高雄高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

屏東縣政府

代表人

乙○○ ○○

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因解聘事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告為屏東縣屏東市民和國民小學（以下簡稱民和國小）聘任之教師，95學年係續聘第1次，聘期自民國（下同）95年8月1日起至96年7月31日止，在聘期中原告因教學不力、無法勝任工作及違反聘約等情，經民和國小教師評審委員會就具體事證依法審議後決議予以解聘，該校並隨即依法將教師評審委員會之決議於96年1月17日以屏民國小人字第0960000120號函報被告核准，被告基於行政監督之權責依法處理，並於96年2月13日以屏府教學字第0960015348號函覆民和國小，對於該校教師評審委員會決議通過處以解聘原告乙案，准予辦理，並自即日起生效。民和國小旋以96年2月15日屏民國小人字第0960000322號函檢附被告上開核定函通知原告，自96年2月13日解聘生效。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）確認被告96年2月13日屏府教學字第0960015348號函之行政處分為無效。

（二）被告應賠償原告因該違法行政處分所造成之金錢上損失。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

參、兩造之爭點：

甲、原告主張之理由：

一、依據民和國小96年2月15日屏民國小人字第0960000322號函所示，該校於96年1月17日決議將原告解聘，並函報被告核定，然該校並未依教師法第14條之1之規定同時以書面附理由通知原告，顯屬違法。

二、被告依據該校片面之文，未給原告任何答辯之機會，即作成影響原告權益甚大之行政處分，該處分自屬無效。

乙、被告主張之理由：

一、原告為民和國小聘任之教師，聘期自95年8月1日起至96年7月31日止，於聘約存續期間學校發現原告疑似有教學不力等情事，經查證後確有其事，學校並屢次以書面請原告說明理由並改善，惟原告卻置之不理，學校乃於95年10月24日召開輔導會議，訂定輔導計畫，成立輔導小組，將原告列為輔導對象，輔導期間自95年11月1日至同年12月31日止，為期2個月，期能透過輔導有效改進原告之教學狀況，惟輔導期間原告排斥、拒絕所有之輔導（含教學、評量、行政工作、研習、應參加之會議、活動、導護等）。輔導期結束後，學校於96年1月3日召開輔導會議，評估原告經輔導後是否具改進成效，一致認為原告在教學、訓輔、出差勤、行政工作、服務規定等方面，均未有改進，此輔導結果學校亦以書面通知原告簽收，並將本輔導結果提交學校教師評審委員會依規定處理。該校訂於96年1月16日召開教師評審委員會，並通知原告列席，但其當日未列席，經該會審慎討論後認原告符合教師法第14條第1項第8款：「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。」規定之情事，及違反教師法第17條第1款至第7款所列之義務，經出席委員全數通過，決議予以解聘。該校隨即將該決議於96年1月17日以屏民國小人字第0960000120號函報被告，並將該決議文（含事實、理由）交由原告簽收，原告除在決議文上署名，並繕寫感言，是以並無原告所稱學校函報被告時「未以書面附理由通知當事人」之情事。

二、被告接獲民和國小函文後，就本件學校處理之程序及實體等方面詳加審視，並經由被告依法進行行政處理後，確認原告確有學校所陳報教師法第14條第1項第8款所列「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大」之情事，且違反教師法第17條第1款至第7款所列之義務及該校聘約之規定，被告乃於96年2月13日以屏府教學字第0960015348號函復該校，內容略以：「所報教師甲○○教學不力、無法勝任工作及違反聘約等情，經貴校教師評審委員會決議通過處以解聘李師乙案，本府准予辦理，並自即日起生效。」是以，被告所為之核准函，乃係就原告服務學校教師評審委員會所為解聘之行政行為，依法所進行行政之監督、指導與處理。

三、民和國小處理本件教師解聘案件之過程中，有依規定需原告列席陳述意見或答辯者，該校均依規定通知原告，惟原告均未善意回應，且拒絕與會。又被告曾派督學訪談原告且隨時與學校密切聯繫並注意原告狀況，對原告之狀況與學校之處理，均有詳盡之掌握與瞭解；被告對學校之作為進行審理時，就事實部分，在客觀上已十分明白且足以確認其事實；另針對學校在行政程序上及實體之處理上，核屬適法；且原告於接獲學校處分之決議文後，並未向學校或被告提出申訴或答辯，反而於決議文書寫非關本件之言詞，對學校所為事實之認定並未提出任何反駁，顯見其無理由，在客觀事實之認定上已十分清楚明白，被告洵認已必要無再請原告提出意見陳述，乃本於職權依法予以核處。

