高雄高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○

共同訴訟代理人

凃啟夫 律師

被告

高雄縣政府

代表人

丙○○ 縣長

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間因地上物拆遷補償事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十四年二月二日環署訴字第０九四０００三０一五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告於民國（下同）九十三年六月二十一日共同檢附相關資料函請申辦水源保護區養豬場拆除補償費，案經被告以依據行政院環境保護署（以下簡稱環保署）訂定「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」相關規定，原告應於八十九年十二月三十一日前，自行向所在地鎮公所提出申辦補償，惟原告逾期始提出申辦，被告以逾期不予受理函復原告。原告不服，提起訴願，原告乙○○部分經訴願決定駁回；甲○○部分則經訴願決定不受理，原告遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告應依原告九十三年六月十一日申請按「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」，作成准予拆遷補償之處分。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

參、兩造之爭點：

甲、原告主張之理由：

一、「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」及「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項」係採強制離牧及禁養：

（一）按「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」、「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」、「本法第十一條所稱貽害水質與水量之行為如左：．．．七、飼養家畜、家禽。．．．」自來水法第十一條、第十二條及同法台灣省施行細則第九條分別定有明文。另飲用水管理條例第五條則規定：「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指．．．十二、其他經中央主管機關公告禁止之行為。．．．第一項飲用水水源水質保護區之周圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及二直轄市、縣（市）以上者，由中央主管機關訂定公告之。飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」故由上開規定觀之，於主管機關劃定水源保護區範圍內，凡是有害水質、水源之行為依法均強制禁止。

（二）環保署八十九年八月二十九日（八九）環署水字第００四九六三七號公告之「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」及「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項」，依該補償基準第一點觀之，明示該補償基準係依據飲用水管理條例第五條、自來水法第十一條及第十二條規定所訂定，而其注意事項第二點則明示依飲用水管理條例第五條、自來水法第十一條及第十二條規定，劃定高屏溪攔河堰以上集水區為水源保護區，於該範圍內養豬為貽害水質與水量之行為，故上開補償基準及注意事項對高屏溪攔河堰以上集水區範圍內，係採強制禁養豬隻方式。

二、原告逾期申辦之原因：

（一）查上開補償基準及注意事項係採強制禁養方式，然該補償基準及注意事項之執行機關即被告於申辦期限內卻係對原告及其他養豬戶宣稱僅係鼓勵離牧，並非強制禁養，此有環保署（九０）環署水字第００三四００一號函文可稽。故原告甲○○相信被告有關補償基準係採鼓勵離牧之宣導，基於養豬為其家庭一生事業，不續養豬隻將斷絕收入來源，且一生心血將付諸東流，而決定繼續飼養豬隻；原告乙○○則於法律規定與被告政策宣導不一致之情形下，一方面想繼續飼養豬隻而不願申請補償，然又怕將來政府採取禁養豬隻政策，致補償基準期限過後，求償無門，為分散危險，因而在不得已情形下採取就所擁有之二場畜牧場，其中一場申請補償之辦法。詎補償基準期限過後，政府對於高屏溪攔河堰以上集水區範圍內，是否禁止養豬之政策逐漸明朗化，決定採強制禁養政策，致原告養豬場因為逾期申請補償，而求償無門。

（二）職是原告申請補償逾期原因，在於被告政策宣導錯誤，果若被告於補償基準申請期限內，明確告知原告係採強制離牧政策，原告必當如期申辦離牧補償，以配合政府政策，故原告逾期申辦原因與被告政策宣導錯誤有關，如今被告對於原告離牧補償之申請，卻予以否准，致原告面臨豬隻禁養卻又求償無門之窘境。

三、「飲用水水源水質保護綱要計畫─拆除補償基準」，設定申辦期限並無理由：查環保署基於保護高屏溪等水源之水質，保障人民飲用水之安全及健康，而禁止原告及其他養豬戶畜養豬隻，致使原告等養豬戶受到損失，原告及其他養豬戶顯係因為公益而遭受到特別犧牲，則國家即應就為公益而遭受特別犧牲者編列預算予以補償始符合徵收補償法理，然環保署制訂上開補償基準將高屏溪劃入水源水質水量保護區，禁止養豬，並編列預算就養豬戶之損失予以補償，立意雖佳，然不應設定申辦補償期限，如同政府在辦理土地徵收補償一般，若人民遲未提出補償之申請時，政府即應將補償費為人民而提存。職是環保署所公告之「飲用水水源水質保護綱要計畫─拆除補償基準」，設定申辦期限，且逾期即不予補償，因違反徵收補償法理並無理由，此有最高行政法院九十年度判字第三七五號判決可稽，故而縱被告認為原告申辦拆遷補償逾期，依法仍應准予原告之申請。

