臺中高等行政法院判決

103年6月4日辯論終結

原告

即被選定人

林月英

原告

林福隆

上二人輔佐人

林欽松

被告

苗栗縣政府

代表人

劉政鴻

訴訟代理人

謝一光

　鄭連春

上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年12月24日台內訴字第1020331935號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、本件訴訟繫屬中，原告陳怡樺、林宸緜及林福隆選定原告林月英為當事人，有同意書及選定當事人狀可稽（本院卷86,87頁），然因本件所涉土地有2筆，其中坐落苗栗縣竹南鎮海口段海口小段1401地號土地為原告林月英、陳怡樺、林宸緜所共有，林福隆所有則為坐落同小段1401-1地號土地，因彼等所有之土地不同，且經被告就該2筆土地作成後述2個處分，林福隆與林月英、陳怡樺及林宸緜等3人，雖均係受處分人，但顯非共同利益，林福隆選定林月英為當事人，與行政訴訟法第29條第1項之規定不合，經本件103年4月10日行準備程序時當庭向原告闡明，原告同意林月英僅為陳怡樺、林宸緜之被選定人，而林福隆仍為本件當事人，是陳怡樺、林宸緜依行政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟，合先敘明。

二、事實概要：原告林月英、陳怡樺、林宸緜所有坐落苗栗縣竹南鎮○○段○○○段○○○○○號及原告林福隆所有坐落同小段1401-1地號土地（下稱系爭1401及1401-1地號土地）為特定農業區農牧用地，經苗栗縣竹南鎮公所以102年1月23日苗竹鎮農字第1020002369號函查報涉違規使用，被告於同年2月6日派員至現場會勘，發現系爭土地有鋪設水泥地面、回填營建剩餘土石方（含磚、石等營建剩餘物質）等情事，未依法作農業使用，被告爰以102年2月8日府農農字第1020030257號函副知土地所有權人即原告應立即停止，並儘速改正相關違規事項，恢復農作。嗣被告認原告涉違反區域計畫法第15條第1項規定，以102年3月29日府地用字第1020062791號函（下稱被告102年3月29日函）請原告於102年4月10日陳述意見或提出陳述書並檢具相關文件，惟原告逾期未提出陳述，被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定，分別以102年8月1日府地用字第1020154005號處分（下稱原處分1）處原告林月英、陳怡樺、林宸緜等3人各新臺幣（下同）6萬元罰鍰、102年8月1日府地用字第1020154013號處分（下稱原處分2）處原告林福隆6萬元罰鍰，並均令原告停止違法行為。原告不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、原告訴稱略以：

㈠系爭1401-1地號土地，原經苗栗縣竹南鎮公所核准興建「資材室」，亦向被告申請農地改良並經被告101年6月29日府農農字第1010130857號函（下稱被告101年6月29日函）同意施工在案，原告林福隆即委由其父即輔佐人林欽松代理辦理該地段填土工程，並發包委任訴外人巫昌陵承包（雙方並無書面簽約），同時並提供被告101年6月29日函（內有土方來源、填土規格等注意事項）影本以供依據，交代其土方來源、回填土方應依該函指定，取自苗栗縣佳生土資場。然巫昌陵尚未獲得林欽松開工通知即自行進場，林欽松亦疏於監工，迄林欽松知悉巫昌陵違規濫填後，即多次口頭催促復原，並於102年3月5日陪同巫昌陵拜訪被告農業處副處長，並面告應依被告101年6月29日函意旨辦理，亦知會被告地政處上情，復於同年8月12日再次以存證信函通知巫昌陵，但被拒收退回、拖延不理。又原告林月英、陳怡樺、林宸緜於本件係局外人及受害者，且系爭1401地號西南側亦無鋪設水泥地面，而是系爭1401-1地號土地過戶前即有，原告亦以存證信函要求行為人即同段1400地號地主即訴外人陳美鳳復原。

㈡就訴願決定及被告答辯，原告主張如下：

1.被告稱原告未於期限內提出陳述等語，並非事實，原告係於期限內以102年4月8日農地改良陳請書提出於被告，並註明被告102年3月29日號函，僅名稱非依被告指定「陳述書」而已。則被告捏造事實，稱原告未於期限內提出陳述，顯違反行政程序法第8條規定之誠信原則。

