臺中高等行政法院判決

103年8月27日辯論終結

原告

亞洲光學股份有限公司

代表人

賴以仁

訴訟代理人

劉俐攸 律師

輔佐人

黃世德

被告

臺中市政府

代表人

胡志強

訴訟代理人

張世昌

張訓嘉　律師

張喬婷　律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國103年1月3日環署訴字第1020081672號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於經濟部臺中加工出口區（下稱臺中加工出口區）內臺中市○○區○區段○○○○號土地（下稱系爭土地）設廠從事電腦、機械設備及光學儀器等製造業，為系爭土地之使用人，前經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」（下稱環保署調查計畫）調查工作，於民國101年9月25日及101年10月20日分別派員前往系爭土地之標準監測井（B00154）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯濃度最高達0.385毫克/公升、四氯乙烯濃度最高達0.0954毫克/公升，均超出地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯乙烯0.05毫克/公升），由被告依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項規定，以102年8月2日府授環水字第1020136395號公告（下稱原處分）為地下水污染控制場址（下稱系爭場址），並經被告環境保護局（下稱被告環保局）以102年8月6日中市環水字第1020078874號函（下稱被告環保局102年8月6日函）檢送該公告影本予原告。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）地下水監測井設置位置、採樣過程及採樣結果均具有重大明顯之瑕疵，違反正當法律程序原則，無法據此認定系爭場址之地下水污染物濃度達地下水污染管制標準：

1、由司法院釋字第663號、第709號解釋理由書、第610號解釋部分協同意見書及釋字第709號協同意見書意旨可知，憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序成本等因素綜合考量，制定相應之法定程序。人民之財產權受到憲法第15條所保障，如行政機關之行政行為可能侵害人民財產權，即應設置合理正當的法定程序，俾保障人民有合理、公平參與及異議的權利，不得私下進行，以確保利害關係人知悉相關資訊之可能性。

2、經查，原告所排放之放流水自88年起即定期接受經濟部加工出口區管理處臺中分處（下稱臺中分處）廢水檢驗，其中與四氯乙烯、三氯乙烯生成較具相關性之檢測項目「化學需養量」均符合放流水標準。此外，原告基於慎重，自92年1月起自行對外委託相關公司針對放流水進行檢驗，其中「化學需養量」之檢測結果亦符合標準。原告於100年7月起另委請台灣檢驗科技股份有限公司高雄分公司（下稱台灣檢驗公司）特別針對放流水中之三氯乙烯、四氯乙烯含量進行檢驗，檢測結果亦符合標準。原告並依法檢具水污染防治措施計畫及相關文件送前臺中縣市政府審核，並取得水污染防治許可證，且自88年2月起至100年3月間均未受任何違反環保法令污染之處分。然100年4月間爆發「潭子加工區長期排放超標三氯乙烯被批福島核災翻版」之新聞，被告環保局於100年5月2日突然至原告處稽查，並告知將於原告放流口距離1公尺之馬路上鑿井監測重金屬及三氯乙烯含量，嗣100年5月18日被告環保局水質及土壤保護科（下稱水土保護科）則提出「潭子、北屯區地下水遭含氯有機物污染案」辦理情形報告可知，加工出口區之地下水之三氯乙烯含量合於管制標準，且未驗出任何四氯乙烯，而原告所在地土壤亦合於管制標準。

3、次按主管機關進行土壤、地下水採樣等查證工作，內容若涉及軍事事務時，亦需會同「被調查主體以外」之當地軍事機關，土污法並無免除主管機關應通知當事人即「被調查主體」到場之義務，仍應依行政程序法第42條第1項之規定通知當事人到場。環保署以101年8月23日環署土字第1010072666號函（下稱環保署101年8月23日函），突然通知原告將於101年9月10日進廠進行土壤及地下水品質調查，惟上揭函上僅記載進場日期，並未記載確切進場時間，已有不當。嗣原告於102年4月22日收到被告102年4月18日府授環水字第1020066558號函（下稱被告102年4月18日函）通知系爭土地即將公告為地下水污染控制場址，然函上所載之採樣日期並非101年9月10日，而係101年9月25日及101年10月20日，其檢測結果可信度更顯疑問。另被告於103年7月17日準備程序辯稱：「採樣的機具是非常大且執行人員都在原告場區作業一整天，原告主張不知或知道卻放任陌生人在場區作業一天，這是不合常理，我們進場之前都有以電話通知原告何時進場採樣」「環保署執行汙染調查過程於該地號上設井採樣過程使用機具龐大，應無訴願人未能注意之情形」云云，惟系爭土地為工廠用地，廠區環境實為嘈雜，況採樣地點位於廠區後方，非廠區之出入口，廠區後方未有警衛監管，任何人皆可駐足、停放車輛之開放場域，縱非原告員工亦得於此地停留，且非原告公司員工頻繁走動之區域，環保署於廠區後方進行之採樣工作，並非原告負責環保事務之相關員工所能立即知悉之情形。再者，環保署嗣後曾委託美商傑明工程顧問股份有限公司台灣分公司（下稱美商傑明公司）於103年4月10日至系爭土地進行監測井編號B00154採樣地下水，當時其僅以一台小發財車載運採樣設備，該採樣業者與本件原處分所依據之檢驗結果之採樣業者相同，可知並無被告辯稱「採樣的機具是非常大」之情形，且其停放車輛之地點可能係置於周圍之馬路，而該條馬路乃任何人皆可停放車輛之場域，若無事先通知原告將進行採樣作業，原告負責環保事務之相關員工實難立即查知。

4、再按101年3月19日環保署調查計畫臺中加工出口區廠商說明會載明：「監測井設置與採樣：視地球物理調查結果，設置監測井及地下水採樣分析。」換言之，行政機關需先行「地球物理調查」，再依據該客觀之調查結果決定何處需設置監測井。又環保署調查計畫：「（一）地球物理調查規劃為瞭解潭子加工區區內地質情形及地球物理訊號反應，並輔助釐清地下水污染範圍，爰優先規劃於潭子加工區區內進行地球物理探測。本計畫規劃於潭子加工區東北側及北側邊界分別設置長度160公尺及400公尺之地電阻測線ERT-1及ERT-2，作為北側邊界地質狀況及地下水污染範圍之調查；此外亦於南一路上規劃1條長度320公尺之地電阻測線，做為區內已知可能地下水污染範圍之補充調查；測線規劃位置如圖4.2.1-1所示。本計畫（第一期）曾於區內南二路（保得士及原告南側）設置約320公尺之測線，探測深度約至100公尺，探測結果如圖4.1.3-5所示，亦可將該次地電阻探測結果納入地質背景參考資料」。惟環保署於101年8月23日發函予原告，並告知將於系爭土地進行土壤及地下水品質調查時，並未提供任何地球物理調查結果之數據，亦未指摘系爭土地附近存有可疑之含氯污染團，即逕行斷定設置監測井之相關地點，是以監測井號B00154之設置不當。嗣102年4月25日原告雖收受加工區臺中分處發函檢送之「環保署辦理臺中加工區污染源調查及管制計畫期中報告、臺中市環保局辦理臺中加工區地下水監測報告、本分處辦理臺中加工區南側周界地下水侷限應變措施計畫暨臺中加工區南側周界地下水侷限應變措施計畫執行成果報告」，惟臺中分處僅從中擷取部分資料，未將完整之報告提供與原告，環保署選擇該處設置監測井實屬可議。又環保署土壤及地下水污染整治基金管理會（下稱系爭基金會）於訴願過程中表示：「因臺中市政府環境保護局於100年曾檢出放流水中含有三氯乙烯，故研判該廠有造成土壤及地下水污染潛勢。」惟原告於100年間未曾接獲被告環保局之檢驗報告，且原告於100年7月至102 年6月自行委請相關公司特別針對放流水中之三氯乙烯、四氯乙烯含量進行檢驗，檢測結果亦符合標準。

