臺中高等行政法院判決

102年5月1日辯論終結

原告

戴瑞香

被告

彰化縣彰化市公所

代表人

邱建富

訴訟代理人

蔡佳松

被告

彰化縣政府

代表人

卓伯源

訴訟代理人

蔡至禹

陳政麟　律師

上列當事人間因請求徵收補償事件，原告不服彰化縣政府中華民國101年10月11日府法訴字第1010256264號訴願決定，提起行政訴訟，其中關於請求被告彰化縣彰化市公所應作成徵收原告所有之彰化市○○○段○○○○○○號土地並為合理補償之處分及被告彰化縣政府應監督被告彰化縣彰化市公所依法辦理系爭土地徵收事項部分，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：按行政訴訟法第111條第1項、第2項分別規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」準此以論，訴之追加乃原告於起訴後，於訴訟繫屬中提起新訴，俾法院得利用該訴訟程序併予以審判，以達到訴訟經濟之目的，如經原訴被告同意或行政法院認為適當者，自應予以准許。查本件原告起訴時，原僅以被告彰化縣彰化市公所為對象，聲明判命被告彰化縣彰化市公所應作成徵收原告所有坐落彰化縣彰化市○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）並為合理補償之處分，嗣復於原訴繫屬中具狀追加彰化縣政府為共同被告，並追加其訴之聲明：「請求判命被告彰化縣政府監督彰化市公所依法辦理系爭土地之徵收事項。」有卷附原告之追加起訴狀（見本院卷第83至84頁）可按，因已據原訴被告彰化縣彰化市公所表示同意在卷（見本院卷第80及81頁），復於言詞辯論程序期日未為異議，而為本案言詞辯論（見本院卷第99至103頁），依前開說明，原告所為訴之追加，於程序上並無不合，自應予准許。

二、事實概要：原告以其所有之系爭土地未經辦理徵收即被作為彰化縣彰化市西門排水幹線工程用地，而被告彰化縣彰化市公所卻向改制前臺灣省政府住宅及都市發展局函稱已發放補償費，致使內政部營建署中部工程處在於其上施作彰化縣彰化市西門排水幹線工程設施，迄仍未辦理徵收及補償為事由，於民國101年6月11日函請被告彰化縣彰化市公所應辦理徵收等事項，經被告彰化縣彰化市公所以101年6月27日彰市工務字第1010026815號函致被告彰化縣政府略謂：「關於本案因本所財政拮据，惠請鈞府專案補助徵收經費，俟獲專案補助後再行辦理」等語，並以副本寄送原告。原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟（關於原告訴請撤銷上開被告彰化縣彰化市公所函文及訴願決定部分，本院另以裁定駁回）。

三、原告起訴主張略以：

㈠依都市計畫法第48條規定，並參照司法院釋字第400號、第469號解釋意旨，及改制前最高行政法院58年判字第170號判例要旨，可知人民土地遭納為公用或其他公用目的，致所有權人對土地無從自由使用收益，形成因公益特別犧牲其財產上權益之情形，國家應依法辦理徵收並予以適當補償，已無不作為之裁量餘地。對於依都市計畫法等規定指定之公共設施保留地，所有權人更得依法請求徵收，以維自身財產權。

㈡系爭土地依被告彰化縣彰化市公所核發之使用分區書載謂：「396-1地號土地，尚未由事業機構或地方政府依法取得之公共設施用地，依都市計畫法之立法意旨，屬公共設施保留用地」及財政部中區國稅局遺產稅免稅證明書就系爭土地之備註欄載明：「公共設施保留地」等情，則被告彰化縣彰化市公所自應依都市計畫法第48條規定辦理徵收並給予合理補償。

㈢被告彰化縣政府依土地法第225條及土地徵收條例第17條之規定，應監督需地機關被告彰化縣彰化市公所辦理系爭土地之徵收補償事宜，其未予監督，自有失職等情。並聲明求為判命被告彰化縣彰化市公所應作成徵收系爭土地並為合理補償之處分；被告彰化縣政府應監督彰化縣彰化市公所依法辦理系爭土地之徵收事項。

四、被告彰化縣彰化市公所答辯略謂：依司法院釋字第400號解釋意旨，被告為維護原告財產法益之權能，並確保公益無礙，須依法辦理徵收。然被告為辦理一般市政事務，現有財政已不敷使用，為籌措財源，始函請上級機關專案補助，以利編列預算辦理徵收事宜，足證被告並無怠惰不依法辦理，與司法院釋字第400號解釋意旨無違等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、被告彰化縣政府答辯略謂：系爭土地現規劃為都市計畫區域內之市區道路，而需用土地機關為被告彰化縣彰化市公所，土地徵收核准機關為內政部，補償經費發放機關為被告彰化縣政府。然土地徵收係國家本於公共事業需求，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，及國家與土地所有權人間之徵收關係等二面關係。準此，被告彰化縣政府與原告間當不具徵收法律關係。況是否實施公用徵收，主管機關具有行政裁量權，原告並無請求國家徵收其土地之公法上請求權，是原告請求被告徵收其土地，自屬於法無據。又被告彰化縣政府雖係補償費發放機關，惟發放之前提係有徵收行為，且需用土地人已繳交補償費。因本件並無發放補償費之前提要件存在，故原告之請求亦屬無據等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