2.訴願決定認原告未於被告以原告為土地所有權人身分裁罰前，提出相關資料佐證行為人另有他人等語，係被告未盡職責進行調查而推卸責任之詞。因原告於102年3月5日即陪同巫昌陵拜訪被告農業處副處長，並面告應依被告101年6月29日函意旨辦理，亦知會被告地政處上情，被告未盡職權進行調查並裁罰；且依原告主張，系爭1401地號土地西南側並無鋪設水泥地面，被告亦從未至現場勘查，實有失職責。

㈢綜上，原告自始至終未否認農地違規使用事實，但依前開所述，原告非違規行為人，本件亦非重大過錯，不影響他人權益，被告更有未盡職責之情，且最高行政法院102年度判字第553號判決亦重申行政罰係以處罰行為人為原則。則依行政罰法第8條規定，被告應針對行為人裁罰，原告應免除處罰，本件被告認原告仍有未盡管理維護其所有土地合法使用之義務，將所有權人均各自裁處罰鍰6萬元，實有違行政程序法第7條第2款，訴願決定未予糾正，亦有未合。

五、被告答辯略以：本件前經被告101年6月29日函復原則同意原告林福隆於系爭1401-1地號農地較低窪田區面積約1,600平方公尺、客土深度約0.5公尺、填方數量約800立方公尺進行農地改良，土方性質為「B4」，來源為「佳生土資場」，請林福隆補附回填土方購土計畫書送被告核處，俟審認符合規定後始得施作在案（該函並未同意施工），先予敘明。惟林福隆於系爭1401-1地號土地，未經被告同意施工擅自回填營建剩餘土石方，部分夾雜石塊，所回填土方性質、數量、深度及來源，均與被告原函復原則同意內容不符，顯屬農地違規使用行為；系爭1401地號土地西南側現況鋪設水泥地面，亦經被告認定農地違規使用，其行為已明顯違反非都市土地使用管制規則及區域計畫法第15條第1項規定，經被告102年2月8日府農農字第1020030257號函同段1400、1401、1401-1地號土地移送相關單位查處在案，並以102年2月25日府農農字第1020037475號函撤銷系爭1401-1地號土地農地改良案，被告更於102年10月9日以府農農字第1020206767號函覆：「本府102年2月8日府農農字第1020030257號函就1400、1401、1401-1地號現況涉及農地違規使用判定，應無不當」等語。雖原告主張回填土石係巫昌陵所為，鋪設水泥地面係陳美鳳所為，惟依被告102年2月6日會勘紀錄記載，多數土地所有權人並未到場，通知原告到府說明亦未見復，而土地所有權人本有管理土地之義務，被告就系爭土地用地現況涉及農地違規使用認定，應無不當；況原告與巫昌陵並未有書面簽約，亦即無法佐證系爭違規使用係巫昌陵所為，縱後續已恢復農作數月，仍無法阻卻已遭判定農地違規事實，按行政罰法第8條規定，原告自不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，得減輕或免除其處罰。故被告依區域計畫法第21條規定，各別裁處原告最低額度6萬元罰鍰，並無違誤。

六、本件兩造之爭點為：原告就系爭1401及1401-1地號土地，是否未盡土地所有權人責任，監督其土地之合法使用，任由巫昌陵違規回填營建剩餘土石方，而有違反區域計畫法第15條第1項規定？被告以原告違反上開規定，依同法第21條第1項規定，以原處分1及2分別裁罰原告6萬元罰鍰及令停止違法行為，是否適法？

七、按「……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造(繁殖)場、集貨場、檢驗場等用地。十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」、「耕地之使用及違規處罰，應依據區域計畫法相關法令規定。」、「直轄市或縣(市)政府對農業用地之違規使用，應加強稽查及取締。」、「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」為農業發展條例第3條第10款及第11款、第31條前段、第32條第1項前段及第69條第1項所明定。

八、次按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」為區域計畫法第15條第1項及第21條第1項所明定。又按「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……。（第2項）前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」、「（使用地類別）五、農牧用地；（容許使用項目）㈠農作使用（包括牧草）㈡農舍（工業區、河川區除外）㈢農業設施（工業區、河川區除外）㈣畜牧設施（工業區、河川區除外）㈤養殖設施（工業區及特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經縣（市）農業主管機關核准者不在此限）㈥水源保護及水土保持設施。㈦採取土石。㈧林業使用。㈨休閒農業設施。㈩公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過660平方公尺）。戶外廣告物設施。私設通路。再生能源相關設施。臨時堆置收納營建剩餘土石方。水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施。溫泉井（工業區及特定農業區除外）。」為行為時非都市土地使用管制規則第6條及附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表所規定。