5、又按被告所採樣之B00154井號分別於101年9月25日及101年10月20日兩次採樣後，檢驗結果顯示101年9月25日檢驗出三氯乙烯濃度為0.385毫克/公升、四氯乙烯濃度為0.0954毫克/公升，101年10月20日檢驗出三氯乙烯0.378毫克/公升，四氯乙烯濃度0.0484毫克/公升，縱使上述檢驗結果為真，但被告僅憑單一監測井之檢測結果，即逕認定系爭地號地下水污染物濃度達地下水管制標準，亦嫌速斷。觀諸兩次採樣時間及檢測結果可知，兩次採樣時間僅相距25天，惟其四氯乙烯濃度即由「0.0954毫克/公升」降到標準值內之「0.0484毫克/公升」，其下降幅度高達0.047至0.0954毫克/公升，被告刻意忽略101年10月20日四氯乙烯濃度變化之情形，於未進一步進行其他採樣檢測下，即以101年9月25日檢測結果「三氯乙烯濃度0.385毫克/公升、四氯乙烯濃度0.0954毫克/公升」作為代表數據，並認定系爭土地之地下水污染物濃度達地下水污染管制標準，被告顯然刻意忽略四氯乙烯於第二次檢測時已經合於標準之事實，於未加說明下，即逕採納第一次四氯乙烯之檢驗結果作為處分之原因，被告上揭行為顯有不當。

6、另按環保署僅針對區內部分廠商之工廠設置監測井，而非在每一區內廠商之工廠開設監測井，設置地點之選擇過程實為可疑。再者，區外部分未見環保署以及被告環保局於臺中加工出口區北側邊界外設置監測井，據悉北側邊界外之臺中市○○區○○路○段○○巷過去地下工廠林立，諸多加工廠、照相館、洗衣店亦曾使用三氯乙烯及四氯乙烯，實有調查之必要，然環保署卻選擇距離臺中加工出口區北側邊界320公尺外之綠園道進行採樣，並以此檢測結果遽認區外並無污染，惟監測井設置地點將連帶影響汙染源之認定，設置地點之調查、選擇過程甚為可疑且可議。

7、綜上，原告對於監測井之地點設置依據、地下水採樣過程均未曾參與。原告及臺中分處長年以來依法行事，針對放流水之檢驗結果均合乎標準，未有為違法情事，惟被告提出未經原告在場之檢測數據即遽認系爭土地地下水之三氯乙烯、四氯乙烯含量超過管制標準，其行政處分作成過程並非公開透明，違反正當法律程序。

（二）系爭土地之地下水污染來源並不明確，被告將系爭土地公告為控制場址，違反明確性原則及土污法第2條第2款及第17款、第12條第1項及第2項、同法施行細則第8條規定：1、參酌最高行政法院94年度判字第930號判決、高雄高等行政法院92年度訴字第1157號判決、臺中高等行政法院94年度訴字第523號判決及94年度簡字第237號判決意旨可知，行政處分之理由須記載法令引述與必要解釋、對案件事實之認定、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時），其中事實須包括違規項目、時間、地點等與適用法令有關之事項，始符合明確性原則，否則即屬有瑕疵之違法行政處分，應予撤銷。

2、次按土污法第2條第2款及第17款、第12條第1項及第2項、第27條第1項、同法施行細則第8條、最高行政法院101年度判字第1086號判決、101年度判字第548號判決及臺北高等行政法院101年訴字第1811號判決意旨可知，因地下水有可能停滯也有可能處於流動狀態，其污染來源如不能明確，即無法將污染有效加以控制及整治。故「地下水污染控制場址」須符合：「地下水污染來源明確」及「地下水污染物濃度達地下水污染管制標準」二要件，缺一不可，如依查證、調查結果及資料尚無法判斷或確認污染物質係從何而來，則縱使場址內確有污染物質，仍不符合「地下水污染來源明確之要件」，不得公告為地下水污染控制場址，否則即違反上揭土污法及實務見解。

3、本件環保署於執行「全國工業區土壤及地下水品質管理計畫（第一期）」，曾委託美商傑明公司於100年9月30日至101年12月31日派員至臺中加工出口區進行土壤及地下水採樣工作，美商傑明公司針對臺中加工出口區作成之「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期中報告」中「4.1.3綜整分析」載明，系爭土地流放口附近設置之MW4（B00072）監測井於101年5月三氯乙烯及四氯乙烯檢測情形為「TCE：0.00976mg/L，PCE：0.00967mg/L」，可知所測得之三氯乙烯及四氯乙烯均未超過地下水污染物管制標準0.05毫克/公升。佐以臺中加工出口區區域內地下水流向係由北往南，而系爭土地位居加工出口區之東南方下游處，縱使系爭土地地下水確實受到污染，至多僅能合理推論污染物係由上游西北方向擴散移動至系爭土地，亦即污染物質可能係自加工出口區外流入，因此系爭場址之地下水污染來源並不明確。

4、被告僅以101年5月間就監測井L00152、監測井L00154、監測井L00155採樣地下水，所得之檢測結果未逾越管制標準所定限值，遽認區外無污染源傳輸至區內，污染源係來自臺中加工出口區內，污染來源已臻明確。惟縱檢測結果屬實，僅得認定採樣當時該用地內地下水未遭受污染，無法據以認定地下水污染來源非來自區外。再者，環保署與被告亦於101年5月間對臺中加工出口區區內之監測井採樣地下水，檢測結果均未逾管制標準所定限值，可合理推測採樣當時臺中加工出口區區內地下水亦未遭受污染，污染源並非來自臺中加工出口區區內。又被告係以101年9月25日、101年10月20日監測井B00154採樣地下水之檢驗結果逾管制標準所定限值，遽將系爭土地公告為控制場址；惟被告未同時間對臺中加工出口區北邊邊界附近之監測井L00152、監測井L00154、監測井L00155採樣送檢地下水，調查工作未臻完備，無法排除污染源來自區外。

5、原處分上僅載明：「四氯乙烯濃度達0.0954毫克/公升，均超過第二類地下水污染管制標準（0.05毫克/公升）」等語，惟被告據以認定系爭土地之地下水污染物濃度達地下水污染管制標準之數據欠缺代表性，已如前述。退步言，縱認系爭土地地下水污染物濃度達地下水污染管制標準，但觀諸原處分所載「四氯乙烯濃度達0.0954毫克/公升」等語，至多僅能認系爭土地有「地下水污染物濃度達地下水污染管制標準」，原處分並未說明其認定「地下水污染來源明確」之原因與依據，僅以單一表格及圖片通知原告，原告完全無法從上揭函文中知悉被告作成處分之完整經過與理由，因此原處分顯然違反明確性原則。

6、再者，原告已於99年4月27日向被告環保局申請三氯乙烯停止運作使用並辦理註銷並解除列管，原告自88年2月起至100年3月間均未受任何違反環保法令污染之處分，且原告自始未曾使用四氯乙烯。又臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）檢察官前曾就臺中加工出口區遭排放廢水乙案，對原告之設備安全衛生管理部主任黃世德進行偵查，偵查結果亦認定「未發現任意排放及違法情事，故予以結案」，此有臺中地檢署100年12月12日中檢輝威100他2095字第145812號函可證。準此，縱使系爭土地之地下水污染物濃度達地下水污染管制標準，但原告自始至終奉公守法，依照法令及主管機關指示行事，其間亦未有違法情事及相關處分通知，謂原告為上述污染物之來源，自不符實情，亦不合理，是故，地下水污染來源尚不明確。

