高雄高等行政法院簡易判決

原告

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

甲 ○

訴訟代理人

聶開國 律師

複代理人

吳文琳 律師

被告

台南市政府

代表人

乙○○ 市長

上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十四年四月十九日環署訴字第○九四○○二八八七○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、緣原告公司安順廠土地，經被告所屬環境保護局於民國（下同）九十年間現場進行污染調查，發現土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，研判安順廠全廠區土壤均遭受污染，被告乃依土壤及地下水污染整治法（以下簡稱土污法）第十一條第二項前段規定，於九十一年四月十一日以南市環水字第○九一○四○○七六六○號公告，將該廠區（地址：台南市○○區○○街二段四二一號；地號：台南市○○區○○段六六八地號）公告為污染控制場址；復於九十二年十二月一日以南市環水字第○九二○四○二三六六一號修正公告，將安順廠（地址：台南市○○區○○街二段四二一號；地號：台南市○○區○○段六六八、六六八之一、六六八之二、六六八之四及六六八之五地號之全部土地）及二等九號道路東側草叢區○○○段五四四之二、五四一之二、五四三、五四五地號之全部土地及同段五五○、五五一、五五二地號緊臨二等九號道路以東五十公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧辛及汞。嗣被告再依土污法第十一條第二項及「土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法」（下稱初評辦法）第二條規定對上揭場址進行初步評估結果，認該場址符合初評辦法第二條第一項第三款及第四款規定，爰依土污法第十一條第二項及初評辦法第二條第一項規定，於九十二年十二月九日將初步評估結果報請行政院環境保護署（以下稱環保署）審核，並經環保署於九十三年三月十九日以環署土字第○九三○○二○二五七號公告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址。而被告鑒於前揭土壤及地下水污染之情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，遂依土污法第十三條第一項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並由土壤及地下水污染整治基金（以下簡稱土污整治基金）依同條第三項規定代為支應費用新台幣（下同）六五二、二二一元。其後，被告旋依土污法第三十八條規定限期命原告繳納該筆款項，並於九十三年四月十六日命原告陳述意見後，於九十三年五月十日以南市環水字第○九三○三○一二五一○號函命原告於九十三年六月三十日以前將前揭款項繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶。嗣被告復以台南市○○○號道路（1k+800至2k+815段）污染管制區污染物之移除具有急迫性，又考量污染物暫存區之設置除原告公司安順廠內之土地外，別無其他可行之替代方案，乃再依土污法第十三條第一項第八款及第二項規定，以九十三年七月十三日南市環水字第○九三○四○一二二一○號函請原告配合提供廠內用地供二等九號道路污染物分選及設置安置區之用。惟原告則以九十三年七月二十三日中石化（總）工環字第九三○二七三號函復被告，表示其公司不應亦無力承受等語。被告旋再以九十三年八月六日南市環水字第○九三○三○二○八○○號函命原告於文到七日內配合提供場內用地供二等九號道路污染物分選及設置安置區之用，惟原告仍拒絕配合辦理。嗣被告經數次行文請原告同意提供用地，惟均遭原告以污染責任歸屬未釐清前，其公司礙難照辦為由，拒絕提供土地作為污染物分選及設置安置區之用。而被告鑑於污染物之移除安置作業事關民眾身體健康安全等重大公共利益，且為配合九十三年九月二十二日辦理二等九號道路污染介質安置區設置工程進場開工作業，刻不容緩，乃依土污法第三十二條第二項規定，以九十三年九月二十四日南市環水字第○九三○四○一八九六○號函對原告處二十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴略以：㈠、按所謂行政處分之構成要件效力，僅指行政處分對「處分機關以外之行政機關」具有拘束力，至於對於行政處分擁有審查權限之行政法院，當無拘束力可言。是以台灣碱業股份有限公司（下稱台碱公司）是否為污染行為人，鈞院當有權自為調查，不受被告先前其他行政處分所認定事實拘束。查七十一年間台碱公司及其安順廠奉經濟部命令裁撤關廠，而原告則於七十二年四月間，另奉經濟部之命，配合政府政策合併台碱公司，因而取得台南市○○區○○段六六八、六六八之一、六六八之二、六六八之四至六六八之六地號全部土地；同段五五四之二、五四三之二、五四五地號土地全部及同段五五○、五五一、五五二地號緊臨二等九號道路以東五十公尺範圍內之土地（以下合稱稱系爭土地）所有權。惟上開系爭土地自二十七年起，歷經日本鐘淵曹達株式會社、中華民國台灣省電化業監理委員會及台碱公司前身台灣碱業有限公司等法人陸續使用，則系爭土地之污染究係何者造成，尚難論斷，被告應本於職權查明，不得憑空推認台碱公司為污染行為人。何況台碱公司安順廠早於七十一年即已關廠，其裝置事業廢棄物之容器，衡情應早於關廠當時即予遷離或以他法加以處理，迨被告於九十年間前往安順廠勘查時，自然已無從找到該等容器，惟不能據此即推認台碱公司為污染行為人。再者，縱使證實台碱公司為污染行為人，而污染行為人依土污法所應負之義務及責任，乃基於「人之屬性」而非「物之屬性」所生，非屬繼受標的，不得由原告繼受。被告疏未明，率認原告應繼受本件污染為人之地位，自屬違誤。㈡、再查，被告命原告提供安順廠內用地供二等九號道路污染物分選及設置安置區之用，所依據之法律為土污法第十三條第一項第八款及第二項規定，然該法文係指主管機關如欲依該規定採取必要應變措施，其目的應僅限於「為減輕污染危害」或「為避免污染擴大」之情形方得為之。惟查被告於其訴願答辯書中自承，之所以命原告提供安順廠內用地，係因「原處分機關就二等九號道路有預定通車時程之壓力，甚至遭居民及媒體指摘原處分機關軟弱」之故，足證被告命原告提供安順廠土地，其目的乃在於「解除二等九號道路預定通車時程之壓力」、「避免被告繼續遭居民及媒體指摘軟弱」，顯然不符土污法第十三條第一項所明定「為減輕污染危害」或「為避免污染擴大」之構成要件，其所為處分顯然欠缺實質之合法性。又被告於與本案相關之另案曾主張其所採取之系爭必要應變措施「應自整個控制場址及整治場址之角度觀之，無法將其割裂為安順廠、二等九號道路及二等九號道路東側草叢區等三個部分分別論斷之」。準此以觀，則縱使將二等九號道路之污染物移置於附近之安順廠區內，然因二等九號道路及安順廠區均同屬系爭控制場址及整治場址之一部分，故即便將污染物由此處移往彼處，該污染物仍舊存在於整體控制場址及整治場址內，整體控制場址及整治場址內之污染物分毫未減，是無從達成土污法第十三條第一項「為減輕污染危害」或「為避免污染擴大」之目的。況為減輕污染危害或避免污染擴大，主管機關雖得依土污法第十三條規定，命污染行為人或委託第三人移除清理污染物，然該法並未賦予主管機關得將污染物移置他人土地之權利，惟被告逕命原告提供土地以供堆放污染物，姑不論原告並非係系爭土地之污染行為人，本無配合移除清理污染物之義務，況污染行為人所應配合移除污染物之行為，究與另行提供土地堆放污染物之情形有間，被告將移除清理污染物與另行提供土地堆放污染物混為一談，已不足取，且被告所採取之應變措施，非僅無法源依據，猶侵害他人權益，人民自無遵從義務，是一旦原告配合，原告將成為污染行為人，從而原告自無配合義務。㈢、另被告前以原告未為配合提供土地，先以九十三年九月二十三日南市環水字第○九三○四○一八六六○號函依行政執行法第三十條規定，處原告五萬元之怠金（間接強制方法），嗣雖經被告以九十三年十一月一日南市環水字第○九三○三○三○○二○號函予以撤銷，但被告於該函中同時又依同樣理由，課處原告五萬元怠金，雖原告亦對之聲明異議，業遭駁回而告確定，故重複課罰之情形依然存在，非如訴願書所稱已無重複課罰之情形。又被告既以九十三年八月六日南市環水字地0000000000○號函限期命原告提供安順廠區土地，並載明如不依限履行，被告將依「直接強制」方法執行等語，則九十三年九月二十二日原告未配合辦理二等九號道路污染物介質安置區設置工程進場開工事宜時，被告既認二等九號道路必須於九十三年底通車，符合行政執行法第三十二條所定「情況急迫，如不即時執行，顯難達成執行目的」之直接強制要件，本得逕依行政執行法第二十七條及同法第三十二條規定，以直接強制方法執行之；況原告亦於是日明白表示相關爭執已進入行政救濟程序，原告絕無主動配合之理，但也不會妨礙被告強制執行，是被告只需依法為直接強制，即可輕易達到執行之目的，惟被告捨直接強制之途不由，竟於翌日以九十三年九月二十三日南市環水字第○九三○四○一八六六○號函通知原告，依行政執行法第二十七條、第二十八條第一項第二款及第三十條規定課處怠金五萬元，旋又於次日以九十三年九月二十四日南市環水字第○九三○○四○一八九六○號函，通知依土污法第三十二條第二項規定，對原告課處二十萬元罰鍰，被告處以五萬元怠金之間接強制方法雖嗣經被告發函撤銷，惟又於同函中以相同理由課處原告五萬元怠金，並告確定，已如前述，顯係就原告未配合辦理二等九號道路污染物之安置區設置工程進場開工之單一行為，重複課罰，顯未選擇對人民權益損害最少方法為之，且所採取之行政執行方法，亦已逾越達成執行目的之必要限度，違反行政程序法第七條第二款、行政執行法第三條規定。除此，「一事不兩罰」、「一事不再罰」乃現代民主法治國家之基本原則，參最高行政法院九十二年度判字第五○九號判決及司法院釋字第五○三號解釋甚明，而依上開釋字第五○三號解釋文所揭櫫之「一事不兩罰」之行政法理原則，引伸至行政制裁，係指違法行為人之同一違法行為即基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律，即不得以同一事實給予兩次以上行政處罰，於本案亦是如此，故被告課處原告二十萬元罰鍰洵屬違法不當，爰訴請撤銷訴願決定及原處分云云。

