．．（三）市縣地政機關於接到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告並通知原土地所有權人於一定期限內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍登記為公有土地。（四）前款一定期間，不得少於六個月。」其中已明示「應公告並通知」，足徵本件應公告要屬法定必備要件。惟查本件被告明知卻對「公告之程序」完全付諸厥如。按行政程序法第四條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」足見被告違反上開行政程序法之規定至明。

（四）就本件情理上而言：系爭土地乃原告二人繼承先人之土地，在七十八年二月二十七日經內政部以台內地字第六七六九四九號函核准徵收。七十八年六月二十一日被告通知原告二人領取系爭土地之地價補償費，然原告二人以繼承之祖產突遭徵收，實無法接受此一事實，故未曾領取。八十二年五月二十六日被告改採公共設施用地減額徵收使用方案，原告二人欣然同意。八十五年十一月二十九日自開始辦理徵收已相隔七年多，原告二人始暫予領取地價補償費，足見原告對祖產之一份執著。又八十六年八月四日內政部以台內地字第八六０七三六六號函准予撤銷徵收及辦理市地重劃。八十七年三月被告始發系爭通知函，通知原告二人繳還上開土地補償費價款。惟上開函件原告二人未曾簽收，致使無從知悉而適時繳回至明，迨原告知悉後，隨即於八十八年十二月提出申請補繳地價補償費，未曾多予耽擱任何時間。再者，系爭土地撤銷徵收係因原徵收用地改依巿地重劃方式辦理，上開內政部核准撤銷函已說明應立即就原土地所有權人出具之同意書確認其人數及所有權面積，符合規定始得實施巿地重劃。再查，最高行政法院之判決明示：「依被上訴人（被告）陳述，重劃已完成分配，如重劃前亦由上訴人（原告）出具同意書，以其為土地所有權人相視，使符合規定，由被上訴人辦理重劃，之後又否認其回復土地之權利，有無違反誠信」云云，足見最高行政法院之發回判決對本件就法律、法理與實證三方面均已闡述指證綦詳，顯見原處分、訴願決定及再訴願決定諸多違誤。

（五）末查系爭土地在八十六年一月二十七日即已登記在高雄市名下，此有土地登記謄本可稽，而原告乙○○在八十八年一月四日尚以地主身分，由被告邀請參加被告召開之土地分配原則說明會，何以未將原告乙○○尚未繳還補償費之事實告知？而邀其參加分配說明會，此舉實匪夷所思，有違經驗法則。退一萬步而言，根據內政部八十八年六月四日台八八內地字第八八０七０八九號函，對有關土地撤銷徵收、更正徵收、一併徵收執行事宜有統一結論作法，即說明二－（五）明確規定「於『撤銷土地徵收作業規定』訂頒前，已奉准撤銷徵收之土地，而原土地所有權人迄未繳回徵收價款者，市縣地政機關得參照上開作業規定，重行通知原土地所有權人於一定期間內（不少於六個月）繳清應繳回之徵收價款，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價款者，不予發還其原有土地，仍維持原登記，依公產管理有關法令處理之。」明訂得重行通知，祇要原告二人繳回已領之補償款，被告即可將已分配之土地移轉登記予原告二人名下，有何產權不確定之可言。經查被告在其八十九年十二月十四日答辯狀理由二略載「．．查減額使用整體開發案，其程序係為撤銷徵收後續辦市地重劃，由於時間長短事涉所有參與人利益，若執行時間過於長遠，則市地重劃對象不確定，將影響分配成果不確定，故撤銷徵收繳回原領徵收補償費期限不能太長，否則產權無法確定，市地重劃將無法執行．．」云云，實乃自欺欺人說法。何況公權力介入徵收私有土地，本即應秉持利益、公平及比例原則謹慎為之，查本件系爭土地自徵收開始以迄八十八年告一段落，前後十年，此一漫長歲月，置人民權益於何顧？何況原告二人土地經徵收後，僅各取回四分之一產權，今被告竟在毫不顧法理情之下，予以駁回，實情何以堪。再者目前高雄市政府之財政已十分拮据，許多待辦之公共工程徵收土地已無力補償；況且改制前行政法院七十七年判字第一二二四號判決，曾認定原土地所有權人得照原徵收地價額收回其土地之權利，其性質與民法第三百八十條之買回權相當，足見本件應准許原告二人買回，方為適法。