7、又臺中加工出口區周圍水流複雜，有牛稠分流以暗溝方式流經臺中加工出口區東北側周界至東南側周界，及四張犁支流沿加工出口區北側及西側周界沿線環繞，上開兩支流恐匯集加工出口區外圍工廠所排放廢水而流經臺中加工出口區，再因地表具有滲透性而向下滲透至含水層，佐以地下水具有流動之特性，通常不會固定存在於特定位置，而係隨著水流方向、水位高低而不斷流動，甚至匯集自四面八方，從而縱使於某一點測得污染物超過管制標準，幾天後同一採樣點之檢測數據亦可能會有截然不同之結果，此由上述四氯乙烯濃度之變化亦可佐證，從而被告根本無從判斷或確認造成系爭地下水污染之物質及位置，因此，地下水污染來源仍不明確。再者，臺中加工出口區北側邊界外之臺中市○○區○○路○段○○巷過去地下工廠林立，亦曾使用三氯乙烯及四氯乙烯，實有調查之必要，然環保署卻選擇距離臺中加工出口區北側邊界320公尺外之綠園道進行採樣，並以此檢測結果排除區外污染之可能性，實可謂被告未盡完足調查工作，遽認污染源係來自臺中加工出口區區內。

8、更甚者，原告及區內廠商即保得士光學股份有限公司（下稱保得士公司）雖曾領有三氯乙烯之使用許可，縱有使用紀錄，亦不代表有造成污染之情形，遑論原告從未使用四氯乙烯，且系爭土地土壤無檢出四氯乙烯，究相關污染物之來源為何？傳輸途徑為何？均無從自被告引用之調查資料得知，難謂業已符合地下水污染來源明確之要件。又原告曾委託合格之檢驗分析公司即台旭環境科技中心股份有限公司（下稱台旭公司）於103年3月31日及同年6月20日就監測井B00154採樣檢測地下水，當日亦有被告人員會同採樣，兩次檢測結果三氯乙烯、四氯乙烯均未逾管制標準所定限值，此有檢驗報告書可稽，可知系爭土地並未遭受污染，合理推測污染來源非來自臺中加工出口區內，污染來源尚非明確。

9、綜上，地下水污染事件，限於污染明確時，行政機關始得課以控制場址之處分，又污染來源明確重於確實資訊顯示污染物質之根源。原告於地下水污染物濃度是否超過管制標準尚有疑義，被告僅因原告曾有產生該污染物質之製程，尚無法判斷確認造成地下水污染之物質或位置等資訊下，遽認污染來源明確，進而將系爭土地公告為地下水污染控制場址而認定原告為污染土地關係人，顯然違反明確性原則及土污法第2條第2款及第17款、第12條第1項及第2項、同法施行細則第8條之規定，應予撤銷。

（三）備位聲明部分：

1、按德國實務界及學界通說均認為，撤銷訴訟之違法判斷基準時點，應將爭執對象細分為「具有持續效力」之行政處分、「效力已終結」之行政處分兩種類型，「具有持續效力」之行政處分雖一次作成，但其法律效力係持續地向未來存在，例如命停止營業之處分、驅逐出境之處分，在該處分有效存續期間，其持續地要求或禁止該處分之相對人為特定行為，該處分所應具備之法律構成要件自應自始至終均具備，隨時保持其合法性，是以，應以「言詞辯論終結時」作為違法判斷之基準時點。基於紛爭解決一次性、訴訟經濟、人民權益保護（法院之任務不僅係審查行政機關過去之行政處分是否違法，尚須審查裁判時系爭行政處分之維持是否會違法侵害原告之權益）之考量，國內學者亦採取此說。

2、本件原告因遭列為污染土地關係人之處分，恐遭依土污法第15條第2項、第31條、第41條第3項、第52條等相關規定而受有承擔相當義務之法律效果，且該法律效果係向未來持續存在，故原處分為「具有持續效力」之行政處分，本訴訟之違法判斷基準時點，應以「言詞辯論終結時」作為判斷時點。

3、系爭土地地下水三氯乙烯、四氯乙烯檢測結果均未逾管制標準所定限值：

（1）原告曾委託合格之檢驗分析公司即台旭公司於103年3月31日及同年6月20日就監測井B00154採樣檢測地下水，當日亦有被告人員會同採樣，兩次檢測結果三氯乙烯、四氯乙烯均未逾管制標準所定限值，可知系爭土地並未遭受污染，不符合「地下水污染物濃度達地下水污染管制標準」之要件，即系爭土地不符土污法第12條第2項、第2條第17款之規定，系爭土地非污染控制場址，從而，原處分已屬不當應予廢棄，原告起訴請求自103年3月31日時起廢棄原處分及訴願決定應屬有據。

（2）環保署亦曾於103年4月9日、10日委託美商傑明公司至系爭場址進行監測井編號B00072、B000154之地下水採樣及檢測。

（3）被告辯稱：「加工出口區地下水污染物濃度會隨豐枯水期變化，於枯水期時（11月-4月）測得濃度較低，豐水期時（5月-10月）測得污染濃度較高，尤以8至10月間最高」「結論的部分在4-26頁，豐水期（5-10月），枯水期（11-4月）」云云，惟被告就其主張，不僅未提出任何證據以實其說，亦與事實不符。被告主張豐水期污染濃度較高、枯水期污染濃度較低，係因「枯水期時水位未涵括土壤中殘留相區域」所致，未見被告舉證以實其說，自難率予憑信。再者，因區內地下水流向為北往南，又每年5月至10月乃颱風季節，無法排除污染物質係因颱風季節之豐沛雨量而自北方區外沖刷至區內。又被告環保局對於監測井B00069分別於101年1月9日、101年5月9日、101年8月20 日、101年10月22日進行四次檢測，其中僅於10月22日檢出三氯乙烯、四氯乙烯濃度超標，其餘三次均未檢出超標，即5月9日、8月20日二次豐水期期間之檢驗結果均未超標。反而是在接近枯水期之10月22日該次檢驗，檢出污染濃度超標。另一監測井L00106檢測結果，與被告所稱之豐枯水期論述，情形完全相反，此監測井竟只在101年1月5日之枯水期間，檢出三氯乙烯超標。據此，所謂枯水期、豐水期對於檢測正確性或有影響，惟影響程度無必然性。

4、綜上，系爭土地地下水三氯乙烯、四氯乙烯檢測結果均未逾管制標準所定限值，其已不該當土污法第12條第2項、第2條第17款之規定，是以，原處分已屬不當應予廢棄。

（四）據上論結，原處分違反正當法律程序、明確性原則、土污法相關規定及相同案件不同處理之情形，顯有違法及不當之處等語，並求為判決先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。備位聲明：自103年3月31日起，訴願決定及原處分均廢棄（原告103年8月20日行政訴訟辯論意旨狀參照）。

三、被告則以：

（一）系爭土地地下水監測井設置之決定及採樣過程等，均由環保署依土污法第7條第1項及地下水水質監測井設置規範等規定為之：

1、按土污法第7條第1項至第3項及環保署91年12月27日訂定之地下水水質監測井設置規範第3條第3項規定可知，土污法第7條乃為土壤及地下水污染查證之特別規定，為監測井之設置及地下水採樣，各級主管機關得攜帶證明文件，進入公私場所，場所之使用人、管理人及所有人應予以配合。而監測井設置地址之決定，係由環保署依其專業判斷決定，蓋設井位置之決定，主要涉及監測井所取得之水樣是否具代表性，核屬環保署依其職權及專業判斷之權限範圍，與原告是否在場無涉，是以，土污法第7條第2項僅規定涉及軍事事務者，因可能涉及國防機密，應會同當地軍事機關為之，其餘場所之查證，並無會同場所使用人之強制規定，地下水水質監測井設置規範第3條第3項亦規定井址位置由業主（即環保行政機關）提供指定之。

