高雄高等行政法院判決

民國100年1月11日辯論終結

原告

陳晚得

訴訟代理人

吳惠娟律師

訴訟代理人

林石猛律師

上一人複代理人

戴敬哲律師

被告

內政部

代表人

江宜樺部長

訴訟代理人

許嘉文

訴訟代理人

朱文彬

訴訟代理人

曾義權

參加人

屏東縣政府

代表人

曹啟鴻縣長

訴訟代理人

王麗娟

訴訟代理人

張素靜

訴訟代理人

梁精恒

參加人

國立屏東高級工業職業學校

代表人

張佳雄校長

訴訟代理人

邱權國

上列當事人間因撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國92年12月22日院臺訴字第0920092825號訴願決定，提起行政訴訟，經本院93年度訴字第241號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院95年度判字第558號判決廢棄原判決發回本院更為審理，本院以95年度訴更一字第8號判決駁回原告之訴，原告仍不服，復提起上訴，嗣經最高行政法院99年度判字第470號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實

甲、事實概要：緣參加人前省立屏東高級工業職業學校（現改制為國立屏東高級工業職業學校，下稱屏東高工）為擴建校舍工程需要，報經臺灣省政府民國78年4月13日78府地4字第37063號函核准徵收屏東縣屏東市○○段899地號等51筆土地，合計面積1.4724公頃，並經參加人屏東縣政府以78年5月13日78屏府地權字第51092號公告徵收；又報經前臺灣省政府80年3月20日80府地2字第32972號函，核准徵收上開51筆土地上之土地改良物，並經參加人屏東縣政府80年3月28日80屏府地權字第35071號公告徵收土地改良物在案；嗣面臨屏東縣屏東市復興路縱深19公尺土地部分（原為文〔職〕用地），經參加人屏東縣政府81年5月12日81屏府建都字第61085號公告之「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」變更為住宅區，惟附帶「⑴變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地（參加人屏東高工）土地所有權人協調補償後始得發照建築。⑵虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配。⑶本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」之條件。因土地權利關係人未能依限達成具體補償協議，參加人屏東縣政府以89年5月15日89屏府建都字第73585號公告「變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）（第1階段-屬第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討案內部分公共設施用地變更以附帶條件通過者）案」，修正前次通過變更附帶條件⑶決議為「本變更案於第2次通盤檢討（第2階段）暨擴大都市計畫案公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」而原告於89年8月21日以上開變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）案有關參加人屏東高工東側土地變更為住宅區之附帶條件業已成就云云，向參加人屏東縣政府請求撤銷徵收參加人屏東高工東側土地，並變更為住宅區，經參加人屏東縣政府以89年9月5日89屏府建都字第135348號函復原告，否准所請。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，乃提起行政訴訟，經本院以90年度訴字第1219號判決駁回原告之訴。原告再以本件有土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事，於91年8月28日再向被告請求撤銷徵收屏東縣屏東市○○段902、922、923、926、927、930地號等6筆土地（下稱系爭土地，其中902地號土地，被告原誤認為非屬原告土地，嗣於本院調查中查明確屬原告所有無訛），經被告以92年2月14日台內地字第0920069356號函否准所請。因被告未告知救濟期間，原告再於92年3月19日與同一徵收案內其他原土地所有權人向被告申請撤銷徵收，經被告以92年4月2日台內地字第09200053081號函復原告，略以其請求撤銷徵收土地一案，業經被告以92年2月14日台內地字第0920069356號函復在案，如有不服，得於接到本函3日起30日內提起訴願。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，前經本院以93年度訴字第241號判決將原告之訴駁回；原告不服，提起上訴，由最高行政法院將原判決廢棄，發回本院更為審理；本院以95年度訴更一字第8號判決駁回原告之訴，原告仍不服，復提起上訴，嗣經最高行政法院99年度判字第470號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。

乙、本件原告主張︰

一、依本件更審前最高行政法院95年度判字第558號判決與99年度判字第470號判決之見解，本案應符合土地徵收條例第49條第1條第5款之「情事變更」，而具有辦理撤銷徵收之事由。

㈠、按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。．．．。前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」為土地徵收條例第49條第1項第5款、第2項與行政訴訟法第260條第3項分別定有明文。

㈡、查，本件更審前之最高行政法院95年度判字第558號判決與99年度判字第470號判決皆明揭：本件屏東縣政府81年5月12日屏府建都字第61085號公告實施起，系爭土地自學校用地變更為住宅區，業經臺灣省政府核定並由屏東縣政府發布實施，因此可認此都市計畫變更案業已生效。據此，最高行政法院即係認為都市計畫變更案已生效，屬於土地徵收條例第49條第1項第5款所稱之「情事變更」。