四、原告乙○○確係行政院農業委員會（以下簡稱農委會）八十七年十一月「台灣地區養豬頭數調查紀錄有案之養豬戶」，又乙○○畜牧場之實際負責人及所有人確為乙○○，其妻劉傅瑞蓮僅係掛名負責人，原告當初因友人中有經營行號或商號者，雖為實際負責人，然其營利事業登記證負責人常由妻子掛名；此外，朋友當中購買房屋，亦常以妻子名義為出賣人，因而才起意模仿，而於八十九年一月份，就牧場登記證書中所載負責人，由原告乙○○予以變更為劉傅瑞蓮，然二人間並無任何買賣關係，故牧場（包括所畜養豬隻）實際所有權人仍為原告乙○○。則因政府禁養豬隻，實際為公益而遭受特別犧牲者為乙○○，自應由乙○○提出補償之申請。

五、訴願決定書以原告甲○○曾於九十一年一月二十二日向被告提出補償申請，經被告九十一年二月一日以府環三字第０九一二００二九八九號函文駁回申請後，提出訴願，亦遭駁回，嗣即未再提起行政訴訟，認該駁回處分業已確定。茲原告甲○○再次為補償申請，被告雖予以駁回，然僅係重申被告九十一年二月一日以府環三字第０九一二００二九八九號處分之內容，未另為新處分為由，而就原告甲○○之訴願，為訴願不受理決定。然查，原告甲○○從未於九十一年一月二十二日向被告提出補償申請，前開訴願決定書之記載，令人甚感莫名。

六、原告甲○○及原告乙○○之妻劉傅瑞蓮，雖曾於九十一年一月二十二日向高雄縣環保局及環保署提出陳情，希望前開機關得給予未申辦離牧補償之養豬戶，補辦申請，然因陳情之單位為環保署及高雄縣政府環保局，並非被告；且因僅係陳情，希望給予補辦申請之機會，而非依「補償基準及注意事項」等規定，檢具拆除補償切結書、在養證明、牧場登記證書、建物使用執照等文件，提出補償之申請，故原告前此所為之陳情與此次依據「補償基準及注意事項」等規定所為之申請，二者內容亦顯有不同。次查，被告雖曾於九十一年二月一日以府環三字第０九一二００二九八九號函文，對於原告之陳情，表明「歉難同意」，然由該函文主旨「有關台端等五人陳情給予未申辦『水源保護區養豬戶依法拆除補償』之養豬戶補申請案，復請查照。」，可知該函文係針對原告所提陳情案，所為說明，且該函文因不具行政程序法第九十六條所規定書面行政處分應記載事項，例如：表明為行政處分之意旨、不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關，自難認為該函文係行政處分。綜上所陳，原告於九十一年一月二十二日所提出之陳情書，並非補償之申請，被告九十三年六月三十日以府環三字第０九三０一二六一四七號函文對於原告補償申請所為駁回處分，原告非不得為行政爭訟。

七、原告對於被告於申辦期限內對原告及其他養豬戶宣稱補償基準及注意事項係採鼓勵離牧之宣導行為，有值得保護之信賴利益，依信賴保護原則即不應拒絕原告申請：

（一）查，被告於申辦期限內對原告及其他養豬戶宣稱補償基準及注意事項係採鼓勵離牧致原告等因信賴被告之宣導行為，而未於申辦期限內提出補償申請，則前開被告之宣導行為即係信賴基礎，而原告等因信賴被告之宣導而未於申辦期限內提出補償申請即係信賴表現行為，此外信賴基礎之發生，並非係原告等以不正當方法或提供不正確資料所致，且因補償基準執行機關即被告尚且對於補償基準及注意事項係採強制離牧規定有所誤解，故無從苛求原告等對於被告之違法錯誤宣導應該知悉，職是基於信賴保護原則，原告對於繼續飼養豬隻顯有值得保護之信賴利益。

（二）次查，高屏溪攔河堰以上集水區為水源保護區，於該範圍內養豬將貽害水質與水量，故為保護高屏地區廣大百姓飲用水健康、安全，依法須強制禁止養豬，對此原告等願意配合法令規定及公眾利益禁養豬隻，然因被告錯誤宣導行為致使原告等逾期錯過補償申請之機會，依據信賴保護原則，原告等對此顯有值得保護之信賴利益，故被告即應准予原告此次補償申請，而非以補償基準及注意事項申辦期間已於八十九年十二月三十一日屆期為由，駁回申請，否則顯然有違誠信。