2、以歷來地下水污染查證實務而言，因地下水污染潛藏於地底下，非肉眼明顯可見，故在決定地下水監測井設置地址前，須先行瞭解該區地下水水文狀況以及土地使用狀況，初步研判地下水污染潛勢。再就評估有污染潛勢之區域，藉由地球物理地電阻法等方式，自地表上以儀器探測地底下電阻變化狀況，進一步具體研判高污染潛勢之點位，並規劃於該點位上設置監測井。相關之調查及污染潛勢研判，均屬環保單位之專業判斷及職權行使範圍。

3、系爭土地監測井設置地址之規定，業經環保署研判地下水文狀況、執行地球物理地電阻法，並綜合現場勘查所得資訊，依其專業及權責，依地下水水質監測井設置規範第3條第3項規劃之：

（1）就臺中加工出口區之查證，環保署委辦單位先藉由彙整歷年調查結果，據以瞭解加工出口地下水水文狀況及可能污染範圍，並配合工業區工廠調查作業，透過現場勘查及彙整工廠相關基本資料（包含地理位置、使用分區、土地利用情形、工廠歷史沿革、工廠平面配置、工廠使用原物料、製程及污染防治設備等資料），進一步研判有污染之虞場址之調查名單。

（2）就現場勘查部分，環保署規劃勘查對象為加工出口區內，除僅設置辦公室或貿易類之所有廠商，初步規劃現勘共36家廠商，並於通知預計現勘之廠商後，於101年3月19日召開說明會議，告知廠商應配合辦理現勘事項。

（3）此外，環保署委辦單位並規劃於臺中加工出口區內，執行由北至南三線之地電阻探測，以盡可能彙整完整資料，據以研判適當之地下水監測井設置地址。

（4）基於本件為地下水可能遭受三氯乙烯及四氯乙烯污染之查證，環保署爰依據前開第一階段調查結果所得，針對曾運作含氯有機物質及相關製程業別、有濕製程、有地下管線或槽體、環境維護不佳、曾有環保稽查受罰紀錄或鄰近已知監測點位異常之事業，選定包含原告所在地之5家工廠，辦理第二階段地下水污染調查工作。

（5）就系爭土地部分，因原告具有濕製程、儲槽設備、地下水井，並曾運作含氯有機物，經環保署委辦單位建議為優先調查名單之一。經現場訪查得知原告曾將廠區北側1樓部分用地作為溶劑暫存倉庫，乃屬具有污染潛勢之點位，為瞭解該土地地下水是否有污染情事，爰規劃於該倉庫旁用地設置標準監測井B00154。

（6）就第二階段之調查，環保署委辦單位除於101年8月23日已先行發函知會各廠商，將於特定期間進入執行第二階段之調查，並請其依土污法第7條第1項予以配合外，因查證進場時間須視現場查證執行進度有所調整，故該函上亦記載確實調查時間由委辦單位於進場前3天以電話通知。系爭場址之調查亦經委辦單位於進場前以電話通知原告具體進場查證時間。原告稱其不知環保署何時進其廠區內查證云云，與事實不符。

（7）再者，環保署執行查證工作，係藉由駕駛大小約等同9人座箱型車之設備車，在獲得其同意之情況下，經由其大門進入其廠區，於其廠區內查證。況查證設備機具甚為龐大，復以參與查證人數而言，僅計算環保署委辦單位人員即有4人之多，且查證執行需時一天，豈有可能環保署及委辦單位人員及此龐大機具在原告廠區內作業一天，原告毫不知情，或雖知情卻放任陌生人在其廠區鑽井採樣之理？原告主張環保署係在其不知情之情況下進行設井及採樣，顯違常理。

（8）且依土污法第12條第1項規定，主管機關進行一般非軍事場址污染調查時，並無會同土地使用人或管理人之規定。系爭土地設井、採樣並無不當，且地下水之採樣檢測係依土污法第10條第1項規定由環保署許可之檢測機構執行，其檢測結果自有法令效力。

4、又原告提出監測井B00154於101年10月20日檢測結果四氯乙烯已降至標準內等疑義乙節，查被告係以系爭土地監測井經兩次不同時間檢驗結果，污染物濃度超過地下水污染管制之最高測值進行公告，雖第2次檢測結果四氯乙烯濃度已於標準內（其數據偏高接近標準值），惟第一次檢測結果確實超過管制標準，仍符合土污法第12條第2項污染物濃度超標之要件，被告於地下水污染場址公告內容述明受污染情形，應無不當。

（二）系爭土地地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準且來源明確：

1、參酌最高行政法院101年度判字第850號判決意旨及場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則（下稱公告作業原則）第3點及圖2。

2、環保署為掌握國內高污染潛勢工業區之土壤及地下水品質狀況，委辦環保署調查計畫係依據全國工業區土壤及地下水品質管理燈號分級狀況，選擇高雄楠梓加工出口區及臺中潭子加工出口區等2處屬紅燈之工業區，作為調查對象。環保署依據現場勘查結果並綜合考量地理位置、稽查紀錄、歷年地下水監測調查資料等因子，挑選出共計5家事業進行工廠調查作業，名單包括：原告、保得士公司、台灣佳能股份有限公司北環新廠（下稱台灣佳能公司）、台灣真珠樂器股份有限公司（一、二廠）（下稱台灣真珠樂器公司）、台灣菱真電子材料股份有限公司（下稱台灣菱真公司）。調查結果顯示5處工廠場址之地下水均檢出污染物四氯乙烯及三氯乙烯濃度超過第二類地下水污染管制標準。

3、其中，原告所在系爭土地，其污染調查結果顯示系爭土地持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，其監測井B00154（位於原告前溶劑倉庫旁）於101年9月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.385毫克/公升、四氯乙烯濃度為0.100毫克/ 公升（地下水污染管制標準均為0.05毫克/公升），其中三氯乙烯濃度高達管制標準之7.75倍。嗣於101年10月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.378毫克/公升，為管制標準7.56倍；四氯乙烯濃度為0.0484毫克/公升，亦與地下水污染管制標準接近。可證系爭土地具有污染超標之事實，且其並非屬一時性之污染，而係確實持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，依最高行政法院101年度判字第850號判決意旨，其污染來源明確且逾管制標準，就造成地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，符合地下水污染來源明確之定義。

4、環保署與被告為調查臺中加工出口區之地下水污染情形及範圍與追查污染源，於臺中加工出口區內及區外地下水流向之上、下游設置多口監測井，其中位於上游之監測井，除較鄰近於臺中加工出口區者曾有地下水污染物三氯乙烯及四氯乙烯監測濃度檢出微量值外，皆無超過管制標準情形，且與臺中加工出口區內各監測井檢出之三氯乙烯或四氯乙烯濃度有數十倍至數百倍之差異，亦顯見臺中加工出口區內之地下水污染源來自於臺中加工出口區內甚為明確。

5、臺中加工出口區地下水流向大致為西北向東南流，為確認污染物是否有由區外北側流入區內之可能，環保署於臺中加工出口區之東北側設置監測井L00154、北側設置監測井L00152 、西北側設置L00155。調查結果顯示，除東北側之監測井L00154檢測出0.00175毫克/公升之微量三氯乙烯外（地下水污染管制標準：0.05毫克/公升），監測井L00152及L00155均未測出含氯有機污染物濃度。其中監測井L00152位於系爭土地之上游，未測出含氯有機污染物濃度，足以排除系爭土地污染物由區外北側傳輸至區內之可能性；亦即，可資確認系爭土地之污染物係來自於臺中加工出口區內，符合土污法施行細則第8條「可確認或判斷造成地下水污染之物質或位置等資訊」之污染來源明確要件。