㈢、觀諸本件屏東縣政府81年5月12日屏府建都字第61085號公告之附帶條件並不礙於都市計畫變更案已生效之基本事實，又附帶條件一，係指變更範圍土地所有人（即原告）與尚未開闢之學校用地之土地所有權人（即其他被徵收之地主）協調補償後，始得「發照建築」，而非始得「撤銷徵收」，是故，本案是否具有土地徵收條例第49條第1項第5款之事由，仍應具體個案判定。

㈣、另，該公告附帶條件三，係將系爭土地變更為住宅用地，而由屏東高工將土地所有權還給原土地所有人後，再由變更範圍土地所有人與尚未開闢之學校用地之土地所有權人（即其他被徵收之地主）雙方進行協調補償，若雙方協調不成，則系爭土地恢復為學校用地之解除條件即為成就。觀諸屏東縣政府81年5月12日屏府建都字第61085號公告都市計畫變更為住宅區後，屏東縣政府以81年10月5日81屏府建都字第135724號函與82年2月10日82屏府建都字第18437號函，通知參加人屏東高工檢具相關文件層報省政府申請撤銷徵收即可得知。惟，屏東高工憑一己之私堅持不願撤銷土地徵收，參諸民法第101條第2項之立法精神，屏東高工故意以不正當行為促恢復為學校用地之解除條件成就，視為條件不成就，據此，本案系爭土地業仍為住宅用地，而具有「情事變更」之情事。

㈤、被告稱土地徵收條例第49條第1項第3款、第5款分別規定，依據體系解釋第5款之情事變更當然排除都市計畫變更，若因都市計畫變更致原徵收土地已無使用之必要，即與第5款規定之要件不符云云，惟被告上開主張除已抵觸上開最高行政法院發回所闡釋法律見解之外，亦有違土地徵收條例第49條第1項第5款之「文義解釋」與「目的解釋」，另補充說明如次：

1、就土地徵收條例第49條第1項第3款、第5款之「文義解釋」而言，第3款之適用前提為「依徵收計畫開始使用前」；反之，第5款之適用前提為「已依徵收計畫開始使用」，據此，兩者之適用前提有所不同。其次，就土地徵收條例第49條第1項第3款、第5款之「目的解釋」而言，考諸第5款所稱「情事變更致原徵收土地無使用必要」，其考量因素在於原徵收土地欠缺使用上之必要性，然對於事件類型並不設限，相較第3款所稱「都市計畫變更」，其觀察重點在於原徵收土地使用上受到限制，而限於因都市計畫變更所致，從而，兩者之考量重點亦有所不同。據此，本案是否該當土地徵收條例第49條第1項第5款之事由，就具體個案事實為判定是否符合「已依徵收計畫開始使用」，而有「情事變更致原徵收土地無使用必要」之情事，非如被告所稱第5款之「情事變更」應排除第3款「都市計畫變更」之情事，是故，被告所述顯不可採。

㈥、再者，被告指稱參照最高行政法院92年度判字第1095號判決之見解，原土地所有權人能否請求撤銷徵收或收回徵收土地，應依土地徵收法令之規定以決之，不受都市計畫法令之影響，縱本案變更屏東都市計畫第2次通盤檢討案之公告尚未核定，依上開最高行政法院見解，本案系爭土地於核准徵收時，仍應依土地徵收相關法令規定辦理云云，惟查：

1、上開最高行政法院之見解僅係闡述，原土地所有權人能否請求撤銷徵收，應依土地徵收法令之規定決之，與都市計畫法令無必然之關係，即依個案判斷是否該當「情事變更」之情事，然本案業經本件更審前最高行政法院95年度判字第558號判決與99年度判字第470號判決，肯認具有「情事變更」之情事，從而，即可判定本案該當土地徵收條例第49條第1項第5款撤銷徵收之事由，當屬無疑。

2、其次，細究上開最高行政法院案例事實為：需用機關徵收原土地所有權人之土地後，旋即將在該地興建水溝工程並使用完成，惟該地其分區使用類別仍為住宅區而未經都市計畫變更。因此，原土地所有權人而主張需用地機關「未依徵收計畫開始使用」請求撤銷土地徵收。然該最高行政法院之見解認為，需用機關已按徵收計畫為使用完成，縱都市計畫尚未變更，本案亦屬已徵收計畫完成使用，而不符合土地徵收條例第49條第1項第5款之規定。是故，兩造之爭點為受徵收之土地是否符合土地徵收條例第49條第1項第5款所稱「已依徵收計畫開始使用」之情形。

