高雄高等行政法院裁定

　　　　　　　　　　　　　　　　九十四年度訴字第三０五號

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

共同訴訟代理人

邱揚勝律師

共同訴訟代理人

鄭瑞崙律師

上一人複代理人

林岡輝律師

被告

海軍後勤司令部

代表人

丁○○司令

訴訟代理人

徐克銘律師

複代理人

戊○○

上列當事人間因眷舍事件，原告不服國防部中華民國九十三年七月十四日九十三年決字第０九０號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下︰

主文

理由

一、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」同法第四條第一項亦有明文。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第三條第一項規定自明。故提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院著有四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號判例可資參照。可知，提起行政訴訟法第四條之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻向高等行政法院提起撤銷訴訟，其起訴即應認不備要件。

二、緣原告等為國軍老舊眷村「明德新村」及「建業新村」（合稱明建新村）眷舍之原眷戶。被告為辦理高雄市左營明德新村、建業新村參加「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建第一階段認證作業，前經國防部總政治作戰局於民國（下同）九十二年十一月二十五日以勁勢字第０九二００一四六四三號公告，公告事項為：「一、高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，訂於中華民國九十二年十二月四、五日假文康中心中正堂實施。（場次時間詳如附表）二、原眷戶同意改建者，應於九十二年十二月四（五）日起至九十三年三月三（四）日止，填具改（遷）建申請書，並經法院認證後．．．．繳交列管軍種（單位），逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。」，且於九十二年十二月五日依「國軍老舊眷村改建條例」（下稱眷改條例）舉辦遷購說明會，並備具高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建第一階段（認證）說明書，說明眷戶如同意遷購，應於說明會後三個月內（即九十三年三月四日前），填具高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證，以表示配合改建之意。又被告於前開辦理認證期間，為先行告知認證現況，並通知眷戶儘速辦理認證，免於影響個人權益，先於九十三年二月二十三日以沛眷字第０九三０００二六四一號書函告知尚未進行認證作業之眷戶，請於法定期限內完成認證。高雄市左營區明建自治會為明改建結果，曾於九十三年二月二十四日以（九十三）明自字第００一號函請被告所屬之眷服組公布明建新村改建認證結果，惟因認證期限尚未結束，被告乃於九十三年二月二十五日以沛眷字第０九三０００二八八三號書函回覆，說明須於認證期限截止呈報國防部核定後，始得另函告知詳細之認證戶數，並籲請該自治會向未認證眷戶宣達盡速辦理。嗣被告又於九十三年二月二十九日通告各眷戶把握最後認證機會，並於九十三年三月一日第一階段認證期限屆至前，再以沛眷字第０九三０００三二０二號書函請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證，俾免逾期影響個人權益。嗣認證期限截止後，被告於九十三年三月十五日經海軍總司令部電話告知「自治新村改建基地」案原眷戶認證結果除「自強新村」未過法定門檻外，其餘六村均已超過全村四分之三同意改建。被告為辦理改遷建事宜，遂於九十三年三月十八日以沛眷字第０九三０００四二四八號函請各村推選聯建小組成員，俾利推動後續改建事宜。原告等認被告對該眷村遷建自治新村改建基地認證程序有違法律規定，不服被告九十三年二月二十九日通告及同年三月一日沛眷字第０九三０００三二０二號函，乃於九十三年四月三十日提起訴願，經訴願機關國防部以被告前揭通告及函文，皆非行政處分為由，決定不予受理。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張略謂：（一）原告等於訴願書中表示不服之行政處分除被告九十三年三月十八日沛眷字第０九三０００四二四八號函外，亦包括被告九十三年二月二十五日沛眷字第０九三０００二八八三號函及九十三年三月一日沛眷字第０九三０００三二０二號函。按訴願法第五十七條前段規定：「訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。」基此，凡已於法定救濟期間內對訴願管轄機關提出不服原處分之表示者，縱於訴願書中漏載原處分之字號，如已於訴願書中表示對該處分不服之意旨，亦應認已有訴願之提起。經查，原告等以九十三年四月二十八日訴願書向國防部提出訴願，訴願書之原處分機關載為海軍後勤司令部，處分書發文日期及文號雖僅載為「九十三年三月十八日沛眷字第０九三０００四二四八號函」，惟原告等於訴願書理由參業已敘明「原處分機關（即被告）．．．分別於九十三年二月二十五日及三月一日，兩次逕行公告認證已達四分之三以上．．．明顯違反行政程序法第八條．．．」