6、又臺中加工出口區內有多家廠商曾有使用三氯乙烯之紀錄，且其廠區地下水亦查出三氯乙烯污染，參以污染物由區外北側傳輸進入區內之可能性業經排除乙節可知，系爭場址之污染來源來自臺中加工出口區內。根據被告環保局進行區內土壤檢測結果，系爭土地之原告資源回收區及B00154監測井旁土壤均檢測出氯烯類物質，及潭子區工區段183地號土壤三氯乙烯濃度達78毫克/公升，超過土壤污染管制標準（60毫克/公升），該地號已經被告公告為土壤污染控制場址，以上足認已排除臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形，並已查明臺中加工出口區內業者（含原告）曾有產生該污染物質之製程或其他來源位置，足徵被告已確認造成污染之根源，更益佐證地下水污染來源來自臺中加工出口區內。

7、原告主張環保署僅憑單一監測井之採樣，即認定系爭土地地下水遭受污染，有嫌速斷云云。惟按公告作業原則第3點及圖2可知，依查證結果所得，就地下水污染物濃度超過管制標準且污染來源明確者，即應公告該監測井所在地號土地為控制場址，若污染有擴散之虞，得公告全廠區所有地號為場址。若一監測井測得地下水污染物濃度超過管制標準者，即應公告該監測井所在地號為場址。再者，環保署於101年9月進場查證時，係針對監測井B00154監測井，分別於地下水淺層、中層及深層3深度採樣。其查證結果為監測井B00154各深度之三氯乙烯及四氯乙烯污染濃度均超過管制標準，業屬經確認有地下水污染之情事。為確認該地下水污染情事是否持續存在，環保署嗣於101年10月再次於監測井B00154採樣查證，仍查得地下水三氯乙烯污染濃度為0.378毫克/公升，為管制標準之7.56倍。

8、臺中加工出口區之地下水污染自99年起即持續查有三氯乙烯及四氯乙烯之污染，並非一時之污染依據歷年來之查證結果可知，加工出口區地下水污染物濃度會隨豐枯水期變化，於枯水期時（11月至4月）測得濃度較低，豐水期時（5月至10月）測得污染濃度較高，尤以8至10月間最高。是以，原告以3月（枯水期）及6月（豐水期初始）之檢測數據，否認系爭土地地下水遭受污染情事，並無足取。

9、依相關毒性化學物質申報紀錄與許可紀錄可知，臺中分處轄內保得士公司、原告及台灣菱慶股份有限公司（下稱台灣菱慶公司）均曾使用含氯有機溶劑：一、由環保署「毒性化學物質許可管理系統」許可紀錄之查詢結果可知，保得士公司（運作人管制編號：L94A1563）領有二氯甲烷及三氯乙烯之使用許可、原告（運作人管制編號：L0000000）領有二氯甲烷、三氯乙烯之使用許可；另台灣菱真公司領有二氯甲烷之使用許可（運作人管制編號：L0000000）。又依環保署「毒性化學物質許可管理系統」申報紀錄可知，保得士公司與原告於98年至100年皆申報三氯乙烯及二氯甲烷之運作紀錄。再查台灣菱真公司（於95年自台灣菱慶公司分割新設於101年12月間變更其公司名稱為台灣菱興電子材料股份有限公司）之前手使用人菱慶公司（於89年間設立，95年間歇業），於91年至94年間於工區段169地號，曾有購買暨使用二氯甲烷與三氯乙烯之申報紀錄。可知臺中加工出口區內有廠商使用三氯乙烯之紀錄，其地下水亦查出有地下水三氯乙烯濃度超過管制標準情事，佐以環保署及被告相關監測井資料已排除污染物由區外北側傳輸進入區內之可能性，系爭土地地下水污染物來源可確認來自於臺中加工出口區內污染來源明確。

10、原告主張原處分並未說明其認定地下水污染來源明確之原因與依據云云。惟按，書面行政處分應記載之「理由」除指認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由外，在裁量處分，尚包括裁量理由。至於事後補記應記明理由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分機關於訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕庛即已告治癒，最高行政法院97年度判字第214號判決要旨可資參照。本件被告已於訴願程序中提出書面答辯，詳細說明認定地下水污染來源之原因與依據，依前揭最高行政法院判決意旨足認本件被告並無未載明理由之瑕疵。

（三）二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯均可作為電子零件或光學製品清洗劑之用，廠商可能將相關溶劑交錯使用，以致系爭場址驗出四氯乙烯成分，另依過去查證經驗顯示實務上亦多檢出三氯乙烯與四氯乙烯同一場址併存之情形：1、查二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯等均可作為電子零組件與光學製品製造業之清洗溶劑成份，此有國家環境毒物研究中心網頁資料環保署「運作工廠及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」及經濟部工業局「含氯碳氫化合物-土壤及地下水預防及整治技術手冊」等可稽。在同一污染場址亦常見同時發現上開含氯有機污染物。

2、次查，依據環保署毒性化學物質許可管理系統資料顯示將二氯甲烷作為洗滌用途之廠商亦常見同時使用三氯乙烯作為清潔劑之用。可知，發現有三氯乙烯之場址，亦常見四氯乙烯之污染。系爭土地附近廠商雖未有四氯乙烯申報紀錄，惟此可能係因為早期相關管制法規尚未健全，亦無廢溶劑管理或回收再利用法令，廠商可能未對四氯乙烯之使用進行申報，導致雖未申報四氯乙烯使用紀錄，卻仍查出是項污染之結果。另若廠商所使用之清洗劑倘來源不明或品質不佳，亦有可能內含一定比例之四氯乙烯，倘廠商不知應經申報即為使用，亦會導致實際上有使用四氯乙烯，然而卻查無申報資料之情形。

（四）原處分係公告污染控制場址，並認定原告為污染土地關係人，並非認定原告為污染行為人，原告之主張顯係混淆污染行為人與污染控制場址公告之要件，自無足取：

1、按土污法施行細則第8條所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址污染係由何家工廠造成，乃屬污染行為人之認定。由最高行政法院101年度判字第850號判決：「系爭土地之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件」之意旨可知，只要可資判斷造成地下水污染物質或位置，即屬污染來源明確，至於該污染係由何工廠造成等，此與污染來源明確並無關聯，非公告控制場址之要件。

2、次按，含氯溶劑係「比水重之非水相液體」（下稱DNAPL）且與水不相混容（immiscible）。DNAPL滲透至地下含水層後，會在細緻顆粒或較低滲透性地層處，堆積形成一層薄膜即所謂之DNAPL池。DNAPL池屬於持久性污染源，DNAPL池之污染物質受到地下水流動之影響，會部分形成溶解態，造成溶解態之污染物質隨著地下水流而擴散其污染範圍。換言之，地下水中之DNAPL池即為地下水之污染來源，而溶解態之污染則為其污染範圍。就污染整治之角度而言，若不能掌握造成地下水污染之來源即DNAPL池之物質與位置等資訊，而在錯誤的位置進行整治，則整治後DNAPL池之污染來源仍會持續產生溶解態污染，造成無法完全整治該區域之地下水污染之問題，此即前揭施行細則第8條所稱造成地下水污染之物質或位置等資訊，始為地下水污染來源明確之理由。至於污染物究竟經由何途徑進入地下水中、經由何人所導致污染等問題，雖對於污染行為人之認定有重要之價值，然此問題對於污染整治之範圍、方法之選擇均無影響，故並非判斷是否公告為地下水污染控制場址所應考量之因素。

3、原處分係公告系爭土地為地下水污染控制場址，及認定原告為污染土地關係人，並未認定原告為污染行為人，原告空言指稱被告認定其為污染物之來源，實無所據。且原告以此為由遽論地下水污染來源尚非明確，顯屬混淆污染行為人與污染控制場址公告之要件，有違前開最高行政法院判決意旨，自非可採。