三、惟被告則以：㈠、查原告與台碱公司於七十二年四月一日合併，台碱公司因合併而消滅，原告為存續公司，故有關合併前台碱公司之權利義務，應由原告概括承受，合先敘明。㈡、原告公司安順廠、二等九號道路道路東側草叢區○○○○號道路業經被告公告為土壤污染控制場址，其中安順廠、二等九號道路道路東側草叢區並經環保署公告為土壤污染整治場址。被告為避免污染擴大，遂依土污法第十三條第一項規定採取應變必要措施，規劃執行台南市○○○號道路（1k+800至2k+815段）污染管制區污染物之移除工作計劃，由於本件污染物之移除關乎民眾身體健康安全等重大公共利益，並具有急迫性，又考量污染物暫存區之設置除原告公司安順廠之土地外，別無其他可行之替代方案，乃依土污法規定，命原告配合提供廠內用地供二等九號道路污染物分選及設置安置區之用。惟原告拒絕配合辦理，被告乃依土污法第三十二條第二項規定，以九十三年九月二十四日南市環水字第○九三○四○一八九六○號函對原告處二十萬元罰鍰，自屬依法有據。㈢、台碱公司於五十四年七月一日成立後，即從事五氯酚、五氯酚鈉之製造，後因法令禁止而停產，關廠後剩餘之五氯酚產品並未設置回收或儲存設備而任意堆置，因露天堆儲導致土壤及地下水污染，此有原告公司歷年來自行調查提送之歷次報告可稽。且在該污染場址及附近，只有台碱公司有生產五氯酚之紀錄，是以，系爭污染場址污染物戴奧辛顯係由台碱公司五氯酚生產過程中所產生，此點實無疑義。另有關汞污染部分，經查台碱公司早期使用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼，此點原告亦不否認，而利用此方法，汞易於生產、運送、貯存過程中耗損或洩漏。依據原告歷年來自行調查提送之歷次報告明白記載，汞污染範圍主要在安順廠內北區電解工廠及鹼水工廠之表土、廠外中石化所有之前海水貯水池底泥等處，足見汞污染確實係當時台碱公司使用汞電解法以製造氯及鹼，而汞在製程中流失洩漏所造成。是系爭污染場址之汞及戴奧辛，確係由台碱公司製造鹼、氯及生產五氯酚之過程中所造成，要可確信。㈣、系爭污染場址在被告會同原告多次現場勘驗過程及污染物挖掘過程中，並未發現有任何裝置事業廢棄物之設施或容器，足見台碱公司在處理其事業廢棄物之過程中，並未依廢棄物清理法及該法台灣省施行細則之規定，備置適當之儲存設備或容器盛裝，關廠後剩餘之五氯酚產品甚至露天堆儲導致土壤及地下水污染；且依據上開原告歷年來自行調查提送之報告，原告亦自承其關廠後剩餘之五氯酚產品因露天堆儲導致土壤及地下水污染，而安順廠操作時所產生的電解廢液係先排放至廠區西邊的廢水沈積池，再排放至前海水貯水池中，因此電解廢液中所含的汞亦隨之流佈於海水貯水池中。台碱公司已違反行為時廢棄物清理法第十三條及該法台灣省施行細則第十八條、第二十條等規定甚明。又前台灣省政府曾於七十一年二月三日函請經濟部轉請國營會於同年三月六日依台灣省水污染防治所研擬之「台碱安順廠海水貯存池底泥清除計畫書」督促台碱公司迅即處理，該公司於同年四月七日函復該會略以：該公司已奉令裁撤，該廠亦將關閉，所囑實無法辦理，請該會另設法處理。足見台碱安公司於七十一年間即知系爭污染場址受有汞污染，卻未依上開規定自行或委託民營廢棄物清除處理機構清除處理之，顯已違反當時之廢棄物清理法第十二條第一項規定。且台碱公司安順廠於五十五年間即申請農藥生產登記許可，商品名為「盼他豐」，六十年至六十五年間經廠內工人陸續反應作業環境惡劣，並有多人罹患皮膚病，卻未見妥擬改善方案。台碱公司既為農藥工廠，則應對廢棄物有適當之處理設備，例如有毒廢棄物專用儲存箱。惟如上所述，在安順廠場址內並未發現有任何裝置廢棄物之設施或容器。台碱公司將五氯酚產品任意堆置，並未設置回收或儲存設備，實已違反農業工廠設廠標準第二條第一項第一款之規定。㈤、原告既於七十二年四月一日起與台碱公司合併，台碱公司之法人格即由原告所吸收，台碱公司之權利義務則由原告所概括承受。而土污法雖於八十九年二月二日始制定公布，惟土污法第四十八條明文規定，第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。查台碱公司既為系爭污染場址之污染行為人，則有關土污法上述條文所發生之權利義務，自應溯及既往適用於台碱公司，並由吸收其法人人格之原告概括承受，此點殆無疑義。又所謂「人的屬性」或「一身專屬性」，指該種法律關係之成立，係著重該當事人之個人屬性，例如當事人之資格與能力。本件公法上義務之發生，與污染行為人之資格或能力無涉，豈可認為具一身專屬性而不生繼受效果？而土污法之所以設定「污染行為人」之概念，其目的正在於課以該當條件之人負起整治遭污染之土壤或地下水責任；易言之，該概念之設定係附屬性質，污染物整治責任之歸屬方為規範核心，此觀土污法第十二條、第十三條、第十六條等皆在課以污染行為人對於污染物評估、採取必要措施、擬定與實施整治計畫之責任自明。