，並附上被告九十三年二月二十五日沛眷字第０九三０００二八八三號函及九十三年三月一日沛眷字第０九三０００三二０二號函影本，由訴願書所載意旨以觀，原告等顯已對被告九十三年二月二十五日沛眷字第０九三０００二八八三號函及九十三年三月一日沛眷字第０九三０００三二０二號函表示不服之意旨，縱未於處分書發文日期及文號欄上載明，亦僅為程式之欠缺，如訴願管轄機關就訴願書所載之原處分之認定有疑義，自應依據訴願法第七十七條第一款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：一、訴願書不合法定程式不能補正或經通知補正逾期不補正者。」發函命訴願人補正此程式之欠缺。惟訴願機關國防部未查及原告等有對被告九十三年二月二十五日沛眷字第０九三０００二八八三號函及九十三年三月一日沛眷字第０九三０００三二０二號函表示不服之意，亦未依訴願法之規定命原告等於訴願階段補正此程式之欠缺，即逕以不受理之決定駁回本件訴願，於法即有未合，應予撤銷。（二）原告起訴聲明第二項，請求撤銷「自治新村改建基地」改（遷）建第一階段認證之聲明，業已於訴願階段表示不服。經查，本件原告於九十三年四月二十八日提起訴願時，除對被告九十三年二月二十五日沛眷字第０九三０００二八八三號、同年三月一日沛眷字第０九三０００三二０二號、同年三月十八日眷沛字第０九三０００四二四八號函文表示不服外，亦於事實欄「壹、原處分機關訂定之認證書不合法、不合理」及理由欄之標號貳論述中，對原處分機關辦理系爭眷村改建第一階段認證作業及結果諸多違法、不當部分加以指摘，此有訴願書附卷可稽。尤其，被告上揭九十三年二月二十五日沛眷字第０九三０００二八八三號、同年三月一日沛眷字第０九三０００三二０二號函，均提及系爭認證結果已達四分之三比例，並催促受文者儘速辦理認證等等，顯係對認證結果之確認。再者，肇因於被告辦理該項認證作業有多項違法、不當之處，已由原告於訴願程序、起訴理由、鈞院準備程序中加以指摘，原告自亦對是項認證結果有為不服之表示。綜上所述，原告已依據訴願法第五十七條規定，向訴願管轄機關作不服之表示，且此項表示縱使漏載詳細文書名稱或公文字號，然觀訴願書之論述意旨，應認已有訴願之提起，鈞院自得列為裁判對象，依法撤銷。（三）有關訴願決定書所述被告於九十三年二月二十九日之通告，係屬行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行政指導行為，並非行政處分。原告認為依行政程序法第一百六十六條規定：「行政機關為行政指導時，應注意有關法規規定之目的，不得濫用。．．．。」被告所發之通告違反眷改條例第二十二條原眷戶有選擇改建或不改建之自由選擇權（即行政指導應於認證前而不應於認證期限內）。又該通告係為認證期限內（尚未截止認證）由被告所發，其作為企圖影響眷戶自由選擇，不斷謊稱虛構已達四分之三同意改建之法定門檻在先，且以眷改條例第二十二條規定：「．．．對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得．．．裁定後強制執行。」附帶加強在後，弄得其餘眷戶一直處在受威脅之惶恐下，依訴願決定書所言該屬行政指導而非行政處分，意即眷戶權益並未受到損害。難道一定要被註銷原眷戶及居住憑證時才叫做有權利受到損害？難道原告不接受改建之居住權、財產權與締約之平等自由權都不叫作權利？再者，被告九十三年二月二十三日沛眷字第０九三０００二六四一號函，先以掛號信通知未參加軍方指派之公證人認證之眷戶，要求於法定期限內完成認證，復於九十三年二月二十五日沛眷字第０九三０００二八八三號函公告：「．．．認證戶數已達四分之三以上．．．。」相對人於兩次已明確拒絕指導時，依行政程序法第一百六十六條第二項規定，應即停止指導。被告卻復以九十三年三月一日沛眷字第０九三０００三二０二號函，以掛號信給未參加軍方指派之公證人認證之眷戶，干預認證自由，即與該條第二項之規定有違。況且不參加軍方「自治新村改建基地」認證之眷戶計一百四十六戶，何來軍方在認證截止前的四分之三同意改建戶數，又法定認證期限（九十三年三月四日）截止迄今已逾七個多月，軍方仍無法公布認證結果，而又聲稱尚有一百三十六戶原眷戶資料尚待釐清（眷改作業前早已完成調查，否則總戶數五百零二戶資料何來？），足見軍方企圖繼續辦理認證，果如此，則將形同永無截止之認證狀態，違反眷改條例第二十二條（同意不同意為一次認證）及施行細則第二十條第一項（三個月認證期）之規定。（四）有關訴願決定書所述被告九十三年三月十八日沛眷字第０九三０００四二四八號系爭函文，係屬機關就眷村遷建政策所為一般性措施，亦即行政程序法第一百七十四條前段所稱之行政機關於行政程序中所為之決定或處置，並非被告就具體事件對原告等所為發生公法上效果之單方面行政行為，顯非訴願法所稱之行政處分。原告認為被告上開函文所稱：「公告遴選聯建小組成員」，經「明建眷村文化暨權益促進會」於九十三年三月三十一日（九三）字第００二號函要求國防部：「按貴部函文，明德、建業新村參加眷村改建認證結果尚在統計中，後續作業應暫停，．．．」，國防部總政治作戰局遂於九十三年四月二十三日勁勢字第０九三０００五六七六號函覆：「說明三、明德建業新村參與自治新村改建基地第一階段說明會認證結果既未經國防部核定，該村聯建小組現階段當無依據成立，本局將函請海軍總部釐清更正。」（該函文係在原告提出訴願後寄達），依國防部總政治作戰局函文，於認證結果未公布前，即無依據成立聯建小組。因此被告所發公告應為自認已達四分之三同意改建之法定門檻後之行為，已直接影響人民權利義務關係，依司法院釋字第四二三號解釋意旨，應屬訴願法所稱之行政處分。是被告所為處分既有違背應行之正當程序，罔顧行政行為所應遵循之法律及一般法律原則情形至為顯然。為此，請求判決：一、訴願決定及原處分均撤銷。二、國防部辦理高雄市左營明德新村、建業新村參加「自治新村改建基地」改（遷）建第一階段認證（含原眷戶改（遷）建申請書）不合理、不合法，應予撤銷等語。