八、被告陳稱原告牧場並未因法令禁養而受到任何處分云云，顯有不實：

（一）查，被告因法令規定禁養豬隻，故而拒絕發給原告廢水排放許可證，且對於原告廢水排放予以取締，罰鍰新台幣（下同）六萬元，故被告在鈞院九十四年五月十日陳稱原告牧場並未因法令禁養而受到任何處分云云，顯有不實。

（二）次查，本件係因被告於申辦期限內對原告及其他養豬戶宣稱補償基準及注意事項係採鼓勵離牧致原告等因信賴被告之宣導行為，而未於申辦期限內提出補償申請，故被告對於原告未能於期限內提出補償申請，實有可歸責事由，茲被告於補償基準及注意事項申辦期限過後，一方面拒絕原告申請，一方面又派人取締，予以罰鍰，實有欠公道，並違反誠信原則。

九、補償基準及注意事項係政府為執行飲用水管理條例第五條、自來水法第十一條及第十二條規定之損失補償所訂定，其理由如下：

（一）查，環保署九十一年八月二十二日環署水字第０九一００五二八一四號函文說明第二點內容載明「查本署為確實改善高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區水質污染現況，依據飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條、第十二條規定，協調農委會、經濟部、內政部及相關縣市政府編列預算，辦理「飲用水水源水質保護綱要計畫」，並公告「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項」，足見上開補償基準及注意事項係政府為執行飲用水管理條例第五條、自來水法第十一條及第十二條規定之損失補償所訂定。

（二）次查，環保署於另件與本案案情類似之徵收補償事件之訴願決定書第十一頁內容明示：「．．．復查主管機關依據飲用水管理條例第五條、自來水法第十一條及第十二條等規定，認定以營利為目的之飼養家畜、家禽為貽害水質與水量之行為，依法禁止在該區域內飼養豬隻，自屬有據。．．．５、行政院自八十七年十二月一日核定『飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分』起迄今，不斷強調『高屏溪等五條流域水源保護區內依法不得養豬』，行政院於九十年十二月二十一日對於高屏溪自來水水質水量保護區再次表達『禁止養豬』政策，『絕無政策轉彎情事』。．．．水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作係依據飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條、第十二條辦理，明訂於本署八十九年八月二十九日公告之補償基準及注意事項中．．．」該訴願決定書除明示補償基準及注意事項之法令依據外，並說明補償基準及注意事項係採強制禁養政策，並非如被告所言係採自動鼓勵離牧方式。

（三）又環保署於鈞院另件最高行政法院發回更審之徵收補償事件，對於鈞院函詢「補償基準及注意事項」是否為執行自來水法第十一條、第十二條、飲用水管理條例第五條之損失補償而訂定，因事涉補償與否問題，環保署九十三年五月二十五日環署水字第０九三００三四三一二號函文並未針對鈞院所詢予以回覆，然由前開環保署九十一年八月二十二日環署水字第０九一００五二八一四號函文及他案訴願決定書內容觀之，足見補償基準及注意事項係政府為執行飲用水管理條例第五條、自來水法第十一條及第十二條規定之損失補償所訂定無疑。至於環保署九十三年五月二十五日環署水字第０九三００三四三一二號函文雖另表明補償基準及注意事項係採鼓勵及獎勵之宣導方式，使公告區域內養豬戶（場）主動申辦停養豬隻行為，然與前開環保署他案訴願決定書內容所稱「『禁止養豬』政策，『絕無政策轉彎情事』」相互齟齬、矛盾，明顯係為逃避補償所為違心之論，委無足採。

（四）再者，本件類似之徵收補償事件，目前已判決被告應予補償者，參酌卷附被告所提「養豬戶行政訴訟中之案件」相關資料，包括（１）訴外人邱宜星之畜牧場，高雄高等行政法院九十一年度訴字第六七０號判決被告敗訴，嗣為最高行政法院九十三年度判字第一一一九號判決予以維持。