準此，污染行為人依土污法所負之義務既皆環繞著污染整治之目的，則自非著重於人之屬性，而係強調污染整治之「物之屬性」，故非所謂一身專屬性之公法義務，自非上述之「屬人性的法律關係」，甚為顯然。是以，污染行為人依土污法第十三條所負之責任，其實際上應為防止損害進一步擴大以及回復原狀之義務，該公法上義務自因公司合併應由存續之公司承受，故原告自應繼受合併公司原所負之污染整治之義務，當無疑義。㈥、至有關廢棄物之清除處理方法，環保署亦已於七十八年發布「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，供作遵循之依據，該標準已就廢棄物之貯存方法、設施及清除方式予以詳細之規範。原告對於場址內既存之污染物，任意棄置，未依規定妥為貯存或清除，顯已違反行為時廢棄物清理法第十三條、第十五條及現行廢棄物清理法第二十八條、第三十六條，並已違反「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」等相關規定，符合土污法第二條第十二款第一目「非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」及第三目「未依法令規定清理污染物」之規定，故原告確為該場址之污染行為人無訛。㈦、另查二等九號道路已於九十年間因道路施工開挖，而於徵收自原告公司安順廠區土壤中之污染物因而暴露於土壤表面，經檢測其戴奧辛濃度最高達現行土壤管制標準之一千四百倍，如此高濃度且具高毒性之污染物，自不宜任意棄置於民眾可接觸之環境中或由不具專業知識無適當保護措施之施工人員接觸，更不應置之不理，而任由因雨水逕流、空氣揚塵或其他途徑而致污染擴大並危及附近居民之健康。被告為此規劃執行台南市○○○號道路污染管制區污染物移除工作計畫，將污染土壤集中置於安置區，該安置區域先在地面舖設RC結構物，四周設置低阻水牆以防雨季時雨水流入安置區內，污染土壤先以太空包包裝後置於安置區，再覆蓋HDPE不透水布進行封存，未來若有需要，仍可改建加裝屋頂以強化儲存安全。如此之方式，可有效管理該等污染物，避免污染擴大而危害居民之健康。原告公司指稱上述污染物移除工作計畫無法「減輕污染危害或避免污染擴大」，且無法達成該行政行為之行政目的云云，其所述顯與事實不合，實不足採。㈧、又依行政執行法第三十條之規定可知，怠金係義務人負有行為義務而不為，且其行為不能由他人代為履行時，由行政機關所科處一定數額之金錢，該法條規範目的係向未來督促義務人履行其原所負之義務，本質上並非對過去違反行政法上義務之行為予以非難，而是使義務人屈服之手段，以收將來履行義務之效果；反之，行政罰則是針對過去有違反行政法上義務之行為，所作出之非難與負面表示。準此，因行政罰之規範意義上與刑罰尚有相類之處，從而發生類於刑罰之競合處理，也才有所謂的一事不二罰原則之適用。怠金之本質與行政罰甚至刑罰南轅北轍，殆為學說所共認。又由於怠金本質上並非處罰，而僅在於督促義務人履行義務，因此義務人並非在收受通知時立即被課予怠金，而是經行政機關書面所定之履行期間後，仍拒絕履行時，被處怠金之效果才會發生。換言之，義務人只要於所定期限內履行義務，怠金即不發生；而罰鍰因其裁罰性之本質，行為人一經違反行政義務，行政機關即應就其法律效果裁處，其性質上與執行罰怠金迥異，至為灼然。本件原告因違反土污法第三十二條第二項規定，由被告以九十三年九月二十四日南市環水字第○九三○四○一八九六○號函裁處原告二十萬元罰鍰。惟原告對其行政法上義務仍拒不履行，而該事件遲遲未能執行，又恐將危害民眾身體健康安全等公共利益，被告因而於九十三年十一月一日再以南市環水字第○九三○三○三○○二○號函，依據行政執行法第九條、第二十七條、第二十八條、第三十條及第三十二條等相關規定，督促義務人履行其行政上義務，否則將處以五萬元之怠金，原告仍拒不提供相關用地，因此被處以上述金額之怠金。再者，原告依被告九十三年八月六日南市環水字第○九三○三○二○八○○號函命其提供安順廠區土地之行政處分，負有行為義務而不為，且此行為顯不能由他人代為履行，被告雖得依行政執行法第二十七條第一項規定，依間接強制或直接強制方法執行之；惟行政執行法第三十二條規定，經間接強制不能達執行目的，或因情況急迫，如不及時執行，顯難達成執行目的時，執行機關始得依直接強制方法執行之。依此規定，處以怠金之間接強制乃為進行直接強制之必要過程，故被告僅得先對原告課處怠金，因原告仍不同意且不為配合之行為，被告再依行政執行法第三十二條規定，進行直接強制。原告指稱被告捨直接強制之途不由，對原告課處怠金云云，其所述顯與行政執行法之規定未合。綜上，罰鍰與怠金係分別基於不同法規範目的而發生，二者之間並無一事不二罰原則之適用，原告主張被告之處分違反「一事不二罰」云云，有誤會等語，資為抗辯。