六、本件兩造爭執要點為：原告請求為判命被告彰化縣彰化市公所應作成徵收系爭土地並為合理補償之處分，及被告彰化縣政府應監督彰化縣彰化市公所依法辦理系爭土地之徵收事項，於法是否有據？

七、本院判斷如下：

㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」分別為行政訴訟法第2條、第5條及第8條第1項所明定。準此以論，人民因向行政機關依法申請作成特定內容之行政處分，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之事實行為所衍生之公法上爭議事件，固得提起行政訴訟。但須人民對行政機關之請求須在公法上享有具體之請求權，行政法院始得命行政機關依法據以履行，否則，即難認其請求有理由，自應駁回之。

㈡次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第18條第1項及第19條分別定有明文。可知一般土地徵收係指國家因公共事業之需要，依法定程序剝奪人民受憲法保障之財產權而言。該徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，係由需用土地人擬具相關書冊圖件送由內政部核准之，而由直轄市政府或縣（市）政府辦理公告及發放補償費。是一般土地徵收案件之核准權限機關為內政部，而直轄市政府或縣（市）政府則為其執行機關，故徵收之法律關係存在於國家與私有土地所有權人間，而徵收補償費之計算及發給則由土地所在之直轄市政府或縣（市）政府為之，需用土地人與所有權人間原則上並不發生土地徵收之法律關係。從而，需用土地人既非核准土地徵收與發放土地徵收補償費之主管機關，殊難謂土地所有權人依法享有請求其作成土地徵收及發給補償費處分之公法上權利。

㈢又觀之土地徵收條例第8條、第10條第1及2項、第11條第1項、第12條、第13條第1項、第17條、第30條第1及2項、第31條、第57條、第58條規定：分別規定：「（第8條）有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。前項申請，應以書面為之。於補償費發給完竣前，得以書面撤回之。一併徵收之土地或建築改良物殘餘部分，應以現金補償之。」「（第10條第1及2項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「（第11條第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」「（第12條）需用土地人經依前條規定協議不成時，為申請徵收土地或土地改良物之需，得洽請直轄市或縣（市）主管機關會同有關人員進入公、私有土地或土地改良物內實施調查或勘測，其所有權人、占有人、使用人或管理人不得拒絕或阻撓。但進入建築物或設有圍障之土地調查或勘測，應於7日前通知其所有權人、占有人、使用人或管理人。為實施前項調查或勘測，須遷移或拆除地上障礙物，致所有權人或使用人遭受之損失，應先予適當之補償，其補償價額以協議為之。」「（第13條第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「（第17條）中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「（第30條第1及2項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。」「（第31條）建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。農作改良物之補償費，於農作改良物被徵收時與其孳息成熟時期相距在1年以內者，按成熟時之孳息估定之；其逾1年者，按其種植及培育費用，並參酌現值估定之。建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」「（第57條）需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。但應擇其損害最少之處所及方法為之。前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後1年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。前項土地所有權人原設定地上權取得之對價，應在徵收補償地價內扣除之。地上權徵收補償辦法，由中央目的事業主管機關會同中央主管機關定之。」「（第58條）國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾3年，或2次以上徵用，期間合計逾3年者，需用土地人應於申請徵用前，以書面通知；土地或土地改良物所有權人於收到通知書之日起30日內，得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。依前項規定請求徵收土地或土地改良物所有權者，不得再依第9條規定申請收回其土地或土地改良物。第2章規定，於徵用土地或土地改良物時，準用之。但因情況緊急，如遲延使用土地或土地改良物，公共利益有受重大危害之虞者，得經中央主管機關核准後，先行使用該土地或土地改良物。徵用土地或土地改良物，應自公告徵用之日起計算使用補償費，並於公告期滿後15日內一次發給所有權人、地上權、典權、不動產役權、農育權、永佃權或耕作權人；其每年補償費，土地依徵用公告期滿第15日之公告土地現值百分之十計算，土地改良物依徵收補償費百分之十計算；徵用期間不足1年者，按月計算之；不足1月者，按日計算之。前項使用補償費，經應受補償人同意者，得延期或分期發給。因徵用致土地改良物必需拆除或未能回復為徵用前之使用者，準用第31條規定給予補償。但其使用方式經徵得所有權人同意者，不在此限。」足見需用土地人為興辦事業徵用土地或土地改良物固應依法辦理相關前置作業，俾依法定程序向內政部申請核准徵收，但其享有此權利，乃法律所賦予，並毋庸經由土地所有權人之授與，故土地所有權人除有土地徵收條例第8條、第57條、第58條所規定之特別情形外，亦難認有賦予土地或建築改良物所有權人請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地，或辦理徵收前置作業之公法上權利。

㈣另司法院釋字第400號解釋文雖謂：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」等語，但依法治國家之法律保留原則，自須依國會所制定之法律以請求，人民尚無從徒憑該原則性即解為得向需用土地機關請求辦理土地徵收給予補償之請求權規範基礎（最高行政法院92年度判字第1720號判決參照）。而司法院釋字第469號解釋則在闡述主管機關之公務員如依法對特定人負有作為義務，而故意或過失怠於執行職務，應賠償該特定人因此所受損害之意旨，仍不能因此推論土地所有權人有請求需用土地機關辦理土地徵收及補償之公法上請求權。又揆諸原告援引之土地法第224條及第225條規定意旨，核與上開土地徵收條例第13條第1項及第17條之規定無異，皆無從作為私有土地所有權人得請求辦理徵收及核發補償費之準據。

㈤本件原告為系爭土地之共有人，且系爭土地未經辦理徵收即供被告作為彰化縣彰化市西門排水幹線工程設施用地，及經原告於101年6月11日函請被告彰化縣彰化市公所應辦理徵收及發給補償費未果等情，固有卷附土地登記謄本（見本院卷第15頁）、原告請求函（見本院卷第16至17頁）及被告彰化縣彰化市公所101年6月27日彰市工務字第1010026815號函（見本院卷第18頁）及被告彰化縣政府100年8月19日府工土字第1000276842號函（見本院卷第72頁）可稽，堪予認定。但揆諸上開說明，原告並無請求被告彰化縣彰化市公所應作成徵收系爭土地並為合理補償之處分之公法上權利，並不因被告彰化縣彰化市公所占用系爭土地具正當權源與否而生影響。則原告起訴聲明求為判命被告彰化縣彰化市公所應作成徵收系爭土地並為合理補償之處分，並追加聲請請求被告彰化縣政府應監督彰化縣彰化市公所依法辦理上開徵收事項，於法均屬無據，無從准許。

八、另按行政法院行使闡明權係促使原告得有效利用訴訟以達到救濟其權益之目的，故須原告之訴依其所具備完足之條件，可能獲得實體判決達到救濟之目的者，行政法院始有於同一事實基礎範圍予以闡明之實益，否則，僅具闡明之形式意義，徒增當事人程序之勞費，要與行政訴訟法規定闡明權之旨趣相違。揆諸本件原告上開起訴意旨，足認其訴訟目的欲請求政府機關徵收系爭土地，並發給補償費，然私有土地所有權人除符合土地徵收條例第8條、第57條、第58條所規定之特別情形外，現行法律並未賦予其有申請行政機關作成徵收其土地及核發補償處分，或請求需用土地機關辦理徵收前置作業之公法上請求權，是本件既不能認定原告符合前引土地徵收條例第8條、第57條、第58條規定之情形，則無論原告係依行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟或依第8條提起一般給付訴訟，亦不問其所訴之被告具權限與否，於法均欠缺理由具備性，縱使對原告闡明使其選擇正確之訴訟類型，並以權限機關為被告，不但仍對於其訴訟目的之達成毫無裨益，反有誤導並增添其程序勞費之虞。況本院於102年1月31日準備程序期日已對原告曉諭被告彰化縣彰化市公所並非其所訴之事項之權限機關，無從以之為被告起訴（見本院卷第57頁），原告已答稱其瞭解相關徵收程序，堅稱仍要列彰化縣彰化市公所為被告，且除保留原來之訴之聲明外，復要追加被告彰化縣政府為被告，且追加訴之聲明求為判命被告彰化縣政府監督彰化市公所依法辦理系爭土地之徵收事項，詳如前述，參照行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條之規定，並基於當事人處分權主義及不干涉主義，行政法院對於原告經闡明後之一切訴訟作為，均應尊重其自主決定，殊難有再置喙之餘地。此外，本件原告並未曾向被告彰化縣彰化市公所以外之行政機關申請作成徵收系爭土地及核發補償費之處分，亦無從於訴訟繫屬中就所提之課予義務訴訟變更被告為各該事項之權限機關。是本件實毋庸再為無實益闡明之必要，特此敘明。

九、綜上所述，本件原告並不符合得申請被告彰化縣彰化市公所徵收系爭土地之情形，而現行法制亦未賦予原告得向需用土地機關即被告彰化縣彰化市公所申請作成徵收系爭土地並核發補償費之處分，則原告訴請判命被告彰化縣彰化市公所應作成徵收系爭土地並為合理補償之處分及被告彰化縣政府應監督彰化縣彰化市公所依法辦理系爭土地之徵收事項，均不具公法上之請求權基礎，為無理由，應予駁回。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