（２）訴外人李春喜畜牧場，高雄高等行政法院九十一年度訴字第五七九號判決被告敗訴，嗣被告之上訴為最高行政法院九十三年度裁字第九一八號裁定駁回。（３）台灣糖業股份有限公司旗山糖廠（以下簡稱台糖公司旗山糖廠），最高行政法院九十三年度判字第三七五號判決廢棄高雄高等行政法院九十一年度訴字第三二五號所為不利台糖公司旗山糖廠判決，發回更審後，經高雄高等行政法院九十三年度訴更字第二０號判決被告敗訴。觀諸上開判決內容，其中（３）高雄高等行政法院九十一年度訴字第三二五號所為不利台糖公司旗山糖廠判決，採認被告有關補償基準及注意事項係採鼓勵及獎勵停養豬隻辯解，然為最高行政法院九十三年度判字第三七五號判決所否定。至於上開（１）及（２）部分，高雄高等行政法院九十一年度訴字第六七０號判決及九十一年度訴字第五七九號判決，則係因高雄縣美濃鎮公所未依規定以雙掛號方式通知養豬戶於申辦期限內辦理補償，致養豬戶逾期提出補償申請，故鈞院判決被告仍應同意養豬戶依據補償基準及注意事項提出申辦，斯項看法並被最高行政法院予以維持。此與本件及上開（３）台糖公司旗山糖廠逾期申辦情形雖有不同，然應為同一之評價，蓋本件及上開（３）台糖公司旗山糖廠案件，均係因補償基準及注意事項對高屏溪攔河堰以上集水區範圍內，係採強制禁養豬隻方式，然因被告政策宣導錯誤，致養豬戶受到影響，誤以為政府係採鼓勵離牧政策，而未能於期限內提出申請，致發生逾期申辦問題；亦即「未告知養豬戶限期提出申辦」與「雖有告知，但告知錯誤致養豬戶未能於期限內提出申辦」應為同一之評價，只不過本件及上開（３）台糖公司旗山糖廠案件有行政法上信賴保護原則之適用，故補償基準及注意事項申辦期限雖已屆期，然原告應仍得依據該補償規定提出申辦。

乙、被告主張之理由：

一、原告甲○○部分：

（一）按行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」原告甲○○前於九十一年一月二十二日申辦水源保護區養豬場拆除補償費，經被告認定其並非農委會八十五年一月及八十七年十一月「台灣地區養豬頭數調查」紀錄有案之養豬場負責人，依據「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆遷補償基準」相關規定，原告應於八十九年十二月三十一日前自行向鎮公所提出申辦補償，惟原告逾期提出申辦，被告乃以逾期不予受理為由，於九十一年二月一日以府環三宇第０九一二００二九八九號函覆原告。原告不服，於九十一年三月十四日提出訴願，經環保署以九十一年五月十六日環署訴字第０九一００一七二七八號訴願決定書決定予以駁回，原告並未提起行政訴訟，是關於原告申辦補償之事件已因訴願決定確定而生拘束力，原告自不得再就同一事件提起訴願或行政訴訟。

（二）原告雖再於九十三年六月二十一日檢附相關資料申辦拆除補償，經被告以九十三年六月三十日府環三字第０九三０一二六一四七號函再以逾期不予受理予以駁回，係重申原否准之九十一年二月一日府環三字第０九一二００二九八九號函之處分內容並無違法或不當，不得任意撤銷或變更，尚不生任何法律效果，自非變更原處分或另行作成新處分，原告自不得就九十三年六月三十日府環三字第０九三０一二六一四七號函提起訴願或行政訴訟。

二、原告乙○○部分：

（一）原告並非養豬戶：原告乙○○係以拆除「乙○○畜牧場」之畜舍及廢水處理設施為由，要求發給拆除補償費，惟查，該畜牧場之負責人，係登記為劉傅瑞蓮，並非原告，原告既非乙○○畜牧場之負責人，自不得以其畜牧場名義申辦要求拆除補償。

（二）原告申辦已逾越期限：環保署訂定之「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」，該補償基準注意事項第四點第二款規定「養豬戶（場）申辦期限：自本注意事項公告日起至八十九年十二月三十一日止」，另第十三點第一款、第二款規定：「本注意事項公告後，縣（市）政府應將確認後之養豬戶（場）名冊及相關申辦資料檢送各公所，由公所於一個月內，依公告執行區域寄發申辦通知函給養豬戶（場）申辦。如有未列入名冊者，得自行向公所提出申辦。」「養豬戶（場）須於申辦期限內填具資料並檢附相關文件，掛號郵寄或送達當地公所提出申辦。」原告乙○○並非農委會八十五年十一月或八十七年十一月「台灣地區養豬頭數調查」紀錄有案者，依上揭規定，原告得於期限內自行提出申辦，原告遲於九十三年六月二十一日始行提出請求拆除補償費，業已逾越八十九年十二月三十一日截止受理期限，自不得再行主張。

