臺中高等行政法院判決

107年10月4日辯論終結

原告

柯真女

原告

陳碧珠

原告

何淑華

原告

卓寶雲

上一人輔佐人

鄭守郎

被告

苗栗縣政府

代表人

徐耀昌

訴訟代理人

郭鎮瑋

　陳鴻達

上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國107年4月25日臺內訴字第1070013482號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、本件原告柯真女、陳碧珠、何淑華經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、爭訟概要：原告所有坐落苗栗縣○○鎮○○段000○號（下稱玉山段168地號）土地為特定農業區農牧用地，前經被告查獲原告於玉山段168地號土地上未經許可擅自增建建物並作為訴外人富佰客企業有限公司（下稱富佰客公司）營業使用，認有農地違規使用情形，違反區域計畫法相關規定，以104年3月5日府地用字第1040044376號函、104年9月7日府地用字第1040186795號函、105年6月28日府地用字第1050133207號函各處原告新臺幣（下同）6萬元、10萬元、12萬元罰鍰，並分別限於文到90日、6個月、6個月內完成改善在案（共計3次裁罰）。其中，原告對前揭105年6月28日處分不服，提起訴願，經內政部訴願決定駁回，原告仍不服，向本院提起訴訟，經本院於106年4月20日以105年度訴字第452號判決駁回確定在案。嗣經苗栗縣苑裡鎮公所以000○0○00○○鎮○○○0000000000號函查報玉山段168、168-1地號（下稱系爭土地）迄今仍無改善，並經被告106年10月30日府農農字第1060210393號書函認定玉山段168地號及同段168-1地號屬農地違規使用，被告乃依區域計畫法第21條規定，以106年12月29日府地用字第1060255384號裁處書（下稱原處分）各處原告15萬元罰鍰並限期於文到後6個月內改善完成（第4次裁罰）。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

（一）主張要旨：

1、系爭土地上的建物、水泥鋪面及圍牆等均為訴外人富佰客公司原始起造並所有，始終由訴外人富佰客公司使用，與原告無涉，故就系爭土地之使用違反區域計畫法第15條規定原告均無故意或過失，依行政罰法第7條第1項，應不予處罰，原處分各處原告15萬元罰鍰並限於文到6個月內完成改善，顯然違反行政程序法第7條比例原則之規定，應予撤銷。

2、系爭土地上建物、水泥鋪面及圍牆等，均為訴外人富佰客公司興建，並由其公司營業使用，得至現場勘驗查明，訴願決定認原告自行增建建物應與事實不符，且原告既非該等地上建物之所有權人，亦不具事實上處分權，也無將該建物拆除之權利，原處分限原告於文到6個月內完成改善對於原告顯然不能實現，原處分顯然違反行政程序法第111條第3款及第7款，且有違反比例原則裁量濫用之瑕疵。

（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告答辯及聲明：

（一）答辯要旨：

1、被告前以104年3月5日府地用字第1040044376號函裁罰原告等4人各6萬元並限期文到90日內改善完成。此行政處分乃對原告要求限期90日內需改善完成，惟原告逾被告上開函所示之行政救濟期限均未提出異議，並依被告104年7月21日府農農字第1040149732號書函審認，本案違規使用情事迄今仍未補附合法文件或改善回復農用，爰此，上開行為仍屬農地違規使用，被告以104年9月7日府地用字第1040186795號函依區域計畫法第21條規定裁罰原告等4人各10萬元罰鍰，並限期6個月內完成改善。本案復經被告105年4月22日府農農字第1050084048號書函審認現況仍未改善且迄今仍未補附合法文件或改善回復農用，仍屬農地違規使用，被告並於105年6月28日以府地用字第1050133207號函以違反區域計畫法第15條第1項規定依同法第21條規定裁處原告等4人各12萬元罰鍰並限期文到6個月內改善完成。本案再經被告106年10月30日府農農字第1060210393號書函審認現況仍未改善且迄今仍未補附合法文件或改善回復農用，仍屬農地違規使用，以原處分認定違反區域計畫法第15條第1項規定依同法第21條規定裁處原告等4人各15萬元罰鍰並限期文到6個月內改善完成。