四、再者，民和國小96年2月15日屏民國小人字第0960000322號函已明確告知原告對該校所為之處分如有異議，請於文到之日起30日內提起訴願或行政訴訟；惟原告並未在期限內（96年3月15日前）對該校所為之處分提起訴願或行政訴訟。又有關解聘原告之處分係該校對其個人所為，原告未向原處分機關提起訴願或行政訴訟，卻針對被告對民和國小所為之核准函提起行政訴訟，顯非適法。又被告所為行政行為，均係依法處理，並無違法、不當或無效之情形，原告所陳均不足採。

理由

壹、程序部分：

一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項規定甚明。是提起確認行政處分無效之訴訟，須以「行政處分」存在為前提。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定自明。次按「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：一、受有期徒刑1年以上判決確定，未獲宣告緩刑者。二、曾服公務，因貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案者。三、依法停止任用，或受休職處分尚未期滿，或因案停止職務，其原因尚未消滅者。四、褫奪公權尚未復權者。五、受禁治產之宣告，尚未撤銷者。六、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。七、經合格醫師證明有精神病者。八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。」「有第1項第1款至第7款情形者，不得聘任為教師。其已聘任者，除有第7款情形者依規定辦理退休或資遣外，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。」「學校教師評審委員會依第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。」分別為教師法第14條第1項、第3項及第14條之1第1項所明定。則由上開教師法規定可知，學校依法定程序對所屬教師所為之解聘決定，依法尚須經各級政府主管教育行政機關「核准」，經其核准函知學校後，再由學校轉知教師解聘。惟此等核准行為之性質，學者固有認為因此項核准函未通知當事人，亦不符行政處分顯名主義之例外情形（參照訴願法第13條但書），且關於教師解聘事項，依法具有實質決定權者，在於學校教師評審委員會，而教育部或直轄市、縣市政府等教育主管機關所為「核准」，性質上僅為上級機關對於下級機關之事前的行政監督作用，雖具有事前抑制或預防之功能，仍應視為機關之「內部行為」，故無法以行政處分視之（參見蔡進良著，教師退休給付請求權之行政救濟－以公立學校教師為中心，收錄於大學自治與教師、學生權利之保護－教育訴願業務論文集，94年7月，第248頁至第250頁）。然實務上則認教師法第14條第3項對於教師之解聘、停聘或不續聘，規定除應經該校之教師評審委員會決議外，另定有應報請主管教育行政機關核准始得解聘之規定，故有關教師之解聘、停聘或不續聘，除應依聘約履行外，因有主管教育行政機關之介入，並審查該教師評審委員會之決議是否合法妥適，而作出是否核准之決定，自係行政機關就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，因此教育主管機關之核准已具有行政處分之性質（最高行政法院93年度訴字第162號及第1255號判決意旨參照），是本件被告96年2月13日屏府教學字第0960015348號函，核屬行政處分性質，原告自得就該函提起確認無效之訴。

二、又「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項所明定。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。又起訴而欠缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正（最高行政法院94年度判字第199號判決參照）。經查，本件原告起訴請求確認被告96年2月13日屏府教學字第0960015348號函之行政處分無效，起訴前未經踐行請求被告確認為無效之行政程序，然因被告已將答辯狀送達原告，並於本院行準備程序中，主張所為上開處分為合法有效，業已就原處分為實質審查確認並非無效，是依前述說明，應認原告提起本件確認之訴之行政程序欠缺因而補正。