九、經查，系爭1401及1401-1地號土地使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地(本院卷56-58頁土地登記簿謄本)，為非都市土地，原告自應依系爭土地之分區管制使用之用地類別，作為農牧使用，如於該等土地須農地改良，應依上開規定向主管機關即被告申請許可，並依所許可之面積、填土高度及數量，方得為之。而本件經苗栗縣竹南鎮公所函被告查報涉違規使用，被告於102年2月6日派員至現場會勘，發現系爭土地有鋪設水泥地面、回填營建剩餘土石方（含磚、石等營建剩餘物質）等情事，未依法作農業使用(本院卷50-55頁會勘紀錄及現場照片)，是原告所有系爭1401及1401-1地號土地，使用分區為特定農業區，有非作為農牧使用之情形，堪信實在，此情並為原告所是承。

十、原告稱系爭1401-1地號土地，原經苗栗縣竹南鎮公所核准興建「資材室」，亦向被告申請農地改良並經被告101年6月29日函同意施工，原告林福隆即委由其父即輔佐人林欽松代理辦理該地段填土工程，並發包委任訴外人巫昌陵承包（雙方並無書面簽約），同時並提供被告101年6月29日函影本，交代其土方來源、回填土方應依該函指定，惟巫昌陵尚未獲得林欽松開工通知即自行進場，林欽松亦疏於監工，迄林欽松知悉巫昌陵違規濫填後，即多次口頭催促復原，並於102年3月5日陪同巫昌陵拜訪被告農業處副處長，並告知其應依被告101年6月29日函意旨辦理，亦知會被告地政處上情，復於同年8月12日再次以存證信函通知巫昌陵，但被拒收退回、拖延不理；又原告林月英、陳怡樺、林宸緜於本件係局外人及受害者，且系爭1401地號西南側亦無鋪設水泥地面，而是系爭1401-1地號土地過戶前即有，原告亦以存證信函要求行為人即同段1400地號地主即訴外人陳美鳳復原等語。

、惟按土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律(司法院釋字第444號解釋理由書參照)。區域計畫法之立法意旨，既係透過非都市土地之分區使用管制，以促進土地及天然資源之有效利用，具有生態環境保育之公共政策目的，故區域計畫法就土地所為之分區管制，乃課予人民應依其編定使用土地之社會義務，而土地所有人對土地的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，故土地所有人實為區域計畫法所規範負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任。再者，依區域計畫法第21條第1項及第2項之規定對照觀之，第1項雖未規定科處罰鍰之對象，惟第2項業已規定應負擔恢復原狀費用之主體為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，雖謂應負擔恢復原狀費用者，未必為應科處罰鍰之對象，惟同一法律條文之適用對象，除有特殊之考量外，儘可能求其前後一貫，以免造成法律之割裂適用，區域計畫法第21條第2項既已明文規定應負擔恢復原狀費用者為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，則該第1項科處罰鍰之對象應無將土地所有人或管理人排除在外之理，是如土地所有權人雖非實際著手實施違法行為使用人，惟其有參與違反管制使用土地之行為或授意為該項行為者，亦應予處罰(最高行政法院91年度判字第1750號判決意旨參照)。而原告為系爭1401及1401-1地號土地之所有權人，係屬對該等土地有事實上管領力之使用人，彼等自負有維持土地符合編定之管制使用狀態責任，如有故意或過失，而違反該狀態責任而應受行政罰之行為，依司法院釋字第275、521號解釋意旨及行政罰法第7條第1項之規定，自不得主張免罰。

、次查，經本院於103年5月9日至系爭1401及1401-1地號土地履勘，該2筆土地相連，1401-1地號土地西南側有水泥地，係由隔鄰1400地號土地之鐵皮屋及水泥地所延伸，系爭1401及1401-1地號土地，除1401與1403地號土地相鄰約有50至100公分交界處外，其餘部分均堆置營建及剩餘土方，比隔鄰1403地號土地田埂高約1公尺(同卷106-113,120頁勘驗筆錄、現場照片及空照圖)，並對照原告林福隆向被告申請系爭1401-1地號土地改良農地，被告101年5月18日會勘紀錄照片，該土地低於隔鄰1400地號土地之水泥地基有相當距離(同卷116頁)為低窪農地，與本院上開同方位所拍攝現場照片(同卷112頁下方照片)，系爭1401及1401-1地號土地已堆置有大量營建及剩餘土方，已高出隔鄰1400地號土地之水泥地基，依上諸情顯示，原告於系爭該2筆土地並非作為改良農地之用，而堆置該等土方，原告對前揭事實亦不爭執。