四、本院按：「訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章：．．．三、原行政處分機關。四、訴願請求事項。五、訴願之事實及理由。六、收受或知悉行政處分之年、月、日。七、受理訴願之機關。．．．。」訴願法第五十六條第一項定有明文。查，本件原告等於九十三年四月三十日向國防部訴願委員會所提出之訴願書（日期為九十三年四月二十八日），其原處分機關記載：「海軍後勤司令部」；處分書日期及文號則載為：「九十三年三月十八日沛眷字第０九三０００四二四八號函」。嗣於訴願審理中，原告等又於九十三年七月二日提出訴願書補充說明，其原處分單位仍記載：「海軍後勤司令部」；處分公文之年月日及文號則載為：「九十三年二月二十九日發眷戶通告、九十三年三月十八日沛眷字第０九三０００四二四八號函、九十三年六月八日沛眷字第０九三０００九四九六號函（答辯書）」，此有原告等之訴願書及訴願書補充說明附於訴願卷可憑。而上述被告九十三年六月八日沛眷字第０九三０００九四九六號函，係被告向訴願機關國防部訴願審議委員會函送本件訴願答辯書之公文，有該函附於訴願卷可稽，亦經原告註明無訛，足見原告等提起本件訴願，其所記載不服之行政處分，應係被告九十三年二月二十九日通告及九十三年三月十八日沛眷字第０九三０００四二四八號函，甚為明確。至原告等於訴願書理由參陳稱：「原處分機關（即被告）．．．分別於九十三年二月二十五日及三月一日，兩次逕行公告認證已達四分之三以上，因而造成眷戶心生恐慌，影響眷戶作改建與不改建之選擇，明顯違反行政程序法第八條：「行政行為以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」等語，並附上被告九十三年二月二十五日沛眷字第０九三０００二八八三號函及九十三年三月一日沛眷字第０九三０００三二０二號函等影本。惟此僅係原告於訴願理由中指述被告之二次發函，影響眷戶作改建與不改建之選擇，違反誠信及信賴保護原則云云，尚未可逕認原告已就被告九十三年二月二十五日沛眷字第０九三０００二八八三號函及九十三年三月一日沛眷字第０九三０００三二０二號函，一併提起訴願。又原告上開訴願書之事實欄壹雖陳稱：「原處分機關訂定之認證書不合法、不合理」及理由欄貳論述：「原處分機關訂定之認證書不合法、不合理，明顯違反眷改條例及施行細則，且已違反行政程序法第一百五十條第二款．．．」云云，然此僅論及被告訂定之認證書不合理、不合法，惟並未對被告辦理系爭眷村改建第一階段認證結果，表示撤銷之意。又訴願法第五十七條規定：「訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於三十日內補送訴願書。」係指訴願人對於原行政處分，曾於法定期間內以口頭或其他方式表示不服，始得視為已提起訴願，並應於三十日內補送訴願書。惟本件原告等已依訴願法第五十六條之規定，提出之訴願書，且其訴願書及訴願書補充說明，均未載明其不服之行政處分，尚包括被告九十三年二月二十五日沛眷字第０九三０００二八八三號函、九十三年三月一日沛眷字第０九三０００三二０二號函及被告辦理系爭眷村改建第一階段認證結果等，已如前述，自與訴願法第五十七條之規定未符，尚無該條之適用。又原告提出之訴願書及訴願書補充說明，業已載明其不服之行政處分為被告九十三年二月二十九日通告及九十三年三月十八日沛眷字第０九三０００四二四八號函，其就行政處分之記載並無欠缺法定程式之情形，訴願機關未依訴願法第七十七條第一款規定命其補正，於法並無不合。是本院仍應僅就被告九十三年二月二十九日通告及九十三年三月十八日沛眷字第０九三０００四二四八號函審論之。

