高雄高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○

被告

高雄縣政府

代表人

己○○ ○○

訴訟代理人

辛○○

　　　　　　庚○○

上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年3月25日台內訴字第0960182483號及97年6月3日台內訴字第0970075493訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項︰原告丙○○經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依被告聲請而為一造辯論判決。

二、事實概要：緣原告所有坐落高雄縣大寮鄉○○○段3861-1、3862-1地號土地及其土地改良物，經內政部以民國96年9月20日台內地字第0960240186號函核准徵收作為交通部公路總局辦理台一線鳳山至屏東段381K＋473－382K＋250.8拓寬改善工程用地，被告於96年10月17日府地權字第960240186號公告徵收，期間自96年10月19日起至96年11月18日止，並按徵收當期即96年公告現值每平方公尺35,000元加3.5成作為徵收補償地價。原告對地價補償提起訴願，經內政部97年3月25日台內訴字第0960182483號訴願決定不受理。被告另將訴願書視同異議，依土地徵收條例第22條規定請轄管地政事務所查明處理，並提交高雄縣地價及標準地價評議委員會復議，經決議仍予維持原公告土地現值，被告乃以97年1月10日府地權字第0970013184號函復原告甲○○（註明代轉知其他異議人）。原告甲○○不服，復於97年3月4日提起訴願，經內政部97年6月3日台內訴字第0970075493號訴願決定駁回，原告乃共同提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。國家依法徵收土地時，對該土地之所有權人及該土地之其他財產權人均應予以合理補償。本件系爭土地區段之都市計畫變更為自67年6月27日起發布高雄縣大坪頂以東都市計畫區，是以自67年起變更為「道路用地」之日起開始禁止建築使用，因都市計畫變更，而使該區段土地遭受使用限制至今已30年之久，期間該系爭區段土地因編定為道路用地後，該區段土地地主不僅無法充分使用土地改良地上建築物，買賣處分及融資亦因被政府編定為道路用地而限制土地效能，政府因公共工程或公益使用而欲徵收或限制人民土地權益，因公益而特別犧牲，國家本應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。

（二）被告雖依相關規定執行徵收程序，然執行過程與手段卻不合理，無視於一般常理及市場行情，刻意調低該區段土地公告現值，以達徵收土地目的，被告並無任何理由，亦無提供實際估價調查實例，透過地價評議委員會，自行認定劃分地價區段方式刻意調低公告現值。系爭土地區段近十年來（自85年至95年）公告現值地價，調幅均未超過公告現值百分之二。且近五年房地產市場活絡，依內政部官方網站對外公開及公告的數據，就土地公告現值歷年調幅95年及96年全國調高4.62％及4.11％，以高雄縣而言，95年及96年全縣公告現值調幅均為調高0.62％及0.64％。另被告所屬地政局於95年及96年提報內政部有關地價動態資料，對大寮地區均呈現房價及土地活絡和不動產利多消息資訊，不知為何原告所在土地區段，因台一線鳳山至屏東段道路拓寬改善工程徵收原告人土地，被告在95年及96年一年間公告現值，由52,000元/平方公尺遽降35,000元/平方公尺，調降幅度遽降為32.69％，十多年來未有明顯調幅土地公告現值，在土地徵收前夕，違反常理及比例原則巨幅調降96年度公告現值，實匪夷所思。近十年期間，土地公告現值並無太大調整，而在徵收土地當年刻意巨幅調降，因道路拓寬工程徵收而刻意調降原告人該區段土地價格，明顯違反公平正義原則及不符合一般常理及憲法保障人民的比例原則。

（三）原告所有土地坐落高雄縣大寮鄉○○段3861-1、3862-1地號（原告誤載為3861、3862地號），因交通部公路總局辦理台一線鳳山至屏東段381k+473-382k+250.8道路拓寬改善工程徵收原告土地，因本地段區段土地近十年來地價，公告現值地價調幅未超過百分之二，以85年該區段公告現值為56,000元/平方公尺，至94年同區段為52,000元/平方公尺，以十年為一目標週期，期間亦僅調降4,000元/平方公尺。依平均地權條例第40條第4項、第5項及土地稅法第33條第4項、第5項規定，有關公告現值應逐年接近一般正常交易價格及內政部94年4月15日台內地字第0940064837號函有關「公告地價現值調整至一般正常交易價格九成」，並以十年為目標。被告自95年起以十年為一週期，該區段公告現值為52,000元/平方公尺，隔年96年公告現值調為35,000元/平方公尺，調降幅度高達32.69% ，幾乎達原地價三分之一，自有違上開規定。按以95年公告現值為基準，96年該區段公告現值，應依前述規定採逐年調整接近方式為之，有關公告現值調整至一般正常交易價格九成，該區段85年至94年公告現值平均每年調幅以1.92-6.19%為準，其十年間最高與最低公告現值調幅，應不超過8.77%。