3、惟本案兩造之爭點為「都市計畫變更」是否該當「情事變更」之事由，而與上開最高行政法院92年度判字第1095號判決之爭點有所不同，可否比附援引當有疑義，更遑論本案被告僅擷取最高行政法院92年度判字第1095號判決中「原土地所有權人能否請求撤銷徵收或收回徵收土地，應依土地徵收法令之規定以決之，不受都市計畫法令之影響」之部分，率斷土地徵收條例第49條第1項第5款之「情事變更」，不受本案因都市計畫變更為住宅區之影響云云，據此，被告之抗辯理由顯有斷章取義之違誤，亦有違本案更審前最高行政法院95年度判字第558號判決與99年度判字第470號判決之見解。

二、屏東高工面臨少子化之衝擊與客觀上仍有其他閒置校舍可資使用下，本案系爭土地業因情事變更而已無使用之必要，而具有土地徵收條例第49條第1條第5款應辦理撤銷徵收之事由。

㈠、被告泛稱依屏東高工99年11月29日屏工總字第0990002224號函，其校地使用計畫仍有繼續徵收執行之必要，無須辦理撤銷云云。惟查：

1、經查，依據土地徵收條例第49條第1條第5款之規範精神，以及本件更審前最高行政法院95年度判字第558號判決與99年度判字第470號判決之見解，有無徵收執行之必要性應就具體個案「客觀」事實綜合判斷之，非依參加人屏東高工「主觀」認知所判斷，從而，被告依據上開參加人屏東高工99年11月29日屏工總字第0990002224號函主觀上泛稱本件仍有繼續徵收執行之必要，而無任何客觀事實證明仍有徵收之必要，顯與本件更審前最高行政法院之見解有違，實不足採。

2、次查，依屏東高工於99年7月3日該校內部之校務會議記錄明白載有「校長報告：2.少子化的衝擊，夜校招生恐不易。日、夜校老師應正視，以免招生不足減班，而衍生超額教師問題」，以及99年11月2日之99年度第1學期第4次主管會報記錄，其會議中該校校長明白指出:「免試入學、公私立學校學雜費一致及少子化等因素，恐影響未來學校招生人數，請各處室儘早研擬配套因應。」據此可知本件參加人屏東高工已面臨招生不易之情形，從而在維持原班級數已有問題之情形下，應已無使用系爭受徵收土地而擴建校地之必要。

㈡、在現今及將來幾乎確定少子化趨勢下，參加人屏東高工於99年12月21日準備程序時稱：「如果不再擴建以現有建築及學校人數當然是可以。」以及現今學校仍有許多校舍閒置，更將其出租營業獲取收入。據此，顯見本案並無徵收使用之必要性。

三、綜上所述，參加人屏東高工因一己之私，未遵守屏東縣政府81、82年間之指示辦理撤銷系爭土地，如此不僅將嚴重侵害系爭遭徵收土地之原土地所有權人憲法第15條所保障之財產權，亦有違行政程序法第7條之比例原則等情，並求為判決㈠訴願決定及原處分均撤銷；㈡被告應依原告91年8月28日、92年3月19日之聲請，就原告所有屏東縣屏東市○○段902、922、923、926、927、930地號等6筆土地，作成撤銷徵收之行政處分。

丙、被告答辯意旨略以：

一、有關本案得否有土地徵收條例第49條第1項第5款規定之適用：

㈠、參照最高行政法院98年度判字第1506號判決，於行使撤銷權時，該土地徵收須符合可撤銷之狀態，查本案系爭土地於80年間公告徵收，自82年5月28日開工整地至86年5月28日完工，依屏東高工91年1月4日屏工總字第3048號函附之原處分卷可知現況為汽車停車坪及車道、紅土網球場、特別教室及實習工場、汽車科綜合工廠1、2期、綜合體育館等，確已依徵收計畫使用（參見鈞院95年度訴更一字第0008號判決理由三、㈡）且依據屏東高工99年11月29日屏工總字第0990002224號函謂其校地使用計畫仍有繼續執行之必要，足以認系爭土地不符行政院54年8月5日臺內字第5554號令且亦無土地徵收條例第49條第1項第5款規定之要件，自不得辦理撤銷徵收。

