臺中高等行政法院判決

106年5月31日辯論終結

原告

詹進添

原告

詹樹炎

原告

陳木榮

原告

詹益華

共同訴訟代理人

謝秉錡 律師

複代理人

劉靜芬 律師

被告

臺中市政府水利局

代表人

周廷彰

訴訟代理人

李淑女 律師

上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，經臺灣臺中地方法院中華民國105年9月23日105年度國字第6號裁定移送本院。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依原告詹進添、詹樹炎、陳木榮、詹益華（以下合稱原告）之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

㈡原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部；被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。行政訴訟法第113條第1項本文、第2項定有明文。原告起訴聲明第3項原主張：「原告願供擔保，請准宣告假執行。」嗣於民國106年2月8日本院言詞辯論程序時具狀撤回該項聲明（見本院卷第64頁），並經被告同意，本院爰不就假執行之聲請論駁，再予敘明。

二、事實概要：原告為坐落臺中市○里區○○段000○號土地之所有權人（應有部分各4分之1，下稱系爭土地），系爭土地因旱溝貫穿，該地經編為公共設施保留地劃為河道用地，有前臺中縣政府於86年間所建堤防（下稱系爭堤防）坐落其上。原告認為前臺中縣政府未曾取得當時系爭土地所有權人即訴外人詹阿德之同意，而擅自占有使用系爭土地，侵害系爭土地所有權益歸屬，造成土地所有權人全然無法使用收益系爭土地。嗣因縣市合併，被告為系爭土地占有人，爰依公法上不當得利規定，請求被告返還所受利益，遂提起本件給付之訴。

三、本件原告主張：

㈠依水利法第4條、臺中市政府水利局組織規程第3條之規定可知，被告為水利法所規定之主管機關，又系爭土地位於市管區域排水－旱溝排水設施範圍內。再依臺中市政府水利局組織規程第3條第1款之規定，被告內部單位之水利工程科職掌範圍為：「河川及區域排水整治及環境營造工程、用地取得；抽水站及滯洪池興建；配合河川疏濬作業辦理土石採售分離作業；水門設置工程等事項。」另依財政部訂頒「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」，國有公用不動產遭占用時，由管理機關請求返還，復依水利法第82條第1項之規定可知，水利工程用地之取得，必先由主管機關報請上級主管機關核定公告後依法徵收，始能施作水利工程。經查，本案之工程單位原為改制前后里鄉公所，當時主管機關未經合法徵收系爭土地，亦未取得土地所有權人之同意，逕於86年於系爭土地上辦理河道改善寬度、興建堤防，嗣縣市合併後，後續養護管理權責單位為被告，而被告占有使用系爭土地，依前開規定應先辦理徵收卻未為之，已侵害原告土地之所有權益歸屬，致原告受有損害，被告無權占有即屬受有利益，應負不當得利返還之責。本件被告既為系爭土地上水道、堤防管理機關，當具有不當得利返還之被告適格。

㈡系爭土地於86年間因前臺中縣政府辦理旱溝改善工程而為旱溝貫穿，該地為公共設施保留地並經劃設為河道用地，並有前臺中縣政府所建堤防坐落系爭土地上，故系爭土地已成為旱溝排水系統一部。雖然前臺中縣政府辯稱於86年間取得土地所有權人之同意將原來3公尺寬之天然溝渠拓寬為16公尺河道。惟系爭土地所有權登記名義人詹阿德早於大正14年即民國14年已死亡，其他繼承人未辦理繼承登記，亦未表示同意，前臺中縣政府何來取得系爭土地所有權人之同意？其拓寬作為已造成原告無法使用收益系爭土地。原告嗣於103、104年間二度請求被告依水利法第82條規定徵收系爭土地，詎被告竟表示暫無徵收規劃、視情形徵收、對需用土地人發動徵收與否一事有裁量權限等語，是以，被告占有使用系爭土地，原應於依法完成徵收程序後使用之，惟其卻於未合法徵收或未經原告同意前即予占有使用，已侵害原告土地所有權利益歸屬，致原告受有損害，而被告就其無權占有本身即屬受有利益，自應負返還不當得利之責任。且被告既未徵收系爭土地，即屬無權使用，為無法律上之原因而受有利益。再依最高行政法院105年度判字第73號判決意旨可知，無論基於何種用途，國家使用人民土地，均應依正當法律程序始得為之。被告辯稱基於改善、養護等目的為河道使用，然其未經正當法律程序取得，即屬受有利益，而存在公法上不當得利。