（三）補償基準注意事項所定期限並無違背法令之情事：

１、按自來水法第十一條規定：「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」同法第十二條規定：「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」並無關於授權行政機關訂立補償基準或注意事項之授權內容，其所定之補償部分，須經主管機關裁量後，「通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用」時，始生「其所受之損失由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」或「其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之」之效力，亦即須主管機關強制就貽害水質或水量情事為拆除、改善或改變使用時，始生損失補償之問題。且該條文明載所受損失由自來水事業補償之，如雙方不能達成協議時，方由主管機關核定之。

２、上開補償注意事項及補償基準之規定，並無養豬戶（場）應強制禁養之相關規定；足見該補償注意事項及補償基準係透過鼓勵及獎勵之宣導方式，使公告區域內之養豬戶（場）為自動申辦，同意停養豬隻之行為，並因此訂立補償基準予以補償；且上述補償注意事項所以規定養豬戶（場）申辦期限：自本注意事項公告日起至八十九年十二月三十一日止，乃為「配合政府施政預算編列及執行，訂定相關計畫期程之故」；換言之，上述補償基準及補償注意事項，乃行政機關為執行政策所為之便宜措施，並非以自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條作為授權依據而發布之法規命令；原告未能如期申辦，仍得依自來水法之規定，向自來水事業要求補償，原告主張上開補償基準及補償注意事項有違反自來水法第十一條、第十二條規定，而仍應依補償基準給予拆除補償，實無理由。

理由

一、本件原告乙○○之配偶劉傅瑞蓮及原告甲○○曾於九十一年一月二十二日向被告申辦水源保護區養豬場拆除補償費，案經被告依據「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆遷補償基準」相關規定，認原告甲○○及訴外人劉傅瑞蓮應依上開補償基準規定於八十九年十二月三十一日前自行向鎮公所提出申辦補償，惟甲○○等人逾期提出申辦，被告乃以逾期為由不予受理，原告甲○○等人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，因甲○○等人未提起行政訴訟而告確定，此有被告九十一年二月一日府環三字第０九一二００二九八九號函、環保署九十一年五月十六日環署訴字第０九一００一七二七八號、同年月三十一日環署訴字第０九一００一五三七四號訴願決定書等影本附卷可稽。嗣至九十三年六月二十一日（上開日期為被告收件日期，申請書日期為九十三年六月十一日）原告復檢附相關資料申辦養豬場拆除補償，經被告以其逾期申辦為由，於九十三年六月三十日以府環三字第０九三０一二六一四七號函復不予受理，原告不服，提起訴願，經訴願決定以原告甲○○重覆申請，被告所為函復內容，係重申原否准之九十一年二月一日府環三字第０九一二００二九八九號函之處分內容並無違法或不當，不得任意撤銷或變更，尚不生任何法律效果，自非變更原處分或另行作成新處分，原告自不得就上開被告九十三年六月三十日府環三字第０九三０一二六一四七號函提起行政爭訟等情，亦有上開被告函及環保署九十四年二月二日環署訴字第０九四０００三０一五號訴願決定書等影本附卷足稽。然查，被告九十三年六月三十日府環三字第０九三０一二六一四七號函之內容，並未提及其九十一年二月一日府環三字第０九一二００二九八九號函之內容，亦無重申或說明該函之處分內容並無違法或不當，不得任意撤銷或變更等意旨，且本件原告係提出新的申請，而非就前次處分所為爭議，足見被告九十三年六月三十日府環三字第０九三０一二六一四七號函，係就本次申請為實體上審查後所為新的處分，雖其處分結果與前處分相同，亦不影響其為行政處分之效力（即第二次裁決），故原告甲○○對該函提起本件行政爭訟，於法並無不合，合先敘明。

二、按法律保留原則，係指有關人民自由權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度，應依法律規定之事項不得以命令定之。若以法律授權限制人民自由權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。並經司法院釋字第五四八號、五三二號、四七四號、四四三號等多號解釋闡釋明確。又「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」業經司法院釋字第五二五號解釋在案。由此號解釋可得知，信賴保護原則雖不限於於授益行政處分之撤銷或廢止始得主張之，即於行政法規之廢止或變更亦有其適用，然主張信賴保護原則時仍須以國家行為為對象，亦即必須先有國家行為存在，始有形成人民信賴之可能，故信賴之基礎可說是信賴保護原則的前提要件，蓋此種行為既係國家基於統治權地位之對外表現，人民自會投以必要之信賴，並配合以形成自身之生活，自應有受到保護之必要，然既謂之為前提要件，意指若不具信賴基礎之存在，則縱使有信賴之表現、及值得信賴之必要等，皆無由主張信賴保護原則之餘地。