4、原告主張其自88年2月起至100年3月間均未受任何違反環保法令污染之處分，以及原告自始未曾使用四氯乙烯云云。惟前開原告主張均係與污染行為人之認定有關，且原處分並未認定原告為污染行為人；污染行為人之認定與污染來源明確並無關聯，亦非污染場址公告要件，已如前述。故原告之主張，實與原處分之合法性無涉。

（五）綜上，系爭土地業經查證確認持續存有地下水污染物濃度超過管制標準，且其污染來源可據以確認係來自於臺中加工出口區內，污染來源明確，被告依土污法第12條及公告作業原則公告系爭土地為地下水污染控制場址，於法無違等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、前揭事實概要欄所載事實，有系爭土地航照套繪圖（本院卷一第167頁）、系爭土地檢測結果及原告地下水被動式採樣檢測數據（訴願卷第8至11頁）、被告原處分（本院卷一第16 5至166頁）、被告環境保護局102年8月6日函（本院卷一第168頁）、原告訴願書（訴願卷第79至102頁）、訴願決定書（本院卷一第6至14頁）、原告起訴狀（同卷第4至5頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分公告系爭土地為地下水污染控制場址，是否合法？原告主張系爭土地於103年3月30日經檢測後其地下水污染物濃度未超過管制標準，並以備位聲明求為判決自103年3月31日起原處分及訴願決定均廢棄，是否有理？茲分述如下：

壹、原告先位聲明部分：

一、按土污法第2條第17款及第19款規定：「本法用詞，定義如下：．．．十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者．．．。十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第12條第1項、第2項規定：「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」第27條第1項規定：「各級主管機關依第12條第1項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15 條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。」次按土污法施行細則第8條規定：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」第10條規定：「各級主管機關依本法第12條第2項．．．規定公告控制場址．．．時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。．．．。前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。．．．。」

二、再按臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條第1項規定：「中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。」又臺中市政府100年11月22 日府授環秘字第10002208961號公告略以：「．．．公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：．．．二、土壤及地下水污染整治法（除第12條外）及其子法。」

三、又按：

（一）最高行政法院101年度判字第1086號判決意旨略以：土污法第12條第2項公告為「控制場址」者，須具備：「一、土壤污染或地下水污染來源明確；二、土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準」二要件。如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應依土污法第27條規定辦理。若污染來源明確，而污染行為人或潛在污染責任人不明，主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採取適當措施改善或擬定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以維護國民健康及生活環境。簡言之，只要具備前揭二要件，主管機關即應依規定公告為「土壤、地下水污染控制場址」，尚不涉及「污染行為人」明確與否之問題。

（二）最高行政法院101年度判字第850號判決意旨略以：「土壤及地下水污染整治法施行細則第8條之規定，土壤及地下水污染整治法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。該細則係依土壤及地下水污染整治法第56條規定，就『地下水污染來源明確』定義為細節性或技術性規定，並無不符立法意旨或逾越母法規定，法院自得予以適用。又上述規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件。」。

（三）準此可知，只要具備「土壤污染或地下水污染來源明確」，及「土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準」二要件，主管機關即應依法公告為「土壤、地下水污染控制場址」，至於系爭土地之污染行為人是否已查明？導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染）？均與污染來源是否明確並無關聯。

（四）原告於系爭土地設廠從事電子零組件之製造業，為系爭土地之土地使用人，而原告之廠址位置則與訴外人菱生精密工業股份有限公司（下稱菱生公司）相同且地號同一。菱生公司所使用之建物樓層為地下一樓至地上二樓，原告則係使用三樓部分。前經環保署執行上開調查計畫及被告環保局執行「臺中市潭子區、北屯區及鄰近地區地下水含氯有機物調查及查證工作計畫」調查工作（下稱被告環保局調查工作），於101年9月25日、101年10月19日分別派員前往系爭土地標準監測井（B00154，位於原告溶劑倉庫旁）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯檢測值介於0.321至0.385毫克/公升，即最高為0.385毫克/公升、四氯乙烯檢測值介於0.0954至0.1000毫克/公升，即最高為0.100毫克/公升（檢驗期間為101年9月10日至101年9月25日），而101年10月16日至101年10月20日間樣品經三氯乙烯檢測值為0.378毫克/公升，四氯乙烯檢測值為0.0484毫克/公升，被告認定三氯乙烯檢濃度最高值達0.385毫克/公升，四氯乙烯濃度最高值達0.0954毫克/公升，均超出第二類地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯乙烯0.05毫克/公升），而該污染物係非自然環境存在，且系爭土地地下水污染來源明確，而依土污法第12條第2項規定，以原處分公告系爭土地為地下水污染控制場址，經被告環保局102年8月6日函檢送該公告影本予原告，將原告列為污染土地關係人。原告於102年9月6日提出訴願，亦遭決定駁回等情，除如前述外，並有環保署102年2月「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）--臺中加工出口區」（下稱環保署臺中加工出口區調查報告，本院依職權調取本院103年度訴字第74號卷【第154至191頁】之被告答辯二狀附件影印後附本院卷），及環保署102年3月「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）--期末報告」（下稱環保署期末報告，第4-97至4-98頁參照）在卷可稽，應堪認定。

（五）次查：

1、環保署為掌握國內高污染潛勢工業區之土壤及地下水品質狀況，委託美商傑明公司辦理上開調查計畫（執行期間：100年9月30日至101年12月31日），並於102年2月作成上開環保署臺中加工出口區調查報告，及於102年3月作成環保署期末報告。該環保署期末報告係按全國工業區土壤及地下水品質管理燈號分級狀況，選擇高雄楠梓加工出口區及臺中潭子加工出口區等2處屬紅燈之工業區作為調查對象（該期末報告第Ⅶ頁）。所稱紅燈之工業區，乃表示現況存在污染且污染已擴散至區外者。又環保署上開調查計畫，依據現場勘查結果，並綜合考量地理位置、稽查紀錄、歷年地下水監測調查資料等因子，在臺中潭子加工出口區部分挑選出共計5家事業進行工廠調查作業，包括原告、保得士公司、佳能公司、菱真公司及真珠公司。經調查結果顯示5處工廠之地下水均檢出污染物濃度超過地下水污染管制標準，其中原告、保得士公司、佳能公司北環新廠、真珠公司（一、二廠）、菱真公司等5廠之地下水四氯乙烯及三氯乙烯均超過第2類地下水污染管制標準（該期末報告第Ⅹ頁）。其中系爭土地（即潭子區工區段198地號），其地下水三氯乙烯最高濃度0.385毫克/公升（地下水污染管制標準：0.05毫克/公升）、四氯乙烯最高濃度0.0954毫克/公升（地下水污染管制標準：0.05毫克/公升）（環保署臺中加工出口區調查報告第173頁）。

2、上開環保署期末報告記載：「．．．4.1.4綜合分析：．．．二、地下水污染情形：彙整環保署查證、環保局計畫及加工出口區管理處計畫調查結果，目前潭子加工區附近地下水主要污染物為三氯乙烯（TCE）和四氯乙烯（PCE），污染濃度最高之區域主要位於潭子加工區南側，且區外南側（地下水流下游）由臺中市環保局所設置之監測井BMW04（潭子國小）及BMW05（潭秀國中）亦有測出超過地下水污染管制標準之三氯乙烯，．．．環保局99年計畫結論亦指出，目前潭子區及北屯區所發現之三氯乙烯污染來源，其污染團或殘留相污染位置可能位於潭子加工區監測井MW-1至MW-3所構成之三角區域內；．．．。」等語（環保署期末報告第4-26頁）。