㈢依臺中市豐原地政事務所105年3月28日土測字第058000號複丈成果圖所示，編號A部分並非全部都是水道，其兩側尚有邊坡水泥地。而系爭土地之地目為「水」，然最初之寬度為3公尺，嗣經被告拓寬為16公尺，此有臺中市政府103年11月7日府授水工字第1030221844號函之記載可憑。是於被告未拓寬前，原告尚可使用兩側土地種植低莖作物，因被告興建堤防而造成原告無法使用收益。

㈣依都市計畫法第50條之規定，公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用，是縱土地所有權人之土地為主管機關編定為公共設施保留地，非當然喪失使用收益權限。系爭土地固被編列為公共設施保留地，然原告仍得為低度建築使用，是被告任意占用原告土地之行為，造成原告無法利用土地之損害甚明。被告抗辯其僅係改善河道，並非拓寬河道，然依被告致原告之臺中市政府103年11月7日府授水工字第1030221844號函之內容可知，系爭土地原僅為天然溝渠，於86年為被告所拓寬加建，而被告於該函文中表示當時係取得地主之同意始施工改善寬度約16公尺，然於本案訴訟中卻又表示未有拓寬之行為，其主張與上開函文之內容有所矛盾。被告表示依照空照圖河道寬度非僅限於河道本身，然依前開函文已表示「原為天然溝渠」，此表示「天然溝渠」外之其他土地於86年前系爭土地所有權人仍得為使用收益，詎料於86年間竟為被告任意興建堤防及駁坎，此可歸責於被告。又被告於答辯狀稱：「原告亦承認系爭土地之系爭旱溝排已為既成水路，……因任時效完成而有公用地役關係存在」，質言之，被告抗辯理由認定「旱溝」係「既成水路」，而存在「公用地役關係」，原告不爭執系爭土地上3公尺水流範圍有公用地役關係，惟如被告所言，則「既成水路」亦僅限於「河道排水」部分，不及於「河床」及「河床邊坡」。蓋「河床」及「河床邊坡」之主要作用在於「滯洪」功能，非作為「排水」之用，根本不可能成為「既成水路」之一部分，被告之主張並無根據。換言之，系爭土地具有公用地役關係之部分，應僅存於現行經常水流區域及水溝部分，其他水泥地、堤防等乃86年間前臺中縣政府未經原告同意擅自拓寬加建，非屬公用地役關係，被告主張僅改善河道，非拓寬河道，原告否認之。且依林務局農林航空測量所83年5月5日底片號碼83P22-64之航空照片所示，系爭土地上之河道於83年間僅為3公尺寬之灌溉溝渠，與加上水泥邊坡為16公尺寬之現況（如林務局農林航空測量所85年11月30日底片號碼85P000-0000之航空照片所示）差異甚大，顯見系爭土地上之河道遭被告進行拓寬。

㈤本案原告所受之不當得利之計算如下：

⒈臺中市豐原地政事務所複丈成果圖於測量時未將實際水流區域及兩側水泥地區隔，均標示為A水道，原告為區分此二部分，另委請郁暉測量工程有限公司進行測量作業，並就其測量結果（下稱郁暉測量圖）與前開豐原地政事務所複丈成果圖比對，郁暉測量圖中橘色部分178.85㎡即為豐原地政事務所複丈成果圖之A部分，即現行水溝區域，因此尚有605.04㎡之水泥地【計算式：複丈成果圖A部分扣除橘色部分面積＝605.04】。再加計豐原地政事務所複丈成果圖上之B、C、D、E部分，總計為666㎡【計算式：605.04＋15.93＋4.64＋37.65＋2.74＝666】。而系爭土地位於都市計畫區內，參酌司法實務計算占用他人土地而致所有權人受有租金損失，係以申報地價8％做為每年租金損失。