三、按「本法專用名詞定義如下：．．．污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈡仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈢未依法令規定清理污染物。」、「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後七日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」、「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。．．．移除或清理污染物。其他應變必要措施。所在地主管機關對於前項第三款、第四款、第七款及第八款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。所在地主管機關因前二項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」、「未遵行第七條第五項、第十三條第二項之命令者，處新台幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」、「依第十二條、第十三條、第十六條或第十七條第三項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計二倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」分別為土污法第二條、第十一條第一項、第二項、第十三條、第三十二條第二項及第三十八條所明定。

四、經查，原告公司安順廠土地，前經被告所屬環保局於九十年間現場進行污染調查，發現土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，研判安順廠全廠區土壤均遭受污染，被告乃依土污法第十一條第二項前段規定，於九十一年四月十一日以南市環水字第○九一○四○○七六六○號公告，將該廠區公告為污染控制場址；復於九十二年十二月一日以南市環水字第○九二○四○二三六六一號修正公告，將安順廠及二等九號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧辛及汞。嗣被告再依土污法第十一條第二項及初評辦法第二條規定對上揭場址進行初步評估，並將初步評估結果報請環保署審核，經環保署於九十三年三月十九日以環署土字第○九三○○二○二五七號公告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址。嗣被告為避免污染擴大，乃依土污法第十三條第一項規定採取應變必要措施，規劃執行台南市○○○號道路（1k+8 00至2k+815段）污染管制區污染物之移除工作計劃具有急迫性，並考量污染物暫存區之設置除原告公司安順廠內之土地外，別無其他可行之替代方案，乃依土污法第十三條第一項第八款及第二項規定，以九十三年七月十三日南市環水字第○九三○四○一二二一○號函請原告配合提供廠內用地供二等九號道路污染物分選及設置安置區之用，惟為原告所拒絕。而被告鑑於污染物之移除安置作業事關民眾身體健康安全等重大公共利益，且為配合九十三年九月二十二日辦理二等九號道路污染介質安置區設置工程進廠開工作業，刻不容緩，乃復依土污法第三十二條第二項規定，以九十三年九月二十四日南市環水字第○九三○四○一八九六○號函對原告處二十萬元罰鍰等情，此有被告九十一年四月十一日南市環水字第○九一○四○○七六六○號公告、九十二年十二月一日南市環水字第○九二○四○二三六六一號公告、九十三年三月十九日環署土字第○九三○○二○二五七號公告、九十三年七月十三日南市環水字第○九三○四○一二二一○號函、九十三年八月六日南市環水字第○九三○三○二○八○○號函及九十三年九月二十四日南市環水字第○九三○四○一八九六○號函附於原處分卷可稽，自堪信為真實。

五、本件兩造所爭執者，無非為㈠、台碱公司是否為系爭場址之污染行為人？㈡、台碱公司與原告合併後，原告有無承受台碱公司有關污染系爭場址之責任？是否亦成為系爭場址之污染行為人﹖㈢、被告要求原告提供安順廠內用地供二等九號道路污染物分選及設置安置區之用，是否合法﹖㈣、被告對原告課處二十萬元罰鍰之處分，是否有違反「一事不二罰原則」之違法﹖茲分別說明如下：