（六）再者，司法院釋字第四００號解釋：「憲法第十五條，人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人侵害，俾能實現個人自由發展人格及維護尊嚴．．。」，又釋字第四二五號解釋：「土地徵收係國家因公共事業之需要對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，規定此項徵收及其程序之法律，必須符合必要性原則」，職故，被告既已辦妥減額徵收使用，即應准許原告繳還原徵收之補償費，而領回經巿地重劃後，僅達原有土地四分之一之產權，始與憲法保障人民財產權益及司法院釋字第四二五號解釋之旨趣契合。綜上，原處分、訴願決定及再訴願決定多所違誤，於法不合，請鈞院賜判如訴之聲明。

二、被告答辯意旨略以：

（一）本案係高雄市政府原為興建七十八年度「鼓山０五－文中－十六」徵收工程，需用原告二人坐落本市○○區○○段二小段二一一一地號土地，業經報奉行政院核准徵收在案，並完成法定土地徵收程序。爾後本案經民眾一再陳情，遂經都市計畫變更改採減額使用方式，並限定以市地重劃方式辦理整體開發，於八十六年八月四日奉內政部以台八六內地字第八六０七三六六號函核准撤銷徵收並辦理市地重劃在案，被告依內政部八十六年五月二十三日台八六內地字第八六０四八七三號函規定：「參照土地法第二百十九條之規定通知原土地所有權人六個月內繳清原受領之徵收價額，未依限繳清原受領之徵收價額者，視為拒絕收回土地」之意旨，於八十七年三月二十日以八七高市地政四字第三二六二號函雙掛號通知原告二人於收文後六個月內（九月三十日止）逕向本市府教育局繳還原徵收補償費，俾回復產權，而該函於八十七年三月二十五日寄達；另於九月三十日期限將屆滿前，為確保原告二人權益，被告再於八十七年九月八日八七高市地政四字第一一五一一號函，以雙掛號通知原告二人儘速繳還原徵收補償費在案，該函亦於八十七年九月十一日送達。查原告等於八十五年間已申請將原土地徵收補償費暫予領回，即在書內說明三聲明「‧‧‧倘為減額徵收手續辦到須還款時，民等當即如數奉還前暫領回之款項‧‧‧」等語，可知原告二人既已接獲通知，並於八十二年五月二十六日所出具同意書內同意支持並配合辦理減額使用，惟事實上並未於期限內配合繳還原領徵收價額，致難以恢復產權參與重劃，其怠於維護本身權益已至為明確，被告對於原告二人之權利已妥為考量，應無損害其權益，合先敘明。

（二）有關內政部於八十七年八月十八日以台八七內地字第八七０八三八二號函訂頒「撤銷土地徵收作業規定」中，第二項第四款所規定繳回徵收價額期間「不得少於六個月」，其本意即含有六個月意思，而訂定六個月為最低期限，其意在於期限訂太短，政府在執行上會造成困擾，而不限定最高期限，並非漫無限制，其意乃在使政府施政時視撤銷徵收性質不同，予以較大彈性，而事質上仍需有最高期限之必要。查減額使用整體開發案，其程序係為撤銷徵收後續辦市地重劃，由於時間長短事涉所有參與人利益，若執行時間過於長遠，則市地重劃對象不確定，將影響分配成果不確定，故撤銷徵收繳回原領徵收補償費期限不能太長，否則產權無法確定，市地重劃將無法施行。雖然被告於撤銷徵收作業當時，其通知繳款期限係依據內政部八十六年五月二十三日台八六內地字第八六０四八七三號函規定辦理，並於八十七年三月二十日以八七高市地政四字第三二六二號函知原告二人於收文後六個月內（八十七年九月三十日止）為之，即有政策上之考量及期限上之彈性。惟原告二人於八十七年三月二十五日即已接獲雙掛號通知函，依期限計算，於接獲至九月三十日止亦已逾六個月，其實際期限已不少於六個月規定。因此與內政部後續訂頒之「撤銷土地徵收作業規定」比較下，被告並無違背亦不牴觸其後法精神，在前、後法令不相矛盾下，且重新辦理相關程序，於公益上將使更多民眾權益受損，故考量再三，應以不再重新規定期限為宜，以樹公信。更遑論同時期訂相同期限之撤銷徵收並限定以減額使用工程尚有三民國小、左營區０五—文中小—十七、龍華國小等三項工程，如再予展期，對於所有減額使用工程於期限內繳回原徵收補償費之所有權人似有不公平，政府施政之公平性及公信力必遭質疑。本案既有期限規定，自應受其拘束，否則期限未確認，對於市地重劃作業將永無止境。