五、經查，上開被告九十三年二月二十九日通告係謂：「各位眷村前輩您好：繼西自助、合群、復興、明建（即明德、建業新村合稱）辦理同意改建認證戶數超過四分之三後，崇實新村亦於二月二十九日跨越四分之三同意改建門檻，．．．請各位眷戶一定要把握三月二日下午三至五時於貴村自治會最後辦理認證的機會。」等語，觀諸被告前揭通告內容，僅係被告於其職權或所掌事務範圍內，以行政指導之方式，告知眷戶認證之現況，並通知原告等眷戶盡速辦理認證，函文中所載已取得明建新村四分之三原眷戶之改建同意，僅屬單純的事實敘述，既不因該項敘述而生何法律上之效果，且未直接對原告之權利或法律上之利益發生任何損害，其性質上僅為行政指導行為，並非行政處分，原告自不得對之提起訴願或行政訴訟。原告以被告所發之通告，企圖影響眷戶自由選擇權，虛構已達四分之三同意改建之法定門檻，已直接影響人民權利義務關係，自屬行政處分，據以提起訴願，容有誤會，自非法之所許。又「行政機關為行政指導時，應注意有關法規規定之目的，不得濫用。相對人明確拒絕指導時，行政機關應即停止，並不得據此對相對人為不利之處置。」行政程序法第一百六十六條固有明文。查本件被告上開通告僅係告知西自助、合群、復興、明建（即明德、建業新村合稱）、崇實新村完成認證之原眷戶已達四分之三以上，並通知眷戶儘速辦理認證，核與眷改條例第一條明定加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀之目的尚無違背。原告訴稱：被告所發之通告違反眷改條例第二十二條規定原眷戶有選擇改建或不改建之自由選擇權，與法規之目的不符，顯係行政指導之濫用，又相對人已兩次明確拒絕指導，依行政程序法第一百六十六條第二項規定應即停止指導，被告卻復以掛號信給未參加軍方指派之公證人認證之眷戶，干預認證自由，即與該條第二項之規定有違云云，尚非可採。