㈡、按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」土地徵收條例第49條第1項第5款固有明文。因此，所謂「未依徵收計畫完成使用」應以徵收土地整體認定之，始能符合公用徵收之立法本旨。另從本款與第3款分別規定「因情事變更」與「因都市計畫變更」不同觀之，依體系解釋，可知本款所稱情事變更，並非指都市計畫變更而言。從而，若因都市計畫變更致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要，即與本款規定之要件不符，自不應辦理撤銷徵收。又法條稱「致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」，其「無使用之必要」依前揭行政院解釋意旨，應採限縮解釋；易言之，僅於原徵收之土地不再作為學校用途時，方得為「無使用之必要」而得辦理撤銷徵收。系爭土地現況為汽車停車坪及車道、紅土網球場、特別教室及實習工場、汽車科綜合工廠1、2期、綜合體育館等，足見參加人屏東高工既已按原核准計畫逐漸使用，參照最高行政法院98年度判字第1506號判決及土地徵收條例第49條相關規定，自無「未依徵收計畫完成使用」之情形甚明，其不符土地徵收條例第49條第1項第5款規定之要件，無辦理撤銷徵收之必要。

二、查本案系爭土地雖經屏東縣政府於81年5月12日81屏府建都字第61085號公告之「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」變更為住宅區，惟附帶「⑴變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地（參加人屏東高工）土地所有權人協調補償後始得發照建築。⑵虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配。⑶本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」之條件。因土地權利關係人未能依限達成具體補償協議，參加人屏東縣政府以89年5月15日89屏府建都字第73585號公告「變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）（第1階段－屬第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討案內部分公共設施用地變更以附帶條件通過者）案」，修正前次通過變更附帶條件⑶決議為「本變更案於第2次通盤檢討（第2階段）暨擴大都市計畫案公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」系爭土地雖於81年5月12日以附帶條件方式變更為住宅區，惟該附帶條件迄未成就，系爭土地即無法依照住宅區開發建築，該都市計畫之實質目的並未達成。

三、另參照最高行政法院92年度判字第1095號判決，按土地徵收法令與都市計畫法令各有其所欲規範之目的，於具體個案適用前開二項法令，其效果係個別發生，非必然相互牽連。是土地徵收完成後，需用土地人有無依原徵收計畫使用土地，原土地所有權人能否請求撤銷徵收或收回徵收土地，應依土地徵收法令之規定以決之，不受都市計畫法令之影響。縱本案變更屏東都市計畫第2次通盤檢討（第2階段）案之公告，被告尚未予以核定，惟參照上開最高行政法院判決，本案系爭土地於核准徵收時仍應依土地徵收相關法令規定辦理，且據屏東高工99年11月29日屏工總字第0990002224號函謂其校地使用計畫仍有繼續執行之必要，自無需辦理撤銷徵收等語，資為抗辯，並求為判決駁回原告之訴。

丁、參加人屏東縣政府並未重新提出答辯，援引前主張之理由：

一、按「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及舉行說明會之日期及地點登報周知；．．．連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」「縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定。」「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知」分別為都市計畫法第28條、第19條第1項、第20條第1項第3款、第21條第1項所明定。查系爭土地係81年5月12日「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」以附帶條件7（內容：1.變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地土地所有權人協調補償後始得發照建築。

2.虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配。3.本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。）方式變更為住宅區，故須以附帶條件成就與否，始生都市計畫變更之效力。本變更案於屏東都市計畫第2次通盤檢討（第2階段）公開展覽時，原土地所有權人尚未協調補償完竣，故應於第2次通盤檢討（第2階段）時執行該附帶條件，將該土地恢復為學校用地，而該案目前尚依上開都市計畫法第19條第1項規定辦理中，並經屏東縣都市計畫委員會95年3月8日第148次會議審議結果，因原告已提起行政訴訟，仍未審議，參加人屏東縣政府將再行提交屏東縣都市計畫委員會審議。

二、次按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」為土地徵收條例第49條所明定。由上開第5款之規定可知應撤銷徵收之情形，除有「因情事變更」之條件外，尚須有「致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」之要件，始適用該款規定應辦理撤銷徵收；本件不論參加人屏東縣政府81年5月12日都市計畫變更為住宅區之「附帶條件」性質是否為停止條件，縱有原告所認「都市計畫變更為住宅區已具確定效力」之情形，亦僅能認定具「因情事變更」之條件，至於是否符合撤銷徵收，尚需同時具備「致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」之要件，方符合土地徵收條例第49條第1項第5款之規定。因本件據需用土地人屏東高工91年11月4日91屏工總字3048號函以：「．．．其校地使用計畫迄無變更，本件徵收之土地均為擴建校區所必要，是自徵收之日以迄目前，需用土地之情事並無變更．．．。」暨屏東縣都市計畫委員會第148次會議審議結果，因原告已提起行政訴訟，仍未審議等情，仍難認系爭土地已符合「全部或一部已無使用之必要者」之要件。