貳、實體部分：

一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。

二、經查，本件原告為民和國小聘任之教師，聘期自95年8月1日起至96年7月31日止，於聘約存續期間學校發現原告疑似有教學不力等情事，經查證後確有其事，學校並屢次以書面請原告說明理由並改善，惟原告卻置之不理，學校乃於95年10月24日召開輔導會議，訂定輔導計畫，成立輔導小組，將原告列為輔導對象，輔導期間自95年11月1日至同年12月31日止，為期2個月，惟輔導期間原告排斥、拒絕所有之輔導（含教學、評量、行政工作、研習、應參加之會議、活動、導護等）；輔導期結束後，該校於96年1月3日召開輔導會議，評估原告經輔導後是否具改進成效，與會人員一致認為原告在教學、訓輔、出差勤、行政工作、服務規定等方面均未有改進，乃決議提交學校教師評審委員會依規定處理，並將評議結果以書面通知原告簽收；嗣於96年1月16日民和國小召開教師評審委員會，並通知原告列席，惟其當日並未列席，經該校教師評審委員會審慎討論後認原告有教學不力、不能勝任工作及違反聘約等情，符合教師法第14條第1項第8款之規定，並違反教師法第17條第1款至第7款所列之義務，經出席委員全數通過，決議予以解聘等情，此有民和國小處理不適任教師輔導計畫、95學年度不適任教師教學輔導期結束評議會議紀錄、95學年度教師評審委員會議（第2次）會議紀錄及95學年度教師評審委員會決議文等影本附原處分卷足稽，洵堪認定。民和國小隨即於96年1月17日將上開決議以屏民國小人字第0960000120號函請被告核准，並將該決議文送交原告，原告除在決議文之首頁上署名，並在決議文之末頁繕寫「不是你們倒，就是我倒」等字樣，此亦有民和國小前開函及決議文影本附原處分卷為憑，可見原告確有收受該決議文之事實，是以原告訴稱學校函報被告核准時，並未依教師法第14條之1第1項之規定以書面附理由通知當事人云云，尚非可採。

三、次按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」固為行政程序法第102條所規定，惟同法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。查，本件原告於聘期中因有教學不力、無法勝任工作及違反聘約等情事，已經民和國小加以輔導，輔導結束後，該校並召開輔導會議，評估原告經輔導後仍未有改進，乃決議提交學校教師評審委員會依規定處理，並將評議結果以書面通知原告；嗣於96年1月16日民和國小召開教師評審委員會，並通知原告列席，惟其當日並未列席等情，已如前述。則民和國小處理原告解聘案之情形觀之，該校既已依法定程序辦理，且於開會時均有通知原告到場陳述意見，處理過程公開，並已給予原告陳述意見之機會；又原告於聘期中有教學不力、無法勝任工作及違反聘約等情事，亦已經民和國小詳加調查及輔導，就原告具有解聘之事實，客觀上已明白足以確認，揆諸前揭規定，被告為本件處分時，未給予原告陳述意見之機會，於法並無不合。原告主張被告僅憑民和國小片面之文，未給原告任何答辯之機會，即作成本件行政處分，於法有違云云，亦不足採。

四、又「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。是則，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有的公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。查，本件被告96年2月13日屏府教學字第0960015348號函文內容所表達者，乃就民和國小教師評審委員會決議通過解聘原告乙事准予辦理，並無行政程序法第111條第1款至第6款例示之情形，且該處分內容亦無何一望而知之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第111條第7款規定亦不相符；故縱使原告主張民和國小作成教師解聘之決議後，隨即報請被告核准，並未同時以書面附理由通知原告，且被告復依據民和國小片面之文，未給予當事人任何答辯之機會，即作成影響原告權益甚大之行政處分等情屬實，亦屬該處分內容是否違反教師法第14條之1及行政程序法第102條之規定，得為撤銷之原因，揆諸前揭說明，該處分並非當然無效。故原告主張被告96年2月13日屏府教學字第0960015348號函之行政處分，因具有上述瑕疵而為無效之處分云云，顯不可採。又被告核准民和國小解聘原告之函文，既未經依法撤銷，且不具備無效之情形，則原告因該處分而遭民和國小解聘，而無法繼續領取薪資等，所造成之財產上之損失，乃屬依法處理之結果，則原告併為請求被告賠償其因上開核准解聘處分所造成之金錢上損失，自屬無據。

五、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，原告提起本件訴訟，請求確認被告96年2月13日屏府教學字第0960015348號函之行政處分為無效，並請求被告應賠償其因該違法行政處分所造成之金錢上損失，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　邱政強