㈠、台碱公司是否為系爭場址之污染行為人？

⒈查台碱公司安順廠於五十四年七月一日成立後，即從事五氯酚、五氯酚鈉之製作，後因法令禁止而停產，關廠後剩餘之五氯酚產品並未設置回收或儲存設備而妥為處置，導致其露天堆儲五氯酚等產品滲入土壤，並造成土壤及地下水污染。又戴奧辛則為五氯酚生產過程中常見之副產品，其中所產生之戴奧辛主要為八氯戴奧辛（OCDD）。而戴奧辛可透過食物鏈持續累積，又被稱為「世紀之毒」。歷年來安順廠區及附近地區所檢測之樣品，其戴奧辛之十七種同源物中也以八氯戴奧辛OCDD之濃度最高。土污法通過後，環境品質文教基金會即向環保單位提出檢舉，經環保署環境檢驗所於九十年至九十二年期間多次進行採樣分析，其檢測結果顯示二等九號道路（原徵收自安順廠區土地）、二等九號道路東側草叢區及安順廠區南方單一植被區均受到戴奧辛嚴重污染，最高值達970，000ng-TEQ/kg，而我國土壤污染管制標準為1,000ng-TEQ/kg，此有被告提出環保署環境檢驗所九十一年十一月十九日採樣分析結果附於本院九十三年度訴字第九四一號卷內卷可稽。此外，海水貯水池池水戴奧辛濃度也高達83.5pg-TEQ/L，是日本水質環境基準1pg-TEQ/L（年平均）之八十三倍，亦有被告所屬環保局九十二年二月二十二日採樣送環檢所分析結果附卷可參。另依據原告歷年來自行調查提送之歷次報告，均證實安順廠區土壤及地下水確實受五氯酚污染，其中廠南區原五氯酚工廠區附近之戴奧辛濃度為0.3~183ng-I-TEQ/g，廠南區東側為4.8~12.4ng-I-TEQ /g，廠北區為0.3~4.7 ng-I-TEQ/g，海水貯水池底泥則為1.4及6.2ng-I-TEQ/g，上開報告並明白記載調查結果為「五氯酚濃度較高者，戴奧辛之濃度亦會較高，由前述之戴奧辛特性比較及五氯酚濃度比較，應可推論戴奧辛之來源為過去五氯酚之製造程序」、「五氯酚濃度較高者，戴奧辛之濃度亦會較高」等語。又成大環研中心於八十九年九月十三日提報戴奧辛調查監督計畫，送至台南市環境保護局審查，並由台南市環境保護局與其共同負責監督，彙整多次調查結果顯示，戴奧辛污染區域明顯以安順廠內南區之原五氯酚生產區最嚴重，且其鄰近地帶如北區鹼氯工廠、二等九號道路、單一植被區、海水蓄水池，亦遭受到不同程度的戴奧辛污染（原告九十年三月十五日製作之台南市安順廠區戴奧辛污染調查報告參照）。此外，在該污染場址及附近，只有台碱公司有生產五氯酚之紀錄，是以，系爭污染場址污染物戴奧辛顯係由台碱公司五氯酚生產過程中所產生，且因台碱公司對其生產之五氯酚產品並未設置回收或儲存設備而妥為處置，致其滲入土壤，並造成土壤及地下水污染，要無疑義。

⒉至有關汞污染部分，經查台碱公司早期使用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼，此為原告所不否認。惟利用上開電解法，易使汞於生產、運送、貯存過程中耗損或洩漏。茲依據七十年台灣省水污染防治所之調查，台碱公司安順廠自三十五年開始使用汞電解法製造氯及鹼，當年台碱公司安順廠年使用汞量為二．四公噸。而依據檢測資料，汞污染範圍主要在安順廠內北區電解工廠及鹼水工廠之表土、廠外中石化所有之前海水貯水池底泥等處，足見汞污染乃當時台碱公司使用汞電解法以製造氯及鹼，而汞在製程中流失洩漏所造成，此亦有原告提出之台灣省水污染防治所製作之毒性污染物使用量及殘餘量調查報告及原告八十七年五月三十日製作之台南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告可參。另依據原告歷年來自行調查提送之報告亦明白記載「民國七十一年前省環保局於安順廠附近區域進行地表水質、底泥、魚蝦之汞污染調查，其調查結果顯示前鹽田海水貯水池之底泥，由於安順廠於操作期間將廢水及廢污泥排入，受到不同程度之污染」（參「台南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告」，八十七年五月三十日，摘要第Ⅰ頁、第3-4頁）、「該廠曾以汞電及電解法製造苛性鈉及氯氣，汞在製造過程中流失」、「廠北區MW-2及mw-4S 會檢測出汞可能是由於這兩口井皆位於汞污染土壤較嚴重之電解工場，由於相分配（Phase Partition）之因素，因此造成地下水之濃度也隨之增加」（參「台南市安順廠區汞及五氯酚污染補充調查報告」，八十七年十一月二十五日，第1-1頁、第4-6頁）、「當初安順廠操作時所產生的電解廢液係先排放至廠區西邊的廢水沈積池（即WP-1），再排放至前海水貯水池中，因此電解廢液中所含的汞亦隨之流佈於海水貯水池中」（參「台南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告」，八十八年四月二十日，第6-17頁）等語，在在可說明系爭場址所受之汞污染，與原告安順廠於產製氯及鹼期間將廢水及廢污泥排入海水貯水池，確有絕對之關聯。至於原告指稱日本鐘淵曹達株式會社及中華民國台灣省電化業監理委員會等自二十七年以來，陸續使用系土地，則本件系爭土地之污染究係何者造成，尚難論斷云云，惟渠等縱稱於開廠期間亦曾從事生產氯及鹼，然其如何處理廢水及廢污泥，未見相關調查報告予以論述，且原告亦未能舉證加以說明渠等曾將其產製品任意堆置造成污染之情事，是原告該部分之主張，並不足採。