戊、參加人屏東高工除主張少子化係全國性問題，惟此並不能即認無使用系爭土地，亦即需用土地人仍有使用系爭土地之必要外，其餘援引前主張之理由：

一、參加人屏東高工因校地狹窄不敷使用，而於78年間函請參加人屏東縣政府就參加人屏東高工學校東側與道路相間之範圍計51筆土地辦理徵收，蒙相關主管機關核准，嗣後參加人屏東高工即逐年編列預算，並按計畫用途逐步施工，先後已完成汽車科試車場、綜合大樓、綜合體育館等工程，惟徵收計畫圖所示A部分原地主陳炳榮等2人及B部分原地主即原告等人，多次向有關機關陳情，並極力阻撓拆除地上物，致參加人屏東高工無法接管徵收計畫圖所示A、B兩部分。期間主管機關屈服於原地主之壓力，於81年間辦理屏東市都市計畫第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討之時，將參加人屏東高工東側校地面臨屏東縣屏東市○○路縱深19公尺土地之使用編定，由「文（職）」變更為「住宅區」，有參加人屏東縣政府81年5月12日（81）屏府建都字第61085號公告及變更屏東市都市計畫內容明細表可稽，其所載之理由謂：「一、變更範圍內合法房屋密集、開闢困難。二、縣政府已協調相關土地所有權人，且已訂定具體可行辦法」等因，不難窺見其中之協調與折衝情形，為此其變更即同時附帶折衝之條件，即「1.變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地（參加人屏東高工）土地所有權人協調補償後始得發照建築。2.虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配。3.本變更案於下之通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」按前項情形屬於土地徵收後之都市計畫變更；依當時徵收作業所適用之土地法第5編「土地徵收」有關規定，並無需用土地機關應申請撤銷徵收，或主管機關應辦理撤銷徵收之規定，原告主張參加人屏東高工於當時即應申請撤銷徵收，而主管機關亦應撤銷徵收，及證人朱恆偉、蔡伯鑫證稱：參加人屏東高工依規定應申請撤銷徵收云云，顯屬無稽。雖行政處分之後，因情事變更致原處分已無存在之必要者，學理上認為原處分機關得將原處分廢止。惟廢止與否，乃原處分機關之裁量範圍，非利害關係人所得強求。本件都市計畫變更附帶有條件，牽涉參加人屏東高工及維持原徵收案地主之利益，若於協調補償或協調分配峻事之前，遽然廢止原徵收之處分，勢將造成參加人屏東高工第2度申請徵收之困難，且延宕時日，而對於維持原徵收案之地主而言，其受補償或受分配之權益亦難獲保障，主管機關於都市計畫變更之後未予廢止原徵收之處分，允無不當。原告雖主張：徵收未撤銷，即無從辦理補償，亦無法辦理土地分配云云。惟徵收補償費早經參加人屏東縣政府在79年間提存於臺灣屏東地方法院，原告且自承已領取該補償費完畢，則原告自非無能力解決補償問題，況且補償乃地主間之事，與主管機關無涉，是只要雙方間就補償達成協議，無論約定補償費何時支付，主管機關無干預之餘地。至於土地分配方式亦同，原告所陳理由顯無可採。乃10多年來，原告身為土地保留委員會（由附圖B部分之地主所組成）主任委員，卻始終無法協調完成，遑論提出全部地主之補償協議，則主管機關於原告履行附帶條件之前未廢止原徵收之處分，洵無不合。

二、土地徵收條例嗣於89年2月2日公布施行，其第49條第1項第5款固然規定，已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，應辦理撤銷徵收。惟前開81年5月12日都市計畫變更公告實施，將使用編定「文（職）」變更為「住宅區」，係附有條件，包括原告在內之徵收計畫圖所示B部分地主若未能於所定期限內完成附帶條件，與維持原徵收案之地主（即徵收計畫圖所示C部分）協調補償竣事，則將予恢復為學校用地。是究竟係維持為「住宅區」，抑應恢復為「文（職）」之學校用地，既視徵收計畫圖所示B部分地主於期限之前能否協調補償竣事而定，則情事是否已經變更，顯然未能確定，自不能適用上開規定辦理撤銷徵收。原告主張參加人屏東高工及主管機關應辦理撤銷徵收，尚無可取。何況參加人屏東高工向來需要徵收計畫圖所示B部分土地以建設相關教學設施，並非無使用之必要，亦不合上開所定撤銷徵收之要件，是縱變更為「住宅區」之都市計畫於81年5月12日公告生效，然於所附上開條件成就前，參加人屏東高工或屏東縣政府尚不須辦理撤銷徵收，則無疑議。