（四）交通部公路總局於96年5月間召開用地取得協議會議，會議中土地所有權人認為土地補償價格偏低，有違背常理。希望重新召開地價評議委員會調高地價至合理範圍，或以協議方式提高合理地價價購，然土地所有權人並無拒絕參與協議及徵收，交通部公路總局將協議內容呈報上級，未見回報任何訊息，亦未召開二次協議會議，於96年8月間被告即辦理徵收土地，並以密室會議大幅調降公告現值。

（五）96年高雄縣地價平均還微幅調升，而台一線道路拓寬工程經中央、地方人士及土地所有權人努力配合爭取，經前行政院長蘇貞昌南巡地方建設時，答應由中央統籌款配合地方辦理徵收。95年10月經交通部公路總局、縣府代表及上述人員，在高雄縣大寮鄉朝中宮協商用地補補償辦法，一致決議以95年公告現值為基準，並加成徵收。被告96年公告現值卻以一般正常交易價格78.5%，提交95年第四次地價現值及標準地價評議委員會評定，違反內政部94年4月15日台內地字第0940064837號函，有關公告地價現值調整至一般正常交易價格九成之規定。該道路用地沿線兩旁商業黃金地段無成交價格事實，被告採用後面裡地一般用地價格，兩者地價相差至鉅，被告提交地價評議委員會評定，有失公平、公正之原則。立法委員陳啟昱針對鳳屏路拓寬工程之努力與成果文宣，台一線381k+473-382k+250.8段拓關改善計畫1、計畫內容台一線381k+473-382k+250.8段道路現有路寬25公尺，擬按都市○○路寬40公尺拓寬，道路長度777.8公尺。2、計劃經費本計畫總經費為10.11億元，其包含用地費9.21億元、工程費0.9億元。此經多次地方陳情，與工程單位會勘，於95年5月21日前行政院蘇貞昌院長訪視高雄縣公共建設會議中，具體回應陳啟昱立委的強力建議，裁示交通部、經建會等相關單位全力配合屏路擴寬工程，即刻籌措財源優先辦理。95年10月經公路總局、縣府代表、民意代表、相關人員及地主，於高雄縣大寮鄉朝中宮協商用地補補償辦法，一致決議以95年公告現值為基準，並加成徵收。

（六）85年同區段（住宅區○○○○段0000-0000地號，94、95年公告土地現值20,068元/平方公尺，96、97年公告土地現值19,361元/平方公尺，調降707元/平方公尺，調降幅度僅有3.52%而已。同地區○○○段94、95年公告土地現值17,000元/平方公尺，96、97年公告土地現值17,500元/平方公尺，調升500元/平方公尺，調升幅度為2.94%。足認係為徵收，故意大幅調降96年該區段土地公告現值。另同一徵收道路前段義和路至仁愛路口，86年以公告土地現值52,667元/平方公尺辦理徵收，屬磚子瑤段道路兩旁皆為工業區土地，而此次徵收後段仁愛路至大漢路口，屬翁公園段道路兩旁皆為商業區土地，為鳳屏路精華地帶，商業及辦公大樓林立的黃金地段，同一道路商業區比工業區還低，真令人難以信服。又依內政部97年6月3日台內訴字第0970075493號訴願決定，磚子瑤段地號2351-6，住宅區（73平方公尺）/移轉當期48,000元/平方公尺（94年12月19日），調查當期48,000元/平方公尺（95年1月10日）。翁公園段地號3877-18，住宅區（191平方公尺）/移轉當期20,143元/平方公尺（95年6月22日），調查當期20,143元/平方公尺（95年6月29日）。系爭土地/翁公園段地號3861-1、3862-1，住商區35,000元/平方公尺。可知鳳屏路前段義和路至仁愛路口兩旁住宅區為48,000元/平方公尺；而住宅區為20,143元/平方公尺，是後面區段裡地當期地價，非此次徵收後段仁愛路至大漢路口兩旁住商混合區之地價，兩者地價相差至鉅。而系爭土地並無買賣移轉實例，鳳屏路前段當期48,000元/平方公尺，同屬相同路段精華地帶之系爭土地何以僅35,000元/平方公尺，足認被告將後面區段裡地之當期地價，送交地價評議委員會評議，顯係魚珠混目之欺騙行為。

（七）高雄縣大寮鄉96年第四季房地交易價格簡訊如下：1、鳳屏二路鴻慶醫院附近，路寬40米臨街地店面（住宅區），三層樓加強磚造，58年1月建築完成，移轉土地面積118.2平方公尺，總價876.68萬元。扣除地上建物（40年前舊建築物），地價每平方公尺約7-8萬元之普。2、鳳屏一路工商路與萬隆街之間，路寬40米臨街地透天住宅（工業區），五層樓鋼筋混凝土造，81年6月建築完成，移轉土地面積95平方公尺，總價820萬元。扣除地上建物（16年前舊建築物），地價每平方公尺約5-6萬元之普。故96年公告土地現值，顯然不合常理。

（八）另就被告主張以繪製「地價區段圖」來劃分計算區段地價，為何相鄰鳳屏路土地1037地號（與系爭土地相同現徵收為道路）、1034地號（徵收後面臨鳳屏路土地）及1033地號土地（與面臨鳳屏路1034地號土地相鄰），三筆土地近十年來地價調整比例是否有明顯差異，且如以被告答辯提出以繪製「地價區段圖」來劃分計算區段地價，何以相鄰上開三筆土地為何地價相差如此之大？又地價調查估計規則第18條及第21條規定，現系爭土地區段徵收為大寮後庄地區最繁華及商業行為最為活絡地段，緊鄰40米鳳屏路店面市價行情，以土地計價均有27萬/坪-36萬/坪之間，是被告評定該區段地價以96年公告現值35,000元/平方公尺計算，合換算每坪土地公告現值為115,702元/坪，背離市價行情差二至三倍，原告檢附自90年-96年台灣高雄地方法院拍賣公告資訊作為買賣實例，回復推算至第一拍法院委託不動產鑑定公司或建築師公會鑑價時土地市價行情可供參考。

（九）再者，台一線鳳山至屏東段道路拓寬改善工程徵收道路用地，高屏大橋至大寮仁愛街口路段（以下簡稱88年徵收路段），該區段長達2,700公尺，且大多數以農業用地及工業用地居多，該區段於88年10月，當時政府徵收時該區段土地公告現值上有53,000元/平方公尺餘留現提出行政救濟區段約770公尺，本區段為大寮後庄地區最熱鬧商業行為，也最為活絡區段，如當時政府將這770公尺路段一併徵收，原告人系爭土地公告現值也有57,000元/平方公尺（與96年公告現值遽降為35,000元/平方公尺，相比將近一倍落差），短短770公尺路段土地，兩旁土地商業行為相當活絡，該地段地主等待徵收自88年至96年，又歷經等待延誤八年時間，政府才編列預算徵收該路段土地，但卻遭受高雄縣政府刻意調低土地公告現值。日前訴外人王添文先生（即1034地號土地地主），欲以土地每坪30萬元，向隔鄰購買徵收道路用地後剩餘之建築用地，相鄰土地地主亦不願割愛，被告及地價評議為委員會僅憑一每坪土地公告現值115,702元（即35,000元/平方公尺），實在與現行市場地價行情相違背。

（十）公告土地現值之調升或調降，除非有重大變革或當地環境改變，而有大幅度的升降；若無，當年公告土地現值最高調幅以一成（10%）為主。本件與高雄捷運大寮站同屬區段，捷運營運相對帶動地區繁榮，周邊土地地價應同時大幅調漲，何有大幅調降公告土地現值達32.69%，再辦理土地徵收之理？足認被告為取得土地徵收而徵收，故意大幅調降96年該區段土地公告現值，侵害人民之財產權等情。並聲明求為判決（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應按系爭土地95年公告現值加3.5成作成徵收補償之處分。

四、被告則以：

（一）按行政訴訟法第4條所謂撤銷訴訟，係指撤銷原行政處分及原訴願決定。本件原告所提撤銷訴訟，訴之聲明所列被告97年1月10日府地權字第0970013184號函處分廢棄，與內政部97年3月25日案號第0000000000號訴願決定書之被告原行政處分（96年10月17日府地權字第0960240186號公告處分）不相一致。復按土地徵收條例第18條規定：「直轄市或縣市主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」第22條規定：「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣市主管機關以書面提出。該管直轄市或縣市主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣市主管機關得提起地價評議委員會復議，土地權利關係人不服異議結果者，得依法提起行政救濟。直轄市或縣市主管機關依第20條規定發給補償費完竣後，其公告徵收處分之執行，不因被徵收土地權利關係人依前2項規定提出異議或提起行政救濟而停止。徵收補償價額經復議或行政救濟結果有變動者，其應補償價額差額，應於其結果確定之日起3個月內發給之。」由以上規定可知，土地權利關係人對於核准徵收案之公告內容有異議者，應於公告期間內以書面提出異議，直轄市或縣市主管機關應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人，被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服上開查處情形者，該管直轄市或縣市主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，始得依法提起訴願及行政訴訟。簡言之，於徵收公告期間內書面異議之提出，為對於原補償處分不服之先行程序，而「復議」乃縣市主管機關對於土地所有權人不服徵收補償價額之最終行政處置，如未經提出異議，即逕行提起訴願，或雖經提出異議，未待縣市政府提交復議即提起訴願者，自非合法。再查，本件原告雖於96年10月22日提出異議，惟系爭土地徵收補償價額，被告於96年12月27日提交地價評議委員會復議，並以97年1月10日府地權字第0970013184號函通知復議結果，而原告卻於本件土地徵收補償價額提交復議前，即於96年11月15日未經復議程序逕行提起行政救濟，顯非適法（最高行政法院96年度裁字第1999號裁定足資參照）。另原告乙○○○、丙○○、丁○○、戊○○雖於96年10月22日提出異議，惟本件土地徵收補償價額，被告於96年12月27日提交地價評議委員會復議，並以97年1月10日府地權字第0970013184號函通知復議結果，原告於土地徵收補償價額提交復議前，即於96年11月15日未經復議程序逕行提起行政救濟，程序不合法，經內政部97年3月25日台內訴字第0960182483號訴願決定不受理，未對被告97年1月10日府地權字第0970013184號函處分，提起訴願，自與行政訴訟法第4條規定不符。

（二）按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價」、「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。」土地徵收條例第30條、同條例施行細則第30條分別定有明文，原告以不服被告違法評議96年度公告現值之處分，致合法權益嚴重遭受損害等理由，請求回復95年度之公告土地現值，及撤銷被告徵收補償處分，與上開土地徵收條例規定不符。

（三）本件原告甲○○等指稱所有坐落大寮鄉○○○段3861、3862地號土地，經查並非原告等所有，其所有坐落同段3861-1、3862-1地號土地係交通部公路總局辦理台一線（鳳山－屏東段）拓寬工程徵收用地，因其鄰接已開闢之台一縣省道，故地政機關辦理96年（徵收當期）公告土地現值調整作業，乃依照平均地權條例第46條及地價調查估計規則第18條、第21條等相關規定，將系爭土地與毗鄰之住宅區土地併同劃屬大寮鄉第16地價區段○○○○路線價區段），復參酌調查蒐集之地價動態資料並估計區段地價後，提經本縣地價及標準地價評議委員會（以下簡稱地價評議委員會）評定為每平方公尺35,000元，並據以編製土地現值表後辦理公告，殊無違誤。

（四）本件土地所屬大寮鄉區地價，被告依照土地徵條例第22條規定，於96年12月27日提交本縣地價評議委員會復議，經土地管轄地政事務所估價人員列席說明調查蒐集地價動態詳情，及與會委員充份討論結果，咸認本案土地依96年徵收當期之公告現值加3.5成後，已達一般正常交易價格，經決議該區段地價仍予維持每平方公尺35,000元。按縣市地價評議委員會乃為一合議制組織，其成員依法皆具有類似鑑定事實之專業能力，顯具有關公告土地現值評定或復議及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由不同屬性代表，根據不同見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地，實應予以尊重。衡諸本案土地96年（徵收當期）公告現值評定及復議結果均為每平方公尺35,000元，另加3.5成（即每平方公尺47,250元）作為徵收補償地價，當已達一般正常交易價格，應予指明。

（五）次查，影響地價變動之因素，雖包括土地使用管制、交通運輸、公共建設、工商活動、環境污染及發展趨勢等，惟該各項影響因素，終究反映在土地之交易價格上。經查與系爭土地所屬第16地價區段毗鄰，且與系爭土地利用價值相近及同劃為一般路線價區段之大寮鄉區內土地買賣價格約為每平方公尺40,000元至43,000元之間，其96年公告土地現值評定為每平方公尺33,000元，另位於系爭土地所屬地價區段鄰近，且同屬一般路線價區段之大寮鄉區內土地之正常交易價格約為每平方公尺29,000元，其公告土地現值評定為每平方公尺22,000元，故本案土地所屬第16地價區段土地之正常買賣價格，經地政機關就蒐集鄰近性質相似區段之土地交易價格資料詳填研析，皆認約為每平方公尺45,000元之較為妥切。而其96年公告土地現值評定為每平方公尺35,000元，亦屬合理，並兼顧相鄰區段地價估定之均衡。

（六）按土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。．．．前項徵收補償地價必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣市主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」顯然加成補償乃藉以彌補評定之公告土地現值與一般正常交易價格之差距，俾合理保障被徵收地主之權益，此觀該法條文字內容自明。至加成補償，就其性質應屬地價補償之範圍。衡諸本案土地按其徵收當期之公告現值（每平方公尺35,000元）加3.5成（即每平方公尺47,250元）作為補償地價，既已達一般正常交易價格，尚不悖上開土地徵收條例第30條之立法旨意，訴願人自無遭受權利損害可言。縱使本案土地96年公告現值為適切反映合理地價動態由原每平方公尺52,000元調降為每平方公尺35,000元，惟查平均地權條例第46條規定，政府每年查估土地公告現值，提經地價評議委員會評定後，於1月1日辦理公告，係同時作為土地移轉現值、課徵土地增值稅及補償徵收土地地價之依據。而土地公告現值之調整，係基於合理反映地價動態，於法尚非不可調降或提高，否則何需每年編製土地現值表，至公告現值既可依法定程序調整，則土地所有權人不因而即時取得或喪失何項權益。且政府機關按期公告土地現值，須依相關法定程序作業，不可能任意調高或降低，訴願人指稱政府機關刻意調降本案土地徵收當期之公告現值乙節，顯屬誤解。

（七）政府依法徵收私有土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。現行土地徵收條例第30條第1項已有明定，而本案土地於96年10月17日公告徵收，應按照徵收當期之96年公告土地現值（每平方公尺35,000元）核發補償地價，原告請求系爭土地按非屬徵收當期之95年較高公告現值（每平方公尺52,000元）作為補償地價，於法尚非有據。

（八）政府對於徵收補償地價之核定，原則上以徵收當期之公告土地現值為準，惟在土地公告現值與一般交易價格（市價）尚有差距時，另為參照「一般正常交易價格」加成補償，現行土地徵收條例第30條已有明定。而本案土地96年（徵收當期）公告現值，既依法定程序完成評定及提交復議結果，均為每平方公尺35,000元，其當已具有公法上之效力。又查本縣96年評定之公告土地現值約佔其一般正常交易價格（市價）之7成8，另加3.5成補償之後，該系爭土地之徵收補償地價，顯已達一般正常交易價格，殊難認有損害訴願人之權利，核與上開土地徵收條例第30條之立法意旨相符。

（九）關於原告陳述95年10月間，於本縣大寮鄉中庄村朝中宮協商會中一致決議以95年度公告現值為補償基準，辦理徵收乙節，由立法院吳光訓委員國會辦公室95年10月13日95年北光字第950286號函檢送之會議紀錄觀之，原告對其內容似有誤解。

（十）至內政部97年6月3日台內訴字第0970075493號訴願決定書，理由二所載1、磚子瑤段，地號2351-6，住宅區（73平方公尺）/移轉當期48,000（元/平方公尺）（94年12月19日）調查當期48,000（元/平方公尺）（95年1月10日）．．．4 、翁公園段，地號3877-18，住宅區（191平方公尺）/移轉當期20,143（元/平方公尺）（95年6月22日）/調查當期20,143（元/平方公尺）（95年6月29日）乙節，經查48,000（元/平方公尺）及20,143（元/平方公尺）係依地政機關所蒐集之買賣實例調查估價表中，移轉當期及調查當期之公告土地現值欄所載，實指「移轉當期」及「調查當期」即94年及95年之公告土地現值，至96年公告土地現值分別為33,000元/平方公尺及22,000元/平方公尺，原告指稱鳳屏路前段當期48,000元，顯屬誤解。又查該買賣實例調查估價表分別位處大寮鄉區及第442區段，與系爭土地所屬第16區段性質相近之相鄰及毗鄰一般路線價區段土地之地價動態，非原告所言裡地當期地價等語，茲為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件兩造爭點為被告96年10月17日府地權字第960240186號公告徵收原告所有系爭土地，其徵收補償費以96年公告土地現值35,000元加3.5成（即每平方公尺47,250元）計算補償地價，而未以原告主張之95年度公告土地現值每平方公尺52,000元加4成（即每平方公尺72,800元）作為補償，是否達一般交易價格，是否適法，此為兩造爭執所在。經查：