三、本件原告於九十三年六月二十一日函請被告准予補辦水源保護區養豬場拆除補償費，經被告依據環保署訂定之補償基準相關規定，認原告逾期未於八十九年十二月三十一日前自行向鎮公所提出申辦補償，乃不予受理等情，已經兩造分別陳述在卷，並有原告申請資料及被告九十三年六月三十日府環三字第０九三０一二六一四七號函等影本附訴願卷可參，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以補償注意事項及補償基準係依據自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條之授權而訂定，原告對於被告於申辦期限內對原告及其他養豬戶宣稱補償基準及注意事項係採鼓勵離牧之宣導行為，有值得保護之信賴利益，依信賴保護原則即不應拒絕原告申請等語，資為論據。

四、經查：

（一）按所謂法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第一百五十條第一項參照）。故法規命令應有法律之明確授權，而法規命令之內容亦應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。另所謂行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定（行政程序法第一百五十九條第一項參照）。故行政規則本質上係法律適用行為，並非立法行為（李惠宗著行政法要義第一０九頁參照）。又九十一年十二月十八日修正前之自來水法第十一條及第十二條係規定：「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」、「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」另飲用水管理條例第五條則規定：「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指︰．．．。前項第一款至第九款及第十二款之行為，為居民生活所必要，且經主管機關核准者，不在此限。第一項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及二直轄市、縣（市）以上者，由中央主管機關訂定公告之。飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」

（二）本件原告係依據上述補償注意事項及補償基準之規定，請求被告為本件之補償，已經原告陳明在卷；而原告援為請求依據之補償注意事項第二點雖規定：「依飲用水管理條例第五條與自來水法第十一條、第十二條規定，認定於下列水源保護區內，養豬為貽害水質與水量之行為，執行養豬戶（場）之拆除補償：．．．。」然查自來水法及飲用水管理條例係基於策進自來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充裕而合於衛生之用水，或為確保飲用水水源水質，提升公共飲用水品質，以改善及維護國民生活環境，促進工商業發達等精神而訂定，而觀諸上述自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條規定之內容，可知此等規定並無關於授權行政機關訂立補償基準或補償注意事項之授權內容，而上述補償注意事項第二點規定，亦僅係基於自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條規定之內容，劃定公布水質水量保護區域，並認定養豬在該區域內為貽害水質與水量之行為；至於補償部分，依據上述自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條之規定，須經主管機關裁量後，「通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。」時，始生「其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」或「其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」之補償情事；亦即須主管機關強制就貽害水質或水量情事為拆除、改善或改變使用時，始生損失補償之問題。而綜觀上述補償注意事項及補償基準之規定，其並無養豬戶（場）應強制禁養之相關規定；且被告亦陳稱上述補償注意事項及補償基準並未為養豬戶（場）之強制禁養；再據與本件案情相同之本院九十三年度訴更字第二十號拆遷補償事件，承審法官於九十三年五月十三日向環保署查詢上開補償基準及注意事項是否為執行自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條所定之損失補償而訂定，經該署函復稱：「．．．二、有關『飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除工作』係屬政府為達特定目的之施政計畫，對於自來水水源水質水量保護區設立前即已合法設置完成之養豬戶（場），給予信賴利益保護之補償外，為減少人民損失，亦給予違法養豬戶（場）補助。本計畫乃配合政府施政預算編列執行，有一定計畫期程，以透過鼓勵及獎勵之宣導方式，使公告區域內之養豬戶（場）主動申辦停養豬隻行為，業於九十年十二月底執行完畢。三、鑒於本計畫非屬強制性質，於計畫期程結束後，對於未拆除之養豬戶，各相關單位即依畜牧法、自來水法、飲用水管理條例等相關法令加強管理。」此有本院九十三年五月十三日高行真紀癸九三訴更０００二０字第０九三０００三四三六號函、環保署九十三年五月二十五日環署水字第０九三００三四三一二號函等影本附本院卷為憑。足見上述補償注意事項及補償基準係透過鼓勵及獎勵之宣導方式，使公告區域內之養豬戶（場）為自動申辦同意停養豬隻之行為，並因此訂立補償基準予以補償，故此補償核與前述自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條係就強制禁養之情形所為損失補償之規定無涉；且上述補償注意事項所以規定養豬戶（場）申辦期限：自本注意事項公告日起至八十九年十二月三十一日止，乃為「配合政府施政預算編列及執行，訂定相關計畫期程之故」，亦經環保署以九十一年八月二十二日環署水字第０九一００五二八一四號函函復本院在案，有該函附卷可稽；可知，上述補償基準及補償注意事項，乃行政機關為執行政策所為之便宜措施，並非以自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條作為授權依據而發布之法規命令；上述補償基準及補償注意事項既非基於自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條之授權所訂立之法規命令，而上述補償注意事項所為申辦期限之規定，又係行政機關本於執行政策，以鼓勵自動離牧之方式，配合政府施政預算之編列及執行而訂定，故此等規定自不生增加法律所無之限制，而有違法律保留原則之情事。