三、又土地徵收之情事變更原則規定於土地徵收條例第49條第1項第5款，而土地徵收條例係於89年2月2日才經總統公布施行，則在該條例施行之前，既尚無土地徵收之情事變更原則，參加人屏東高工或屏東縣政府未依該條例第49條第1項第5款之規定辦理撤銷徵收，允無不合。雖土地徵收條例公布施行前之徵收案，於該條例公布施行之後，若有發生情事變更之情形，固不能不適用前開情事變更原則予以辦理撤銷徵收，惟81年5月12日變更都市計畫經公告之後，徵收計畫圖所示A部分仍維持原徵收案，地主陳炳榮等2人不服，到處陳情，要求與徵收計畫圖所示B部分之地主共同分配土地，當時台灣省議會組成專案小組協調本件糾紛，由屏東籍之省議員董榮芳等議員擔任召集人或小組委員進行協調，歷經4次協調終在83年6月14日達成結論，同意陳炳榮等人參加土地之分配，而陳炳榮等所有建國路段899-1地號土地則無償提供作為公共設施用地，依協調結論第5點：「土地保留委員會陳晚得先生等（即徵收計畫圖所示B部分之地主），對於未參加分配地主（即徵收計畫圖所示C部分之地主）應履行所作承諾，如期補償。」第6點：「屏東高工於取得該委員會處理工作圓滿完成報告後，根據所有地主提出擔保切結書後，應辦理撤銷徵收，以便地主辦理土地分割。」且為配合附帶條件7，另於第8點約定：「本案土地分配工作，應在縣都委會下期通盤檢討會前完成之。」有該專案小組調處報告可憑，可見各地主同意於土地保留委員會提出工作圓滿完成報告（即與陳炳榮等人協調土地分配事宜，另與維持徵收之地主協調補償事宜），及所有地主提出擔保切結書（即擔保依據地主間之協議履行）之後，參加人屏東高工才辦理撤銷徵收。原告係土地保留委員會主任委員，且於83年6月14日之協調會亦到場參加，自應受該調處結論之拘束，不得任意毀約，乃原告未能於時限之前提出處理工作圓滿完成報告，而地主亦未提出擔保切結書，即要求參加人屏東高工或屏東縣政府辦理撤銷徵收，顯無理由。查省議會專案小組之調處結論係本件發回更審之後才由參加人屏東高工所提出，最高行政法院未及審酌，則其廢棄理由之法律上判斷，即非必正確有理，尚無拘束下級審之效力。

四、原告雖主張：參加協調會之地主未及半數，故省議員董榮芳等所擬具之「陳炳榮先生陳情案」專案小組調處報告係違法云云。惟查，81年間參加人屏東高工東側校地面臨屏東縣屏東市○○路縱深19公尺範圍之地主籌組土地保留委員會，並推選原告為主任委員，有該會82年7月20日、82年8月30日及84年8月4日函文可憑，而參加人屏東高工訴請徵收計畫圖所示A部分被徵收土地地主陳王孟淑、陳炳榮等人拆屋還地一案（臺灣屏東地方法院84年度重訴字第55號），原告曾於84年10月19日到庭作證，證稱：「我參與協調，我是代表被徵收戶」等語，有該院言詞辯論筆錄可考，足見省議會專案小組所召開之協調會，原告係代表土地保留委員會之成員參加，自無需其他成員親自與會並參加決定，其主張參加協調會之地主未及半數，調處報告（應係報告內之調處結論）違法云云，自無可採。況省議會專案小組於83年6月14日在參加人屏東高工會議室召開之協調會獲得結論，並作成調處結論，就該結論有利害關係之地主陳王孟淑、陳炳榮等人之訴訟代理人在前案表示：對於該結論「沒意見」，另一利害關係人即屏東縣屏東市○○段938、942、943地號等3筆土地地主陳晚振於前案應傳作證，亦結證：「調處結果是真正」等詞，分別有該言詞辯論筆錄可證，原告否認該調處結論之合法性，亦無可取。

五、依行政程序法第122條及第123條之規定，合法之行政處分，固得由原處分機關為全部或一部之廢止，惟既曰「得」，則廢止與否自屬原處分機關裁量之範圍。查參加人屏東高工東側校地面臨屏東縣屏東市○○路縱深19公尺土地，屏東縣都市計畫委員會於81年間辦理屏東市都市計畫第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討之時，固將原使用編定之「文（職），變更為「住宅區」，惟其變更之理由，謂：「1.變更範圍內合法房屋密集，開闢困難。2.縣政府已協調相關土地所有權人，且已訂定具體可行辦法。」可證使用編定之變更非因原來徵收處分違法之緣故，準此，原來之徵收處分既非違法，自無因違法處分而須撤銷徵收之問題。雖使用編定已經變更，原來徵收處分有否繼續存在之必要不無商榷餘地，但此屬行政處分該否「廢止」之課題，為原處分機關裁量範圍，有法務部及內政部之函釋可考，茲使用編定之變更既附有條件，條件能否成就尚不確定，原處分機關經裁量結果，認為不宜廢止原徵收之處分，自難謂其違法或不當。

六、另按本件都市計畫案，因包括原告在內之徵收計畫圖所示B部分地主遲遲無法於附帶條件所定期限之前協調補償竣事，經屏東縣都市計畫委員會決議再酌延期限，情形仍同，因此屏東縣都市計畫委員會於96年1月30日決議將「住宅區」恢復為「文（職）」之學校用地，雖該都市計畫案尚待呈請內政部都市計畫委員會審議，迄今仍未定案，然為維護行政處分之安定性，亦不宜率予撤銷徵收。

己、本件事實概要欄所載事實，業據兩造各自陳明在卷，並有前臺灣省政府78年4月13日78府地四字第37063號函、80年3月20日80府地二字第32972號函、參加人屏東縣政府78年5月13日78屏府地權字第51092號公告、80年3月20日80屏府地權字第35071號公告、81年5月12日81屏府建都字第61085號公告、89年5月15日89屏府建都字第73585號公告、89年9月5日89屏府建都字第135348號函、被告92年2月14日台內地字第0920069356號函及92年4月2日台內地字第09200053081號函等影本附於原處分卷可稽，洵堪信實。兩造所爭執者厥為原告以本件系爭土地有土地徵收條例第49條第1項第5款規定之事由，請求撤銷土地徵收，被告予以否准，是否適法。經查：

一、按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：「．．．五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」土地徵收條例第49條第1項第5款定有明文。該條款所定「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要」之構成要件，乃著重於持續性之公共事業，如果在計劃進行中，事後因有積極客觀之情事變更事實發生，該持續性的公共事業已不再需要該被徵收而尚未依完成使用之土地而言。亦即，該款之規範目的在於原徵收土地尚未依徵收計劃完成使用之情形。且所謂「情事變更」，係指目的事業廢止、變更或其他積極客觀之事由，致所徵用之土地之全部或一部無使用之必要而言。

二、次按，土地徵收法令與都市計畫法令各有其所欲規範之目的，於具體個案適用前開二項法令，其效果係個別發生，非必然相互牽連。是土地徵收完成後，需用土地人有無依原徵收計畫使用土地，原土地所有權人能否請求撤銷徵收或收回徵收土地，應依土地徵收法令之規定以決之，不受都市計畫法令之影響。苟土地徵收事件不合土地徵收法令所定撤銷土地徵收或收回徵收土地之要件，縱於辦理土地徵收過程或其結果存有與都市計畫法令不合之情形，亦不因此生得撤銷土地徵收或收回徵收土地之效果（最高行政法院92年度判字第1095號判決參照）。經查，參加人屏東高工為擴建校舍工程需要，報經前臺灣省政府78年4月13日78府地4字第37063號函核准徵收坐落屏東縣屏東市○○段899地號等51筆土地，並經參加人屏東縣政府以78年5月13日78屏府地權字第51092號公告徵收，又報經臺灣省政府80年3月20日80府地2字第32972號函，核准徵收上開51筆土地上之土地改良物，並經參加人屏東縣政府80年3月28日80屏府地權字第35071號公告徵收土地改良物，完成徵收法定程序在案；嗣面臨屏東縣屏東市復興路縱深19公尺土地部分（原為文〔職〕用地），經參加人屏東縣政府81年5月12日81屏府建都字第61085號公告之「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」變更為住宅區，惟附帶「⑴變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地（參加人屏東高工）土地所有權人協調補償後始得發照建築。⑵虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配。⑶本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」之條件。因土地權利關係人未能依限達成具體補償協議，參加人屏東縣政府以89年5月15日89屏府建都字第73585號公告「變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）（第1階段-屬第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討案內部分公共設施用地變更以附帶條件通過者）案」，修正前次通過變更附帶條件⑶決議為「本變更案於第2次通盤檢討（第2階段）暨擴大都市計畫案公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」等情，為兩造所不爭，並有前揭公告附於原處分卷可憑，堪以認定。則依前開判決意旨所示，足見前揭都市計畫通盤檢討之變更，僅涉及都市計畫案之內容變更，非必影響原已辦理徵收土地之開發利用，亦即對於已徵收之土地是否辦理撤銷徵收，應依土地徵收條例之規定辦理，至前開土地徵收條例第49條第1項第5款所謂情事變更，既係指目的事業廢止、變更或其他積極客觀之事由，致所徵用之土地之全部或一部無使用之必要而言，則都市計畫通盤檢討之變更自與土地徵收條例第49條第1項第5款所規定之「情事變更」不符，是以第2次通盤檢討計畫案固尚未經內政部核定，有內政部99年9月13日內授營中字第0990807539號、99年11月8日內授營中字第0990216484號函附於本院卷可稽，且為被告所不爭，從而都市計畫通盤檢討之變更既非情事變更，原告據以請求撤銷徵收，即有未合。至最高行政法院發回意旨，認第一次通盤檢討計畫業已經臺灣省政府核定並由屏東縣政府發布實施，似應認此都市計畫變更案業已生效而有情事變更，並非即謂符合情事變更，原告主張最高行政法院發回意旨即認係符合情事變更，應准撤銷徵收云云，容有誤解。況且本件「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」變更為住宅區，附有「⑴變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地（參加人屏東高工）土地所有權人協調補償後始得發照建築。⑵虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配。⑶本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」之條件，前開條件原告並未成就，雖該都市計畫案業已生效，要難謂此即符合「情事變更」而得據以請求撤銷徵收。