2、本案農地未經許可擅自增建建物作為富佰客公司營業使用等情事，雖經原告104年1月22日陳述意見書載「是否為行為人及具體理由：是的，該筆土地係陳碧珠、何淑華、卓寶雲、柯真女等4人共有持分。實際行為人：同上陳述意見人。從事行為原因：加蓋鐵皮屋使用。從事行為是否申請核准（文號）：沒有申請。其他陳述意見：現委託建築師依法申請核發合法使用執照中。」又104年8月6日陳述意見書載「實際行為人：富佰客企業有限公司，公司負責人：高福森。從事行為原因：小型加工業。從事行為是否申請核准（文號）：否。其他陳述意見：正在委託尋找合法之工業廠房，懇請寬延6個月，實際行為人會搬遷，回復地主農地農用。」惟系爭土地上確有未經許可增建鐵皮建物之違規行為，亦是本件主要裁罰事實，而富佰客公司於系爭建物之營業行為，與本件分屬二事。本件已違反土地使用管制規定，惟限期改善期限屆滿後，現況仍未改善，仍屬農地違規使用，且原告已知悉系爭土地供富佰客公司營業使用，經限期改善而仍未改善，可認定其主觀上至少有容許違規之可歸責事由，又本案無違反行政罰法「一行為不二罰」原則之規定，案揭行為已明顯違反非都市土地使用管制規則及區域計畫法第15條第1項及相關法令規定，造成農地違規使用已臻明確，爰此，被告依區域計畫法第21條第1項規定及苗栗縣政府處理非都市土地違反區域計畫法案件裁罰基準第4次裁罰以原處分裁處原告等4人各15萬元罰鍰並無違誤。

（二）聲明：原告之訴駁回。

五、爭點：

（一）原告是否有本件違章行為？主觀上有無違章故意？原告主張系爭土地上之建物等為訴外人富佰客公司所為，是否影響原告之違章責任？

（二）原處分命原告於文到6個月內完成改善是否不能實現？

（三）原處分有無違反比例原則，並有裁量濫用之瑕疵？

六、本院的判斷：

（一）前提事實：原告所有坐落玉山段168地號土地為特定農業區農牧用地，前經被告查獲原告於玉山段168地號土地上未經許可擅自增建建物並作為訴外人富佰客公司營業使用，認有農地違規使用情形，違反區域計畫法相關規定，以104年3月5日府地用字第1040044376號函、104年9月7日府地用字第1040186795號函、105年6月28日府地用字第1050133207號函各處原告6萬元、10萬元、12萬元罰鍰，並分別限於文到90日、6個月、6個月內完成改善在案（共計3次裁罰）。原告對104年9月7日、105年6月28日處分不服，提起訴願，均經內政部訴願決定駁回。原告對內政部105年10月26日訴願決定仍不服，向本院提起訴訟，經本院106年4月20日105年度訴字第452號判決駁回。嗣經苗栗縣○○鎮○○○000○0○00○○鎮○○○0000000000號函查報系爭土地迄今仍無改善，並經被告106年10月30日府農農字第1060210393號書函認定系爭土地屬農地違規使用，被告乃依區域計畫法第21條規定，以原處分各處原告15萬元罰鍰並限期文到後6個月內改善完成（第4次裁罰）。以上事實有各項資料可查（甲證1、乙證1、2、3、4、5、丁證7-1、12，本件判決相關證據之編號詳附表）。

（二）原告係故意違反區域計畫法第15條第1項之管制規定：1、應適用的法令（附錄）：

⑴區域計畫法第15條第1項、第21條。

⑵行政罰法第1條、第3條、第14條第1項。

2、違反管制使用土地之行為人不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人：依區域計畫法第15條第1項、第21條及經區域計畫法第15條第1項規定授權訂定之非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條及其附表一規定，在非都市土地經編定為農牧用地或林業用地經營加工業者，係屬非依法容許使用之項目。又參酌行政罰法第1條、第3條及第14條第1項規定，實施違反行政法上義務行為之自然人，有故意共同實施行為者，即應分別處罰。主管機關內政部92年11月25日臺內營字第0920090059號函釋略以：「二、……區域計畫法第21條……至於違反管制使用土地之處罰對象，上開條文既未明文，宜解為以違反第15條第1項管制規定之義務者為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件……是違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之……。」符合上開規定意旨，且未增加法律所無之限制，行政機關於辦理相關事務時，自得加以援引適用，並得為法院司法審查之對象。準此可知，區域計畫法第21條第1項所規定，違反同法第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，應以違反該管制規定之實施違反該義務行為之行為人為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件，而違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。是非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，其土地應依容許使用之項目及許可使用細目使用，違反非都市土地使用管制規定而使用土地者，依區域計畫法第21條規定，應予受罰（最高行政法院101年度判字第428號判決意旨參照）。

3、原告經被告前以105年6月28日府地用字第1050133207號函各裁處12萬元罰鍰，並分別限於文到6個月內完成改善確定在案，然原告仍未改善，而有違反區域計畫法第21條規定行為：