（三）再按自來水法第十一條原規定：「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」嗣於九十一年十二月十八日修正上開條文增列第一項第七款：「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區，依本法或相關法律規定，禁止或限制左列貽害水質與水量之行為：．．．七、在環境保護主管機關指定公告之重要取水口以上集水區養豬；其他以營利為目的，飼養家禽、家畜。」則上開自來水法第十一條第一項第七款規定禁止在環境保護主管機關指定公告之重要取水口以上集水區養豬，乃在上述補償注意事項所規定養豬戶（場）申辦期限（八十九年十二月三十一日）及拆除期限（九十年九月三十日）之後，故上開自來水法修正改採禁止養豬政策，顯係在執行上述「飲用水水源水質保護綱要計畫」之後。且由上述補償注意事項第八點第二項規定「養豬戶（場）如未於申辦期限內提出申辦者，縣（市）政府之聯合稽查小組應強力稽查取締。」亦未規定逾期未申辦者，即予強制拆除禁養；又原告於上開申辦期限後仍繼續在其養豬場養豬，並未遭被告強制拆除養豬場乙節，亦據兩造分別陳明在卷，益證上述「飲用水水源水質保護綱要計畫」並無強制離牧之意。嗣因上開自來水法已明令禁止養豬，故原告已無法再申領廢水排放許可證，致其養豬場排放廢水違反水污染防治法等相關規定，而遭被告裁罰，此乃主管機關執行上開法律規定所生之結果，尚難以嗣後法律之修正，致其未能合法排放廢水，而認定上述計畫係採強制離牧政策。

（四）原告復主張，被告於申辦期限內對原告及其他養豬戶宣稱補償基準及注意事項係採鼓勵離牧致原告等因信賴被告之宣導行為，而未於申辦期限內提出補償申請，基於信賴保護原則，被告不應拒絕原告申請養豬場拆除補償云云。然如前所述，上述補償基準及補償注意事項並未強制要求原告禁養，其係一獎勵性措施，鼓勵於申辦期限截止前完成申辦自動離牧，並使申辦人得因此取得補償金；至於自來水法第十一條嗣經修正改採禁止養豬政策，核與上述補償基準及補償注意事項無涉；且揆諸首揭說明，主張信賴保護原則時仍須以國家行為為對象，亦即必須先有國家行為存在，始有形成人民信賴之可能，而上述補償基準及補償注意事項既未強制原告禁養，亦未鼓勵原告繼續飼養豬隻，因此該補償基準及補償注意事項並未使原告產生繼續飼養豬隻為合法行為之信賴存在，故而原告主張因被告錯誤宣導，致其逾期未申辦拆除補償，因此本於信賴保護原則，亦可依據上述補償基準及補償注意事項請求被告補償云云，自不足採。