⒊依上開說明，系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃係台碱公司所生產五氯酚未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，要可確認。而台碱公司之該項行為，是否有違反當時之環保法令之規定﹖說明如后：

⑴按「事業廢棄物應妥為儲存，其運轉工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。」為六十三年七月二十六日公布之廢棄物清理法第十三條所明定。又六十四年發布之廢棄物清理法台灣省施行細則第十八條規定「事業機構所產生之事業廢棄物不得任意傾倒，應備置適當之儲存設備或容器盛裝，不得溢散、飛揚、流出、污染地面或發散惡臭。」、第二十條規定「事業廢棄物處理設備依左列規定：污泥處理應備有適合脫水、乾燥或焚化之設備。含汞或其化合物之污泥處理，應備有水泥固型化之設備。．．．其他廢棄物之處理，應備有各開廢棄物處理之設備。．．．」經查，系爭安順廠場址，在被告會同相關單位多次現場勘驗及污染物挖掘過程中，並未發現現場留有任何裝置事業廢棄物之設施或容器，足見台碱公司在處理其事業廢棄物之過程中，並未依行為時之上開廢棄物清理法及該法台灣省施行細則之規定，備置適當之儲存設備或容器盛裝；甚且，其於關廠後剩餘之五氯酚產品亦因露天堆儲於廠區，經長期風蝕雨淋而滲入地下，導致土壤及地下水污染，則台碱公司已違反上揭廢棄物清理法第十三條及該法台灣省施行細則第十八條、第二十條等規定，甚明。此外，台碱公司用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼，其電解廢液所夾帶排放流失的汞隨之流佈至安順廠內北區電解工廠及鹼水工廠之表土、廠外中石化所有之前海水貯水池底泥等處，是台碱公司亦未依上開法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合物污泥，此為原告所不爭執。又由於汞是極易被土壤所吸附之重金屬，存在於底泥時不易釋出於水中，故只要是以汞電解法將海水電解以製造氯及鹼之工廠，於生產過程電解槽及其他設施所產生含汞之污泥，或製程廢水所夾帶及處理廢水等所產生含高濃度汞之污泥，因其危害性相當高，故需特別處理，不得任意棄置。準此，縱稱當時主管機關未定有汞之管制標準，惟台碱公司未備有水泥固型化之設備或其他合乎法規之設備以處理汞污泥，任由留置於操作區廢水沈積池之汞污泥排入海水貯水池，即已違反上開廢棄物清理法及施行細則之規定，自不待言。原告指稱「當時並無汞的管制標準」、「地下水底泥迄今並無任何管制標準」云云，核不足採。

⑵另按「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託民營廢棄物清除、處理機構負責清除處理之。」、「生產事業機構所產生或其他經主管機關認定之事業廢棄物，未妥為貯存或清除處理，致妨害衛生或安全者，處五百元以上三千元以下罰鍰。」為六十三年七月二十六日公布之廢棄物清理法第十二條第一項及第十九條所明定。查前台灣省政府曾於七十一年二月三日函請經濟部轉請國營會於同年三月六日依台灣省水污染防治所研擬之「台碱安順廠海水貯存池底泥清除計畫書」督促台碱公司迅即處理，該公司於同年四月七日函復該會略以：該公司已奉令裁撤，該廠亦將關閉，所囑實無法辦理，請該會另設法處理，足見台碱公司於七十一年間即知海水貯水池受有汞污染，則依當時之廢棄物清理法第十二條第一項規定，台碱公司自應負自行或委託民營廢棄物清除處理機構清除處理上開戴奧辛及汞污泥之義務。

⑶綜上，系爭場址中之戴奧辛及汞污染，與台碱公司所生產五氯酚未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程確有相當之因果關係，則台碱公司為系爭場址之污染行為人，要無疑義。原告雖一再稱其對上開污染物均依法令規定妥善處理云云，惟原告對安順廠究係以何方法妥為處理上開污染物，並未能舉證以實其說，原告所為主張，自不足採。

㈡、台碱公司與原告合併後，原告有無承受台碱公司有關污染系爭場址之責任？是否亦成為系爭場址之污染行為人﹖

⒈按台碱公司安順廠於七十一年間奉經濟部命令裁撤關廠，七十二年四月一日原告配合政府政策與台碱公司合併因而取得台碱公司台南安順廠坐落於台南市○○區○○段六六八、六六八之一、六六八之二、六六八之四～六六八之六地號土地全部、同段五五四之二、五四三之二、五四五地號土地全部及同段五五○、五五一、五五二地號緊臨二等九號道路以東五十公尺範圍內之土地，此為兩造所不爭。茲依六十九年四月十八日修正公布之公司法第三百十九條準用第七十五條規定，因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存續或另立之公司承受。依此規定，公司因合併而消滅，其法人人格係由存續公司所吸收，並非真正消滅。查原告既於七十二年四月一日起與台碱公司合併，台碱公司之法人格即由原告所吸收，台碱公司之權利義務則由原告所概括承受，此觀原告與台碱公司所簽定之合併契約書載明略以：「．．為共同發展．．．有關化學品及其衍生物之工業，擴大經營績效，．．經雙方同意，將兩公司合併經營．．．。」又契約書第八條明定：「本合併契約生效前，乙公司（即台碱公司）之一切債務及因契約將來發生之義務及負擔，於甲、乙公司股東會通過後，由甲、乙兩公司向各債權人提出公告，乙公司債由甲公司承受」自明（參本院九十三年度訴字第九四一號乙案於訴願卷內所附之合併契約書）。其次，土污法雖於八十九年二月二日始制定公布，惟土污法第四十八條明文規定，第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。查台碱公司既為系爭場址之污染行為人，詳如上述，則有關土污法上述條文所發生之權利義務，自應由原告概括承受，尚無疑義。