⑴經查，系爭土地之使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地（參見丁證9），屬非都市土地，前經被告查獲原告於系爭土地上未經許可擅自增建建物，有農地違規使用情形，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條規定，以104年3月5日府地用字第1040044376號函、104年9月7日府地用字第1040186795號函、105年6月28日府地用字第1050133207號函各裁處原告6萬元、10萬元、12萬元罰鍰，並分別限於文到90日、6個月、6個月內完成改善在案（共計3次裁罰）（參見乙證1、2、4）；其中，原告對前揭105年6月28日處分不服，提起訴願，經內政部訴願決定駁回，原告仍不服，向本院提起訴訟，經本院於106年4月20日以105年度訴字第452號判決駁回確定在案。又於上開裁罰調查期間，原告曾於104年1月22日陳述意見時表明即為上開違章之行為人，並陳稱略以：「加蓋鐵皮屋使用；現委託建築師依法申請核發合法使用執照中。」（參見乙證9）；復於104年8月6日陳述意見略以：「正在委託尋找合法之工業廠房，懇請寬延6個月，實際行為人會搬遷，回復地主農地農用。」（參見乙證10），惟經苗栗縣苑○鎮○○○○000○0○00○○鎮○○○0000000000號函及所附苗栗縣苑裡鎮非都市土地違反使用編定檢查及處理表（參見丁證14）查報系爭土地迄今仍無改善，並經原告106年11月16日陳述意見仍以：「依法提出合法之申請，懇請寬延6個月，懇請從輕處罰，富佰客企業有限公司承諾會在寬延期限內完成。」（參見丁證12）等語。顯見，原告對於系爭土地有未經許可擅自增建建物並作為工廠使用等情，均知之甚詳。雖原告主張「系爭土地上之建物、水泥鋪面及圍牆等，均為富佰客公司所為，原告並非違反管制使用土地之實際行為人，就此並無故意或過失。」云云，並提出富佰客公司出具之切結書、統一發票及現場照片等件為證（參見甲證3、丁證13）。然原告既為系爭土地之所有權人，即負有區域計畫法所欲規範維護其土地合於編定之管制使用之責任，縱使上開建物非原告所興建使用，但其為富佰客公司股東或負責人之配偶（參見本院卷第169頁），且知悉系爭土地供富佰客公司興建廠房作為工業使用之情形，自可認定彼等主觀上至少應有容許、授意之可歸責事由，況且原告於被告調查時亦坦承其為違章之行為人。是被告前以105年6月28日府地用字第1050133207號函各處原告12萬元罰鍰，並限期於文到6個月內完成改善，因改善期間屆滿，原告仍未改善，被告乃以原告為本件違反區域計畫法第15條第1項及第21條規定之共同行為人，並具有違章故意，以原處分各裁處原告15萬元罰鍰並限期於文到後6個月內改善完成，揆諸前揭說明，即非無據。原告上開出具切結書、統一發票及現場照片等，仍不能藉以解免原告之行政違章責任，自不能作為有利原告事實之認定之依據。

（三）被告罰鍰15萬元並限原告於文到6個月內改善完成，非屬不能實現，亦無違反比例原則：

1、應適用的法令：

⑴區域計畫法第15條第1項、第21條（附錄）。

⑵苗栗縣政府處理非都市土地違反區域計畫法案件裁罰基準（乙證11）。

2、依前揭區域計畫法第21條第1項規定，違反同法第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，係以違反該管制規定之實施違反該義務行為之行為人為處罰對象，已如前述，是此6萬元以上30萬元以下罰鍰，當指個別行為人之法定裁量範圍，而非以土地為裁罰單位。本件原告為系爭土地之所有權人，均有維護其土地合於編定之管制使用之責任，彼等違反區域計畫法第15條第1項規定，未經許可擅自在系爭土地上增建建物並作為工廠使用，而有農地違規使用情形，被告以其經限期改善仍未完成改善，乃依被告104年9月1日府地用字第1040182234號令所訂定之「苗栗縣政府處理非都市土地違反區域計畫法案件裁罰基準」附表（乙證11），以原處分各裁處原告15萬元罰鍰，並限於文到6個月內完成改善，經核原處分係第4次裁罰，既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。又原告為系爭土地之所有權人，有管理、使用、收益及處分該土地之最大權限，其既負有區域計畫法所欲規範維護其土地合於編定之管制使用狀態責任，自有排除違規使用之義務，至於該如何排除，事屬執行技術及方法之問題，要非被告作成原處分命其改善所需考量之因素，且原告自104年1月16日收到被告通知陳述意見時起（參見乙證9），至本次106年8月11日苗栗縣苑裡鎮公所派員檢查時止（參見丁證14），已逾2年半時間，不論原告欲以何方式維護其狀態責任（搬遷或申請核發使用執照），應均非強人所難。是原告主張「原告既非該等地上物之所有權人，亦不具事實上處分權，實無將該等建物拆除之權能，原處分限原告於文到6個月內完成改善，對於原告顯屬不能實現，原處分顯然違反行政程序法第111條第3款、第7款規定，且有違反比例原則。」云云，自不能作為其阻卻違章責任之事由，顯非可採。

（四）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

七、結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。

臺中高等行政法院第二庭

附錄本判決引用的相關條文：【區域計畫法】第15條第1項區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。

第21條（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。

（第3項）前2項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。

【農業發展條例】第69條第1項農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。

行為時【非都市土地使用管制規則】第5條第1項非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。

第6條第1項及第3項（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。

（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；海域用地容許使用項目及區位許可使用細目如