3、又環保署臺中加工出口區調查報告中之調查成果報告書（10/11、11/11）記載：「六、調查結果總結：．．．2、保得士公司用地內及周圍地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形．．．依工廠現勘結果，保得士曾使用三氯乙烯進行光學鏡片清洗．．．該廠污水處理廠運作與地下水污染仍具關聯性。3、亞洲公司用地內地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形．．．依工廠現勘結果，亞洲公司曾使用三氯乙烯及二氯甲烷做為鏡片清洗劑．．．該廠過去溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯污染應具關聯性。．．．5、根據本計畫調查結果及被告臺中市政府環境保護局計畫土壤檢測結果，菱真公司用地地下水有三氯乙烯及四氯乙烯污染之情形．．．前手事業台灣菱慶曾使用過含氯有機溶劑．．．。七、後續建議：1、．．．佳能公司北環新廠西側之北環立體停車場用地，曾作為加工出口區內廠商之廢溶劑共同暫存用地，依本計畫尺度調查自記式水位計紀錄所繪製之臺中加工出口區內地下水流向，北側流向大約為西北向東南，依流向推測，佳能公司北環新廠之地下水污染可能來自於早期廢溶劑暫存區．．．」等語（臺中加工出口區成果報告書第164至165頁）。

4、有關臺中加工出口區內廠商使用三氯乙烯及四氯乙烯情形部分，保得士公司（運作人管制編號：L94A1563）領有二氯甲烷及三氯乙烯之使用許可，原告（運作人管制編號：L0000000）領有二氯甲烷、三氯乙烯之使用許可；菱真公司亦領有二氯甲烷之使用許可（運作人管制編號：L0000000）。又原告於97年至100年皆申報三氯乙烯及二氯甲烷之運作紀錄，菱真公司（於95年自台灣菱慶股份有限公司分割新設，於101年12月間變更其公司名稱為台灣菱興電子材料股份有限公司）之前手使用人台灣菱慶公司（於89年間設立，95年間歇業）於91年至94年間曾有購買暨使用二氯甲烷與三氯乙烯之申報紀錄等情，分別有環保署「毒性化學物質許可管理系統」許可紀錄之查詢結果單、申報紀錄、土壤及地下水污染整治基金會管理會便簽、環境衛生及毒物管理處電子公文函復等件附卷可稽（本院卷二第90至100頁）。

5、又二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯等均可作為電子零組件與光學製品製造業之清洗溶劑成分，此有國家環境毒物研究中心網頁資料、環保署「運作中工廠及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫期末報告」及經濟部工業局「含氯碳氫化合物：土壤及地下水污染預防及整治技術手冊」（下稱經濟部工業局整治技術手冊）等在卷可稽（本院卷二第101至114頁）。再由上開經濟部工業局整治技術手冊第3頁所載可知：三氯乙烯和四氯乙烯具有互相取代之功能，故不管在國內外，均常於同一污染場址，同時發現上開含氯有機污染物（本院卷二第112頁背面、第113頁背面）。以美國而言，80％以上之污染場址同時存在三氯乙烯及四氯乙烯污染（本院卷二第107頁）。

6、以我國污染場址實務而言，早有協順、仁武、裕源廠等污染場址，同時發現有三氯乙烯及四氯乙烯污染之情事（本院卷二第111頁）。以系爭土地而言，無論原告、保得士公司、真珠公司或菱真公司等，亦均同時驗出三氯乙烯及四氯乙烯超過地下水污染管制標準情事（環保署臺中加工出口區調查報告第173頁），此查證結果與國內外之污染場址查證實務經驗相符。

7、另依環保署上開「毒性化學物質許可管理系統」資料顯示，將二氯甲烷做為洗滌用途之廠商，亦常見同時使用三氯乙烯作為清潔劑之用（本院卷二第115頁）。

8、由上可知，二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯等均可作為電子零組件與光學製品製造業之清洗溶劑成分，其等有互相取代之功能。無論國內外，均常見同一場址同時檢出有三氯乙烯及四氯乙烯之污染情事，是被告依歷來文獻所載及污染場址查證實務等，研判四氯乙烯之污染與三氯乙烯之污染具有關聯性，並無違經驗及論理法則。固然，原告、保得士公司與菱真公司未有其中四氯乙烯一項之申報紀錄，惟此或係因早期相關管制法規尚未健全，無廢溶劑管理或回收再利用法令，廠商因此未對四氯乙烯之使用進行申報；又或係廠商所使用之清洗劑因來源不明或品質不佳，混有一定比例之四氯乙烯，廠商未經申報即予使用，因而發生實際使用四氯乙烯之結果，皆有可能，故難據以推論系爭土地所受之四氯乙烯污染係從境外傳輸進入區內。再者，土污法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，係指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，本件固查無特定廠商申報使用四氯乙烯之資料，致目前無從判定該項污染行為人為何人，但本件已確認臺中加工出口區內之廠商確實有使用二氯甲烷及三氯乙烯之情形；且二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯等均可作為電子零組件與光學製品製造業之清洗溶劑成分，其等有互相取代之功能，實務上均常見同一場址同時檢出有三氯乙烯及四氯乙烯污染情事，應可確認系爭污染物確實來自包括上開廠商使用前揭含氯有機溶劑之結果，自屬污染來源明確。而無從判定污染行為人為何人，實屬污染行為人追查問題，尚與污染來源是否明確，及該等場址應否公告為控制、整治場址之要件有別。上開原告、保得士公司與菱真公司等未有四氯乙烯之申報紀錄，尚難為有利原告事實之認定。

（六）至於系爭土地之地下水污染物來源，係來自臺中加工出口區內，而非區外傳輸部分：

1、依上開環保署期末報告第4章「潭子加工區調查作業」就「4.2.2地下水污染調查作業」部分之說明，關於臺中加工出口區地下水流向大致為西北向東南流，環保署為確認污染物是否有由區外北側流入區內之可能，乃於臺中加工出口區之東北側設置監測井L00154、北側設置監測井L00152、西北側設置監測井L00155，調查結果顯示，除東北側之監測井L00154檢測出0.00175毫克/公升之微量三氯乙烯外，北側及西北側監測井L00152、L00155均未測出含氯有機污染物，又西北側監測井L00152係位於系爭場址之上游，未測出含氯有機污染物（該期末報告卷第4-26、4-38、、4-40、4-42頁參照）。

2、又上開環保署臺中加工出口區調查報告亦載明：「六、調查結果總結：1、依工業區尺度地下水調查，於北、西北及東北側邊界補充調查監測井L00152、L00155及L00154檢測結果，僅東北側邊界（臺中加工出口區東側大門附近）之L00154地下水中檢出微量三氯乙烯，其他監測井皆無檢驗出含氯有機污染物濃度，顯示臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳輸至區內；．．．。」（該調查報告第164頁參照）。

3、雖上開在臺中加工出口區東北側設置之監測井L00154檢測出0.00175毫克/公升之微量三氯乙烯部分，因該監測井位於系爭土地之東側，依地下水流方向而言，並不會影響系爭場址，此有地下水流向圖、監測井位置圖及調查結果圖可資比對（環保署期末報告第4-39、4-37頁、環保署臺中加工出口區調查報告第173頁），故系爭污染物亦非由區外東側傳輸至區內。可見系爭土地之污染物係來自臺中加工出口區內，而非由區外北側傳輸至區內，其污染來源明確。原告主張本件污染來源有可能來自臺中加工出口區外，地下水污染來源並不明確云云，顯有誤解，不足採取。