⒉其次，土污法所以設定「污染行為人」之概念，其目的即在課以符合「污染行為人」要件之人負起整治遭污染之土壤或地下水之責任，準此，污染行為人依土污法所負之整治之義務，並非著重於「人之屬性」，而係強調污染整治之「物之屬性」，自非所謂一身專屬性之公法義務。又原告並非單純受讓系爭土地，而係概括承受污染行為人即台碱公司之全部權利義務，詳如上述。而台碱公司確為系爭場址之污染行為人，基於土地之所有者及管領者享有土地帶來之利益，亦應承擔社會所賦與之責任，故台碱公司因其個別行為而造成之環境污染，則繼受其法人人格之原告即應負起排除系爭污染行為責任，自不待言。

⒊又原告與台碱公司合併後，對於該場址污染之嚴重性，早已知悉甚詳，詎原告對系爭廠址卻未有何具體改善之相關作為（參監察院九十二年九月二十四日 （九二）院台財字第○九二二二○○九三九號糾正文）。茲依七十四年十一月二十日修正公布之廢棄物清理法第十三條規定：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託公、民營廢棄物清除、處理機構負責清除、處理之。前項一般事業廢棄物，能與一般廢棄物合併清除、處理者，得繳付所需費用，委託執行機關辦理。有害事業廢棄物，不得與一般廢棄物或一般事業廢棄物合併清除、處理。」第十五條規定：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」（九十年十月二十四日修正公布之廢棄物清理法二十八條及第三十六條亦有相同之規定）此外，有關廢棄物之清除處理方法，環保署業於七十八年發布「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，供作遵循之依據，該標準已就廢棄物之貯存方法、設施及清除方式予以詳細之規範。準此，原告對於系爭場址內之戴奧辛及汞污泥之之污染，未依規定妥為貯存或清除，顯已違反當時廢棄物清理法第十三條、第十五條及現行廢棄物清理法第二十八條、第三十六條，並已違反「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」等相關規定，符合土污法第二條第十二款第一目「非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」及第三目「未依法令規定清理污染物」之規定，故原告確為系爭場址之污染行為人無訛。

㈢、被告要求原告提供安順廠內用地供二等九號道路污染物分選及設置安置區之用，是否合法﹖

⒈系爭土地前經環境品質文教基金會即向環保單位提出檢舉，經環保署環境檢驗所於九十年至九十二年期間多次進行採樣分析，其檢測結果顯示二等九號道路（原徵收自安順廠區土地）、二等九號道路東側草叢區及安順廠區南方單一植被區均受到戴奧辛嚴重污染，最高值竟達970，000ng-TEQ/kg，幾近我國土壤污染管制標準1，000ng-TEQ/kg之一千倍，詳如上述。而二等九號道路復於九十年間因道路施工開挖，其徵收自原告公司安順廠區土壤中之污染物因而暴露於土壤表面，然如此高濃度且具高毒性之污染物，自不宜任意棄置於民眾可接觸之環境中或由不具專業知識無適當保護措施之施工人員接觸，更不應因案件繫屬法院，尚未經法院判決確定，而任其因雨水滲透、空氣揚塵或其他途徑而致污染擴大，致危及附近居民之健康。

⒉按「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：．．．移除或清理污染物。其他應變必要措施。」土污法第十三條第一項第七款、第八款分別定有明文。有鑑於此，則被告規劃執行台南市○○○號道路污染管制區污染物移除工作計畫，擬將前開遭受戴奧辛及汞污染之土壤集中置於系爭整治場址範圍內之安置區，其採行步驟為先在該安置區域之地面舖設RC結構物，並於四周設置低阻水牆，以防雨季時雨水流入安置區內；繼而將污染土壤先以太空包包裝後置於安置區，而後再覆蓋HDPE不透水布進行封存；未來若有需要，仍可改建加裝屋頂以強化儲存安全等，業據被告於答辯狀詳述綦詳。是被告所採上開移除污染物之工作計畫，應可有效控制該等污染物擴散之範圍，避免長期曝露於地表上，任其日曬雨淋，四處在環境中流佈，進而危害居民之健康。反之，若未在系爭整治場址範圍內之尋找妥適之安置區，而將污染物移置至整治場址以外之區域，勢必將再次造成其他環境之污染；況污染物之有毒物質尚須經過分選，始能知悉究以何種合適方法進行處理與安置，以防止有毒物質擴散，故被告為減輕污染及避免污染擴大，在整治計畫訂定實施前，選擇在整治場址範圍內為污染物分選及設置安置區，衡酌實際狀況需要，應為達「減輕污染危害」或「避免污染擴大」而採取之必要應變措施。此外，被告亦考慮二等九號道路之通行將帶動地區繁榮，故對於二等九號道路污染物之移除及清理亦具有急迫性，且顧及污染物暫存區之設置除原告公司安順廠內之土地外，別無其他可行之替代方案，抑且，上開移除計畫係屬整個控制場址及整治場址污染物移除清理計畫之一部分，被告遂依土污法第十三條第一項第八款及第二項規定，於九十三年七月十三日以南市環水字第○九三○四○一二二一○號函請原告配合提供安順廠內用地供二等九號道路污染物分選及設置安置區之用，是項行政處分，尚難指為違法。從而原告稱被告命其提供土地作為分選及設置安置區之用，因該污染物仍舊存在於系爭整治場址之內而分毫未減，顯然不符土污法第十三條第一項所明定「為減輕污染危害」或「為避免污染擴大」之構成要件與目的，原告並無配合之義務云云，並不足採。