⒉系爭土地102年1月申報地價為新臺幣（下同）2,080元/㎡，總面積為666㎡，故每年之租金為110,822元【2,080Ⅹ666Ⅹ0.08＝110,822】。

⒊原告於104年5月5日分別取得系爭土地4分之1之權利，自104年5月5日起，迄起訴日止即105年2月2日止，計273天，被告應給付原告不當得利之金額為82,889Ⅹ273／365＝82,889，又原告有4人，故原告每人可得20,722元【82,889／4＝20,722，元以下四捨五入】。

⒋又因每年租金損失為110,882元，則被告自106年起，於每年2月2日前給付原告上開金額，而原告有4人，故原告每人可得27,706元【110,882／4＝27,706，元以下四捨五入】。

㈥爰依公法上不當得利之法律關係提起本件訴訟等語。並聲明：1.被告應分別給付原告20,722元，及自105年2月3日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。2.被告應自106年起，迄交還系爭土地與原告之日止，於每年2月2日前，分別給付原告27,706元。

四、被告則以：

㈠按公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：⒈須為公法關係之爭議；⒉須有一方受利益，他方受損害。⒊受利益與受損害之間須有直接因果關係；⒋受利益係無法律上原因。復按最高行政法院45年判字第8號判例：「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的相違反。本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」且按內政部85年8月29日台(85)內地字第0000000號（被告答辯狀誤載為0000000號，本院逕行更正之）函釋略以：「……既成道路符合行政法院45年判字第8號判例存在公用地役關係時，於政府尚未按計畫依法徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與養護。……」又被告據此開闢道路，便利通行，自得本於主管機關之權限，進行必要之改善、養護，否則反有怠於職守。從而，要難認定被告因此受有利益，則原告主張基於公法上不當得利之請求權，請求返還不當得利，於法不合，難認有理（鈞院105年度訴更二字第6號判決及最高行政法院105年度判字第182號判決意旨參照）。

㈡司法院釋字第400號解釋內容雖就既成道路所作解釋，惟旨在說明公用地役關係乃私有土地具有公共用物性質之法律關係，對於通行方式相似之既成水路公用地役關係之成立，亦有適用（最高法院88年度台上字第698號判決意旨參照）。又按公用地役關係之標的物稱為「公共用物」，或「既成道路」、「現有巷道」、「既成巷道」、「既成水路」等，鈞院90年度訴字第830號裁判定有明文。足見公用地役關係之標的物如為既成水路仍成立公用地役權。查本件原告主張其共有之系爭土地，因旱溝貫穿，為公共設施保留地，並經政府劃為河道用地，足見原告亦承認系爭土地上之系爭旱溝排水為既成水路，且系爭旱溝排水流經系爭土地，已歷時至少20餘年之久，應認因時效完成而有公用地役關係之存在。又依原告所提出之空照圖觀之，上開河道寬度即非僅限於河道本身，亦即尚包括河床及河道邊坡，被告於86年間改善河道，僅係將舊有河道予以改善而已，並無拓寬河道，且被告將河道改善，乃本於主管機關之權限，進行必要之改善、養護，否則反有怠於職守，自難認被告因此受有利益，是原告主張公法上不當得利，請求返還自難認有理由。至於原告主張被告拓寬河道，並無證據足資證明；另又主張既成水路僅限於「河道排水」部分，不及於「河床」及「河床邊坡」，不可能成為「既成水路」之一部分云云，應屬誤認，若屬真正，應由原告證明之。再者，從現場相片可知系爭土地上之河道兩側為密集住宅區，而水流不可能只在凹陷處流動，基於高水位影響兩側居住安全的考量，所以當時前臺中縣政府才會進行改善，而且河道養護工程都是依現況施作，不可能將流經系爭土地部分之河道特別拓寬。原告主張河道僅有3公尺，經被告拓寬部分，應由原告負舉證責任，且公用地役權並非僅存在於經常水位範圍，不可能因水位高低而有不同。

㈢又依司法院釋字第400號之解釋意旨，既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，所有權人固仍有所有權，然對土地已無從自由使用收益。查本件系爭土地長期提供排水溝渠使用，顯然存有公用地役關係，原告就此已無自由使用收益之權限，自難主張因為被告嗣後將其改善河道，而受有損害。換言之，系爭土地使用收益受有損害，始自當時提供排水溝渠使用時，即已構成公用地役關係，並非因被告於86年間改善河道所致。系爭土地作為排水溝渠，既已歷數十年之久，自應認為具有公用地役關係之存在。系爭土地原告固然仍有所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。從而，系爭土地於經政府依法徵收之前，如因公用地役所需，而為必要之改善與維護，自為法之所許，非無法律上之原因（最高行政法院45年判字第8號判例及97年度判字第95號判決意旨參照）。

㈣末按權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的，民法第148條第1項定有明文。查系爭旱溝排水係供該地區居民排水使用，其駁坎係保護系爭旱溝、水道及該地區居民安全之用，對該地區居民極具重要性，如截斷系爭旱溝水道，對國家經濟、居民安全均產生重大不利影響。本件原告明知系爭土地有既成水路，仍於104年4月間以買賣取得系爭土地，且自伊等取得權利後，先訴請拆除駁坎等安全設施，繼而請求國家賠償，而今又訴請公法上之不當得利，顯有權利濫用之嫌，是其請求顯無理由等語。並聲明求為駁回原告之訴。

五、兩造之爭點：原告依公法上不當得利之法律關係，請求被告為如訴之聲明之給付，是否有理由？

六、本院查：

㈠按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。而公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。又公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌前揭民法第179條規定，可見公法上不當得利返還請求權須具備以下要件：

⑴須為公法關係之爭議；⑵須有一方受利益，他方受損害；

⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；⑷受利益係無法律上原因等要件，始足當之。

㈡另按「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的相違反。本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」（最高行政法院45年判字第8號判例參照），則既成道路於經政府依法徵收前，如因公眾通行之需要，為必要之改善與維護，自為法之所許，非無法律上之原因（最高行政法院97年度判字第95號判決參照）。又司法院釋字第400號解釋內容雖就既成道路所作解釋，惟旨在說明公用地役關係乃私有土地具有公共用物性質之法律關係，對於通行方式相似之既成水路公用地役關係之成立，亦有適用（最高法院88年度台上字第698號判決意旨參照）。

㈢本件原告原不爭執系爭土地上之既成水道（約3公尺）部分有公用地役關係，嗣否認系爭土地有公用地役權存在，並稱：同樣遭受無權占用供為水道、堤防使用之后里區文德段652地號土地，於99年間已由后里區公所向土地所有權人買受，若本件存有公用地役權，則后里區公所焉有必要向652地號土地所有權人買受該土地？足見本件之水道、堤防等無公用地役權存在等語（見本院卷第162頁）。惟查系爭土地係原告於104年5月5日始因買賣而取得，重測前為臺中縣○里鄉○○○段0○00○號，於72年12月6日即登記地目為水，此有系爭土地重測前及重測後之土地登記簿謄本附本院卷（第100頁至第102頁）可稽，原告亦自承系爭土地為旱溝貫穿，且證人張益鈞（63年10月5日出生）於本院證稱：位於后里區福德路233號旁排水圳溝（即系爭堤防），原先係寬約2、3公尺之小溝渠，溝渠旁就是草和樹，是我們小時候的遊戲場所，但大颱風時就不會走那邊，因為會把原來在走的石頭淹沒，而且水流量比較大，大人交待下大雨時，不准走那邊，大概在85、86年間才改變成現在這樣等語，足見系爭土地確係長期供作自然排水使用，且經歷之年代久遠未曾中斷，一般人無復記憶其確實之起始，自應認其為具有公用地役關係之既成水道。縱后里區公所於99年間向同供為水道、堤防使用之同段652地號土地所有權人買受該土地屬實，亦屬各級政府依司法院釋字第400號解釋意旨，對已成立公用地役關係之土地所有權人於有限財源內予以補償，自難據此認系爭土地未具公用地役關係。則土地所有權人雖仍有系爭土地所有權，但其使用權及收益權之行使既受有限制，被告於系爭土地上設置系爭堤防，此為原告於104年間買受系爭土地前既有之事實，原告對系爭土地所有權之狀況並未發生得喪變更，難謂受有損害。

㈣原告雖稱系爭土地地目為「水」之水流，最初寬度為3公尺，嗣經被告拓寬為16公尺，此觀卷附臺中市政府103年11月7日府授水工字第1030221844號函載明：本案所陳后里區文德段241、678地號土地，經查係位於成功路與福德路交界處旱溝排水上下游部份河段內，原為天然溝渠，於民國86年間由原臺中縣政府辦理改善寬度約16公尺，依當時縣府歷年執行案例均先取得地主同意後才施工，倘當時如未徵得同意，工程豈能順利完成，且「旱溝排水整治」前經原臺中縣政府提報「易淹水地區水患治理計畫－第二階段實施計畫」等語，及原告所提83年5月5日及85年11月30日系爭土地之航空照片暨證人張益鈞之證言，固可知系爭土地上原有一較小約2、3公尺之溝渠，嗣經前臺中縣政府改善寬度為包括水道及堤防共約16公尺之目前現狀。惟依85年11月30日之系爭土地航空照片及本院現場略圖觀之，系爭堤防係坐落於后里區成功路與福德路交界處，緊靠堤防東方有3棟建築物，過成功路東北方亦有大片民房，系爭堤防西方亦有大片民房，足見系爭堤防係位處人煙密集處，前臺中縣政府因系爭土地係屬易淹水地區，為保障當地民眾生命財產之行政目的而修建已有公用地役關係之既成水路，自為法之所許。又依本院勘驗現場相片所示（見本院卷第121頁），系爭堤防之水流區域固僅寬約3公尺，惟查系爭堤坊之堤底至路面高度大約7公尺，此為原告所不爭執（見本院卷第129頁），並有郁暉測量圖在本院卷（第71頁）可憑。如依原告所述本件公用地役關係僅存在現行經常水流區域及水溝部分之3公尺，則前臺中縣政府僅能修築成寬3公尺高7公尺之桶狀堤防，以近日梅雨時節、暴雨成災，或颱風來襲所挾帶之狂風暴雨，恐將溢堤而無法保障當地民眾生命財產安全，則前臺中縣政府依該堤防公物之性質及事實需要，於平常水流區域外，並於兩旁河床加蓋水泥邊坡及堤岸，致成寬約16公尺之系爭堤防，對比亦屬人口稠密區之臺中市柳川、綠川等堤岸亦均寬達數十公尺，本院認此為政府機關於既成水路依法徵收前，為保障水路旁居民之生命財產所為必要之修護，自為法之所許，非無法律上原因，原告尚不得主張公法上不當得利返還請求權。原告請求本院函請臺中市豐原地政事務所就複丈成果圖再區分為水泥地及水溝兩部分，及命被告提供系爭土地施作工程之相關資料，因本件事證已明，經核均無必要。

七、綜上所述，原告基於公法上不當得利之法律關係，請求被告應分別給付原告20,722元，及自105年2月3日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，並應自106年起，迄交還系爭土地與原告之日止，於每年2月2日前，分別給付原告27,706元，為無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