（七）復按行政程序法第42條第2項（原告誤載為同條第1項）雖規定：「勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」但土污法第7條第1項至第3項明文規定：「（第1項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、底泥、地下水污染情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣及地下水監測井之設置。三、會同農業及衛生主管機關採集農漁產品樣本。（第2項）前項查證涉及軍事事務者，應會同當地軍事機關為之。（第3項）對於前2項查證或命提供資料，不得規避、妨礙或拒絕。」由上可見，依上開土污法規定，除同條第1項之查證涉及軍事事務，或採集者為農漁產品樣本，分別須會同當地軍事機關或農業及衛生主管機關者外，其餘有關調查、採樣及地下水監測井之設置，土污法之各級主管機關為設置地下水監測井或進行地下水採樣，均得攜帶證明文件，進入公私場所，不以會同該場所使用人等在場為必要。準此可見，土污法第7條第1項為行政程序法第42條第2項之特別規定，故原告主張本件設置地下水監測井或進行地下水採樣本，未依行政程序法第42條第2項規定通知或會同原告為之，依法有違云云，顯有誤解。次依行為時地下水水質監測井設置規範（環保署91年12月27日環署水字第0910091877號函修正發布，環保署103年2月25日環署水字第1030016318號函自103年3月1日起停止適用）第3點第3項第3款規定：「井址原則參照業主（即環保行政機關）提供之預定井址設置。」此係因地下水污染潛藏於地底下，非肉眼明顯可見，在決定地下水監測井址前，須先行瞭解該區地下水水文狀況以及土地使用狀況，初步研判地下水污染潛勢。再就評估有污染潛勢之區域，藉由地球物理地電阻法等方式，自地表上以儀器探測地底下電阻變化狀況，進一步具體研判高污染潛勢之點位，並規劃於該點位上設置監測井。以上相關之調查及污染潛勢研判，均屬環保單位之專業判斷及職權行使範圍，故有關井址之決定亦與原告是否應在場無涉。又本件環保署採樣日期為101年9月10日，係對原告廠址周圍之B00154及MW4（B00072）等2口地下水監測井設置被動式擴散採樣袋，依各監測開篩位置分別規劃地下水淺層、中層及深層等3深度，至101年9月25日始收樣。而101年10月16日至20日係就上開B00154及MW4（B00072）等2口地下水監測井進行微洗井採樣分析作業（環保署期末報告第4-97頁參照），故其採樣過程為數日，惟均自101年9月10日開始。是原主張系爭地下水監測井設置位置、被告環保局採樣過程未告知原告在場及其採樣日期並非101年9月10日，均具有重大明顯之瑕疵，違反正當法律程序原則云云，顯有誤解，不能採取。

（八）由上可知，被告以原處分公告系爭土地為地下水污染控制場址，揆諸前揭規定及說明，依法核無違誤。原告前揭主張均非可採，故其訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

貳、原告備位聲明部分：

1、原告主張其於103年3月31日及103年6月20日委任台旭公司，就位在系爭土地上之標準監測井（B00154）進行地下水檢測，經檢驗結果三氯乙烯檢測值為0.0103毫克/公升、四氯乙烯檢測值為0.0138毫克/公升（103年3月31日檢測部分），而於103年6月20日該地下水樣品，經檢驗結果三氯乙烯檢測值為0.0475毫克/公升、四氯乙烯檢測值為0.0356毫克/公升，均低於地下水污染管制標準第4條所訂之管制標準值（第二類地下水污染管制標準三氯乙烯、四氯乙烯上限為0.05毫克/公升），並提出台旭公司地下水樣品檢驗報告2紙為證（本院卷二第133-148頁、第149-165頁）。

2、然查，所謂污染控制場址，係指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者，為前揭土污法第2條第17款所明定。顯見該污染物因經沖刷、流布、沉積、引灌而存留在土壤或地下水中，經檢驗後可以發現，故與水之物理作用有密切關係。亦即，在雨季期間，遭受污染之土壤或地下水較易檢出污染物；反之，非雨季期間，則較不易檢出污染物，此較符合一般經驗法則及論理法則。原告該採樣時間為103年3月31日及103年6月20日，並非豐水期，依一般經驗法則及論理法則，本較不易檢出污染物。又依本件監測井MW1（B00069）、MW2（B00070）之檢測資料皆顯示，三氯乙烯與四氯乙烯於8月及10月等豐水期之檢測數值均遠高於1月（枯水期）之檢測數值，縱豐水期初始之5月檢測數值，亦多遠高於1月（枯水期）之檢測數值等節，有上開環保署期末報告「表4.1.3-3被告環保局101年度調查計畫潭子加工區內地下水檢測摘要」在卷（該期末報告第4-17頁）可稽，可知污染物之檢驗數值確實隨枯豐水期呈現數值上之影響與趨勢。

3、次查，原告所提出之2份台旭公司檢驗報告均未載明其採樣深度，與環保署之檢測資料欠缺比較基礎。再由原告所提出之檢驗報告可知，監測井B00154於6月所驗得之污染物濃度為3月份驗得濃度之3倍以上（本院卷二第135、151頁參照），益證系爭土地地下水污染物濃度確隨豐水期之水位變化，而呈現高度提升之趨勢。況且，系爭土地經環保署於101年9月10日至9月25日、101年10月16日至10月20日期間分別派員前往系爭土地標準監測井（B00154）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯濃度為0.321毫克/公升至0.385毫克/公升、四氯乙烯最高為0.0954毫克/公升至0.1000毫克/公升（101年9月10日至25日期間部分）、而101年10月16日至20日部分三氯乙烯濃度為0.378毫克/公升、四氯乙烯為0.0484毫克/公升，均超出地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯乙烯0.05毫克/公升），且經證實該污染物非自然環境存在，亦非臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形，而係來自於臺中加工出口區內，已如前述，即表示系爭土地確實遭受污染，並非單一次檢測結果未超過管制標準，即得推論系爭土地並遭受污染。又依歷來查證，系爭土地地下水污染物濃度每季均有驗得，且所驗得之濃度以9月及10月為最高，此亦有潭子加工區內地下水檢測摘要在卷可稽（該期末報告第4-18至4-19頁）。故依歷年來查證研判後於101年9月及10月連續採樣，確認系爭土地地下水確實持續遭受污染之情事，再地下水污染物濃度本會因豐枯水期等因素而有變化。另依過往檢測資料所示，系爭土地之地下水，於枯水季時（11至4月）污染物測值較豐水季時為低，亦有環保署期末報告第4章潭子加工區調查作業4.1.4綜整分析部分在卷（同卷第4-26頁）可按。相較於原告於枯水季所檢測之數值，環保署於豐水季（101年9月及10月各乙次）所檢測之結果，自較能正確反應系爭場址地下水污染之情況。是原告主張其103年3月及6月監測井檢驗水質未超過管制標準云云，亦難為有利於原告之認定。故其備位聲明請求本院判決訴願決定及原處分自103年3月31日起均廢棄，亦無理由，應予駁回。

參、綜上所述，原告主張均無可採。其先位聲明主張撤銷訴願決定及原處分部分，因被告查明系爭土地地下水污染來源明確，且其樣品經檢測結果三氯乙烯及四氯乙烯濃度均超出地下水污染管制標準所定限值，乃以原處分公告系爭土地為地下水污控制場址，經核並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。另備位聲明部分，因原告所提出之2份台旭公司檢驗報告，係於枯水期實施測量，難以客觀顯示系爭土地之地下水污染物濃度，故其訴請本院判決訴願決定及原處分自103年3月31日起均廢棄，亦無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，故原告請求被告提出103年4月9日及10日委託美商傑明公司至系爭場址採取地下水之檢測報告（本院卷一第472頁參照），因本件原處分係於102年8月間公告，兩者並無關連，故不令被告提出；另被告於100年間並未對原告進行放流水中檢驗三氯乙烯（本院卷一第491頁參照），故亦不命被告提出此部分之資料（同卷第475頁）；另兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

肆、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