（五）又原告主張相同案情之另案台糖公司旗山糖廠向被告申請養豬場拆除補償案件，經本院九十一年度訴字第三二五號判決，認上述補償基準及注意事項係採鼓勵及獎勵停養豬隻，而為台糖公司旗山糖廠敗訴判決，然該判決經上訴後，為最高行政法院九十三年度判字第三七五號判決廢棄發回更審後，經本院九十三年度訴更字第二０號判決被告敗訴在案，本件與上開案件案情相同，應為同一之評價，原告應仍得依據該補償規定提出申辦云云。然按上開最高行政法院九十三年度判字第三七五號判決廢棄原判決意旨：「查環保署為飲用水管理條例之中央主管機關及自來水事業之有關機關，已依法劃定公告高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區，訂定補償基準及注意事項後公告實施，據以補償區內養豬戶（場）依法拆除之損失。依注意事項第二點規定，認定於區內養豬為貽害水質與水量之行為，則依上引法條規定，在區內養豬，乃禁止或不得有之行為。但原判決以為注意事項及補償基準之規定，並無養豬戶（場）應強制禁養之相關規定，僅係獎勵養豬戶（場）自動停養而已，不無速斷。又參見注意事項第二點規定認定於區內養豬為貽害水質與水量之行為，執行養豬戶（場）之拆除補償；補償基準第一點規定，辦理區內養豬戶（場）依法拆除補償工作，針對養豬戶（場）拆除補償事宜，訂定補償基準。公告及補償基準第一點、注意事項第二點，均明示其依據為上引法條，則補償基準及注意事項實為執行各該法條所定之損失補償而訂定。但原判決未向訂定補償基準及注意事項並公告實施之環保署查詢，逕以為補償基準及注意事項為行政機關執行政策之便宜措施，與上引法條無關，亦嫌速斷。．．．」由上開判決意旨觀之，足見其認上開補償基準及注意事項是否為行政機關執行政策之便宜措施，仍有向環保署查明之必要，因而將案件發回本院更審。嗣經該案件承審法官向環保署查詢上開補償基準及注意事項是否為執行自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條所定之損失補償而訂定，經該署函復稱本計畫乃配合政府施政預算編列執行，有一定計畫期程，以透過鼓勵及獎勵之宣導方式，使公告區域內之養豬戶（場）主動申辦停養豬隻行為，業於九十年十二月底執行完畢；鑒於本計畫非屬強制性質，於計畫期程結束後，對於未拆除之養豬戶，各相關單位即依畜牧法、自來水法、飲用水管理條例等相關法令加強管理乙節，已如前述。再據被告陳稱：上開計畫經費來源由經濟部、環保署、農委會統籌，環保署提撥十五億元，農委會提撥五億元，其餘由經濟部負責，共計六十四億五千萬元，高雄縣部分占三十二億五千萬元，該經費都是由中央以代收代付的方式撥至縣政府，再由縣政府撥給養豬戶，在該計畫申辦期限內受理之案件，如發生爭訟，縣政府會陳報給環保署，該部分之補償經費會予以保留，其餘剩餘之經費，於計畫結束後，已繳回各該中央部會，該經費預算非縣政府編列，目前環保署亦已無經費等語（詳見本院九十四年六月三日準備程序筆錄第七頁）。而原告之養豬場非屬飲用水管理條例第五條規定，在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區乙節，亦據被告陳明在卷，復提出飲用水水源水質保護區公告範圍附圖等影本附本院卷可稽，故本件自無飲用水管理條例之適用。又依自來水法第十二條規定，水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。而依自來水法第二條規定：「自來水事業之主管機關：在中央為水利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。供水區域涉及二個以上行政區域之自來水事業，以其上一級之主管機關為主管機關。」同法第五條規定：「縣（市）（局）主管機關辦理左列事項：

一、有關縣（市）（局）內自來水事業單行規章之訂定事項。二、有關縣（市）（局）自來水事業計劃之訂定及實施事項。三、有關縣（市）（局）公營自來水事業之經營管理事項。四、有關鄉鎮公營自來水之監督及輔導事項。

五、有關縣（市）（局）內民營自來水事業之監督及輔導事項。六、其他有關縣（市）（局）內之自來水事業事項。」綜上法律規定可知被告雖為自來水事業之地方主管機關，但其並非自來水事業，關於上開法律規定損失補償部分，亦非屬其業務範圍，自不可能由其另行編列預算補償尚未申辦之養豬戶；又經濟部、農委會及環保署雖為中央水利主管機關及有關機關，然就上開法律規定損失補償部分，亦非屬其業務範圍，亦不可能再由各該機關編列預算補償尚未申辦之養豬戶。足見上開環保署函復之內容確屬有據，自可採信。本院九十三年度訴更字第二０號判決雖認上述補償基準及注意事項屬強制離牧性質，而判決被告敗訴，然該判決對上開環保署函復之內容並未論及，其何以不採該函之理由，不得而知，且上開判決乃為個案之見解，對本件並不具拘束力；原告主張依上開判決結果，應為其有利之認定云云，尚非可採。

五、綜上所述，本件原告之主張，並無可採；其請被告依據上述補償基準及補償注意事項為補償，然依上述補償注意事項之內容，既有關於申辦補償期限之規定，則被告以原告逾期申辦為由，否准原告之申請，即無違誤；訴願決定駁回原告訴願之理由雖有不同，惟結論並無二致，仍應予維持。原告起訴意旨求為判決訴願決定及原處分均撤銷，及請求被告應依原告九十三年六月十一日申請按「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」，作成准予拆遷補償之處分，均無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，對本件判決結果不生影響，爰不再一一論述，附此敘明。

七、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　陳光秀