（三）減額使用係屬首創之土地行政，其重點在於順應民情，以達公私兩利的情理，所以撤銷徵收僅為減額使用確認權屬之前置作業，故其作業期限在情、理、法考量下，被告並予多次函知於期限內繳回，實為多數民眾權益而依法行政。原告等因個人因素，漠視法令，卻反以「被告置若罔聞」而予以曲解政府施政，實屬誣蔑不實，難謂合理之論據。經查本案雙掛號簽收人己○○依戶政事務所資料，至八十九年五月二十九日截止皆設籍於本市○○區○○街二七三號，與原告乙○○係為同一戶，而己○○亦為原告乙○○之長女，而原告乙○○卻推託以上所述人員皆不在該地而另居他所。經查郵政機關送達雙掛號回執聯上蓋有己○○印章且未敘明係由陳李往代收為證，惟訴願、再訴願書上原告乙○○卻辯稱不知情，以父女之親，實不符常情。且原告以該址僅有陳李往（再訴願文敘述：九十三歲高齡，精神健康欠佳）單獨居住，故郵務送達時，即隨意以印章簽收等託詞，推諉並未獲知繳回地價款情事，實屬推卸之詞。誠如所述，以「高齡母親獨居且精神健康欠佳」為由，則依理推斷，一位體弱老人獨居，其日常生活食衣等起居如無專人照顧究如何渡日，除非老人被遺棄，生活家人不聞不問，否則如有照顧陳李往起居之人，焉有收受「雙掛號郵件」卻完全不知，實有悖常理。

（四）本案係屬本市第五十三期市地重劃區，因原告二人未繳回原承領土地補償費，其撤銷徵收後土地產權歸高雄市所有，並與其他共有人參與重劃分配作業。而目前市地重劃土地分配結果，業經高雄市政府以八十八年八月二十六日八八高市府地發字第二六七九八號公告三十日期滿在案。原告主張被告未依內政部八十七年八月十八日台八七內地字第八七０八三八二號函訂頒「撤銷土地徵收作業規定」之第二項第四款規定，即繳回徵收價額期間不得少於六個月規定，而認為被告前所通知繳還價款期限應屬違法無效，應重新再規定期限。惟被告於撤銷徵收作業當時係依據內政部前法辦理自屬合理，爾後繳款期限屆滿前，後法雖於八十七年八月十八日施行，然於減額使用方式核准辦理後，被告於八十七年三月二十日以八七高市地政四字第三二六二號函知原告二人係以收文後六個月內（八十七年九月三十日止）為之，事實上即兼具政策上之考量及期限上彈性。而原告二人於八十七年三月二十五日即已接獲雙掛號通知函，依期限計算，於接獲至九月三十日止亦已逾六個月，其實際期限已不少於六個月規定，實已符合後法規定之精神。又被告再於八十七年九月八日八七高市地政四字第一一五一一號函，以雙掛號通知原告二人儘速繳還原徵收補償費在案，該函亦於八十七年九月十一日送達，惟原告二人並未於限期內繳還原領之地價補償費，遲至八十八年十二月十六日始申請補行繳還原徵收之地價補償費，其二人怠於維護本身權益可見一斑。因此原告二人請求將原處分、訴願及再訴願決定均撤銷，並准繳交土地價金恢復產權登記，自屬無據。綜上所述，原告之訴顯無理由，應以判決駁回原告之訴。

理由

一、按關於人民之權利、義務者或其他重要事項之應以法律定之者，應以法律定之，為中央法規標準法第五條第二款及第四款所明定。是人民之自由及權利，依憲法第二十三條之規定，僅得以法律限制之。而如涉及剝奪或限制人民生命、身體以外之自由權利等重大事項，例如財產權之限制，雖非不得以主管機關發布之行政命令為依據，惟該命令之訂定，須有法律授權，且其授權應符合具體明確之原則，始得為之，此觀司法院釋字第四四三號解釋自明。

二、經查，高雄市政府為興辦七十八年度「鼓山０五－文中－十六學校工程」，需使用原告二人共有之系爭土地（嗣重劃前分割為高雄市○○區○○段二小段二一一一及二一一一之一地號等兩筆土地，原告二人應有部分各四分之一），經報奉行政院以七十八年二月二十七日台內地字第六七六九四九號函核准徵收，被告乃據以辦理公告徵收，並以七十八年六月十三日高市地政四字第一二０五八號函通知各土地所有權人於七十八年六月二十一日領取地價補償費。原告二人未於期限內領取該補償費，被告乃將地價補償費提存於台灣高雄地方法院提存所待領，完成法定徵收程序。嗣因上開用地範圍內之土地所有權人陳情高雄市政府改採公共設施用地減額使用方案，原告二人亦同意支持該方案，乃於八十二年五月二十六日出具同意書同意由被告向法院提存所取回提存款，並送高雄市政府教育局存入補償專戶待領。惟原告二人於八十五年向被告申請將上開補償費暫予領回，並聲明爾後為配合公共設施用地減額使用開發案時將全額繳還，被告亦同意其申請而准予領回。嗣本案經都市計畫變更改採減額使用方式開發，並限定以市地重劃方式辦理整體開發，乃報經內政部以八十六年八月四日台（八六）內地字第八六０七三六六號函核准撤銷徵收並辦理市地重劃後，被告分別於八十七年三月二十日以八七高市地政四字第三二六二號函及於八十七年九月八日以八七高市地政四字第一一五一一號函通知原告二人於八十七年九月三十日前，逕向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，而原告二人並未如期繳還徵收補償費，另於八十八年十二月十六日向被告申請繳還原徵收之地價補償費，並請求回復被徵收土地之產權登記。案經被告以其已逾繳還期限而於八十八年十二月二十三日以高市地政四字第一五一八七號函否准其請之事實，為兩造所不爭執，並有上開函文、申請書等影本附卷可稽，洵堪信實。本件被告以其曾於八十七年三月二十日以八七高市地政四字第三二六二號及於八十七年九月八日以八七高市地政四字第一一五一一號等二函通知原告二人六個月內（八十七年九月三十日前），繳還原徵收補償費，而原告未於通知之期限內繳還徵收補償費，被告乃依內政部八十六年五月二十三日台八六內地字第八六０四八七三號函之意旨及「撤銷土地徵收條例作業規定」第二點之規定，否准原告回復系爭土地產權之申請，固非無見，惟查：

（一）按徵收土地已完成徵收程序後，尚未依計畫使用前，徵收核准機關因都市計畫變更改按市地重劃方式開發，而核准撤銷徵收者，自理論上言，此種撤銷徵收，實為原徵收行政處分之廢止，從此已無徵收行政處分之存在，原因徵收而生之財產上變動，例如應受補償人受領補償費，需用土地人受移轉登記土地所有權及土地占有，均失其目的，成為公法上之不當得利，被徵收土地所有權人有可回復其所有權之公法上權利，其權利行使之限制，關涉人民財產權之保障，揆諸首揭司法院釋字第四四三號解釋之意旨，須有法律或法律明確授權之規定為據，始得為之。而本件徵收核准案係於八十六年間土地徵收條例制定公布（八十九年二月二日）前，因都市計畫變更改按市地重劃方式開發而予以撤銷，惟查徵收土地已完成徵收程序後，尚未依計畫使用前，徵收核准機關因都市計畫變更改按市地重劃方式開發，而核准撤銷徵收者，其應踐行之程序及法律上之效果如何，在土地徵收條例制定公布施行前，並無法律上之依據可循，而土地徵收條例並無關於該條例公布前撤銷徵收應如何辦理之規定，是本件撤銷徵收後所生之權利義務關係，亦非可遽予參照該條例辦理。又內政部八十六年五月二十三日台（八六）內地字第八六０四八七三號固函釋謂：「‧‧‧（三）撤銷徵收自核准撤銷徵收土地案公告或通知土地所有權人之日起生效，參照土地法第二百十九條之規定，原土地所有權人應於接獲通知撤銷徵收之日起六個月內繳清原受領之徵收價額，未依限繳清原受領之徵收價額者，視為拒絕收回土地，‧‧‧應認係放棄其權利，主管機關可適用有關法令處理之。」及內政部八十七年八月十八日台（八七）內字第八七０八三八二號函訂頒之撤銷土地徵收作業規定（業於九十年七月十八日公布廢止）第二點固規定：「辦理撤銷徵收之程序如下：‧‧‧（三）市縣地政機關於接到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍登記為公有土地。（四）前款一定期間不得少於六個月。」雖規定被徵收土地所有權人應於不少於六個月之期間內繳清應繳回之徵收價額，否則視為拒絕收回土地，不予發還其原被徵收之土地。惟此規定實已限制被徵收土地所有權人回復其所有權之公法上權利之行使，觀之前開說明，以行政命令為該財產權限制之依據者，該行政命令須有法律明確之授權，始可為之，惟查前開內政部八十六年五月二十三日台（八六）內地字第八六０四八七三號函釋及撤銷土地徵收作業規定，均無法律明確之授權，自難認係屬具有規範效力之法規命令或行政規則。惟雖如此，行政主管機關依職權撤銷徵收之負擔處分亦為行政處分，於無法規規範其程序之情形下，在符合行政目的之範圍，又不致使被徵收土地所有權人受比較不予撤銷徵收更不利之損害範圍內，原有其裁量之權限，將徵收予以撤銷。又因撤銷徵收後之法律關係，如被徵收土地所有權人應繳回原受領之補償費，以回復其土地，是否行使回復權，非行政主管機關單方面可以控制，為儘速確定其法律關係，自有其限制之必要，是在不致使被徵收土地所有權人受比較不予撤銷徵收更不利之損害之情形下，以適當之限制作為撤銷徵收處分之內容，雖並無不可，惟行政機關未以該限制規定作為撤銷徵收處分之內容者，自不生該限制規定之效力（最高行政法院九十二年度判字第一八七二號判決參照）。查系爭土地因需地機關高雄市政府為興辦七十八年度「鼓山０五─文中─十六學校工程」而報准徵收，業已完成徵收程序，嗣需地機關欲以市地重劃方式辦理，報經內政部以八十六年八月四日台（八六）內地字第八六０七三六六號函核准撤銷徵收並辦理市地重劃，由被告於八十七年三月二十日以八七高市地政四字第三二六二號函通知原告二人於八十七年九月三十日前，逕向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，又於期限屆滿前之八十七年九月八日以八七高市地政四字第一一五一一號函催原告二人儘速繳還原徵收補償費。惟核被告前開二函為通知撤銷徵收處分之書面，僅載明應於六個月內（八十七年九月三十日）向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，俾便辦理回復產權等語，並未以「未於通知之期間內繳還原徵收補償費，視為拒絕收回，不予發還其原被徵收之土地」之限制規定為其內容，揆諸前開說明，自不生該限制規定之效力，亦即不生原告未於通知期限內繳還土地徵收補償費，即視為拒絕收回土地，不予發還其原被徵收之土地之效力。是原告二人向被告申請繳還原徵收之地價補償費，並回復系爭土地產權，被告以原告二人未於期限內繳還土地徵收補償款，視為拒絕收回，應不予發還其原被徵收之土地為由，予以否准，難謂合法。

（二）次按「機關致送人民之公文，得準用民事訴訟法有關送達之規定。」「送達於應受送達人之住居所、事務所或營業所行之。但在他處會晤應受送達人時，得於會晤處所行之。」「送達於住居所、事務所或營業所不獲會晤應受送達人者，得將文書付與有辨別事理能力之同居人或受僱人。」分別為行為時公文程式條例第十三條及民事訴訟法第一百三十六條第一項、第一百三十七條第一項所明定。是關於機關致送人民之公文，應送達於應受送達人之住居所、事務所或營業所行之，但在他處會晤應受送達人時，得於會晤處所行之；再者，法院送達文書之處所倘確為應受送達人之住居所時，始得依第一百三十七條第一項之規定，於不獲會晤應受送達人時，將文書付與有辨別事理能力之同居人或受僱人以為補充送達（最高法院九十二年度台抗字第七七號判決參照）。查被告分別於八十七年三月二十日以八七高市地政四字第三二六二號函及八十七年九月八日以八七高市地政四字第一一五一一號函通知原告二人繳還原徵收補償費之通知函，均係依土地登記簿謄本所載住址即「高雄市○○區○○街二七三號」以郵務雙掛號送達方式而為送達，此有雙掛號回執影本附於訴願卷可稽，惟查，原告乙○○固然係設籍於高雄市○○區○○街二七三號，且上開二件通知函係由同設籍該址原告乙○○之成年長女己○○蓋印收受，依前揭民事訴訟法第一百三十七條第一項之規定，固已生送達之效力，惟上開二函，並未以限制規定為其內容，自不生該限制規定之效力，已如前述，亦即該二函之合法送達仍不生原告乙○○未於通知期限內繳還土地徵收補償費，即視為拒絕收回土地，不予發還其原被徵收土地之效力。又查，原告甲○○並未設籍住居於該址，而係設址於高雄市○○區○○路一四三號八樓，此有原告甲○○戶籍謄本影本可按，則原告甲○○既未住居於高雄市○○區○○街二七三號，被告以該址作為送達前開二函之處所，此之送達自難認合法。再者，該二件通知函之收件回執係蓋用原告乙○○之長女己○○之印章，顯見該二函非由原告甲○○本人收受，是該送達亦非可認屬前開民事訴訟法第一百三十六條第一項但書所規定之於他處會晤應收送達人而為送達之情形，抑且，送達處所既非原告甲○○住居所地，自無依前開民事訴訟法第一百三十七條第一項規定將該通知函付與有辨別事理能力之同居人或受僱人以為補充送達之餘地，綜上，該二函均未對於原告甲○○有合法之送達。是姑不論前述被告並無否准原告甲○○回復系爭土地產權申請之依據，其對於甲○○之送達既非合法，該二函應認對原告甲○○不生通知效力，被告以業將該二函送達於原告甲○○為由，否准原告甲○○之申請，亦有違誤。

三、綜上所述，被告僅以業已通知原告二人繳還系爭土地徵收補償費，而原告二人未於通知之期限內繳還土地徵收補償費為由，逕予否准原告二人回復系爭土地產權之申請，於法尚有未合。訴願決定及再訴願決定，未予糾正，遞以維持，亦有可議。原告執此指摘，為有理由，其聲明求為撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，並命被告應於原告二人分別繳還地價補償費新台幣一千八百六十七萬六千元後，將原告二人原所有坐落高雄市○○區○○段二小段二一一一及二一一一之一地號等兩筆土地回復為應有部分各四分之一，並參加高雄市第五十三期市地重劃，即無不合，應予准許。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百條第三款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭

法院書記官　藍亮仁