㈣、被告對原告課處二十萬元罰鍰之處分，是否有重複課處罰鍰之違法﹖

⒈原告指稱被告以其未配合二等九號道路（1k+800至2k+815段）污染介質安置區設置工程進場開工，先後對原告課處五萬元怠金及二十萬元罰鍰，顯有重複課處罰鍰之違法云云。按「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」、「經間接強制不能達成執行目的，或因情況急迫，如不及時執行，顯難達成執行目的時，執行機關得依直接強制方法執行之。」分別為行政執行法第二十七條第一項及第三十二條所明定，是不同種類之執行方法間，亦有其先後順序之分。原則上，如能以間接強制達成執行目的者，自應優先以間接強制行之；惟若施以間接強制而仍無法達成其預期效果時，始得以直接強制方法強制為之。查被告為避免污染擴大，規劃執行台南市○○○號道路（1k+800至2k+815段）污染管制區污染物移除工作計畫，由於本案污染物之移除具有急迫性，又考量污染物暫存區之設置除原告公司安順廠內之土地外，別無其他可行之替代方案，被告遂依土污法第十三條第一項第八款及第二項規定，於九十三年七月十三日以南市環水字第○九三○四○一二二一○號函請原告公司配合提供廠內用地供二等九號道路污染物分選及設置安置區之用。惟原告卻發函表示拒絕配合辦理。被告經數次行文請原告公司同意提供用地，然原告仍一再推託拒絕。迨至九十三年九月二十二日被告辦理二等九號道路污染介質安置區設置工程進場開工時，原告仍表示不同意且不為配合之行為。被告鑑於污染物之移除安置作業事關民眾身體健康安全等重大公共利益，實不容許原告一再拖延，乃依土污法第三十二條第二項規定，以九十三年九月二十四日南市環水字第○九三○四○一八九六○號函對原告公司處二十萬元罰鍰（即本件之系爭處分），並告知原告如仍拒不提供安順廠土地，除將按次處罰外，並將依行政執行法第二十七條及第二十八條第二項第一款、第五款之規定，依直接強制方法執行之，此有該處分附卷可稽，依法洵無不合。

⒉又被告為執行台南市○○○號道路（1k+800至2k+815段）污染管制區污染物移除工作計畫，先後以九十三年七月十三日南市環水字第○九三○四○一二二一○號函及九十三年八月六日南市環水字第○九三○三○二○八○○號函請原告配合提供安順場內用地供二等九號道路污染物分選及設置安置區之用，惟均遭原告拒絕配合辦理。嗣被告以原告未遵行九十三年八月六日南市環水字第○九三○三○二○八○○號函於文到七日內配合提供土地，且於九十三年九月二十二日未配合辦理二等九號道路（1k+800至2k+815段）污染介質安置區設置工程進場開工事宜，而依行政執行法第二十七條、第二十八條第一項第二款及第三十條規定，以九十三年九月二十三日南市環水字第○九三○四○一八六六○號函對原告課處怠金五萬元。然因前開處分未預為告誡，經原告聲明異議後，被告乃另以九十三年十一月一日南市環水字第○九三○三○三○○二○號函將上揭九十三年九月二十三日南市環水字第○九三○四○一八六六○號函撤銷，此有上開函文附於原處分卷內可供參酌。準此，被告九十三年九月二十三日南市環水字第○九三○四○一八六六○號函對原告課處怠金五萬元之處分既經被告嗣後予以撤銷，則被告先前處以原告二十萬元罰鍰之系爭行政處分，自不生重複處罰之問題。固然，被告九十三年十一月一日南市環水字第○九三○三○三○○二○號函文中，亦明確表明請原告於九十三年十一月四日前提供安順廠內用地供作二等九號道路污染物分選及設置安置區之用，倘不提供，則以該函處原告五萬元怠金，然該項處分顯在系爭行政處分作成後為之，原告如有不服，理應就後者處以怠金之處分，提起訴願，尋求救濟，殊難以此指摘系爭原處分有重複課處罰鍰之違法。

⒊又行政秩序罰（即行政罰）與行政執行法中之執行罰係屬不同之概念，前者為對行為人過去行政義務之違反所課與之處罰；後者則係督促義務人履行，以收執行之效果，義務人未必有行政義務之違反。基此，行政處罰中之罰鍰其本質為裁罰性之處分，行為人一經違反行政義務，行政機關即應依法律之規定裁罰處以一定之金額；此與行政執行罰中之怠金，係對不可代履行之行為義務或不行為義務之違反，所施予之執行方法，本質上係利用處以金錢使義務人心理發生強制作用，督促其自動履行，是兩者之性質不同，併同執行並無違反一事不二罰之問題。經查，本件被告對原告裁處二十萬元罰鍰之行政處分，係因原告違反土污法第十三條第二項規定之行為義務而不行為，故被告方援引同法第三十二條第二項規定課以罰鍰處分。惟被告對原告裁處上開罰鍰後，因原告仍拒不履行其行為義務，被告為恐將危害民眾身體健康安全等公共利益，被告因而於九十三年十一月一日再以南市環水字第○九三○三○三○○二○號函，依據行政執行法第九條、第二十七條、第二十八條、第三十條及第三十二條等相關規定，督促義務人履行其行政上義務，否則將處以五萬元之怠金，然原告仍拒不提供相關用地，因此被處以上述金額之怠金，兩者自不應混為一談。是原告指被告對同一行為先後課處怠金及罰鍰，違反一事不二罰云云，委無足採。

⒋再者，被告以九十三年十一月一日南市環水字第○九三○三○三○○二○號函請原告提供安順廠內用地供作二等九號道路污染物分選及設置安置區之用，該行為顯不能由他人代為履行，被告雖得依行政執行法第二十七條第一項規定，依間接強制或直接強制方法執行之；惟行政執行法第三十二條規定，經間接強制不能達執行目的，或因情況急迫，如不及時執行，顯難達成執行目的時，執行機關始得依直接強制方法執行之。依此規定，被告對原告處以怠金之間接強制執行，乃為日後進行直接強制執行之必要過程。原告指稱被告捨直接強制之途不由，對原告課處怠金，已逾越達成執行目的之必要性，違反行政程序法第七條第二款、第三條之規定云云，亦有所誤解。

六、綜上所述，被告依土污法第三十二條第二項規定，以九十三年九月二十四日南市環水字第○九三○四○一八九六○號函對原告公司裁處二十萬元罰鍰，認事用法，並無違誤；訴願決定予維持，亦無不合。原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要，附此說明。並不經言詞辯論為之。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

附註:行政訴訟法第235條（第1項、第2項）: