高雄高等行政法院判決

原告

蔡仕朋即福朋企業社

訴訟代理人

王進勝 律師

訴訟代理人

黃淑芬 律師

訴訟代理人

陳慧錚 律師

被告

高雄縣政府

代表人

甲○○ ○○

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間設置土資場事件，原告不服內政部中華民國97年7月2日台內訴字第0970109146號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。查，本件起訴狀送達後，原告於民國97年12月24日本院行言詞辯論時，將其訴訟由撤銷訴訟變更為課予義務訴訟，除訴請撤銷訴願決定及原處分外，另請求判命被告應依原告96年10月4日之申請作成准予原告在坐落高雄縣旗山鎮○○○段209-18、209-28、210-1地號土地（以下簡稱系爭土地）上設置土石方資源堆置場（以下簡稱土資場）之處分，本院認原告變更訴訟類型並無不當，且被告對原告訴之變更亦無異議，而為本案之言詞辯論，則原告所為訴之變更，於法並無不合，合先敘明。

二、事實概要：緣原告於96年10月4日向被告申請擬在系爭土地上設置土資場，經被告邀集高雄縣旗山鎮公所、被告所屬農業局、地政局，以及台灣自來水公司派員於同年月24日赴該土地會勘，並由相關單位書面審查後，被告以96年11月1日府建土字第0960250799號函檢送會勘紀錄及審查意見表，請原告依會勘紀錄及審查意見修正計畫書。嗣被告以高雄縣核准收容營建土石方場所，年可處理營建剩餘土石方數量已超過其轄區實際產出及收容外縣市之數量甚多，為避免影響已取得營運許可之合法土資場及整體資源浪費，乃於97年2月19日以府建土字第0970036810A號公告暫緩受理高雄縣土資場設置許可申請，旋於同日以府建土字第0970043082號函復原告，撤銷（按高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例規定用語，應為「註銷」）原告上開設置土資場申請案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：（一）被告以97年2月19日府建土字第0970036810A號公告全面停止受理土資場申請，然高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例並未修正相關土資場設置規定，被告如認需暫停受理土資場之申請，應依中央法規標準法第20條、第22條第1項規定修正或廢止高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例，被告未踐行此法定程序，僅以97年2月19日府建土字第0970036810A號公告全面停止受理土資場申請，無異以一紙行政命令修正或廢止高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例，已然違反中央法規標準法之法定程序，該公告應為無效，被告據以作成之行政處分亦為違法。且高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例既無廢除或禁止土資場設置申請，被告僅以行政函令為撤銷本件申請案之依據，亦非中央法規標準法第18條所稱法規變更之情形。（二）原告申請案並無不合高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例關於土資場設置規定，依據被告審核結果，僅需補正某些程序資料，訴願決定書稱原告申請不合規定，顯為誤解。再者，被告既無實際審核原告申請書內容，亦未實際考量原告所提土資場周邊位置，旗山、美濃地區附近均無設置土資場，以旗山鎮公所為出發基準點，距離最近之六龜鄉山將軍土資場為30公里，路竹鄉順荏土資場39公里、燕巢鄉和宜亨土資場28公里，遑論甲仙鄉、杉林鄉、那瑪夏鄉及桃源鄉運輸至上開土資場距離更遠，加計原物料、油價等成本因素，上開地區土石方價格將因土資場設置位置導增加運輸成本而高漲，恐衍生盜採土石行為。被告未考量個案情況不同，亦未考量上開因素，逕自全面停止高雄縣土資場設置申請，顯然流於恣意。（三）按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第4條及第8條分別定有明文。高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例既未修正土資場相關規定，原告申請及依被告要求補正事項，所需費用百萬以上，原告因信賴被告係以自治條例為審核標準，投入設置費用，被告無預警驟然停止審核土資場申請，乃顯然違背原告之信賴，造成原告之損失。被告上開停止申請之函令，違反行政程序法第4條、第8條規定，應為無效。再按「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，‧‧‧。」司法院釋字第367號解釋理由書著有明文。又「若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，始為憲法所許。」司法院釋字第568號解釋復有明文。按被告97年2月19日府建土字第0970036810A號公告，僅為其自行頒布之行政函令，未經高雄縣議會通過，並非自治法規，亦非授權訂立之施行細則，被告發布之行政函令無期限停止申請，顯然已違反自治法規之規定，增加法律所無之限制，應屬無效，被告據以作成之行政處分亦為違法。（四）末按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條所明定。原告96年10月4日申請案件，被告原應受理後實質審查，然被告依據97年2月19日府建土字第0970036810A號公告，以同日府建土字第0970043082號函撤銷原告申請案，用語上雖非駁回原告之申請案，而係撤銷原告之申請案，實際上為未審酌原告申請案實質內容，逕於程序上撤銷申請，其撤銷效力等同於駁回原告之申請案件，原告對該行政處分前已提起訴願，符合訴願前置程序，遂依行政訴訟法第5條規定，請求被告應受理原告96年10月4日土資場設置申請案件。綜上，被告97年2月19日府建土字第0970036810A號公告應為無效，據以作成本件之行政處分亦應無效，訴願決定未予糾正，仍維持原處分，亦有未洽等情。並聲明求為判決（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）被告應依原告96年10月4日之申請作成准予原告在系爭土地上設置土資場之處分。

四、被告則以：（一）本件原告向被告申請於高雄縣旗山鎮○○○段209-18、209-28、210-1地號土地設置土資場，被告辦理1次會勘及1次相關單位書面審查後，於96年11月1日以府建土字第0960250799號函送會勘紀錄及相關單位審查意見表予原告，並請原告修正計畫書，惟原告迄今未依規定修正土資場設置申請計畫書。（二）高雄縣目前共有12家核准營運之土資場，每年可處理量約達980萬立方公尺，而高雄縣營建工程案件逐年減少，至96年僅剩約242萬立方公尺，若再新設土資場，營建剩餘土石方實際產出量與高雄縣合法土資場年處理量將呈現更大差距，使高雄縣合法土資場淪為有處理營建土石方能力而無營建土石方可收受之窘境，且因土石加工碎解形成噪音及沙土飛揚等環境因素，易遭當地民眾抗議反彈，故被告以97年2月19日府建土字第0970036810A號公告：「自即日起暫不受理本縣土石方資源堆置處理場設置許可申請，俟必要時再公告受理申請。」（三）原告雖於96年10月4日向被告申請擬在高雄縣旗山鎮○○○段209-18、209-28、210-1地號土地設置土資場，惟迄未依被告96年11月1日府建土字第0960250799號函之意旨送交審查意見修正計畫書，俟被告於97年2月19日公告暫緩受理高雄縣土資場設置申請時仍未完成修正計畫書，被告遂以97年2月19日府建土字第0970043082號函撤銷原告設置土資場之申請。本申請案僅辦理過1次現場勘查及1次書面審查，且原告未於被告公告暫緩高雄縣土資場設置前依審查結果修正計畫書，並送被告審查，自始即未經被告初審通過，亦未取得被告土資場設置之許可，是原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決原告之訴駁回。

五、兩造之爭點為原告於96年10月4日向被告申請在系爭土地上設置土資場，嗣因被告公告暫緩受理設置土資場之申請，並以此為由，撤銷原告上開申請案，是否適法？經查：

（一）按「土資場地點應具備下列條件：一、具填埋功能者，基地應屬低窪地或山谷地，在平地不得少於1公頃且容量不得少於1萬立方公尺。在山坡地不得少於3公頃且容量不得少於3萬立方公尺。二、不具填埋功能者，基地面積不得少於1公頃。三、出入口之道路寬度不得小於6公尺。」「土資場設置地點應符合都市計畫法台灣省施行細則、非都市土地使用管制規則及其他相關規定。」「下列地區不得設置土資場：一、重要水庫集水區、河川行水區域內。二、水源水質水量保護區自來水水源取水體水平距離4百公尺範圍內。三、國家公園、保安林、水鳥保護區內。四、軍事禁限建地區。五、交通、環保、軍事、水利及其他各目的事業主管機關依法劃編應保護、管制或禁止設置者。」「土資場申請設立之審查方式：一、初審：（一）由申請人檢附申請書表及相關初審資料，向主管機關提出初審申請。（二）由受理機關邀集工務、環保、地政、建設、水利、農業、交通等相關單位就是否設置土資場可行性之認可會勘審查，於初審認可後6個月內提送複審資料。二、複審：（一）由申請人檢附申請書表及相關複審資料，向主管機關提出複審申請。（二）由受理機關邀集工務、環保、地政、水利、農業、交通、建設等相關單位會勘、審查，如有不合規定或改正事項，1次通知改正，申請人於接獲通知改正之日起6個月內依照通知改正完竣，再送請審查，逾期或再審查不合規定者，得將該申請案件註銷。（三）審查項目涉及其他相關機關者，由受理機關迅速函送該機關表示意見，並邀同審查。」「土資場初審應檢附下列書件1式20份（含正本3份）：一、申請書。二、申請人證明文件。三、土地權利證明文件：含土地清冊、登記簿謄本及地籍圖謄本（範圍須著色；包括權屬類別及用地類別），非自有土地者，另加附申請之土地使用權同意書。公有土地部分於複審時檢附。四、土地使用分區證明。五、設置及處理計畫書圖概要(含場址位置圖、範圍圖)。」「土資場複審應檢附下列書件1式20份（含正本3份）：一、申請書。二、土地權利證明文件。（土地使用範圍之土地登記簿謄本及地籍圖謄本。但非自有之私有土地，應檢附土地使用權同意書；公有土地部分，應檢附土地使用權同意證明文件）。三、土資場地計畫書圖：現況地形圖（比例尺不小於一千二百分之一）、位置圖、配置設計書圖、處理備書圖及現況全景照片（至少4張）。四、面積、最大暫囤量與容量計算書及月處理量計算書。五、污染防治措施計畫：含空氣污染防治措施、水質污染防治措施、道路污染防治措施、噪音及震動防治措施、廢棄物處理措施。六、分區分段分期計畫（含使用期限）。七、交通運輸計畫書圖：含場外運輸計畫及場內運輸計畫。八、再利用計畫概述。九、營運管理計畫：含營運管理（餘土及混合物進場管制處理作業、成品運出或餘土轉運管制作業、餘土填埋及壓實作業、設施操作及維護、營運管理組織及管理要點）、財務計畫。十、軍事禁限建管制會勘紀錄（不須辦理者免附）。十一、環境影響評估報告及核准函（不須辦理者免附）。十二、水土保持計畫書及核准函（非山坡地免附）。十三、都市計畫審議許可（非都市設計審議地區者免附）。十四、其他經主管機關認定須增加之文件。經審查核可後，申請人應檢附修正後資料並裝訂為核定本20份（含正本3份），據以核發設置許可。」高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例第22條、第23條、第24條、第27條、第28條、第29條分別定有明文。

（二）經查，原告於96年10月4日向被告申請擬在系爭土地上設置土資場，經被告邀集高雄縣旗山鎮公所、被告所屬農業局、地政局，以及台灣自來水公司派員於96年10月24日赴該土地會勘，並由相關單位就原告所提出之書面為審查後，被告以96年11月1日府建土字第0960250799號函檢送會勘紀錄及審查意見表，請原告依會勘紀錄及審查意見修正計畫書；嗣被告以高雄縣核准收容營建土石方場所，年可處理營建剩餘土石方數量已超過其轄區實際產出及收容外縣市之數量甚多，為避免影響已取得營運許可之合法土資場及整體資源浪費，乃於97年2月19日以府建土字第0970036810A號公告暫緩受理高雄縣土資場設置許可申請；被告旋於同日以府建土字第0970043082號函復原告，撤銷原告上開設置土資場申請案等情，業據兩造分別陳明在卷，復有被告96年11月1日府建土字第0960250799號函、97年2月19日府建土字第0970036810A號公告及府建土字第0970043082號函等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。

（三）按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」行政程序法第92條第1項及第2項前段定有明文。查，被告97年2月19日府建土字第0970036810A號公告之內容為：「主旨暫緩受理本縣土石方資源堆置處理場設置許可申請，公告周知。依據：本縣核准收容營建剩餘土石方場所，年可處理營建剩餘土石方量已超過本縣實際產出及收容外縣市量甚多，為免影響已取得營運許可之合法土資場營運及整體資源浪費，有暫緩增設土資場必要。公告事項：自即日起暫不受理本縣土石方資源堆置處理場設置許可申請，俟必要時再公告受理申請。」此有該公告影本附卷足稽。則依該公告內容可知，被告暫緩受理土資場設置許可申請之對象雖非特定，然該公告已影響欲經營土資場之業者，故依該公告之內容仍可確定其規範對象之範圍，依行政程序法第92條第2項前段規定，該公告應屬一般處分之性質。又查，被告公告暫緩受理土資場設置許可申請，並無法令依據，此由其公告內容所載之「依據」，只有暫緩受理申請之理由，並未載明其有何法令依據即可得知。再按被告公告暫緩受理土資場設置許可申請之理由，乃是基於其所核准收容營建剩餘土石方場所，年可處理營建剩餘土石方數量已超過其轄區實際產出及收容外縣市之數量甚多，為避免影響已取得營運許可之合法土資場營運及整體資源浪費，因而暫緩增設土資場。然被告所持上開理由，核與前揭高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例第22條、第23條、第24條規定，不得設置土資場之規定無涉，且由上開條例第27條、第28條、第29條規定，土資場申請設立之審查方式，申請人於初審及複審所應檢具之資料，及主管機關應審查之事項，均無上開公告所述之事項，再由該條例第27條第2款第2目規定，被告受理申請案後，應邀集工務、環保、地政、水利、農業、交通、建設等相關單位會勘、審查，如有不合規定或改正事項，1次通知改正，申請人於接獲通知改正之日起6個月內依照通知改正完竣，再送請審查，逾期或再審查不合規定者，始得將該申請案件註銷。而上開公告所述暫緩受理土資場設置許可申請之理由，與上開條例規定得註銷申請案之事項並不相符，故被告所為上開公告，顯已違反上開條例之規定。至於被告公告以其核准收容營建剩餘土石方場所，可處理營建剩餘土石方之數量已超過其轄區實際產出及收容外縣市之數量甚多之事由，乃為市場供需之問題，若經營土資場已供過於求，而無利可圖，自然就無業者再申請設置土資場，不必由主管機關予以設限，且因營建剩餘土石方應交由何家土資場處理，亦應由業者考量其處理費用及處理效率等因素自行決定，只要有合法土資場業者予以處理，即符合上開條例立法之目的，即有效管理營建剩餘土石方，以維護環境衛生與公共安全，自無資源浪費可言。再者，被告暫緩受理土資場設置許可申請之另一理由，係為避免影響已取得營運許可之合法土資場營運，然此理由不僅影響欲申請經營土資場之業者，更將使處理營建剩餘土石方之市場，形成寡占市場，反不利於營建業者，故被告以上開理由暫緩受理土資場設置許可申請，亦非有理。則被告援引上開公告規定，撤銷原告擬在系爭土地上設置土資場之申請案，已屬違法。

（四）退而言之，縱使認定被告上開公告並無違法，然依該公告所載「公告事項：自即日起暫不受理本縣土石方資源堆置處理場設置許可申請，俟必要時再公告受理申請。」亦已指明該公告係自公告之日（即97年2月19日）起開始實施，並無溯及既往之效力。而本件原告係在上開公告日期之前（即96年10月4日），即已提出申請，並經被告邀集相關單位會勘，並就原告所提出之書面為審查後，由被告於96年11月1日函送會勘紀錄及審查意見表，請原告依會勘紀錄及審查意見修正計畫書，已如前述。則原告向被告申請設置土資場之日期既在上開公告日期之前，自無該公告規定之適用，是被告援引上開公告規定，撤銷本件原告設置土資場之申請案，顯屬自相矛盾。另被告主張本件原告之申請案，自始未經其初審通過，且原告未於其公告暫緩受理土資場設置許可申請前，依審查結果修正計畫書，並送被告審查，是其撤銷原告設置土資場之申請，於法有據云云。然按高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例第27條第2款第2目規定，被告受理申請案後，應邀集相關單位會勘、審查，如有不合規定或改正事項，1次通知改正，申請人於接獲通知改正之日起6個月內依照通知改正完竣，再送請審查，逾期或再審查不合規定者，始得將該申請案件註銷。則本件原告之申請案雖經被告邀集高雄縣旗山鎮公所等相關單位會勘，並就原告所提出之書面為審查後，由被告於96年11月1日函請原告依會勘紀錄及審查意見修正計畫書；惟自被告通知原告補正計畫書起，至97年2月19日被告撤銷原告申請案止，並未逾6個月之法定期限，依上開條例規定，被告自不得撤銷原告之申請案，是被告上開主張，自屬無據。從而，原告指摘被告撤銷其申請案之處分違法，提起本件訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，即非無理。

（五）綜上所述，被告逕以高雄縣土資場數量已近飽和及其業已於97年2月19日公告暫緩受理土資場設置許可申請為由，撤銷原告上開設置土資場之申請，自有違誤；訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請將原處分及訴願決定均予撤銷，為有理由，應予准許；另原告訴請被告應依其申請作成准予原告在上開土地上設置土資場之處分部分，因該土資場設置許可應否核發，尚應由被告依職權就原告之申請案，是否符合高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例及其相關法規所規定之要件，予以審查，而此部分被告尚未予以審查，已經被告陳述甚明，是關於原告設置土資場許可應否核發，其事證未臻明確，且此屬被告應依職權審查範圍，依行政訴法訟法第200條第4款規定之意旨，原告請求命被告對其96年10月4日申請在系爭土地上設置土資場事件，應依本判決之法律見解對於原告另作成決定部分，為有理由，其餘部分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