（一）按「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」土地徵收條例第18條第1項、第22條第1項及第2項定有明文。準此，是有關徵收補償處分之救濟程序，依土地徵收條例第22條之規定，係循查處及復議程序處理，土地權利關係人對於核准徵收案之公告內容有異議者，應於公告期間內以書面提出異議，直轄市或縣（市）主管機關應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人，異議查處程序結束後，被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服上開查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，始得依法提起訴願及行政訴訟。是未經異議及復議程序，即逕提起訴願，其行政救濟固有程序上之瑕疵，然此瑕疵，尚非不得補正，倘訴願程序中，已對土地權利關係人作成不利之復議結果，則該程序瑕疵應視同補正，訴願決定自應為實體上之認定。本件原告所有坐落高雄縣大寮鄉○○○段3861-1、3862-1地號土地及其土地改良物，經被告96年10月17日府地權字第960240186號公告徵收作為交通部公路總局辦理台一線鳳山至屏東段381k＋473-382k＋250.8拓寬改善工程用地。原告對地價補償有異議，原告於公告徵收期間內（96年11月15日）對地價補償偏低提起訴願，嗣經內政部97年3月25日台內訴字第0960182483號訴願決定不予受理。另被告將其訴願書視同異議，依土地徵收條例第22條之規定，請轄管地政事務所查明處理，經被告提交地價評議委員會96年12月27日96年第4次會議復議作成決議：「大寮鄉第15、16及568區段96年公告土地現值復議維持分別為每平方公尺33,000元、35,000元、26,270元，照案通過。」被告乃以97年1月10日府地權字第0970013184號函復原告甲○○（並註明代為轉知其他異議人）。是在內政部97年3月25日台內訴字第0960182483號訴願決定作成前，被告地價評議委員會已就原告之異議作成不利之復議決議，揆諸首揭說明，其程序瑕疵應予補正，內政部97年3月25日台內訴字第0960182483號訴願決定未從實體上審理，而為不受理之決定，雖有未洽，惟原告甲○○、乙○○○、丁○○、戊○○已於本院言詞辯論期日主張本件應由本院逕為實體審理，且其中原告甲○○部分復係遭訴願駁回之決定，則參照最高行政法院89年7月份第3次庭長法官聯席會議決議，仍應由本院逕為審理，尚不須將訴願決定撤銷，合先敘明。

（二）次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」「本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第3項、第30條第1項、第2項及土地徵收條例施行細則第30條第2項、第31條所明定。次按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」為平均地權條例第46條所規定。復按「徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。」最高行政法院48年判字第111號判例足資參照。

（三）次按首揭平均地權條例第46條明定直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應繪製地價區段圖並估計區段地價，提經地價評議委員會評定土地現值，於每年1月1日公告後，作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。而地價區區地價估計之方式，地價調查估計規則第18條第1項及第21條第1項則分別規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。

二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。」查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃分地價區區地價之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予以援用，於進行地價區段之劃分及區段地價之估計時予以遵守，因此查估之區段地價，則作為每年公告土地現值表編製之依據及日後徵收時主管機關補償徵收土地地價之憑據，先予敘明。

（四）又查，系爭土地因鄰接已開闢之台一線省道，故被告乃依其土地使用限制、交通運輸、自然條件、土地利用現況等因素，將之劃屬大寮鄉第16地價區段○○○路線價區段）。另系爭土地所劃屬之第16地價區區段○○鄰分別為14、15、17、76、376、440、492、493、514及598等地價區段。被告於調查估計區段地價時，因查無第16地價區段之買賣實例或收益實例，而以毗鄰及鄰近之第17地價區段○○○○段第2351-8地號、第17地價區段○○○○段第2351-6地號及第442地價區段○○○○段3855-56地號土地之買賣實例，藉以估算大寮鄉第16地價區段之公告土地現值，有被告地價區段劃分參考圖及買賣實例調查表附於原處分卷可稽，並經被告訴訟代理人於本院97年9月16日準備程序期日證述無訛，核該地價區段之劃歸及估算地價之方式核該地價區段之劃歸及估算地價之方式，符合上述地價調查估計規則第18條及第21條第1項規定。又查，原處分卷附之第17及442地價區段之筆買賣實例調查估價表記載，第17地價區段○○○○段第2351-8地號土地，土地移轉日期94年12月1日、土地合理買賣單價每平方公尺42,059元；第17地價區段○○○○段第2351-6地號土地，土地移轉日期94年12月19日、土地合理買賣單價每平方公尺39,496元；第442地價區段○○○○段3855-56地號土地，土地移轉日期95年6月22日、土地合理買賣單價每平方公尺29,134元等情，有上開買賣實例調查表可考。上開三筆買賣實例係發生於估價基準日95年9月1日前1年內，亦符合地價調查估計規則第17條第3項「第1項估價基準日指每年9月1日」之規定，故該三筆買賣實例自得作為96年度地價調查估計之參考。又依卷附上開土地三筆之土地增值稅（土地現值）申報書所載，磚子瑤段第2351-8地號、磚子瑤段第2351-6地號義務人及權利人申報土地現值分別為48,999.4元；翁公園段3855-56地號申報土地現值23,000元，則被告依調查之買賣實例，估計出系爭土地所屬第16地價區段96年度之公告土地現值為35,000元，洵非無憑，且合於上述地價調查估計規則第21條規定。另該土地增值稅（土地現值）申報書為買賣義務人及權利人自行向稅捐機關申報之土地價值，並經稅捐機關查核後核定，原則上自得作為地價調查估計規則所稱之買賣實例。原告主張鳳屏路前段當期48,000元，核屬臆測之詞，尚難採取。

（五）此外，行政機關每年辦理公告土地現值調整作業，係依平均地權條例第46條規定，調查過去一年市場正常交易價格，以核實反映地價動態並考量地價均衡性，作合理調整。是系爭土地每年之公告土地現值在調整作業時，未必然調高，反之亦然，自不能以系爭土地經調降公告土地現值即認被告有故意調低公告土地現值再予徵收之事實。另依據平均地權條例與土地稅法規定，公告土地現值係調查土地市場價格變動情形，估計區段地價，於每年調整一次，作為課徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅及土地徵收補償地價之依據。再者，公告現值係經各縣（市）地價及標準地價評議委員會評定後，呈報內政部審核並准予備查後，具法定之效力。而各縣（市）地價評議委員會，又係由有關機關代表與地方公正人士及專家學者等共同組成。本件系爭土地之公告土地現值，係依地價調查估計規則第18條第1項及第21條第1項規定先行估計區段地價，並經地價評議委員會95年第4次會議評定，於該年1 月1日公告；而本件之地價評議委員會該次會議有踐行法定程序為評定一節，亦有該次會議紀錄及簽到單附訴願卷可按，且依上開所述，其所評定之現值亦無顯然錯誤之情，是就此評定之地價，該地價評議委員會自應享有判斷餘地，本院應予遵重。況系爭土地96年度公告土地現值，於該年1月1日公告後，因無人異議亦已告確定。至原告所舉內政部公佈之公告土地現值調幅僅為概括通案，而非具體個案，自不影響前述具體個案之評定。故原告未具體指明被告在調查估計過程中有何違法之處，以致影響公告土地現值之評定結論，僅以公告土地現值與95年度有調降之情，即指摘96年度之公告土地現值不符比例原則、公平正義原則、衡平原則云云，即無可採。此外，原告爭執公告土地現值之調升或調降，除非有重大變革或當地環境改變，而有大幅度升降；若無，當年公告土地現值最高調幅以一成為主，系爭與高雄捷運大寮站同屬區段，捷運營運相對帶動地區繁榮，周邊土地地價應同時大幅調漲云云，惟此不但僅屬原告之臆測之詞，且按土地徵收條例第30條第2項所稱「一般正常交易價格」，指經由調查「當年期」一般正常交易價格所估計之區段地價，土地徵收條例施行細則第30條第2項定有明文，是原告所提系爭土地97年度因捷運通車致地價上漲，乃影響97年買賣價格之因素，自不足作為本件一般正常交易價格之參考。況土地之價格，常因交易時整體經濟情況、市場預期、個別土地區位、使用性質、使用強度等買賣雙方主觀因素之不同，而有差異。故被告調查近1年（即94年9月1日至95年8月31日止）買賣實例之市場正常交易價格，以核實反映地價動態並考量地價均衡性，並無違誤。

（六）再按首揭土地徵收條例第30條第1項及土地徵收條例施行細則第31條分別明定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。」又「直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：一保留地處於繁榮街道路線價區段○○○路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路線價區段○○○路線價為其地價。」平均地權條例施行細則第63條第1項第1款規定亦明。查土地徵收條例第30條第1項後段規定在都市計畫區內之公共設施保留地，徵收時應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，乃因都市計畫區內之公共設施保留地，其公告土地現值之評定往往低於鄰近之非公共設施保留地，故為保障此等土地所有權人之權益所為，而上述平均地權條例施行細則第63條關於都市計畫區公共設施保留地地價查估之規定，即合於上述土地徵收條例第30條第1項後段規定意旨，是同條例施行細則第31條後段規定關於本條例30條第1項後段所稱毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數，於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之，自與土地徵收條例第30條第1項後段規定意旨相符，故上述土地徵收條例第30條第1項後段及平均地權條例施行細則第63條第1項第1款之關於計算都市計畫區內公共設施保留地徵收地價之細節性及技術性規定，於本件即應予以援用。而系爭土地為公共設施保留地，位於鳳屏路之高雄地區市○道路，與市區道路之繁榮狀態相較，顯屬非繁榮街道，足認系爭道路處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路線價區段。則依首揭規定，系爭土地被徵收時，應依路線價區區地價計算其地價。再者，系爭土地為公共設施保留地，依卷附96年大寮鄉○○○道拓寬工程用地區段地價圖所示，其96年公告土地現值較附近區段之地價，已屬最高，是被告亦無故意調低情事。加以土地之價格，常因個別土地區位、使用性質、使用強度等買賣雙方主觀因素之不同，而有差異，故原告以他筆土地94、95、96及97年度公告土地現值變化之差距，指摘系爭土地之96年度公告土地現值有故意調低之情云云，自無可採。

（七）末按土地徵收條例第30條規定土地徵收補償地價之核定，原則上係以徵收當期之公告現值為準，惟於公告土地現值與市價有差距時，為避免土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則，並使政府徵收民地給予合理補償之目的下，乃另規定得由直轄市或縣（市）主管機關參考「一般正常交易價格」，提交地價評議委員會，視其實際價格差距，予以合理加成補償（土地徵收條例第30條立法理由參照）。上開土地徵收條例第30條第2項規定所稱之所謂「一般正常交易價格」及「必要時」之要件，係屬「不確定法律概念」（吳庚著，行政法之理論與實用增訂9版，頁116參照），行政機關適用此一不確定法律概念於具體之事實關係時，依事件之性質，容存有某種判斷餘地。其所為之判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果，實應予以尊重。此參最高行政法院91年度判字第1396號判決謂「地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷。」同申斯理。另按土地徵收補償地價加成補償注意事項第6點規定：「同一年度徵收案件之地價加成補償成數，如直轄市、縣（市）之當年度公告土地現值與一般正常交易價格均已達到均衡一致之成數時，以直市、縣（市）一致之成數為原則．．．。」本件徵收補償價額由被告提請地價評議委員會評議，經與會各委員討論，並參考該地區當時之一般正常交易價格後，依據前開注意事項第6點規定，決議被告辦理96年1月1日至96年12 月31日公告徵收之地價補償加成成數准予依徵收當期之公告土地現值加3.5成補償之，有地價評議委員會95年12月6日95年第4次評議會會議記錄影本附卷可憑。核該地價評議委員會為一合議制之機關，且其成員依卷附之95年第4次會議簽到簿載出席委員，為具有類似鑑定事實之專業能力，並其決議程序並無違法，且其係因高雄縣之公告土地現值約為市價之7成8，故決議徵收時應按公告土地現值加3.5成，而加計結果即已達市價一節，復據被告訴訟代理人陳明在卷，故此決議自無顯然違法或不當之情，是其作成之獨立判斷本院自應予尊重。故被告依該地價評議委員會之決定，核定系爭土地之徵收補償標準以當年期公告土地現值加3.5成，計算徵收補償價額，核屬適法。本件徵收土地應補償之地價，依上述土地徵收條例等相關法令之規定，原有一定之程序與標準，且依前所述，被告已踐行法定程序，揆諸最高行政法院48年判字第111號判例意旨，原告自不能因不滿意補償地價之數額，而主張違法。從而，原告請求被告作成依系爭土地95年度之公告土地現值每平方公尺52,000元加3.5成計算做成徵收地價補償之處分，尚乏所據。

六、綜上所述，原告之主張均不足採，被告按系爭土地96年度公告土地現值另加3.5成予以補償，於法尚無不合，被告否准原告以95年度公告現值加成作為補償地價之請求，並無違誤，內政部97年3月25日台內訴字第0960182483號訴願決定未從實體上審理，而為不受理決定，雖有未洽。然其結論尚無不合；另內政部97年6月3日台內訴字第0970075493訴願決定予以駁回，則無不合。原告起訴請求判決撤銷訴願決定及原處分，及請求被告作成依系爭土地95年度之公告土地現值每平方公尺52,000元加3.5成計算作成徵收地價補償之處分並補發不足之金額，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，尚無逐一論述之必要，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