、另查，原告林福隆於系爭1401-1地號土地，原經苗栗縣竹南鎮公所核准興建「資材室」(同卷17頁農業用地作農業設施容許使用同意書)；其向被告申請農地改良，並經被告101年6月29日函同意系爭1401-1地號農地較低窪田區面積約1,600平方公尺、客土深度約0.5公尺、填方數量約800立方公尺進行農地改良，土方性質為「B4」，來源為「佳生土資場」，請林福隆補附回填土方購土計畫書送被告核處，俟審認符合規定後始得施作（同卷18頁），惟系爭1401及1401-1地號土地堆置有大量營建及剩餘土方，並未合於苗栗縣竹南鎮公所農業用地作農業設施容許使用同意書及被告101年6月29日函示之內容及條件，而有違反該2筆土地符合編定之農牧管制使用之狀態責任。原告林福隆雖稱其係委由訴外人巫昌陵依被告101年6月29日函之內容及條件施工，本件係巫昌陵違規濫填等云，查巫昌陵經本院通知其到庭證述而未到庭，惟原告林福隆委任巫昌陵承包辦理系爭土地填土工程，依土地登記簿謄本所示，系爭1401-1地號土地面積有1,600平方公尺，約1.5分地，面積非小，如填土1公尺高度，須有相當多車次運填土方，費用不貲，而雙方並無訂立書面簽約；另系爭1401土地面積有2,619平方公尺，約有2.5分地，較1401-1地號土地面積為大，且未經該土地所有權人原告林月英等人向被告申請農地改良及委由巫昌陵堆填土方，為何該土地亦經巫昌陵堆填土方？均違常情事理。再者，依上開空照圖，系爭1401及1401-1地號土地前方有柏油道路，鄰近西濱快速道路，交通甚為便利，原告林月英稱其住處距其所有系爭1401地號土地僅有約7或8、9公里，原告林福隆住原告林月英隔壁(同卷107-108頁勘驗筆錄)，車程約10分鐘內可至，原告等日常均可輕易對彼等土地施以相當注意，且巫昌陵於該2筆土地所堆填之土方達有約1公尺之高度，衡情須有相當多之車次及時間，於此情形，原告等自難諉為不知，又該土方如係巫昌陵未經原告等同意而片面所為，原告等知悉後，理應報案處理，並要求巫昌陵即行清除，如未清除，原告亦應自行雇業者清除並向巫昌陵求償，乃原告並未如此為之，至原告等雖於102年8月12日以存證信函向巫昌陵要求改善(同卷19-21頁)，然係於被告102年8月1日為本件原處分1及2之後，又本件經被告於102年2月6日至現場會勘有違章事實後，歷經年餘，原告稱迄今亦未對巫昌陵採取法律途徑(同卷134頁言詞辯論筆錄)，是原告上開主張，自難採信。另原告稱其知悉巫昌陵違規濫填後，曾於102年3月5日陪同巫昌陵拜訪被告農業處副處長，並告知其應依被告101年6月29日函意旨辦理，亦知會被告地政處上情乙節，縱然屬實，惟原告可得注意其所有系爭土地應維持農牧管制使用之狀態責任，有如前述，縱有巫昌陵未經原告等同意，自行於該2筆土地堆填土方，依上開所述情形，原告亦難謂無過失責任，尚不得為本件原告有利之論據。

、從而，本件被告以原告等違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條規定，以原處分1各處原告林月英、陳怡樺、林宸緜6萬元罰鍰；原處分2處原告林福隆6萬元罰鍰(均為最低額度)，並皆令停止違法行為，並無違誤(原處分1事實欄關於記載原告林月英、陳怡樺、林宸緜所有系爭1401號土地西南側現況鋪設水泥地之部分，該水泥地係於原告林福隆所有系爭1401-1號土地上，雖有違誤，然因原處分1及2均載明該2筆土地均有回填營建剩餘土石方之事實，與違章事實相符，且均處最低額度罰鍰，此尚不影響原告有違反非都市土地管制使用之事實)，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第104條，民事訴訟法第85條第1項後段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