三、第以，原徵收土地是否已無使用必要，不應僅以「原徵收目的所擬興建之公共設施是否還有可能使用該土地」作為判斷之惟一標準，還應進一步考量：⑴用地需求：國家公權力機關在決定從事公共設施之興建時，不能僅以「有無取得設施用地」為衡量，更須考量社會（社區）對於該公共設施之需求程度，因此，原徵收土地是否已無使用必要，應考慮需用土地人（機關）之土地利用計畫，以及已有之公共設施興建之情況，判斷是否仍擬利用該地興建公共設施。不應僅以都市計畫劃定為住宅區即認為該地無使用之必要。⑵土地本身之條件，如除用地需求之外，未使用土地本身之狀況亦應加以考量，例如地勢是否過於崎嶇、面積是否過小、是否形狀零碎等等。查本件原告原所共有系爭坐落屏東縣屏東市○○段902地號土地（被告92年2月14日台內地字第0920069356號函，認902地號土地非屬原告原有土地，顯屬有誤，此有屏東高工用地徵收土地清冊影本附於原處分卷可憑），自82年5月28日開工整地至86年5月26日完工，現況為汽車停車坪及車道、紅土網球場、特別教室及實習工場、汽車科綜合工廠1、2期、綜合體育館等，確已依徵收計畫使用（被告原處分卷所附徵收計畫圖所示C部分），有參加人屏東高工91年11月4日91屏工總字3048號函附原處分卷可證。再參加人屏東高工於99年11月29日屏工總字第0990002224號函稱：「說明：一、本校從78年奉准徵收上列土地（即系爭土地）至取得土地所有權後，因原都市計畫變更致原土地所有人申請撤銷徵收，使計畫興建實習教學工廠延宕至今無法執行。二、查本校歷年教職員工及學生人數雖每年略有增減，但本校因奉上級指示增設綜合職能科（身心障礙特殊教育），教職員工未減反而增加一百多人以上。在無法擴建校地下，目前師生教學、實習暨校內活動空間，只能依現有設備和教學場地規劃所有教學活動。顯有壓縮師生教學，授課權益和校務發展之虞。三、綜合所述，本校經過通盤檢討後，認為原擴建校舍計畫仍有繼續執行之必要。」等語（詳本院訴更二卷第88、89頁），足見需用土地人即參加人屏東高工仍有需用土地之需求，亦無情事變更之情形。至參加人屏東高工99年7月3日校務會議校長報告：「．．．少子化的衝擊，夜校招生恐不易。日、夜校老師應正視，以免招生不足減班，而衍生超額教師問題。」及同年11月2日主管會報校長指示：「免試入學、公私立學校學雜費一致及少子化等因素，恐影響未來學校招生人數，請各處室儘早研擬配套因應。」等語，亦僅係校長對當前社會現況所作之報告，以為學校因應，非謂參加人屏東高工已面臨招生不易，已無需用系爭土地之情形，故原告主張參加人屏東高工已面臨招生不足，應已無使用系爭土地而擴建校舍之必要云云，並不可採。

四、綜上所述，原告之主張並無可採。被告否准原告請求撤銷系爭6筆土地之徵收，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並命被告就系爭土地作成撤銷徵收之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其他攻擊防禦方法，於判決結果並無影響，無再一一審酌之必要，附此敘明。

庚、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