六、次查，被告九十三年三月十八日沛眷字第０九三０００四二四八號函略以：「主旨：高雄市崇實新村等九村改遷建『自治新村』改建基地成立聯建小組事宜，請查照。說明：一、依據國防部八十九年二月十一日（八九）祥址字第一五四二號，修頒『國軍老舊眷村改建基地聯建小組設置要點』辦理。二、．．．本部依規定以遷建『自治新村』基地眷宅眷戶（違占建戶、散戶）為主，編組成立聯建小組，各村應依原眷戶數以公開票選方式選派委員、改遷建散戶代表選派一人（僅羅智敏簽購眷宅），並設置候補委員，俾利委員出缺時或職務異動時，得以適時遞補及調整。．．．四、請各村於九十三年三月三十日前將聯建小組名冊，造報送本部彙整，俾利推動後續改建事宜，．．．。」等語，觀諸系爭函文內容，僅係機關作成改遷建作業之完全及終局決定前，為推動工作之進行，依國軍老舊眷村改建基地聯建小組設置要點所為之指示與要求，核其性質為被告就眷村改遷建政策所為不具規制性質之準備行為，並非行政處分。縱認該函係具有規制性質之準備行為，然因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，仍不得對其獨立進行行政爭訟，而應於其後之終局決定，一併訴請撤銷，此觀行政程序法第一百七十四條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」自明。原告雖主張：依國防部總政治作戰局九十三年四月二十三日勁勢字第０九三０００五六七六號函文，於認證結果未公布前，即無依據成立聯建小組，因此被告前揭函文應為自認已達四分之三同意改建之法定門檻後之行為，已直接影響人民權利義務關係，自屬行政處分之性質云云。惟如前述，被告前揭函文僅係改遷建作業中之準備行為，僅憑該函之內容，尚不足使原告之眷舍居住權及原眷戶權益，發生變動之法律上效果，況縱認該函具有規制性質，亦屬行政程序中所為之決定或處置，依前開說明，原告仍不得以該函為行政處分而獨立對之提起訴願及行政訴訟。

七、又原告訴稱國防部辦理高雄市左營明德新村、建業新村參加「自治新村改建基地」改（遷）建第一階段認證（含原眷戶改遷建申請書）不合理、不合法，應予撤銷云云。惟按「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益．．．。」「原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」眷改條例第二十二條及同條例施行細則第二十條第一項分別定有明文。查被告辦理高雄市左營明德新村、建業新村參加「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建第一階段認證作業，並備具改遷建申請書供原眷戶認證所用，係依上開條文規定辦理眷村改建之前置過程，屬行政程序中所為之決定或處置，縱認具有規制性質，然因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，仍不得對該認證作業獨立進行行政爭訟，而應於其後之終局決定，一併訴請撤銷。況原告於訴願程序中並未對國防部或被告辦理系爭眷村改建第一階段認證結果，請求撤銷，即未履行合法之訴願程序，已如前述，其逕而請求撤銷國防部辦理系爭眷村改（遷）建第一階段之認證，於法亦有未合，殊無可取。

八、綜上所述，本件原告所不服之被告九十三年二月二十九日通告及同年三月十八日沛眷字第０九三０００四二四八號函，性質上均非行政處分，訴願決定從程序上不予受理，並無不合，原告復提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求撤銷國防部辦理高雄市左營明德新村、建業新村參加「自治新村改建基地」改（遷）建第一階段之認證，即屬不備起訴要件，應予駁回。

九、又依程序不合，實體不究之原則，原告之訴，既因程序不合法而予駁回，其所為實體上之主張，自毋庸再予審論，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，第八十五條第一項前段，裁定如主文。

第一庭審判長法　官　呂佳徵